1.6.2010   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 142/13

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Il 26 aprile 2010 il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità aggiornato dell'Italia relativo al periodo 2009-2012.

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Per quanto il basso livello di indebitamento delle famiglie ed un settore finanziario relativamente solido abbiano in parte attenuato gli effetti della crisi finanziaria mondiale, già da molto prima di essa l’economia italiana risentiva di profonde carenze strutturali che impediscono una crescita soddisfacente della produttività. Dopo essersi contratto per cinque trimestri, il PIL è rimbalzato nel terzo trimestre del 2009 ma è nuovamente sceso lievemente nel quarto trimestre. La recessione si è fatta sentire nel mercato del lavoro con una sfasatura: nel 2009 il suo impatto si è manifestato più in termini di ore lavorate che di numero di occupati e molti lavoratori, in particolare nel settore più colpito, quello manifatturiero, hanno fatto ricorso alla cassa integrazione a causa della riduzione delle ore di lavoro. La risposta del governo alla crisi è stata adeguata tenuto conto del livello molto elevato del debito pubblico, in un contesto di crescente avversione al rischio. Dall’ultimo trimestre del 2008 il governo ha approvato diverse misure per puntellare la stabilità del settore finanziario, ripristinare la fiducia e offrire aiuto alle imprese e famiglie in difficoltà. Secondo le stime del governo, le misure di stimolo sono state pienamente finanziate riallocando fondi esistenti ed aumentando le entrate, quindi senza effetti sul disavanzo. Nonostante l’approccio prudente del governo, l’impatto della recessione economica sulle finanze pubbliche italiane è stato significativo. Il rapporto disavanzo/PIL è raddoppiato tra il 2008 e il 2009, salendo al 5,3 % (come confermato nella stima dell’istituto statistico pubblicata il 1o marzo 2010). Questo elemento, oltre al rapporto debito/PIL molto elevato, ha portato il Consiglio il 2 dicembre 2009 a constatare l’esistenza di un disavanzo eccessivo in Italia e a imporne la correzione entro il 2012. A parte il risanamento finanziario, che è indispensabile per mantenere finanze pubbliche sostenibili, il governo italiano dovrà adottare nei prossimi anni una politica economica che consenta di vincere la sfida fondamentale di promuovere una ripresa rapida e duratura della crescita della produttività in modo da ripristinare la competitività ed aumentare la bassa crescita potenziale del PIL. A tal fine sono indispensabili riforme strutturali di ampia portata. Per ripristinare la competitività a breve termine occorre inoltre garantire che l’andamento dei salari sia meglio allineato a quello della produttività.

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Per quanto il calo del PIL reale registrato nel contesto della crisi sia in gran parte ciclico, il livello della produzione potenziale è stato colpito a sua volta. Per di più, la crisi potrebbe influire anche sulla crescita potenziale a medio termine attraverso la riduzione degli investimenti, le restrizioni nella disponibilità del credito e l’incremento della disoccupazione strutturale. Inoltre, l’impatto della crisi economica si sommerà agli effetti negativi dell’invecchiamento demografico sulla produzione potenziale e la sostenibilità delle finanze pubbliche. In queste condizioni sarà essenziale accelerare le riforme strutturali in modo da sostenere la crescita potenziale. In particolare, per l’Italia è importante intraprendere riforme nei settori della concorrenza, del quadro operativo delle imprese, della qualità dei servizi pubblici e del funzionamento del mercato del lavoro, compresa la riallocazione della spesa sociale verso un sistema di sussidi di disoccupazione più ampio ed uniforme.

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Lo scenario macroeconomico sotteso al programma prevede che il PIL reale ritornerà ad una crescita positiva dell’1,1 % nel 2010, a fronte di – 4,8 % nel 2009 (– 5 % in base alla stima dell’istituto statistico pubblicata il 1o marzo 2010), per poi accelerare al 2 % nel resto del periodo di riferimento. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili (2), tale scenario appare fondato su ipotesi di crescita ottimistiche. Le proiezioni del programma relative all’inflazione appaiono realistiche. Le proiezioni per la crescita dell’occupazione e il tasso di disoccupazione sono più favorevoli che nelle previsioni dell’autunno 2009 dei servizi della Commissione, in linea con le proiezioni più elevate della crescita reale del PIL contenute nel programma.

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Il programma stima il disavanzo delle amministrazioni pubbliche nel 2009 al 5,3 % del PIL. Il deterioramento significativo rispetto al disavanzo del 2,7 % del PIL nel 2008 riflette in larga misura l’impatto della crisi sulle finanze pubbliche. In linea con il piano europeo di ripresa economica sono stati adottati diversi pacchetti di stimolo per un importo complessivo di circa 0,7 % del PIL nel 2009, che secondo le autorità sono stati pienamente finanziati tramite la riallocazione di fondi esistenti ed entrate aggiuntive. Secondo il programma la politica di bilancio dovrebbe diventare restrittiva in misura moderata già nel 2010 e più marcata nel 2011 e 2012, nell’intento di correggere il disavanzo eccessivo entro il 2012. Ciò è ampiamente in linea con la strategia di uscita auspicata dal Consiglio, anche tenuto conto del rapporto debito/PIL molto elevato.

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Per il 2010 il programma prevede una riduzione del disavanzo pubblico di 0,3 punti percentuali del PIL, al 5,0 %, il che in termini nominali è sostanzialmente in linea con la raccomandazione del Consiglio a norma dell’articolo 126, paragrafo 7, del 2 dicembre 2009. Il rapporto entrate/PIL dovrebbe calare di 0,5 punti percentuali anche a causa della scadenza delle misure una tantum di incremento delle entrate che hanno prodotto effetti nel 2009. Si prevede che il rapporto spesa/PIL si riduca in misura più significativa, ovvero di 0,8 punti percentuali del PIL, soprattutto grazie alle restrizioni della spesa adottate con il pacchetto di misure di bilancio per il 2009-2011 approvato nell’estate 2008. Ciò è visibile nel rallentamento della crescita della spesa primaria, che dovrebbe aumentare di appena 0,6 % nel 2010, anche a causa del calo degli investimenti pubblici dopo la loro accelerazione nel 2009. Lo stesso bilancio 2010 contiene alcune misure sostanziali oltre a quelle previste nel pacchetto di bilancio per il periodo 2009-2011 approvato nel 2008 e secondo le autorità ha un impatto neutro sulla posizione di bilancio. Più precisamente, contiene alcune nuove misure espansionistiche pari a circa lo 0,4 % del PIL, dirette a sostenere i lavoratori a basso reddito e a garantire il finanziamento di spese sanitarie e sociali aggiuntive oltre che delle missioni militari all’estero. La fonte principale di finanziamento è costituita dalle entrate una tantum provenienti dall’imposta straordinaria sulle attività esportate illegalmente — scudo fiscale — introdotta nel 2009 (0,35 % del PIL), in quanto il buon esito di tale misura ha portato a decidere, nel bilancio per il 2010, di rinviare dal 2009 al 2010 la riscossione di alcune imposte sul reddito per un importo stimato allo 0,25 % del PIL.

Le misure espansionistiche aggiuntive comportano un certo scostamento dalle raccomandazioni per il 2010, anche se di importo modesto e, secondo la stima delle autorità, completamente finanziato grazie alla riallocazione dei proventi una tantum dello scudo fiscale. Dopo un peggioramento di ¼ di punto percentuale del PIL nel 2009, il saldo strutturale, ovvero il saldo corretto per il ciclo al netto delle misure una tantum e di altre misure temporanee, in base alla metodologia concordata dovrebbe migliorare di ½ punto percentuale del PIL nel 2010 soprattutto grazie al contenimento della spesa.

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La strategia di bilancio a medio termine del programma si prefigge soprattutto di ridurre il disavanzo al di sotto del valore di riferimento del 3 % del PIL entro il 2012, il termine per la correzione del disavanzo eccessivo fissato dal Consiglio, con obiettivi di disavanzo del 3,9 % nel 2011 e del 2,7 % nel 2012. Per raggiungere tali obiettivi il governo prevede uno sforzo di risanamento aggiuntivo oltre a quello già adottato con il pacchetto di misure di bilancio per il 2009-2011, per un importo pari a 0,4 punti percentuali del PIL nel 2011 e ad ulteriori 0,8 punti percentuali nel 2012. Non vengono fornite informazioni sulle misure di massima che dovrebbero rendere possibile questo risanamento aggiuntivo, il che ostacola la valutazione della composizione globale dell'aggiustamento previsto. Il saldo primario dovrebbe essere pari all’1,3 % del PIL nel 2011 e al 2,7 % nel 2012. Il risanamento annuale dovrebbe ammontare a ½ punto percentuale del PIL nel 2011 e a ¾ di punto percentuale nel 2012 in termini strutturali. L'aggiustamento del bilancio appare pertanto alquanto concentrato nella seconda parte del periodo di riferimento del programma. Quest'ultimo conferma l'impegno a rispettare l'obiettivo a medio termine (OMT), vale a dire un bilancio strutturalmente in equilibrio. Considerate le proiezioni più recenti ed il livello del debito, l'OMT riflette gli obiettivi del patto; il programma non ne prevede tuttavia il raggiungimento entro il periodo di riferimento.

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Nel complesso i risultati di bilancio potrebbero essere peggiori di quelli previsti nel programma, in particolare negli ultimi anni del periodo di riferimento. In primo luogo, la crescita reale del PIL potrebbe essere inferiore a quella ipotizzata nel programma per tutto il periodo 2010-2012. In questo contesto l'analisi di sensitività compiuta nel programma indica che una crescita del PIL annuale inferiore di ½ % nel periodo di riferimento implicherebbe un disavanzo nominale più elevato di 0,7 punti percentuali del PIL (3,4 % del PIL a fronte dell'obiettivo del 2,7 %) e, a causa delle conseguenze per la crescita potenziale, un aggiustamento strutturale globale inferiore di ½ punto percentuale nel periodo 2010-2012. In secondo luogo, gli obiettivi di bilancio per il 2011 e il 2012 implicano la definizione e l'attuazione di ulteriori sforzi di risanamento ma il programma non spiega nel dettaglio le misure di massima alla base di questo aggiustamento aggiuntivo previsto in relazione allo scenario tendenziale a legislazione invariata presentato nel programma. Quest'ultimo tende inoltre a sottovalutare le tendenze di spesa effettive e pertanto la portata delle misure di risanamento necessarie per raggiungere gli obiettivi di bilancio. In terzo luogo, a prescindere dagli sforzi aggiuntivi di risanamento richiesti, sarà già impegnativo rispettare le proiezioni tendenziali, che incorporano il pacchetto di misure di bilancio dell'estate 2008 per il periodo 2009-2011, in quanto già implicano un grado consistente di restrizione della spesa. I risultati passati dimostrano che in un contesto analogo è impossibile escludere le eccedenze di spesa a livello centrale e locale, in particolare per quanto riguarda la spesa primaria corrente, che è aumentata in media di circa il 4,5 % negli ultimi dieci anni. Per rispettare i severi limiti di spesa fissati nel pacchetto dell'estate 2008 sarà necessario intensificare gli sforzi per ridurre la spesa, aumentare l'efficienza e migliorare la qualità dei servizi.

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Il rapporto debito pubblico lordo/PIL è nettamente superiore al valore di riferimento previsto dal trattato e dovrebbe essere tendenzialmente in crescita fino al 2010. Dopo la crescita registrata nel 2008, il programma stima che nel 2009 il rapporto debito/PIL sia aumentato di 9,3 punti percentuali fino al 115,1 % (115,8 % in base alla stima dell'istituto statistico pubblicata il 1o marzo 2010), soprattutto a causa del pesante onere degli interessi e della forte contrazione del PIL reale, compensati solo parzialmente dall'effetto peraltro consistente del deflatore del PIL. Il debito è cresciuto anche a causa del saldo primario negativo registrato per la prima volta dal 1991 e dell'aggiustamento stock/flussi dovuto soprattutto all'accumulazione precauzionale di attività liquide da parte del Tesoro. Per il 2010 il programma prevede un aumento aggiuntivo del rapporto debito/PIL di 1,8 punti percentuali in quanto l'effetto di incremento del debito derivante dall'onere degli interessi è compensato solo parzialmente dalla prevista crescita positiva del PIL reale e dal deflatore del PIL. Il rapporto debito/PIL dovrebbe poi seguire un andamento decrescente nel 2011 e nel 2012 scendendo al 114,6 % del PIL, soprattutto grazie ai saldi primari positivi previsti e all'accelerazione della crescita reale del PIL ipotizzata nel programma. L'andamento del rapporto debito/PIL potrebbe essere meno favorevole di quanto previsto nel programma, specialmente dopo il 2010, considerati i rischi gravanti sul risanamento finanziario accentuati dalla possibilità di una crescita reale del PIL meno favorevole di quanto ipotizzato nel programma.

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Le proiezioni del debito a medio termine che ipotizzano un ritorno solo graduale dei tassi di crescita del PIL ai valori previsti prima della crisi e del rapporto entrate fiscali/PIL ai livelli pre-crisi ed includono il previsto aumento della spesa legata all'invecchiamento della popolazione, indicano che la strategia di bilancio prevista nel programma, considerata al valore nominale e senza ulteriori cambiamenti di politica, non sarebbe sufficiente a stabilizzare il rapporto debito/PIL entro il 2020.

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L'impatto a lungo termine dell'invecchiamento demografico sul bilancio è nettamente inferiore alla media europea, con un incremento della spesa pensionistica più limitato della media dell'UE, grazie alla piena attuazione delle riforme adottate. Ciononostante la spesa pensionistica in percentuale del PIL resta tra le più elevate dell'UE. La posizione di bilancio del 2009 stimata nel programma non sarebbe sufficiente a stabilizzare l'attuale rapporto debito/PIL. Il conseguimento di elevati avanzi primari contribuirebbe pertanto a ridurre i rischi per la sostenibilità delle finanze pubbliche a lungo termine che sono stati classificati come medi nella relazione sulla sostenibilità della Commissione del 2009 (3).

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Per effetto delle restrizioni di bilancio imposte dal trattato e dal patto di stabilità e crescita, in Italia la governance di bilancio è migliorata considerevolmente dall'adesione all'area dell'euro. Restano tuttavia margini di miglioramento in diversi aspetti del quadro di bilancio. Di recente sono state prese varie iniziative per migliorare la governance di bilancio in Italia. In primo luogo, per rimediare all'approccio tradizionalmente a breve termine dei piani di bilancio, nell'estate 2008 il governo ha adottato un pacchetto triennale contenente non solo gli obiettivi annuali per le singole voci di spesa ed entrata, ma anche le misure di massima necessarie per raggiungerli. Secondo le autorità, questa esperienza non si è ripetuta con il bilancio 2010 a motivo dell'incertezza indotta dalla recessione economica. Tuttavia la legge quadro sulla riforma del processo di bilancio adottata nel 2009 ha sancito l'orizzonte di bilancio triennale. Un secondo miglioramento è stato la semplificazione della struttura del bilancio statale, che dovrebbe consentire un'allocazione delle risorse più semplice ed orientata alle politiche.

In terzo luogo, sono stati adottati taluni provvedimenti per migliorare il monitoraggio della spesa tramite un'opera di attenta revisione delle spese a livello di ministeri. Anche questi due ultimi miglioramenti sono stati recepiti nella legge quadro in modo da farli diventare una caratteristica permanente del processo di bilancio. Resta da vedere se l'attuazione pratica di questa riforma, che richiederà alcuni anni, porterà ai risultati previsti in termini di miglioramento del controllo della spesa e della governance di bilancio. Per il futuro, una sfida importante per la governance di bilancio è definire e attuare il nuovo quadro per il federalismo fiscale in modo da garantire la responsabilità dei governi locali e incentivare l’efficienza.

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Sebbene l'attuazione delle riforme pensionistiche ed il graduale incremento dell'età pensionabile delle dipendenti pubbliche introdotto nel 2009 siano sviluppi positivi, la composizione della spesa sociale continua ad essere caratterizzata da un'eccessiva prevalenza della spesa pensionistica. Questo squilibrio va a discapito delle altre voci della spesa sociale e di una spesa più produttiva, volta a sostenere la ricerca e l'innovazione, e può a sua volta esercitare effetti negativi sul potenziale di crescita. In aggiunta, giacché la strategia di risanamento nel periodo di riferimento si fonda su un aggiustamento basato sulla spesa, sono necessari incrementi di efficienza significativi per evitare di compromettere il livello e la qualità dei servizi prestati. I recenti sforzi per migliorare l'efficienza e l'efficacia della pubblica amministrazione sotto il profilo dei costi e per migliorare l'organizzazione dei curriculum scolastici della scuola secondaria superiore potrebbero avere effetti positivi sul bilancio a medio e lungo termine.

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Nel complesso, la strategia di bilancio per il 2010 esposta nel programma è ampiamente in linea con le raccomandazioni del Consiglio a norma dell'articolo 126, paragrafo 7. Tuttavia, a partire dal 2011, tenuto conto dei rischi gravanti sul raggiungimento degli obiettivi di disavanzo, la strategia di bilancio potrebbe non essere coerente con le raccomandazioni del Consiglio. In particolare, gli obiettivi di disavanzo per il 2011-2012 devono essere supportati da misure concrete e i piani per l'intero periodo devono essere rafforzati in misura adeguata per far fronte ai rischi di una crescita del PIL meno favorevole e di scostamenti dai massimali di spesa. La stessa considerazione vale per l'impegno strutturale previsto nel programma, che potrebbe essere inferiore a quanto raccomandato dal Consiglio. Se questi rischi non vengono affrontati in misura adeguata ed i piani di risanamento non vengono pienamente attuati, la strategia di bilancio potrebbe non essere sufficiente per riportare il rapporto debito/PIL molto elevato su un trend di discesa nel 2011-2012.

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Per quanto riguarda i requisiti relativi ai dati specificati nel codice di condotta per i programmi di stabilità e di convergenza, il programma presenta delle lacune circa i dati obbligatori e facoltativi (4). Nelle sue raccomandazioni a norma dell'articolo 126, paragrafo 7, del 2 dicembre 2009, volte a porre fine alla situazione di disavanzo eccessivo, il Consiglio ha inoltre invitato l'Italia a riferire in merito ai progressi compiuti nell'attuazione delle raccomandazioni del Consiglio in un capitolo separato dei programmi di stabilità aggiornati. Non avendo fornito informazioni sulle misure di massima richieste per realizzare il risanamento aggiuntivo previsto nel 2011-2012, l'Italia ha dato seguito parziale a questa raccomandazione.

i)

ad attuare rigorosamente il previsto aggiustamento del bilancio, in particolare a compiere secondo i piani il risanamento finanziario nel 2010 e a supportare il risanamento previsto per il 2011 e il 2012 con misure concrete, restando nel contempo pronti ad adottare le necessarie misure di risanamento qualora si concretizzi lo scenario macroeconomico sotteso alla raccomandazione a norma dell'articolo 126, paragrafo 7; a cogliere, come previsto nella raccomandazione relativa alla procedura per i disavanzi eccessivi, al di là dell'impegno in materia di risanamento del bilancio, ogni opportunità, comprese quelle derivanti da migliori condizioni economiche, per accelerare la discesa del rapporto debito lordo/PIL verso il valore di riferimento del 60 %;

ii)

a garantire che l'attuazione della riforma del processo di bilancio migliori le condizioni per il controllo della spesa e contribuisca a sostenere l'obiettivo di finanze pubbliche sane e che le regole sul federalismo fiscale responsabilizzino maggiormente i governi locali e promuovano l'efficienza.