Causa T‑643/20

Ryanair DAC

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Decima Sezione ampliata) del 19 maggio 2021

«Aiuti di Stato – Paesi Bassi – Garanzia di Stato sui prestiti e prestito subordinato dello Stato a favore della KLM nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato – Decisione di non sollevare obiezioni – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato interno – Aiuto concesso in precedenza a un’altra società del medesimo gruppo di imprese – Obbligo di motivazione – Mantenimento degli effetti della decisione»

1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Decisione della Commissione che constata la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato interno senza avviare il procedimento d’indagine formale – Ricorso degli interessati ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Ricevibilità – Presupposti

   [Artt. 108, §§ 2 e 3, e 263, comma 4, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 1, h)]

   (v. punti 23‑29)

2. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Decisione della Commissione che constata la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato interno senza avviare il procedimento d’indagine formale – Ricorso degli interessati ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Individuazione dell’oggetto del ricorso – Ricorso volto alla salvaguardia dei diritti procedurali degli interessati – Motivi che possono essere dedotti

   [Artt. 108, § 2, e 263, comma 4, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 1, h)]

   (v. punti 30, 31)

3. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato – Decisione di non avviare il procedimento d’indagine formale – Esposizione succinta dei motivi che hanno portato la Commissione a concludere per la mancanza di serie difficoltà di valutazione della compatibilità dell’aiuto in questione con il mercato interno – Assenza di presa in considerazione dell’impatto di un aiuto precedentemente concesso a un’altra società facente parte del medesimo gruppo di imprese del beneficiario dell’aiuto – Motivazione insufficiente

   (Artt. 107, § 1, 108, § 2, e 296 TFUE)

   (v. punti 36, 38‑43, 71, 72)

4. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Potere discrezionale della Commissione – Individuazione del beneficiario di due aiuti concessi a due società facenti parte del medesimo gruppo di imprese – Nozione di unità economica

   (Artt. 107, § 1, e 108, § 2, TFUE; comunicazione della Commissione 2016/C 262/01, punto 11)

   (v. punti 43‑67)

5. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato – Regolarizzazione di un difetto di motivazione nel corso del procedimento contenzioso – Inammissibilità

   (Artt. 107, § 1, 108, § 2, e 296 TFUE)

   (v. punto 66)

6. Ricorso di annullamento – Sentenza di annullamento – Effetti – Limitazione da parte del giudice dell’Unione – Mantenimento degli effetti dell’atto impugnato fino alla sua sostituzione – Giustificazione fondata su ragioni di certezza del diritto

   (Art. 264, comma 2, TFUE)

   (v. punti 79‑84)

Sintesi

Il Tribunale annulla per insufficienza di motivazione la decisione della Commissione europea che approva l’aiuto finanziario dei Paesi Bassi a favore della compagnia aerea KLM nel contesto della pandemia di Covid-19. Tuttavia, considerate le conseguenze particolarmente dannose della pandemia per l’economia dei Paesi Bassi, il Tribunale sospende gli effetti dell’annullamento fino all’adozione di una nuova decisione da parte della Commissione

Nel giugno 2020 il Regno dei Paesi Bassi ha notificato alla Commissione europea un aiuto di Stato a favore della compagnia aerea KLM, controllata della società holding Air France-KLM. L’aiuto notificato, per il quale erano stati stanziati complessivamente EUR 3,4 miliardi, consisteva, da un lato, in una garanzia di Stato per un prestito che sarebbe stato concesso da un consorzio di banche e, dall’altro, in un prestito di Stato. Mediante tale intervento, il Regno dei Paesi Bassi intendeva fornire temporaneamente le liquidità di cui la KLM aveva bisogno per far fronte alle ripercussioni negative della pandemia di COVID-19. Infatti, il Regno dei Paesi Bassi riteneva che, data l’importanza della KLM per la propria economia e per i propri servizi aerei, il suo fallimento avrebbe ulteriormente esacerbato il grave turbamento della propria economia causato da tale pandemia.

Il 4 maggio 2020 la Commissione aveva già dichiarato compatibile con il mercato interno un aiuto individuale concesso dalla Repubblica francese alla Air France, altra controllata della società holding Air France-KLM, sotto forma di una garanzia di Stato e di un prestito d’azionista, per un importo complessivo di EUR 7 miliardi ( 1 ). Detta misura di aiuto mirava a finanziare il fabbisogno immediato di liquidità della Air France.

Ritenendo che l’aiuto notificato a favore della KLM configurasse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione l’ha valutato alla luce della sua comunicazione del 19 marzo 2020, intitolata «Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del Covid-19» ( 2 ). Con decisione del 13 luglio 2020, la Commissione ha dichiarato detto aiuto compatibile con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE ( 3 ). In forza di tale disposizione, gli aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro possono, a determinate condizioni, considerarsi compatibili con il mercato interno.

La compagnia aerea Ryanair ha proposto un ricorso diretto a ottenere l’annullamento di detta decisione, il quale è stato accolto dalla Decima Sezione ampliata del Tribunale, in esito a un procedimento accelerato, pur con sospensione degli effetti dell’annullamento fino all’adozione di una nuova decisione da parte della Commissione. Nella sua sentenza, il Tribunale fornisce precisazioni in merito alla portata dell’obbligo di motivazione della Commissione allorché quest’ultima dichiara compatibile con il mercato interno un aiuto concesso a una controllata di una società holding, in una situazione in cui un’altra controllata della medesima società holding abbia già beneficiato di un aiuto analogo.

Giudizio del Tribunale

A sostegno del suo ricorso di annullamento, la Ryanair deduceva, segnatamente, una violazione dell’obbligo di motivazione da parte della Commissione, nella parte in cui quest’ultima avrebbe omesso di esporre le ragioni per le quali l’aiuto precedentemente concesso alla Air France non aveva inciso sulla valutazione della compatibilità con il mercato interno dell’aiuto adottato a favore della KLM, sebbene la Air France e la KLM siano due controllate della medesima società holding.

A tal riguardo, il Tribunale precisa, anzitutto, che la decisione adottata in precedenza relativamente all’aiuto concesso alla Air France costituisce un elemento contestuale da prendere in considerazione per esaminare se la motivazione della decisione impugnata soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296 TFUE. Inoltre, quando vi sia motivo di temere gli effetti sulla concorrenza derivanti da un cumulo di aiuti di Stato in seno al medesimo gruppo, spetta alla Commissione esaminare con particolare attenzione i legami tra le società appartenenti a detto gruppo, al fine di verificare se queste ultime possono essere considerate come una singola unità economica, e, dunque, un unico beneficiario, ai fini dell’applicazione della normativa sugli aiuti di Stato ( 4 ).

Alla luce di tali precisazioni, il Tribunale rileva che la decisione impugnata non contiene né elementi relativi alla composizione dell’azionariato della Air France e della KLM, né informazioni circa i legami funzionali, economici e organici tra la società holding Air France-KLM e le sue controllate, mentre dalla stessa risulta che la società holding è coinvolta nella concessione e nell’amministrazione degli aiuti previsti a favore sia della KLM sia della Air France. Dalla decisione impugnata non emerge neppure l’eventuale esistenza di un qualsiasi meccanismo che impedisca che l’aiuto concesso alla Air France tramite la società holding Air France-KLM vada a beneficio, proprio tramite la società holding, della KLM e viceversa.

In tale contesto, il Tribunale respinge in quanto irricevibili le spiegazioni fornite dalla Commissione per la prima volta in udienza al fine di dimostrare che l’aiuto concesso in precedenza alla Air France non poteva giovare alla KLM. Inoltre, sebbene la Commissione disponga di un ampio potere discrezionale nel determinare se talune società appartenenti ad un gruppo debbano essere considerate come un’unità economica ai fini dell’applicazione del regime degli aiuti di Stato, essa ha tuttavia omesso di esporre, in modo sufficientemente chiaro e preciso, nella decisione impugnata, tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa, caratterizzata dalla concessione parallela di due aiuti di Stato a due controllate di una medesima società holding, la quale è, per giunta, coinvolta nella concessione e nell’amministrazione di detti aiuti.

Inoltre, tenuto conto dell’insufficienza di motivazione da cui è viziata la decisione impugnata, il Tribunale non era in grado di verificare né la necessità e la proporzionalità dell’aiuto, né il rispetto delle condizioni per il cumulo e i massimali fissati al paragrafo 25, lettera d), e al paragrafo 27, lettera d), del quadro temporaneo ( 5 ). Per le stesse ragioni, per il Tribunale era impossibile verificare se la Commissione avesse dovuto affrontare serie difficoltà di valutazione della compatibilità dell’aiuto di cui trattasi con il mercato interno.

Pertanto, il Tribunale dichiara che la Commissione, limitandosi a constatare, da un lato, che la KLM era la beneficiaria della misura di cui trattasi, e, dall’altro, che le autorità dei Paesi Bassi avevano confermato che il finanziamento concesso alla KLM non sarebbe stato utilizzato dalla Air France, ha omesso di motivare in modo giuridicamente adeguato la decisione impugnata e che tale insufficienza di motivazione ne determina l’annullamento.

Tuttavia, alla luce del fatto che detto annullamento è dovuto all’insufficienza di motivazione della decisione impugnata e che rimettere subito in discussione l’erogazione delle somme di denaro previste dalla misura di aiuto notificata avrebbe avuto conseguenze particolarmente dannose per l’economia e i servizi aerei dei Paesi Bassi in un contesto economico e sociale già caratterizzato dal grave turbamento dell’economia provocato dalla pandemia di COVID-19, il Tribunale decide di tenere in sospeso gli effetti dell’annullamento della decisione impugnata fino all’adozione di una nuova decisione da parte della Commissione.

( 1 ) Decisione C(2020)2983 final della Commissione, del 4 maggio 2020, relativa all’aiuto di Stato SA.57082 (2020/N) – Francia – COVID-19: quadro temporaneo, [articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE] – Garanzia e prestito d’azionista a favore della Air France (in prosieguo: la «decisione Air France»).

( 2 ) Comunicazione della Commissione sul quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del Covid-19 (GU 2020, C 91 I, pag. 1), modificata il 3 aprile 2020 (GU 2020, C 112 I, pag. 1), il 13 maggio 2020 (GU 2020, C 164, pag. 3) e il 29 giugno 2020 (GU 2020, C 218, pag. 3) (in prosieguo: il «quadro temporaneo»).

( 3 ) Decisione C(2020)4871 final della Commissione, del 13 luglio 2020, relativa all’aiuto di Stato SA.57116 (2020/N) – Paesi Bassi – COVID-19: Garanzia di Stato e prestito di Stato a favore della KLM (GU 2020, C 355, pag. 1; in prosieguo: la «decisione impugnata»).

( 4 ) Conformemente al punto 11 della comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (GU 2016, C 262, pag. 1), ai fini dell’applicazione della normativa sugli aiuti di Stato, diversi enti con personalità giuridica distinta possono essere considerati come una singola unità economica. A tal fine, occorre prendere in considerazione l’esistenza di una quota di controllo nonché di altri legami funzionali, economici e organici.

( 5 ) Conformemente al punto 25, lettera d), i), del quadro temporaneo, gli aiuti di Stato concessi sotto forma di nuove garanzie pubbliche sui prestiti sono considerati compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, se per i prestiti che si estendono oltre il 31 dicembre 2020, l’importo totale dei prestiti per beneficiario non supera il doppio della spesa salariale annua del beneficiario per il 2019 o per l’ultimo anno disponibile. La stessa soglia si applica agli aiuti di Stato sotto forma di agevolazioni sui prestiti pubblici, conformemente al punto 27, lettera d), i), di detto quadro temporaneo.