(Causa T‑69/18)

Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe, Landesverband Niedersachsen/Bremen und Hamburg/Schleswig-Holstein eV

e

CarePool Hannover GmbH

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 14 aprile 2021

«Aiuti di Stato – Azione sociale indipendente – Sovvenzioni concesse alle associazioni di un raggruppamento regionale di azione non lucrativa di utilità sociale – Rigetto di una denuncia – Decisione di non sollevare obiezioni al termine della fase preliminare di esame – Ricorso di annullamento – Status di interessato – Salvaguardia dei diritti procedurali – Incidenza sostanziale sulla posizione concorrenziale – Ricevibilità – Insussistenza di serie difficoltà – Insussistenza di modifica sostanziale di un aiuto esistente»

1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Decisione della Commissione che constata la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato interno senza avviare il procedimento d’indagine formale – Ricorso degli interessati ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Ricorso volto alla salvaguardia dei diritti procedurali degli interessati – Ricevibilità – Interessati sentiti dalla Commissione in sede di esame preliminare dell’aiuto – Irrilevanza

   [Artt. 108, § 2, e 263, comma 4, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 1, h)]

   (v. punti 56-63, 69-78)

2. Aiuti concessi dagli Stati – Progetti di aiuti – Esame da parte della Commissione – Fase preliminare e fase contraddittoria – Compatibilità di un aiuto con il mercato interno – Aiuto esistente – Difficoltà di valutazione – Obbligo della Commissione di avviare il procedimento in contraddittorio – Serie difficoltà – Nozione – Natura obiettiva – Onere della prova – Circostanze che attestano l’esistenza di tali difficoltà

   (Art. 108, nn. 2 e 3, TFUE)

   (v. punti 90-95, 99, 106, 107, 119-122, 127)

3. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato – Decisione di non avviare il procedimento d’indagine formale – Qualificazione della misura in discussione come aiuto esistente – Esposizione succinta dei motivi che hanno indotto la Commissione a concludere nel senso dell’assenza di serie difficoltà di valutazione – Motivazione sufficiente

   (Art. 296, comma 2, TFUE)

   (v. punti 107-119, 131)

4. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Nozione di atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE – Qualsiasi atto di portata generale ad eccezione degli atti legislativi – Decisione della Commissione che qualifica la misura in discussione come aiuto esistente – Effetti giuridici nei confronti di una categoria di persone generale e astratta – Inclusione

   (Art. 263, comma 4, TFUE)

   (v. punti 142-152)

5. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Decisione in materia di aiuti di Stato – Impresa concorrente dell’impresa beneficiaria dell’aiuto – Diritto di ricorso – Presupposti – Sindacato giurisdizionale – Portata

   (Artt. 108, § § 2 e 3, e 263, comma 4, TFUE)

   (v. punti 153-161)

6. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti regolamentari che comportano misure di esecuzione – Nozione – Criteri di valutazione

   (Art. 263, comma 4, TFUE)

   (v. punti 162-169)

7. Aiuti concessi dagli Stati – Aiuti esistenti e aiuti nuovi – Qualificazione come aiuto esistente – Criteri – Regime di aiuti cui è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del Trattato CEE – Determinazione – Data dell’atto giuridicamente vincolante con cui la competente autorità nazionale si impegna a concedere l’aiuto

   (Art. 107, n. 1, TFUE)

   (v. punti 174-177, 180)

8. Aiuti concessi dagli Stati – Aiuti esistenti e aiuti nuovi – Misura recante modifica di un regime di aiuti esistenti – Modifica che non incide sulla sostanza del regime

   [Art. 108 TFUE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, art. 1, lett. c); regolamento della Commissione n. 794/2004]

   (v. punti 187-203)

Sintesi

Il Land Bassa Sassonia (Germania) ha dato esecuzione a diverse misure a favore di enti appartenenti all’azione sociale indipendente, operanti nel territorio di suddetto Land. Tali misure nazionali includono un sostegno finanziario concesso dal 1956, sulla base di testi legislativi e regolamentari che hanno subito un’evoluzione nel corso del tempo, ad associazioni non lucrative di utilità sociale ombrello indipendenti (in prosieguo: il «sostegno finanziario»). Queste ultime forniscono, attraverso associazioni membri, prestazioni che possono essere di natura economica, come attività ambulatoriali, ospedaliere o miste, o non economica, come l’aiuto e l’accoglienza delle persone senza dimora, l’aiuto spirituale o l’aiuto ai rifugiati.

Le ricorrenti, il Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe, Landesverband Niedersachsen/Bremen und Hamburg/Schleswig-Holstein eV e la CarePool Hannover GmbH, due enti privati che forniscono talune prestazioni analoghe a quelle summenzionate o rappresentano imprese che forniscono siffatte prestazioni, ritengono di essere lesi dal sostegno finanziario. Facendo valere di essere in concorrenza con le associazioni caritative che beneficiano di tale sostegno, le ricorrenti hanno presentato alla Commissione europea due distinte denunce dirette, in particolare, a far qualificare detto sostegno come aiuto illegittimo e incompatibile con il mercato interno.

Dopo aver esaminato le modifiche legislative apportate a partire dal 1956 e senza avviare il procedimento d’indagine formale, la Commissione, con decisione del 23 novembre 2017 ( 1 ), ha considerato che il sostegno finanziario in discussione non era stato modificato nella sua sostanza dal 1956 e che, nei limiti in cui costituisca un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, tale sostegno doveva essere qualificato come aiuto esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), i), del regolamento recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE ( 2 ).

Le ricorrenti hanno proposto un ricorso di annullamento avverso la decisione impugnata, che è tuttavia respinto dall’Ottava Sezione del Tribunale. Nella sua sentenza, quest’ultima esamina attentamente la ricevibilità del ricorso in quanto tali parti hanno contestato la fondatezza della decisione in parola, alla luce della giurisprudenza risultante dalla sentenza Scuola Elementare Maria Montessori ( 3 ).

Giudizio del Tribunale

In primo luogo, nella parte in cui il ricorso delle ricorrenti mira a contestare il rifiuto implicito della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale, il Tribunale rileva che le ricorrenti, che hanno sostenuto di essere, da un lato, impresa concorrente dei beneficiari del sostegno finanziario in discussione e, dall’altro, associazione professionale che difende gli interessi di tali imprese concorrenti, i cui interessi potrebbero essere lesi dal sostegno finanziario, hanno la qualità di interessati ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 1, lettera h), del regolamento recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE. Pertanto, nei limiti in cui il loro ricorso mira a far rispettare i loro diritti procedurali, esso deve essere considerato ricevibile.

Il Tribunale precisa, al riguardo, che il fatto che le ricorrenti abbiano già beneficiato di taluni «diritti procedurali» in quanto sono state sentite dalla Commissione nell’ambito del suo esame preliminare non può incidere sulla ricevibilità di detto ricorso. Infatti, la nozione di «diritti procedurali» di cui beneficiano gli interessati nell’ambito del procedimento previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE non si confonde con il solo diritto, per un denunciante, di ottenere l’avvio del procedimento d’indagine formale nell’ambito del quale tale denunciante potrebbe, eventualmente, presentare osservazioni.

Relativamente alla questione di merito vertente sull’aspetto se dalla fase preliminare di esame fossero scaturite serie difficoltà che avrebbero dovuto indurre la Commissione ad avviare il procedimento d’indagine formale, il Tribunale ritiene che le circostanze invocate dalle ricorrenti, segnatamente la durata del procedimento di esame preliminare, la motivazione della decisione impugnata e l’atteggiamento della Commissione, valutati globalmente, non diano atto della sussistenza di simili difficoltà quanto alla qualificazione del sostegno finanziario. Pertanto, nella parte in cui il ricorso mira a salvaguardare i diritti procedurali delle ricorrenti, il Tribunale lo respinge in quanto infondato.

In secondo luogo, nei limiti in cui il ricorso delle ricorrenti è volto a mettere in discussione la fondatezza della decisione impugnata, in particolare la valutazione della Commissione secondo cui il sostegno finanziario dovrebbe essere considerato un aiuto esistente, il Tribunale ricorda, anzitutto, che, in forza dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, una persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro una decisione che costituisce un atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione e che la riguarda direttamente.

Quanto al requisito relativo all’esistenza di un atto regolamentare, il Tribunale esamina, facendo riferimento alla sentenza Scuola Elementare Maria Montessori e alla nozione di «regime di aiuti» di cui all’articolo 1, lettera d), del regolamento recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE, se essa abbia portata generale.

A tal riguardo, in primo luogo, il Tribunale prende in considerazione, in particolare, il fatto che la misura legislativa del Land Bassa Sassonia prevede che il sostegno finanziario sia concesso ad una categoria di persone considerate in modo generale e astratto, ossia associazioni ombrello, attive nel settore non lucrativo di utilità sociale indipendente del Land in parola. Benché sia possibile determinare, con maggiore o minore precisione, il numero o anche l’identità dei soggetti ai quali l’atto di cui trattasi nel caso di specie si applica in un determinato momento, il Tribunale ritiene che siffatta circostanza non possa mettere in discussione la sua natura regolamentare, essendo pacifico che tale applicazione dipende da una situazione obiettiva di diritto o di fatto, definita da suddetto atto, in relazione con la sua finalità.

In secondo luogo, il Tribunale osserva che le associazioni ombrello, beneficiarie dirette del sostegno finanziario, potrebbero accogliere nuove organizzazioni non lucrative di utilità sociale come membri locali o regionali cui le stesse possono trasferire i fondi messi a loro disposizione. Tali beneficiari indiretti del suddetto sostegno costituiscono, quindi, del pari una categoria di persone considerate in modo generale ed astratto.

In terzo luogo e da ultimo, il Tribunale ricorda che la Commissione, nella decisione impugnata, ha concluso che, nei limiti in cui il sostegno finanziario doveva essere qualificato come aiuto, si tratta di un aiuto esistente. Quand’anche i beneficiari, diretti o indiretti, del sostegno finanziario in discussione costituissero una cerchia ristretta, la decisione summenzionata fa quindi perdurare gli effetti della misura generale e astratta costituita da suddetto sostegno nei confronti di un numero indeterminato di concorrenti di tali beneficiari, vale a dire una categoria aggiuntiva di persone considerate in modo generale e astratto.

Essendo così giunto alla conclusione che la decisione impugnata costituisce un atto regolamentare e, successivamente, sempre in applicazione della sentenza Scuola Elementare Maria Montessori, che detta decisione riguarda direttamente le ricorrenti e non comporta misure di esecuzione nei loro confronti, il Tribunale conclude che il ricorso è ricevibile anche in quanto è diretto a contestare la fondatezza della decisione impugnata.

A detto proposito, per quanto riguarda la qualificazione del sostegno finanziario come aiuto esistente, il Tribunale, da un lato, constata che al sostegno finanziario di cui trattasi era stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del Trattato CEE nella Repubblica federale di Germania. Dall’altro, il Tribunale ritiene, contrariamente a quanto affermato dalle ricorrenti, che il sostegno finanziario non sia stato oggetto di una modifica sostanziale dalla sua istituzione nel 1956. Pertanto, esso conferma la decisione impugnata nella misura in cui la Commissione ha considerato che siffatta misura, nei limiti in cui costituisca un aiuto, debba essere qualificata come aiuto esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), i), del regolamento recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE.

( 1 ) Decisione C(2017) 7686 final della Commissione, del 23 novembre 2017, relativa ai regimi di aiuti di Stato SA.42268 (2017/E) – Deutschland Staatliche Beihilfe zur Förderung wohlfahrtspflegerischer Aufgaben e SA.42877 (2017/E) – Deutschland CarePool Hannover GmbH cui la Germania ha dato esecuzione a favore di associazioni non lucrative di utilità sociale per compiti di assistenza sociale (GU 2018, C 61, pag. 1; in prosieguo: la «decisione impugnata»).

( 2 ) Regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 del TFUE (GU 2015, L 248, pag. 9), in prosieguo: il «regolamento recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE».

( 3 ) Sentenza del 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissione, Commissione/Scuola Elementare Maria Montessori et Commissione/Ferracci (da C-622/16 P a C-624/16 P, EU:C:2018:873).