Causa T‑751/16

Confédération nationale du Crédit mutuel

contro

Banca centrale europea

«Politica economica e monetaria – Vigilanza prudenziale degli enti creditizi – Articolo 4, paragrafo 1, lettera d), e paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 1024/2013 – Calcolo del coefficiente di leva finanziaria – Rifiuto della BCE di autorizzare la ricorrente ad escludere dal calcolo del coefficiente di leva finanziaria le esposizioni che soddisfano talune condizioni – Articolo 429, paragrafo 14, del regolamento (UE) n. 575/2013 – Potere discrezionale della BCE – Errori di diritto – Errore manifesto di valutazione»

Massime – Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione ampliata) del 13 luglio 2018

1. Politica economica e monetaria – Politica economica – Vigilanza sul settore finanziario dell’Unione – Meccanismo di vigilanza unico – Competenze della Banca centrale europea – Attuazione decentrata da parte delle autorità nazionali – Valutazione della significatività di un soggetto – Competenza esclusiva della Banca

   [Regolamento del Consiglio n. 1024/2013, artt. 4, § 1, d), e 6, § 4]

2. Diritto dell’Unione europea – Interpretazione – Metodi – Interpretazione del diritto derivato conforme al Trattato FUE e ai principi generali del diritto dell’Unione

   (Art. 277 TFUE)

3. Diritto dell’Unione europea – Interpretazione – Metodi – Interpretazione letterale, sistematica e teleologica

4. Politica economica e monetaria – Politica economica – Vigilanza sul settore finanziario dell’Unione – Requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento – Requisiti di liquidità – Coefficiente di leva finanziaria – Calcolo – Possibilità di escludere talune esposizioni verso organismi del settore pubblico – Potere di valutazione delle autorità competenti

   (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 575/2013, come modificato dal regolamento 2015/62, art. 429, § 14)

5. Politica economica e monetaria – Politica economica – Vigilanza sul settore finanziario dell’Unione – Requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento – Requisiti di liquidità – Coefficiente di leva finanziaria – Calcolo – Possibilità di escludere talune esposizioni verso organismi del settore pubblico – Decisione della Banca centrale europea che nega la concessione della deroga – Sindacato giurisdizionale – Limiti

   (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 575/2013, come modificato dal regolamento 2015/62, art. 429, § 14)

6. Politica economica e monetaria – Politica economica – Vigilanza sul settore finanziario dell’Unione – Requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento – Requisiti di liquidità – Coefficiente di leva finanziaria – Calcolo – Possibilità di escludere talune esposizioni verso organismi del settore pubblico – Decisione della Banca centrale europea che nega la concessione della deroga – Rifiuto basato su considerazioni inerenti alle esposizioni interessate dalla deroga e all’ipotesi di un’insolvenza dello Stato interessato senza un esame della plausibilità del rischio – Inammissibilità

   (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 575/2013, come modificato dal regolamento 2015/62, art. 429, § 14)

7. Politica economica e monetaria – Politica economica – Vigilanza sul settore finanziario dell’Unione – Requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento – Requisiti di liquidità – Coefficiente di leva finanziaria – Rilevanza del periodo di adeguamento delle posizioni dell’ente creditizio con quelle di una istituzione finanziaria pubblica – Limiti

   [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 575/2013, come modificato dal regolamento 2015/62, considerando 90 e artt. 4, § 1, punto 94, e 412, § 1; regolamento del Consiglio n. 1024/2013, art. 4, § 1, d); regolamento della Commissione 2015/61, art. 26]

8. Politica economica e monetaria – Politica economica – Vigilanza sul settore finanziario dell’Unione – Requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento – Requisiti di liquidità – Coefficiente di leva finanziaria – Calcolo – Possibilità di escludere talune esposizioni verso organismi del settore pubblico – Decisione della Banca centrale europea che nega la concessione della deroga – Rifiuto basato sul rischio derivante dal periodo di adeguamento delle posizioni dell’ente creditizio con quelle di una istituzione finanziaria pubblica – Mancato esame delle caratteristiche del risparmio regolamentato – Inammissibilità

   (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 575/2013, come modificato dal regolamento 2015/62, artt. 4, § 1, punto 94, 412, § 1, e 429, § 14)

1.  V. il testo della decisione.

   (v. punto 28)

2.  Una norma di diritto derivato dell’Unione europea va interpretata, nei limiti del possibile, nel senso della sua conformità con le disposizioni del Trattato e con i principi generali del diritto dell’Unione. Tuttavia, come dimostra l’utilizzo dell’espressione «nei limiti del possibile», una siffatta interpretazione non può trovare applicazione nei confronti di una disposizione il cui senso sia chiaro e privo di ambiguità e che non necessiti, pertanto, di alcuna interpretazione. Nei confronti di una tale disposizione, spetta soltanto al giudice dell’Unione, nel caso in cui sia fatta valere un’eccezione di illegittimità ai sensi dell’articolo 277 TFUE, controllarne la conformità con le disposizioni del Trattato e con i principi generali del diritto dell’Unione.

   (v. punti 33, 34)

3.  V. il testo della decisione.

   (v. punto 37)

4.  L’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento, come modificato dal regolamento 2015/62, deve essere interpretato nel senso che attribuisce alle autorità competenti un potere discrezionale ai fini del diniego della concessione della deroga che esso istituisce, anche qualora le condizioni ivi contenute siano soddisfatte.

   Infatti, con tale deroga, la Commissione, con l’avallo del legislatore, ha previsto la possibilità che esposizioni di un ente creditizio verso organismi del settore pubblico che, a motivo di una garanzia dello Stato, presentano lo stesso basso livello di rischio delle esposizioni verso tale Stato e che non corrispondono ad una scelta di investimento da parte sua – in quanto l’ente creditizio è soggetto a un obbligo di trasferire le somme di cui trattasi – non siano rilevanti ai fini del calcolo del coefficiente di leva finanziaria e possano, quindi, esserne escluse. L’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013 riguarda, pertanto, solo esposizioni che, nell’attuazione del metodo standardizzato di calcolo dei requisiti minimi in materia di fondi propri, beneficerebbero di un fattore di ponderazione del rischio dello 0%.

   Di conseguenza, l’attuazione dell’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013 implica la conciliazione di due obiettivi: da un lato, rispettare la logica del coefficiente di leva finanziaria che esige che il calcolo di tale coefficiente includa la misura dell’esposizione complessiva di un ente creditizio, senza ponderazione in funzione del rischio e, dall’altro, tenere conto dell’obiettivo della Commissione, avallato dal legislatore, secondo cui, eventualmente, talune esposizioni che presentano un profilo di rischio particolarmente basso e che non derivano da una scelta di investimento dell’ente creditizio non siano rilevanti ai fini del calcolo del coefficiente di leva finanziaria e possano esserne escluse. Orbene, occorre necessariamente constatare che il riconoscimento a favore delle autorità competenti di un potere discrezionale in sede di attuazione dell’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013 consente loro di operare un contemperamento fra tali due obiettivi tenendo conto delle specificità di ciascun caso di specie.

   (v. punti 53‑57)

5.  Nei limiti in cui la Banca centrale europea dispone di un potere discrezionale e, di conseguenza, di un ampio potere di valutazione nella scelta se concedere o meno il beneficio di cui all’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento, come modificato dal regolamento 2015/62, il controllo giurisdizionale che il giudice dell’Unione deve esercitare sulla fondatezza della motivazione di una decisione che nega la concessione del beneficio di cui a tale disposizione non deve condurlo a sostituire la propria valutazione a quella della Banca, bensì mira a verificare che la decisione impugnata non si basi su fatti materialmente inesatti e non sia viziata da alcun errore di diritto né da alcun errore manifesto di valutazione o da sviamento di potere.

   (v. punto 71)

6.  Se vero che, nell’esercitare il potere discrezionale che le riconosce l’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento, come modificato dal regolamento 2015/62, la Banca centrale europea è libera di concedere o meno la deroga prevista da tale disposizione, detta libertà si esercita a condizione di non violare gli obiettivi perseguiti da tale deroga e di non privare la stessa del suo effetto utile. Ne consegue necessariamente che la Banca non può fondarsi su una motivazione che, in pratica, rende quasi inapplicabile la possibilità offerta dall’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013, senza privare tale disposizione di effetto utile e vanificare gli obiettivi per cui essa è stata introdotta.

   Di conseguenza, la Banca centrale europea non può escludere dal beneficio dell’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013 le esposizioni di un ente creditizio verso un’istituzione finanziaria pubblica sulla base di considerazioni che sono inerenti alle esposizioni interessate da tale disposizione. Ciò vale per la considerazione secondo cui le esposizioni di tale ente creditizio verso la suddetta istituzione finanziaria figurano nell’attivo del suo bilancio contabile. Infatti, poiché le esposizioni, rispetto alle quali la summenzionata disposizione prevede la possibilità che di esse non si tenga conto nell’ambito del calcolo del coefficiente di leva finanziaria di un ente creditizio, sono, per loro natura, destinate a figurare nell’attivo del bilancio di detto ente, la considerazione relativa al fatto che le esposizioni verso un’istituzione finanziaria pubblica figurino nell’attivo del bilancio di un ente creditizio non può validamente giustificare il diniego della concessione della deroga richiesta. Lo stesso vale, e per analoghi motivi, per la considerazione relativa al fatto che dette esposizioni costituiscono una parte delle somme depositate presso il suddetto ente creditizio a titolo di risparmio regolamentato, che resta nel passivo del suo bilancio.

   Analogamente, poiché l’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013 riguarda solo esposizioni relative ad organismi del settore pubblico che dispongono della garanzia di uno Stato, un diniego motivato dalla considerazione di principio secondo cui uno Stato può essere insolvente, senza un esame della plausibilità di una siffatta eventualità rispetto allo Stato interessato, equivarrebbe a rendere quasi inapplicabile in pratica la possibilità prevista dalla suddetta disposizione. Inoltre e di conseguenza, nei limiti in cui la Banca centrale europea non esamina la plausibilità di un’insolvenza, neppure il risalto dato – nella decisione che nega la concessione del beneficio di cui all’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013 – al volume delle esposizioni di un ente creditizio verso un’istituzione finanziaria pubblica, può, di per sé, giustificare la presa in considerazione di dette esposizioni nel calcolo del coefficiente di leva finanziaria. Detto volume potrebbe, infatti, essere pertinente solo nel caso in cui, a causa di un’insolvenza dello Stato interessato, il suddetto ente creditizio non potesse ottenere da tale istituzione finanziaria le somme trasferite a titolo di risparmio regolamentato e dovesse ricorrere a dismissioni forzate di attività.

   (v. punti 79, 81‑83, 86, 87, 91, 92)

7.  Dalla definizione del rischio di leva finanziaria eccessiva di cui all’articolo 4, paragrafo 1, punto 94, del regolamento n. 575/2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento, come modificato dal regolamento 2015/62, consegue che i rischi previsti in relazione ad una leva finanziaria eccessiva si realizzano in una situazione di carenza di liquidità. Infatti, al fine di ottenere liquidità un ente creditizio può essere portato ad adottare misure non previste del suo piano di impresa, tra cui la dismissione immediata di attività, con le conseguenze esposte dalla disposizione summenzionata, come ricordato dal considerando 90 del regolamento n. 575/2013.

   Poiché le conseguenze negative di una leva finanziaria eccessiva si manifestano in caso di carenza di liquidità, la circostanza che il periodo di adeguamento delle posizioni dell’ente creditizio con quelle di una istituzione finanziaria pubblica riguardi il rischio di liquidità non priva di rilevanza detto periodo in sede di valutazione del rischio connesso al suo coefficiente di leva finanziaria. Tuttavia, tale periodo di adeguamento non è all’origine di un rischio di liquidità a titolo della valutazione dei requisiti in materia di copertura delle liquidità figuranti all’articolo 412 del regolamento n. 575/2013 e nel regolamento 2015/61, che integra il regolamento n. 575/2013 per quanto riguarda il requisito di copertura della liquidità per gli enti creditizi. Infatti, la concessione, da parte della Banca centrale europea, del beneficio di cui all’articolo 26 del regolamento 2015/61 – che consente alle autorità competenti e, di conseguenza, alla Banca, di compensare gli afflussi e i deflussi di liquidità correlati laddove, a motivo dell’esistenza di una garanzia dell’amministrazione centrale di uno Stato membro e della brevità del periodo che li separa, essa ritenga che detto periodo non sia all’origine di un rischio di liquidità – agli afflussi e deflussi di liquidità connessi alle esposizioni verso un’istituzione finanziaria equivale ad un riconoscimento, da parte della Banca, del fatto che il periodo che li può separare non determina un rischio di liquidità.

   (v. punti 101‑104, 108, 109)

8.  Il periodo di adeguamento delle posizioni dell’ente creditizio con quelle di un’istituzione finanziaria pubblica potrebbe essere pertinente per il rischio di leva finanziaria di cui all’articolo 4, paragrafo 1, punto 94, del regolamento n. 575/2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento, come modificato dal regolamento 2015/62, pur se non lo è in relazione al rischio di liquidità, solo nell’ipotesi in cui i ritiri di depositi connessi al risparmio regolamentato fossero di un’ampiezza tale da determinare il superamento da parte di quest’ultimo del «forte stress» previsto nell’ambito del calcolo del coefficiente di liquidità ai sensi dell’articolo 412, paragrafo 1, del regolamento n. 575/2013.

   A tale riguardo, la presa in considerazione di una siffatta eventualità al fine di respingere la richiesta da parte di un ente creditizio di beneficiare dell’articolo 429, paragrafo 14, del suddetto regolamento, non può avvenire senza un esame approfondito, da parte della Banca centrale europea, delle caratteristiche del risparmio regolamentato. Tale esame dovrebbe, in particolare, condurre la Banca a valutare se, alla luce delle sue caratteristiche – e segnatamente della garanzia dello Stato associata al risparmio regolamentato –, sia prevedibile che ritiri di risparmio regolamentato presentino un volume e una rapidità tali da portare l’ente creditizio interessato ad avvalersi delle misure previste all’articolo 4, paragrafo 1, punto 94, del regolamento n. 575/2013 senza poter attendere i trasferimenti di fondi provenienti dall’istituzione finanziaria pubblica a titolo di adeguamento delle posizioni. Infatti, è in considerazione delle specificità di ciascun caso di specie che la Banca centrale europea, in sede di attuazione dell’articolo 429, paragrafo 14, del suddetto regolamento, è tenuta ad operare un contemperamento tra gli obiettivi del coefficiente di leva finanziaria e l’eventualità che talune esposizioni che soddisfano le condizioni di cui a tale disposizione possano essere escluse dal calcolo di detto coefficiente.

   In tali circostanze, la Banca centrale europea, se non effettua un esame dettagliato delle caratteristiche del risparmio regolamentato, limitandosi ad evidenziare in modo astratto i rischi connessi al periodo di adeguamento fra le posizioni dell’ente creditizio interessato e quelle dell’istituzione finanziaria pubblica, viene meno all’obbligo di esaminare, con cura e imparzialità, tutti gli elementi pertinenti della fattispecie.

   (v. punti 111‑115)