Causa C-254/23

INTERZERO e a.

e

Surovina e a.

(domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dall’Ustavno sodišče Republike Slovenije)

Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 10 luglio 2025

«Rinvio pregiudiziale – Libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi – Articoli 49 e 56 TFUE – Protocollo (n. 26) sui servizi di interesse generale, allegato ai Trattati UE e FUE – Servizi nel mercato interno – Direttiva 2006/123/CE – Ambito di applicazione – Monopoli e servizi di interesse economico generale – Requisiti da valutare – Articolo 15 – Rifiuti – Direttiva 2008/98/CE – Regimi di responsabilità estesa dei produttori – Articoli 8 e 8 bis – Creazione di un monopolio sul mercato dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori – Organizzazione unica senza scopo di lucro – Articolo 106, paragrafo 2, TFUE – Nozione di “impresa” – Modalità di creazione e di funzionamento – Modalità transitorie – Obbligo di adesione incombente ai produttori soggetti alla responsabilità estesa – Articoli 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Libertà d’impresa e diritto di proprietà – Principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento – Proporzionalità»

1. Libertà di stabilimento – Libera prestazione dei servizi – Restrizioni – Normativa nazionale che istituisce un monopolio dell’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori – Imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale – Nozione – Organizzazione unica esercente, senza scopo di lucro, un’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori – Inclusione – Presupposti

   (Art. 49, 56 e 106, § 2, TFUE; Protocollo n. 26 allegato ai Trattati UE e FUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2008/98, come modificata dalla direttiva 2018/851, art. 3, punto 21, 8 e 8 bis)

   (v. punti 47-50, 53-56, 58-66, 68-70, 72, 73, disp. 1)

2. Ambiente – Rifiuti – Direttiva 2008/98 – Regime di responsabilità estesa dei produttori – Margine discrezionale degli Stati membri in merito ai provvedimenti da adottare – Limiti

   (Art. 191, § 2, TFUE; direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2008/98, art. 8, § 3, e 8 bis, e 2018/851, considerando 22 e 26)

   (v. punti 78, 81-83)

3. Libertà di stabilimento – Libera prestazione dei servizi – Servizi nel mercato interno – Direttiva 2006/123 – Requisiti da valutare – Ambito di applicazione – Servizio di interesse economico generale fornito nell’ambito del regime di responsabilità estesa dei produttori – Inclusione – Ulteriori deroghe alla libera prestazione dei servizi – Servizi di interesse economico generale forniti in un altro Stato membro relativi al trattamento di rifiuti – Inclusione – Inapplicabilità dell’articolo 16 di detta direttiva

   (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2006/123, art. 15, § 4, 16 e 17, punto 1)

   (v. punti 95-97)

4. Libertà di stabilimento – Libera prestazione dei servizi – Restrizioni – Servizi nel mercato interno –Direttiva 2006/123 – Requisiti da valutare – Normativa nazionale che istituisce un monopolio dell’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori – Revoca ex lege delle autorizzazioni esistenti – Risoluzione ex lege di tutti i contratti conclusi da operatori esercenti l’attività suddetta fino a quel momento – Ammissibilità – Presupposti – Limitazione del diritto di proprietà e della libertà di impresa –Ammissibilità

   [Art. 49, 56 e 106, § 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 16 e 17; direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2006/123, art. 15, § 2, d), 3, c), e 4, e 2008/98, come modificata dalla direttiva 2018/851, art. 8 e 8 bis]

   (v. punti 100-104, 114-117, 121-123, 126, 128, 129, 131-137, 141, 142, 145-148, 153-156, 158, 160, 221, 226, disp. 2)

5. Libertà di stabilimento – Restrizioni – Servizi nel mercato interno – Direttiva 2006/123 – Requisiti da valutare – Normativa nazionale che istituisce un monopolio dell’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori – Obbligo per l’organizzazione titolare di un diritto esclusivo di esercitare la propria attività senza scopo di lucro – Obbligo per alcuni produttori di creare un’organizzazione unica e di detenere una partecipazione in quest’ultima – Obbligo per i detentori di una partecipazione in tale organizzazione di essere produttori sul mercato in questione – Restrizioni ai collegamenti di capitale o ai vincoli di parentela – Ammissibilità – Limitazione della libertà di impresa – Ammissibilità

   [Art. 49 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 16; direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2006/123, art. 15, § 2, b) e c), e 2008/98, come modificata dalla direttiva 2018/851, art. 8 e 8 bis]

   (v. punti 163, 165, 170-172, 174, 179, 181, 183, 187, 188, 190, 192, 193)

6. Libertà di stabilimento – Libera prestazione dei servizi – Restrizioni – Normativa nazionale che impone un’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori – Obbligo, per i produttori interessati, di contrattare con un’organizzazione titolare di un diritto esclusivo ai fini dell’esercizio dell’attività suddetta – Ammissibilità – Limitazione della libertà di impresa – Ammissibilità – Presupposto

   (Art. 49 e 56 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 16; direttiva 2008/98, come modificata dalla direttiva 2018/851, art. 8 e 8 bis)

   (v. punti 197, 198, 200, 201, 204-207, 211-213, 217-220)

Sintesi

Adita in via pregiudiziale dall’Ustavno sodišče (Corte costituzionale, Slovenia), la Corte, riunita in Grande Sezione, si pronuncia su alcuni aspetti dell’organizzazione di un regime di responsabilità estesa dei produttori ai sensi della direttiva 2008/98 ( 1 ) alla luce del diritto dell’Unione.

La direttiva 2008/98 istituisce un quadro normativo per il trattamento dei rifiuti nell’Unione europea, mirando al contempo a tutelare l’ambiente e la salute umana. Tale quadro permette agli Stati membri di mettere in atto dei regimi di responsabilità estesa dei produttori, obbligando questi ultimi ad assumere la responsabilità finanziaria e, eventualmente, organizzativa della gestione della fase «rifiuto» del ciclo di vita di un prodotto ( 2 ).

Nel 2022, il legislatore sloveno ha instaurato un nuovo regime di responsabilità estesa dei produttori ( 3 ). Contrariamente al regime precedente, in virtù del quale un produttore poteva adempiere ai propri obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori individualmente oppure collettivamente, tramite un’associazione di produttori od una società commerciale, il nuovo regime esige che l’attività di attuazione collettiva di tali obblighi venga esercitata senza scopo di lucro da un’organizzazione unica per ciascuna categoria di prodotti contemplata da tale regime.

In tale contesto, questo nuovo regime prevede:

- la revoca ex lege delle autorizzazioni che hanno permesso agli operatori economici di esercitare l’attività di attuazione collettiva degli obblighi suddetti fino a quel momento, nonché la risoluzione ex lege di tutti i contratti conclusi da tali operatori nell’esercizio di questa attività;

- l’obbligo, per i produttori che immettono sul mercato almeno il 51% del quantitativo complessivo di una stessa categoria di prodotti rientranti nella responsabilità estesa, di creare un’organizzazione unica incaricata dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa e di detenere una partecipazione in essa;

- l’obbligo, per i detentori di una partecipazione tale organizzazione, di essere produttori sul mercato in questione;

- l’obbligo, per i produttori di prodotti destinati ad un uso domestico, di attuare i loro obblighi in maniera collettiva, imponendo loro un obbligo a contrarre con l’organizzazione unica che si occupa della loro categoria di prodotti.

Vari produttori soggetti al nuovo regime, alcuni operatori che forniscono servizi di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori ricadenti sotto il regime precedente, nonché alcuni operatori esercenti l’attività di gestione dei rifiuti, hanno adito il giudice del rinvio, che ha avviato un procedimento di verifica di costituzionalità del nuovo regime dinanzi alla Corte costituzionale.

Tale giudice interroga la Corte, da un lato, in merito all’interpretazione della nozione di «impresa incaricata della gestione di servizi di interesse economico generale» ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, in quanto nutre dei dubbi riguardo alla possibilità che sotto tale nozione ricadano le entità beneficianti del diritto esclusivo di esercitare l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per una categoria di prodotti nell’ambito del nuovo regime.

Dall’altro lato, esso sottopone la questione della conformità di una siffatta situazione monopolistica e delle misure imposte in tale contesto in riferimento, segnatamente, agli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98, alla direttiva 2006/123, alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi sancite, rispettivamente, dagli articoli 49 e 56 TFUE, alla libertà d’impresa ed al diritto di proprietà garantiti dagli articoli 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), nonché ai principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento.

Giudizio della Corte

1. Sull’esistenza di un servizio di interesse economico generale

Per quanto riguarda la qualificazione dell’attività delle organizzazioni uniche in questione, la Corte constata che un’organizzazione unica che attua, senza scopo di lucro, degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori deve essere considerata quale impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale, a condizione che essa sia stata effettivamente incaricata dell’esecuzione di obblighi di servizio pubblico e che la natura, la durata e la portata di tali obblighi siano chiaramente definite nel diritto nazionale.

Infatti, in primo luogo, una siffatta persona giuridica può essere considerata come esercente un’attività economica e, pertanto, come costituente un’impresa ai sensi del diritto della concorrenza dell’Unione. La sua attività di attuazione di un sistema di raccolta e di trattamento dei rifiuti risultanti dai prodotti in questione, a fronte del versamento di canoni da parte dei produttori affiliati, non può essere considerata come configurante l’esercizio di prerogative dei pubblici poteri in materia di gestione dei rifiuti, tenuto conto dell’autonomia di tale organizzazione nella fornitura dei suoi servizi. Inoltre, l’assenza di uno scopo di lucro non è sufficiente per concludere che un’attività sia estranea alla sfera degli scambi economici. Allo stesso modo, il carattere economico di un’attività non viene rimesso in discussione dal semplice fatto che uno Stato membro, per considerazioni di interesse pubblico, sottragga tale attività al gioco della concorrenza creando un monopolio.

In secondo luogo, l’attività di attuazione degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori può essere qualificata come servizio di interesse economico generale. Infatti, i regimi di responsabilità estesa dei produttori contribuiscono direttamente alla realizzazione dell’obiettivo della direttiva 2008/98, inteso segnatamente a minimizzare le incidenze negative della gestione dei rifiuti sull’ambiente e sulla salute umana. Orbene, nella misura in cui essa contribuisce a garantire un’applicazione effettiva di tali regimi, l’attività in questione può ritenersi espressione di un interesse economico generale che presenta caratteristiche specifiche rispetto a quello rappresentato da altre attività della vita economica.

2. Sul rispetto delle libertà fondamentali e della Carta

Prima di avviare l’esame delle misure in questione, la Corte precisa la portata della direttiva 2008/98 nonché i rapporti intercorrenti tra la direttiva 2006/123, le libertà fondamentali e la Carta.

a) L’incidenza della direttiva 2008/98

Non soltanto la direttiva 2008/98 lascia agli Stati membri la scelta di far rientrare talune categorie di prodotti in regimi di responsabilità estesa dei produttori, ma riconosce loro altresì un margine di discrezionalità nella strutturazione di tali regimi e, segnatamente, delle modalità di attuazione collettiva degli obblighi in materia.

Ciò premesso, nell’attuare tali regimi, gli Stati membri devono attivarsi per un’efficace traslazione dei costi necessari sui produttori, nonché per un aumento delle performance ambientali dei sistemi di gestione dei rifiuti, tenendo conto allo stesso tempo dell’obiettivo generale della direttiva 2008/98 nonché dell’articolo 191, paragrafo 2, TFUE ( 4 ). Inoltre, fatte salve le disposizioni derogatorie previste nel settore dei servizi di interesse economico generale, qualsiasi normativa nazionale che istituisca un regime di responsabilità estesa dei produttori deve essere conforme alle norme dell’Unione miranti ad assicurare il buon funzionamento del mercato interno.

b) I rapporti tra la direttiva 2006/123 e la libertà di stabilimento e tra la libera prestazione dei servizi e il ruolo della Carta

Nella misura in cui la direttiva 2006/123 non tratta né della liberalizzazione dei servizi di interesse economico generale, né dell’abolizione dei monopoli che forniscono servizi, la Corte constata che il regime di responsabilità estesa dei produttori in questione non rientra in tale esclusione dall’ambito di applicazione della direttiva summenzionata. Infatti, tale esclusione concerne soltanto i servizi di interesse economico generale e i monopoli nel settore della prestazione di servizi che esistevano alla data di entrata in vigore della direttiva.

Pertanto, poiché i servizi di interesse economico generale non sono automaticamente esclusi dall’ambito di applicazione dell’articolo 15 della direttiva 2006/123 ( 5 ), soltanto le restrizioni alla libertà di stabilimento che non rientrano tra i requisiti elencati al paragrafo 2 di detta disposizione devono essere esaminate alla luce dell’articolo 49 TFUE. Per contro, per quanto riguarda la libera prestazione dei servizi, il regime di responsabilità estesa dei produttori può essere esaminato soltanto alla luce dell’articolo 56 TFUE, dato che l’articolo 16 della direttiva 2006/123, relativo a tale libertà fondamentale, non si applica ai servizi di interesse economico generale che vengono forniti in un altro Stato membro.

Si ricorda altresì che, qualora una normativa nazionale configuri una restrizione alla libertà di stabilimento e/o alla libera prestazione dei servizi, la compatibilità tale normativa con il diritto dell’Unione e, pertanto, la sua giustificazione devono essere esaminate anche alla luce della Carta. Tale requisito impone di verificare se le disposizioni nazionali in questione apportino delle limitazioni a quest’ultima e, in caso affermativo, se tali limitazioni siano giustificate alla luce dei requisiti enunciati all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.

c) Le misure in questione

In primo luogo, per quanto riguarda i presupposti per l’istituzione del monopolio in questione, la Corte constata che l’istituzione di un monopolio siffatto costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi. Ai fini dell’esame della proporzionalità di tali restrizioni, essa ricorda, in primo luogo, per quanto riguarda l’idoneità di tale monopolio a perseguire gli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica invocati dal governo sloveno, che una normativa nazionale istitutiva di un monopolio costituisce una misura particolarmente restrittiva per le libertà fondamentali. Essa deve dunque essere accompagnata dall’introduzione di un quadro normativo atto a garantire che il titolare di tale monopolio sarà effettivamente in grado di perseguire, in modo coerente e sistematico, gli obiettivi così fissati mediante un’offerta quantitativamente misurata e qualitativamente modulata in funzione di tali obiettivi e soggetta ad uno stretto controllo da parte delle autorità pubbliche. A questo proposito, i regimi di responsabilità estesa istituiti in conformità alla direttiva 2008/98 devono iscriversi in una logica di transizione verso un’economia circolare e di mantenimento della competitività a lungo termine dell’Unione. Ciò premesso, nel caso di specie, l’assenza di un mercato concorrenziale nel settore di attività dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori non sembra compromettere, a termine, la gestione efficace dei rifiuti.

In secondo luogo, per quanto riguarda la necessità della scelta di istituire un monopolio, uno Stato membro che cerchi di assicurare un livello di protezione particolarmente elevato in materia di ambiente e di sanità pubblica può essere legittimato a ritenere che soltanto la concessione di diritti esclusivi ad un organismo unico sottoposto ad uno stretto controllo dei poteri pubblici sia idonea a permettere loro di perseguire tali obiettivi in maniera sufficientemente efficace.

In terzo luogo, per quanto riguarda la proporzionalità in senso stretto di tale scelta, la Corte ricorda che spetta al giudice del rinvio verificare se questa non appaia sproporzionata in rapporto agli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica perseguiti dal legislatore sloveno. In tale contesto, tale giudice può tener conto, segnatamente, delle disfunzioni che caratterizzavano il precedente regime di responsabilità estesa dei produttori nonché delle caratteristiche del nuovo regime suscettibili di contribuire ad un miglior controllo della qualità della gestione dei rifiuti.

Inoltre, per quanto riguarda il rispetto della Carta, le conseguenze dell’istituzione del monopolio nel caso di specie, ossia la revoca ex lege delle autorizzazioni degli operatori economici attivi sotto il regime precedente e la risoluzione ex lege di tutti i loro contratti, possono essere considerate come una limitazione all’esercizio del diritto di proprietà rientrante nella disciplina dell’uso dei beni, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, terza frase, della Carta.

Anche se una siffatta limitazione può essere appropriata e necessaria, il rispetto dei diritti fondamentali degli operatori economici interessati esige che il legislatore nazionale preveda degli adattamenti all’applicazione delle nuove norme atti ad evitare qualsiasi onere eccessivo per tali operatori. Infatti, nel contesto di una modifica legislativa, detto legislatore deve tener conto delle situazioni particolari degli operatori economici interessati da quest’ultima. In particolare, gli incombe prevedere un periodo transitorio di una durata sufficiente per permettere agli operatori economici di adattarsi alle modifiche che li riguardano o un sistema di ragionevole ristoro del danno da essi subìto, o addirittura l’uno e l’altro.

In secondo luogo, per quanto riguarda le misure relative alla creazione di un’organizzazione unica da parte dei produttori che immettono sul mercato almeno il 51% del quantitativo complessivo del prodotto in questione, nonché alla detenzione di partecipazioni in tale organizzazione, tali misure sono suscettibili di rafforzare la responsabilizzazione di tali produttori e, pertanto, di rendere più efficace il funzionamento dei regimi di responsabilità estesa dei produttori. Inoltre, tenuto conto del margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri, il legislatore nazionale può, in linea di principio, ritenere che esista un rischio che, nel caso in cui degli operatori economici che non sono produttori operanti sul mercato in questione possano influire sulla gestione dell’organizzazione unica, detti operatori adottino decisioni di gestione suscettibili di pregiudicare gli obiettivi perseguiti dall’organizzazione stessa.

In terzo luogo, quanto al ricorso obbligatorio all’organizzazione unica imposto ai produttori di prodotti destinati ad uso domestico che desiderano accedere al mercato sloveno, la Corte constata che un obbligo siffatto restringe la libera prestazione dei servizi e la libertà di stabilimento rendendo il loro esercizio meno attraente. Infatti, da un lato, un ricorso obbligatorio ad un’attuazione collettiva è suscettibile di determinare oneri amministrativi e finanziari supplementari. Ciò vale a maggior ragione per il fatto che la normativa in questione si applica anche ai fornitori occasionali di servizi sul mercato sloveno e che la violazione di tale normativa è punita con sanzioni pecuniarie. Dall’altro lato, la Corte rileva che, tenuto conto delle modalità di attuazione del regime di responsabilità estesa dei produttori in questione, l’attività di un’organizzazione unica è sostanzialmente determinata da produttori già presenti sul mercato sloveno, rischiandosi così di procurare a quest’ultimi dei vantaggi concorrenziali.

Per quanto riguarda la proporzionalità di una misura siffatta, questa sembra soddisfare i requisiti di idoneità, di necessità e di proporzionalità in senso stretto. In particolare, per quanto riguarda l’idoneità a raggiungere gli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica, da un lato, l’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa non sembra presentare svantaggi rispetto ad un’attuazione individuale degli stessi, in particolare per quanto riguarda i flussi di rifiuti. Dall’altro lato, un’attuazione collettiva obbligatoria, concepita intorno ad un’organizzazione unica, è suscettibile di facilitare la realizzazione di un sistema di gestione dei rifiuti efficiente, in particolare in Stati membri di dimensioni piccole o medie.

Inoltre, tale misura appare anche compatibile con la libertà d’impresa garantita dall’articolo 16 della Carta e segnatamente con la libertà contrattuale che essa comporta. Tuttavia, il rispetto della libertà contrattuale esige che qualsiasi intervento legislativo o regolamentare nelle relazioni contrattuali di un operatore economico con altri operatori economici venga strutturato in modo da minimizzarne l’impatto sugli interessi di quest’ultimo. Ne consegue che il ricorso obbligatorio ad un’organizzazione unica deve essere accompagnato da garanzie procedurali sufficienti, segnatamente per quanto riguarda eventuali conflitti di interesse o svantaggi concorrenziali, che permettano di evitare qualsiasi onere eccessivo per i produttori interessati nell’esercizio della loro attività economica, derivante da effetti arbitrari o imprevedibili sui loro rapporti contrattuali.

( 1 ) Direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive (GU 2008, L 312, pag. 3), come modificata dalla direttiva (UE) 2018/851 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018 (GU 2018, L 150, pag. 109) (in prosieguo: la «direttiva 2008/98»).

( 2 ) Questi regimi di responsabilità estesa dei produttori sono disciplinati dagli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98. L’articolo 8 bis, introdotto dalla direttiva 2018/851, fissa dei requisiti operativi minimi applicabili a regimi di questo tipo.

( 3 ) Introdotto dallo Zakon o varstvu okolja (legge in materia di tutela dell’ambiente), del 16 marzo 2022 (Uradni list RS, n. 44/22).

( 4 ) Tale disposizione stabilisce che la politica dell’Unione nel settore dell’ambiente mira a garantire un elevato livello di tutela ed è fondata, segnatamente, sui principi di precauzione e di azione preventiva, nonché sul principio «chi inquina paga».

( 5 ) Secondo tale articolo, gli Stati membri sono tenuti ad esaminare se il loro sistema giuridico preveda uno o più dei requisiti contemplati dal paragrafo 2 del medesimo articolo 15 e, in caso affermativo, a vigilare affinché essi siano compatibili con i requisiti di non discriminazione, di necessità e di proporzionalità. Risulta dall’articolo 15, paragrafo 4, che, nella misura in cui i requisiti di non discriminazione, di necessità e di proporzionalità non ostano alla specifica missione assegnata dall’autorità competente ad un servizio di interesse economico generale, essi devono essere rispettati.