Causa C-16/23

FA.RO. di YK & C. Sas

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale amministrativo
regionale per la Liguria)

Sentenza della Corte (Prima Sezione) del 17 ottobre 2024

«Rinvio pregiudiziale – Servizi nel mercato interno – Direttiva 2006/123/CE – Regime di autorizzazione – Articolo 10 – Requisiti per la concessione dell’autorizzazione – Vendita di prodotti del tabacco – Regolamentazione nazionale che subordina la concessione di un’autorizzazione all’istituzione di una rivendita di prodotti del tabacco al rispetto di determinati requisiti – Requisiti relativi alla distanza e alla popolazione – Tutela della salute pubblica contro il tabagismo

1. Libertà di stabilimento – Libera prestazione dei servizi – Servizi nel mercato interno – Direttiva 2006/123 – Ambito di applicazione – Normativa nazionale che riserva la commercializzazione al dettaglio dei tabacchi lavorati a distributori autorizzati – Inclusione

   (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2006/123, considerando 2, 5 e 8, art. 1, § 1 e 3, 2, § 1 e 2, e art. 4, punto 1)

   (v. punti 55, 56, 58-62)

2. Libertà di stabilimento – Servizi nel mercato interno – Direttiva 2006/123 – Regime di autorizzazione – Nozione – Normativa nazionale che subordina la commercializzazione al dettaglio dei tabacchi lavorati a una procedura di assegnazione di punti vendita – Inclusione – Verifica da parte del giudice del rinvio

   (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2006/123, art. 4, punto 6)

   (v. punti 67, 70, 71)

3. Libertà di stabilimento – Servizi nel mercato interno – Direttiva 2006/123 – Regime di autorizzazione – Normativa nazionale che subordina il rilascio di un’autorizzazione di punti vendita di prodotti del tabacco al rispetto di requisiti relativi alla distanza e alla demografia, senza possibilità di prendere in considerazione aumenti periodici del numero di consumatori – Ammissibilità – Presupposti – Rispetto delle condizioni di cui all’articolo 10, paragrafo 2

   (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2006/123, considerando 7 e 66, art. 4, punto 8, 9, § 1, 10, § 1 e 2, 14, punto 5)

   (v. punti 77-79, 81-86, 89-92, 94-98, 100, 101, 103-106, 108, 112, 113 e dispositivo)

Sintesi

Adita in via pregiudiziale nel contesto dell'istituzione di una nuova rivendita di tabacchi lavorati, la Corte si pronuncia sulla compatibilità con la direttiva 2006/123 ( 1 ) della normativa italiana applicabile alla vendita al dettaglio di tali prodotti, poiché tale normativa utilizza criteri restrittivi, basati sulla distanza geografica e sulla densità di popolazione, per autorizzare una siffatta istituzione.

A seguito della soppressione del patentino che le permetteva la vendita al dettaglio di prodotti del tabacco, la FA.RO. ha chiesto all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Italia; in prosieguo: l’«ADM») l’istituzione di una nuova rivendita di tabacchi lavorati presso la sua attività commerciale di somministrazione di alimenti e bevande.

L'ADM ha respinto tale domanda, con la motivazione che i requisiti relativi alla distanza geografica minima tra prestatori e alla demografia, previsti dalla normativa nazionale, non erano soddisfatti.

La FA.RO. ha quindi proposto ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Italia), giudice del rinvio. Tale società ha fatto valere, in particolare, che l’istituzione di una nuova rivendita presso il suo esercizio commerciale non sortirebbe alcun effetto deteriore di sovradimensionamento dell’offerta rispetto alla domanda, a causa dell’elevato livello di turismo in determinati periodi.

Il giudice del rinvio ha allora sottoposto alla Corte l’interrogativo se, in sostanza, la direttiva 2006/123 osti a una normativa nazionale che subordina il rilascio di un’autorizzazione di punti vendita di prodotti del tabacco al rispetto di requisiti relativi alla distanza geografica minima tra i prestatori e alla demografia, senza che l’autorità pubblica competente possa prendere in considerazione, in luogo di tali requisiti, aumenti periodici del numero di consumatori.

Giudizio della Corte

In primo luogo, la Corte precisa che una normativa che riserva la vendita al dettaglio dei tabacchi lavorati a distributori autorizzati dai pubblici poteri rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123. Infatti, una normativa siffatta non rientra nella nozione di monopolio, situata al di fuori dell'ambito di applicazione della direttiva in parola ( 2 ), poiché lo Stato non cura tale attività commerciale, che resta soggetta alla concorrenza e non è conferita ad un unico operatore, e l'amministrazione non può peraltro interferire nelle decisioni commerciali dei titolari di punti vendita e di patentini.

In secondo luogo, la Corte osserva che l'organizzazione della vendita al dettaglio dei tabacchi lavorati rientra nella nozione di «regime di autorizzazione» ai sensi dell'articolo 4, punto 6, della direttiva 2006/123, in quanto, nell'ambito del regime istituito dalla normativa nazionale di cui si tratta, un prestatore di servizi ha l’obbligo di espletare una pratica presso un’autorità competente al fine di ottenere da quest’ultima un atto formale che gli consenta di accedere a tale attività.

Pertanto, i requisiti restrittivi relativi alla distanza e alla demografia previsti da tale regime di autorizzazione devono rispettare le disposizioni dell’articolo 10, paragrafo 2, lettere da a) a g), di detta direttiva 2006/123.

Quindi, sotto un primo profilo, essi devono essere non discriminatori, il che sembra avvenire nel caso di specie.

Sotto un secondo profilo, devono essere giustificati da un motivo imperativo di interesse generale. Tale motivo può consistere nella protezione della salute umana contro i rischi derivanti dai tabacchi lavorati Per contro, considerazioni di natura puramente economica non possono costituire un motivo imperativo di interesse generale. Infatti, un regime di autorizzazione non può contenere requisiti vietati, giacché l’articolo 14, punto 5, della direttiva 2006/123 prevede il divieto di subordinare il rilascio di un’autorizzazione alla prova dell’esistenza di un bisogno economico o di una domanda di mercato. Orbene, nel caso di specie, i criteri stabiliti dalla normativa nazionale relativi alla distanza e alla popolazione residente potrebbero essere qualificati, con riserva di verifica da parte del giudice del rinvio, come verifica di natura economica se il loro obiettivo fosse quello di garantire un reddito sufficiente ai venditori di tabacchi lavorati o di massimizzare la riscossione dei prelievi fiscali sui consumatori di tali prodotti, poiché mirano, in particolare, a evitare, da un lato, la proliferazione dei punti vendita nei luoghi in cui la domanda è già soddisfatta dai punti vendita esistenti e, dall’altro, che un numero insufficiente di punti vendita lasci insoddisfatta parte della domanda. Per contro, nel caso in cui detti criteri non perseguissero un obiettivo di natura economica e fossero obiettivamente giustificati da un motivo imperativo di interesse generale, quale la tutela della sanità pubblica, evitando di incoraggiare il consumo aumentando l’offerta e avendo un effetto dissuasivo sulla domanda, essi non rientrerebbero in tale divieto.

Sotto un terzo profilo, i requisiti restrittivi relativi alla distanza e alla demografia devono essere tali da garantire, in modo coerente e sistematico, la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non eccedere quanto necessario per conseguirlo.

Al riguardo, risulta, anzitutto, che tali requisiti hanno l'effetto di istituire un controllo dell'offerta di tabacco, consentendo di evitare di incoraggiarne il consumo, contribuendo in tal modo all'obiettivo di tutela della salute pubblica. Inoltre, l’offerta controllata dei tabacchi lavorati legali contribuisce a ridurre il ricorso a prodotti di contrabbando che possono stimolare il consumo a causa dei prezzi inferiori ai quali sono offerti o comportare rischi supplementari per la salute dei consumatori.

Tuttavia, al fine di raggiungere in modo coerente e sistematico l’obiettivo di tutela della salute pubblica, tale meccanismo di controllo dell’offerta di tabacco, che consente di garantire l’accessibilità e la disponibilità dei tabacchi lavorati, dovrebbe del pari avere effetti dissuasivi sulla domanda di detti prodotti. Peraltro, al fine di salvaguardare il suo effetto utile rispetto all'obiettivo di tutela della salute pubblica, occorre verificare che l'applicazione dei requisiti relativi alla distanza e alla demografia sia sufficiente a dissuadere dal consumo dei tabacchi lavorati, senza condurre all'aumento dell'offerta illegale dei prodotti di cui si tratta. Per tali motivi, spetta al giudice del rinvio verificare se, in tal modo inquadrata dalla normativa nazionale, l’installazione dei distributori automatici costituisca un mezzo di vendita dei tabacchi lavorati alternativo alla vendita mediante rivendite ordinarie o speciali, o mediante patentini, che deve rispettare gli stessi requisiti relativi alla distanza e alla demografia, e non comporti un aumento dell’offerta di tali prodotti.

La Corte sottolinea poi che gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità per decidere il livello della tutela della salute pubblica che intendono attuare e il modo di raggiungerlo. Non è quindi indispensabile che la misura restrittiva adottata dalle autorità di uno Stato membro corrisponda ad una concezione condivisa da tutti gli Stati membri. Di conseguenza, la circostanza che la CQLT ( 3 ) non preveda requisiti relativi alla distanza e alla demografia come misura volta a ridurre il consumo di tabacco non ha alcuna incidenza sulla valutazione della necessità del regime di cui al procedimento principale per conseguire l'obiettivo di tutela della salute pubblica.

Alla luce di tale margine di discrezionalità, quando uno Stato membro reputa utile introdurre misure volte a controllare l’offerta di prodotti dei tabacchi lavorati, tale Stato può legittimamente considerare che un aumento periodico del numero dei consumatori non costituisca un fattore di cui occorra tenere conto. Infatti, una presa in considerazione di un siffatto aumento periodico sarebbe in contrasto con l’obiettivo perseguito di una limitazione dell’offerta diretta a disincentivare il consumo.

Sotto un quarto profilo, risulta che i requisiti relativi alla distanza e alla demografia si basano nel caso di specie su dati oggettivi, sono noti in anticipo e non possono, in linea di principio, dar luogo a difficoltà di interpretazione o applicazione. Ciò posto, secondo la normativa nazionale, anche se i requisiti relativi alla distanza e alla demografia sono soddisfatti, le rivendite ordinarie sono istituite, segnatamente, quando l’amministrazione lo ritenga utile ed opportuno nell’interesse del servizio. Orbene, essendo quest’ultima nozione definita in termini generali, essa può mettere in discussione il carattere chiaro, inequivocabile, oggettivo e trasparente dei criteri che disciplinano l’esercizio del potere discrezionale dell’amministrazione, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.

( 1 ) Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36)

( 2 ) Articolo 1, paragrafo 3, di tale direttiva.

( 3 ) Convenzione quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità per la lotta al tabagismo, firmata a Ginevra il 21 maggio 2003.