Causa C-118/23

Rada Nadzorcza Getin Noble Bank S.A. e a.

contro

Bankowy Fundusz Gwarancyjny

(domanda di pronuncia pregiudiziale,
Proposta dal Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie)

Sentenza della Corte (Quarta Sezione) del 12 dicembre 2024

«Rinvio pregiudiziale – Risanamento e risoluzione degli enti creditizi – Direttiva 2014/59/UE – Decisione di adottare una misura di gestione della crisi nei confronti di un ente creditizio – Articolo 85, paragrafo 3 – Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea –Diritto a un ricorso effettivo di tutte le persone interessate da tale decisione – Rispetto del termine ragionevole – Requisito di celerità del controllo giurisdizionale – Disposizione di diritto nazionale che impone la riunione di tutti i ricorsi – Articolo 3, paragrafo 3 – Cumulo di funzioni da parte dell’autorità di risoluzione – Garanzia di indipendenza operativa»

1. Politica economica e monetaria – Politica economica – Risanamento e risoluzione degli enti creditizi – Direttiva 2014/59 – Diritto a un ricorso effettivo – Diritto di impugnazione contro la decisione di un’autorità nazionale di risoluzione di adottare una misura di gestione della crisi – Decisione che è stata oggetto di più ricorsi – Requisito di celerità del controllo giurisdizionale – Osservanza di un termine ragionevole – Normativa nazionale che impone la riunione di tutti i ricorsi proposti avverso una tale decisione – Inammissibilità – Violazione del diritto a un ricorso effettivo

   (Art. 19 TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/59, considerando 88 e 130 e art. 85, § 3)

   (v. punti 67-71, 73-84, dispositivo 1)

2. Politica economica e monetaria – Politica economica – Risanamento e risoluzione degli enti creditizi – Direttiva 2014/59 – Diritto di ricorso – Diritto di ricorso contro la decisione di un’autorità nazionale di risoluzione di adottare una misura di gestione della crisi – Diritto di ogni persona interessata da una tale decisione – Decisione che è stata oggetto di più ricorsi – Esame nel merito unicamente del ricorso proposto dall’organo dell’ente soggetto a una procedura di risoluzione – Inammissibilità – Violazione del diritto a un ricorso effettivo di qualsiasi altra persona interessata da tale decisione

   (Art. 19 TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/59, art. 85, §§ 3 e 4)

   (v. punti 93-102, dispositivo 2)

3. Politica economica e monetaria – Politica economica – Risanamento e risoluzione degli enti creditizi – Direttiva 2014/59 – Designazione delle autorità di risoluzione – Cumulo di funzioni da parte dell’autorità di risoluzione – Obblighi di indipendenza operativa e di prevenzione dei conflitti di interesse – Obbligo di prevedere idonee disposizioni strutturali – Ambito di applicazione – Cumulo delle funzioni di amministratore temporaneo e di garanzia dei depositi bancari – Inclusione – Perseguimento dello stesso obiettivo tramite tali funzioni – Irrilevanza

   (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/59, considerando 40 e artt. 3, § 3, 29 e 109)

   (v. punti 107-112, 114, dispositivo 3)

4. Politica economica e monetaria – Politica economica – Risanamento e risoluzione degli enti creditizi – Direttiva 2014/59 – Designazione delle autorità di risoluzione – Cumulo di funzioni da parte dell’autorità di risoluzione – Obblighi di indipendenza operativa e di prevenzione dei conflitti di interesse – Obbligo di prevedere idonee disposizioni strutturali – Regole interne dell’autorità di risoluzione – Nozione – Misure organizzative e altre misure adeguate – Inclusione – Presupposto – Descrizione sufficientemente precisa di tali misure – Mancata pubblicazione di tali regole – Irrilevanza ai fini della validità delle decisioni adottate dall’autorità di risoluzione

   (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/59, art. 3, § 3, comma 3)

   (v. punti 121-124, 130-132, dispositivo 4)

5. Politica economica e monetaria – Politica economica – Risanamento e risoluzione degli enti creditizi – Direttiva 2014/59 – Designazione delle autorità responsabili della risoluzione – Cumulo di funzioni da parte dell’autorità di risoluzione – Obblighi di indipendenza operativa e di prevenzione dei conflitti di interesse – Assenza di regole interne miranti a garantire tale indipendenza – Adozione delle misure organizzative e di altre misure adeguate – Rispetto di tali requisiti – Obbligo dell’autorità di risoluzione di avere organi decisionali distinti o una struttura organizzativa distinta per i servizi di supporto – Assenza

   (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/59, art. 3, § 3)

   (v. punti 126-129, 132, dispositivo 4)

Sintesi

Adita in via pregiudiziale dal Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunale amministrativo del voivodato di Varsavia, Polonia) nell’ambito della risoluzione di un ente creditizio ai sensi della legge che ha recepito nel diritto polacco la direttiva 2014/59 ( 1 ), la Corte precisa, da un lato, la portata del diritto a un ricorso effettivo nei confronti di una decisione di un’autorità nazionale di risoluzione volta ad adottare una misura di gestione della crisi e, dall’altro, i requisiti relativi all’indipendenza operativa di una siffatta autorità in caso di cumulo di funzioni.

A causa del mancato rispetto da parte della Getin Noble Bank S.A. (in prosieguo: la «GN Bank») dei requisiti di fondi propri previsti dalla normativa dell’Unione europea, la Komisja Nadzoru Finansowego (Commissione di vigilanza finanziaria, Polonia), nel dicembre 2021, ha nominato il Bankowy Fundusz Gwarancyjny (Fondo di garanzia bancaria, Polonia) (in prosieguo: il «FGB») quale «amministratore temporaneo» ( 2 ) presso la GN Bank al fine di migliorarne la situazione finanziaria. Nel settembre 2022, a causa del rischio di dissesto della GN Bank, il FGB, agendo nella sua qualità di autorità di risoluzione, ha adottato una decisione che sottoponeva la GN Bank a una procedura di risoluzione (in prosieguo: la «decisione di cui trattasi nel procedimento principale»).

Il consiglio di vigilanza della GN Bank nonché molte altre persone hanno proposto ricorsi avverso la decisione di cui trattasi nel procedimento principale dinanzi al giudice del rinvio. I ricorrenti in tali diversi ricorsi sostengono, in particolare, che il FGB si trovava in una situazione di conflitto di interessi che gli impediva di esercitare legittimamente le funzioni assegnate all’autorità di risoluzione, in quanto esercitava contemporaneamente funzioni di vigilanza, di garanzia dei depositi bancari e di risoluzione.

Il giudice del rinvio nutre dubbi riguardo all’esistenza di un siffatto conflitto di interessi e riguardo alle garanzie strutturali adeguate per assicurare l’indipendenza operativa di un’autorità di risoluzione nel contesto della direttiva 2014/59 ( 3 ). Esso esprime altresì dubbi riguardo al rispetto del diritto a un ricorso effettivo delle persone interessate dalla decisione di cui trattasi nel procedimento principale ( 4 ). Nel caso di specie, esso indica che la pronuncia di una sentenza entro un termine ragionevole è quasi impossibile, dal momento che alla data della decisione di rinvio sono stati proposti più di 7000 ricorsi avverso la decisione di cui trattasi nel procedimento principale e che una disposizione procedurale nazionale gli impone di riunire tutti i ricorsi proposti dinanzi ad esso avverso tale decisione ( 5 ).

Giudizio della Corte

In primo luogo, per quanto riguarda la compatibilità con il diritto a un ricorso effettivo di una disposizione procedurale nazionale che richiede la riunione di tutti i ricorsi proposti avverso una decisione adottata da un’autorità nazionale di risoluzione volta ad adottare misure di gestione delle crisi, la Corte sottolinea, anzitutto, che la direttiva 2014/59 ( 6 ) concretizza, in relazione a una siffatta decisione, il diritto di ogni persona a che la sua causa sia esaminata entro un termine ragionevole, esigendo che il controllo giurisdizionale che ogni persona interessata da tale decisione ha il diritto di ottenere sia «celere».

Nel caso di specie, la Corte rileva che, sebbene la riunione di procedimenti connessi possa generalmente contribuire a una buona amministrazione della giustizia, ciò non vale per i ricorsi proposti contro decisioni di adottare misure di gestione delle crisi, che possono incidere su un numero considerevole di persone e originare numerosi ricorsi. Infatti, in un caso del genere, una siffatta riunione può ostare all’intervento di un qualsivoglia controllo giurisdizionale prima di diversi anni, il che è contrario al diritto a che la propria causa sia esaminata entro un termine ragionevole ( 7 ).

La Corte osserva poi che, in applicazione del principio del primato del diritto dell’Unione e dell’effetto diretto dell’articolo 47 della Carta, spetta in particolare al giudice del rinvio, se necessario, disapplicare le disposizioni del diritto processuale nazionale che gli vieterebbero di separare i ricorsi di cui trattasi nel procedimento principale.

Infine, in applicazione della medesima disposizione della Carta, il giudice nazionale, in caso di separazione, deve poter adottare le misure necessarie che consentano, al contempo, di garantire il rispetto del diritto di ogni persona a che la sua causa sia esaminata entro un termine ragionevole e di evitare il rischio di sentenze incompatibili pronunciate da giudici diversi. Nel caso di specie, tenuto conto in particolare del fatto che, in caso di separazione, il diritto nazionale prevede che i procedimenti siano trattati simultaneamente da giudici diversi, comportando il rischio di sentenze incompatibili, spetta al giudice del rinvio verificare se il trattamento di uno o più procedimenti pendenti e la sospensione concomitante degli altri procedimenti siano necessari al fine di garantire la piena efficacia della futura decisione giurisdizionale.

Pertanto, la Corte ritiene che l’articolo 47 della Carta debba essere interpretato nel senso che osta all’applicazione di una disposizione procedurale nazionale che impone a un giudice, investito di un ricorso avverso una decisione dell’autorità nazionale di risoluzione di adottare una misura di gestione della crisi, di riunire tutti i ricorsi proposti dinanzi ad esso avverso tale decisione qualora l’applicazione di detta disposizione sia contraria al diritto a che la propria causa sia esaminata entro un termine ragionevole.

In secondo luogo, per quanto riguarda la compatibilità con il diritto a un ricorso effettivo di una prassi consistente nell’esaminare nel merito, tra i numerosi ricorsi proposti avverso una decisione dell’autorità nazionale di risoluzione di adottare una misura di gestione della crisi, il solo ricorso proposto da un organo dell’ente soggetto alla procedura di risoluzione, la Corte ricorda che la direttiva 2014/59 ( 8 ) prevede che tutte le persone interessate da una siffatta decisione debbano avere il diritto di impugnare tale decisione in sede giurisdizionale.

È vero che, in forza di tale direttiva ( 9 ), l’annullamento di una decisione di adottare una misura di gestione della crisi adottata da un’autorità di risoluzione non incide sugli atti amministrativi adottati o sulle transazioni concluse da quest’ultima sulla base della decisione annullata ove ciò sia necessario per tutelare gli interessi dei terzi in buona fede, e che i ricorsi delle persone interessate da una decisione di tale autorità danno loro quindi soltanto il diritto di ottenere la compensazione delle perdite subite. Tuttavia, nel caso di specie, nell’ipotesi in cui la sentenza che statuisce sul ricorso proposto dal consiglio di vigilanza della GN Bank respingesse tale ricorso in quanto infondato, gli altri ricorrenti nel procedimento principale non potrebbero presentare una domanda di risarcimento del loro danno, a causa dell’effetto erga omnes di una siffatta sentenza, mentre sarebbero stati privati del diritto di far valere i propri motivi a sostegno del loro ricorso, ancorché tali motivi non siano stati oggetto di un dibattito in contraddittorio.

Orbene, sebbene il diritto a un ricorso effettivo non sia una prerogativa assoluta, la Corte rileva che se un singolo interessato da una decisione dell’autorità nazionale di risoluzione di adottare una misura di gestione della crisi fosse privato del diritto di ottenere che si statuisca con sentenza motivata su un ricorso che ha validamente proposto avverso una siffatta decisione, verrebbe leso il contenuto essenziale del suo diritto a un ricorso effettivo. Pertanto, nell’ipotesi di un rigetto del ricorso proposto dal consiglio di vigilanza della GN Bank in quanto infondato, il giudice del rinvio non può avvalersi dell’effetto erga omnes di una siffatta sentenza al fine di privare qualsiasi altro interessato della ragionevole possibilità di presentare la propria causa.

Di conseguenza, qualora esistano più ricorsi avverso una decisione dell’autorità nazionale di risoluzione di adottare una misura di gestione della crisi e uno di essi sia stato proposto da un organo dell’ente soggetto a una procedura di risoluzione, il rigetto di quest’unico ricorso in quanto infondato non consente di ritenere che sia stato garantito il rispetto del diritto a un ricorso effettivo nei confronti di qualsiasi altra persona interessata da tale decisione.

In terzo luogo, per quanto riguarda l’applicabilità del requisito di indipendenza operativa previsto dalla direttiva 2014/59 ( 10 ), in caso di cumulo delle funzioni di amministratore temporaneo e di garanzia dei depositi bancari ( 11 ) da parte di un’autorità nazionale di risoluzione, la Corte ricorda che tale direttiva prevede che siano adottate idonee disposizioni strutturali per garantire l’indipendenza operativa di tale autorità ed evitare conflitti di interessi.

In un siffatto contesto, i requisiti relativi all’indipendenza operativa e alla prevenzione dei conflitti di interessi riguardano il rischio, connesso all’esercizio di più funzioni da parte di uno stesso soggetto, che l’adozione di decisioni di quest’ultimo, agendo in qualità di autorità di risoluzione, sia falsata e mirano a tutelare l’adozione di tale decisioni da qualsiasi influenza interna estranea al compito di risoluzione.

A tale riguardo, dall’impiego di termini molto ampi e generali nella direttiva 2014/59 la Corte deduce che il legislatore dell’Unione ha inteso imporre tali requisiti a tutte le altre funzioni esercitate dall’autorità di risoluzione allorché la natura di queste ultime generi un siffatto rischio oggettivo. Orbene, ciò si verifica certamente nel caso delle funzioni di amministratore temporaneo o di garanzia dei depositi bancari. Infatti, risulta, tra l’altro, dalla direttiva 2014/59 che tali funzioni sono collegate al meccanismo di risoluzione, cosicché non si può escludere che l’esercizio di una di tali funzioni da parte dell’autorità di risoluzione influisca sull’adozione di decisioni nell’ambito delle funzioni di risoluzione. È irrilevante che tutte queste funzioni perseguano, con mezzi diversi, lo stesso obiettivo, vale a dire, in sostanza, preservare la stabilità finanziaria.

La Corte deduce da tali considerazioni che l’obbligo di adottare disposizioni strutturali per garantire l’indipendenza operativa dell’autorità nazionale di risoluzione è applicabile in una situazione in cui tale autorità esercita anche funzioni di amministratore temporaneo o funzioni di garanzia dei depositi bancari.

In ultimo luogo, per quanto riguarda la portata dell’obbligo di adottare disposizioni strutturali per garantire l’indipendenza operativa dell’autorità di risoluzione, la Corte constata che dalla direttiva 2014/59 ( 12 ) risulta che le opportune regole interne possono essere emanate non solo dallo Stato membro stesso, ma anche dall’autorità nazionale di risoluzione. Inoltre, la medesima direttiva impone che siffatte regole siano rese di pubblico dominio, senza tuttavia imporre né la forma che tali regole dovrebbero assumere nel diritto interno né modalità particolari per la loro pubblicazione.

Di conseguenza, misure organizzative e altre misure adeguate possono corrispondere alla nozione di «regole interne», ai sensi della direttiva 2014/59, purché siano oggetto di una descrizione sufficientemente precisa. Pertanto, la Corte ritiene che tale direttiva debba essere interpretata nel senso che, in caso di cumulo di funzioni da parte dell’autorità nazionale di risoluzione e in assenza di regole scritte volte a garantire l’indipendenza operativa di tale autorità, il rispetto dei requisiti volti a garantire l’indipendenza operativa e ad evitare conflitti di interesse può risultare dall’introduzione di misure, organizzative e di altro tipo, sufficienti a tal fine.

Inoltre, la Corte fornisce alcune precisazioni. In primo luogo, per quanto riguarda il contenuto delle idonee disposizioni strutturali, i requisiti relativi al personale incaricato delle diverse funzioni esercitate dall’autorità di risoluzione, previsti dalla direttiva 2014/59, non impongono che l’autorità amministrativa alla quale è stata segnatamente affidata la funzione di risoluzione disponga di un organo decisionale distinto quando agisce in qualità di autorità di risoluzione. Analogamente, tali requisiti non vietano che talune aree funzionali interne di tale autorità, quali il dipartimento giuridico, il dipartimento risorse umane o alcune aree funzionali tecniche, forniscano servizi di sostegno sia al personale assegnato alle funzioni di risoluzione sia a quello assegnato ad altre funzioni, fatte salve le norme in materia di segreto professionale.

In secondo luogo, per quanto riguarda le conseguenze di un’eventuale mancata pubblicazione delle regole interne, la Corte deduce dall’assenza di diritti conferiti ai singoli e dalla funzione di trasparenza di tali regole che una siffatta mancata pubblicazione non comporta automaticamente l’invalidità delle decisioni adottate dall’autorità di risoluzione. Tuttavia, qualora la mancata pubblicazione di tali regole sia constatata in sede di esame di un ricorso avverso una decisione dell’autorità di risoluzione, spetta a quest’ultima dimostrare che, nonostante tale inadempimento, dette regole sono state rispettate, di modo che tale decisione è stata adottata esclusivamente al fine di conseguire uno o più obiettivi della risoluzione previsti dalla direttiva 2014/59 ( 13 ).

( 1 ) Direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2014, L 173, pag. 190), come modificata dalla direttiva (UE) 2019/879 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2019 (GU 2019, L 150, pag. 296) (in prosieguo: la «direttiva 2014/59»).

( 2 ) Si tratta di una funzione prevista all’articolo 29 della direttiva 2014/59, nell’ambito di un intervento cosiddetto «precoce».

( 3 ) Articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 2014/59.

( 4 ) Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e articolo 85, paragrafo 3, della direttiva 2014/59.

( 5 ) Articolo 111, paragrafo 1, dell’ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (legge relativa alla procedura dinanzi ai giudici amministrativi), del 30 agosto 2002 (Dz. U. del 2002, posizione 329), nella versione applicabile al procedimento principale.

( 6 ) Articolo 85, paragrafo 3, della direttiva 2014/59.

( 7 ) Articolo 47 della Carta.

( 8 ) Articolo 85, paragrafo 3, della direttiva 2014/59.

( 9 ) Articolo 85, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2014/59.

( 10 ) Articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 2014/59.

( 11 ) V. direttiva 2014/49/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, relativa ai sistemi di garanzia dei depositi (GU 2014, L 173, pag. 149).

( 12 ) Articolo 3, paragrafo 3, terzo comma, della direttiva 2014/59.

( 13 ) Articolo 31 della direttiva 2014/59.