Causa C‑66/18

Commissione europea

contro

Ungheria

Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 6 ottobre 2020

«Inadempimento di uno Stato – Ricevibilità – Competenza della Corte – Accordo generale sugli scambi di servizi – Articolo XVI – Accesso al mercato – Elenco di impegni specifici – Condizione relativa all’esistenza di un’autorizzazione – Articolo XX, paragrafo 2 – Articolo XVII – Trattamento nazionale – Prestatore di servizi con sede in uno Stato terzo – Normativa nazionale di uno Stato membro che impone condizioni per la fornitura di servizi di insegnamento superiore nel proprio territorio – Requisito relativo alla conclusione di un accordo internazionale con lo Stato in cui ha sede il prestatore – Requisito relativo all’offerta di una formazione nello Stato in cui ha sede il prestatore – Modifica delle condizioni di concorrenza a favore dei prestatori nazionali – Giustificazione – Ordine pubblico – Prevenzione delle pratiche ingannevoli – Articolo 49 TFUE – Libertà di stabilimento – Direttiva 2006/123/CE – Servizi nel mercato interno – Articolo 16 – Articolo 56 TFUE – Libera prestazione dei servizi – Esistenza di una restrizione – Giustificazione – Motivi imperativi di interesse generale – Ordine pubblico – Prevenzione delle pratiche ingannevoli – Livello elevato di qualità dell’insegnamento – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articolo 13 – Libertà accademica – Articolo 14, paragrafo 3 – Libertà di creare istituti di insegnamento – Articolo 16 – Libertà d’impresa – Articolo 52, paragrafo 1»

1. Ricorso per inadempimento – Procedimento precontenzioso – Oggetto – Termine impartito allo Stato membro – Esigenza di un termine ragionevole – Criteri di valutazione – Incidenza della brevità dei termini sulla ricevibilità del ricorso – Presupposti – Prova di una violazione dei diritti della difesa dello Stato membro

   (Art. 258 TFUE)

   (v. punti 45-47, 52)

2. Ricorso per inadempimento – Competenza della Corte – Ricorso diretto a far constatare il mancato rispetto di un accordo internazionale – Accordi dell’Unione – Impegni specifici assunti nell’ambito dell’accordo generale sul commercio dei servizi (GATS) allegato all’accordo che istituisce l’Organizzazione mondiale del commercio – Competenza esclusiva dell’Unione – Inclusione

   [Artt. 3, § 1, e), 216, § 2, e 258 TFUE]

   (v. punti 68-71, 73, 74)

3. Ricorso per inadempimento – Competenza della Corte – Ricorso diretto a far constatare il mancato rispetto da parte di uno Stato membro di impegni specifici assunti nell’ambito dell’accordo generale sul commercio dei servizi (GATS) allegato all’accordo che istituisce l’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) – Inclusione – Giustificazioni – Responsabilità internazionale dell’Unione in caso di violazione da parte di uno Stato membro dei suoi impegni internazionali – Incidenza dell’esistenza del sistema di risoluzione delle controversie dell’OMC – Insussistenza – Obbligo dell’Unione di rispettare le regole e i principi del diritto internazionale generale e consuetudinario – Rispettivi effetti della constatazione di un fatto illecito a livello internazionale e della constatazione di un inadempimento

   (Art. 258 TFUE; memorandum sull’accordo relativo alle regole e alle procedure che disciplinano la risoluzione delle controversie, allegato all’accordo che istituisce l’OMC)

   (v. punti 81, 84-91)

4. Politica commerciale comune – Accordi internazionali – Accordo generale sul commercio dei servizi (GATS) allegato all’accordo che istituisce l’Organizzazione mondiale del commercio – Principio del trattamento nazionale – Limitazioni – Portata – Impegno specifico in materia di servizi di insegnamento superiore a finanziamento privato – Limitazione di accesso al mercato riguardante un regime di autorizzazione preventiva – Estensione alla regola del trattamento nazionale – Presupposto – Misura contraria agli obblighi di accesso al mercato e di trattamento nazionale

   [Accordo generale sul commercio dei servizi (GATS), artt. XVI, XVII e XX]

   (v. punti 107, 108, 112, 113)

5. Politica commerciale comune – Accordi internazionali – Accordo generale sul commercio dei servizi (GATS) allegato all’accordo che istituisce l’Organizzazione mondiale del commercio – Principio del trattamento nazionale – Impegno specifico in materia di servizi di insegnamento superiore a finanziamento privato – Normativa nazionale che subordina la prestazione di tali servizi all’esistenza di un previo accordo internazionale – Modifica delle condizioni concorrenziali a vantaggio dei prestatori nazionali simili – Inammissibilità – Giustificazioni – Mantenimento dell’ordine pubblico – Esclusione in assenza della prova di una minaccia effettiva e sufficientemente grave – Prevenzione delle pratiche ingannevoli – Misura arbitraria e sproporzionata – Esclusione

   [Accordo generale sul commercio dei servizi (GATS), artt. XIV, a) e c), i), e XVII]

   (v. punti 118, 120, 121, 128, 130, 135-137)

6. Politica commerciale comune – Accordi internazionali – Accordo generale sul commercio dei servizi (GATS) allegato all’accordo che istituisce l’Organizzazione mondiale del commercio – Principio del trattamento nazionale – Impegno specifico in materia di servizi di insegnamento superiore a finanziamento privato – Normativa nazionale che subordina la fornitura di tali servizi ad un’offerta di formazione nello Stato di origine – Modifica delle condizioni concorrenziali a vantaggio dei prestatori nazionali simili – Inammissibilità – Giustificazioni – Mantenimento dell’ordine pubblico – Esclusione in assenza della prova di una minaccia effettiva e sufficientemente grave – Prevenzione delle pratiche ingannevoli – Esclusione

   [Accordo generale sul commercio dei servizi (GATS), artt. XIV, a) e c), i), e XVII]

   (v. punti 147-149, 154, 155)

7. Libertà di stabilimento – Disposizioni del Trattato – Ambito di applicazione – Normativa nazionale applicabile all’insieme degli istituti di insegnamento superiore – Inclusione

   (Art. 49 TFUE)

   (v. punti 159-163)

8. Libertà di stabilimento – Restrizioni – Normativa nazionale che subordina la prestazione di servizi di insegnamento superiore da parte di istituti stranieri all’offerta di una formazione nello Stato di origine – Inammissibilità – Giustificazioni – Mantenimento dell’ordine pubblico – Esclusione in assenza della prova di una minaccia effettiva, attuale e sufficientemente grave – Prevenzione delle pratiche ingannevoli – Esclusione in assenza di elementi di prova specifici e circostanziati – Necessità di garantire un elevato livello di qualità dell’insegnamento superiore – Esclusione in presenza di una misura inidonea al perseguimento di tale obiettivo

   (Art. 49 TFUE)

   (v. punti 167-170, 178, 179, 181, 182, 185, 187, 188)

9. Libertà di stabilimento – Libera prestazione dei servizi – Servizi nel mercato interno – Direttiva 2006/123 – Ambito di applicazione – Prestazione remunerata di servizi di insegnamento superiore – Inclusione

   [Art. 57 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2006/123, artt. 2 e 4, § 1)]

   (v. punti 193-195)

10. Libertà di stabilimento – Libera prestazione dei servizi – Servizi nel mercato interno – Direttiva 2006/123 – Normativa nazionale che subordina la prestazione di servizi di insegnamento superiore da parte di istituti stranieri all’offerta di una formazione nello Stato di origine – Inammissibilità – Giustificazioni – Motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza – Esclusione in assenza della prova di una minaccia effettiva, attuale e sufficientemente grave

    (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2006/123, art. 16, §§ 1, comma 2, e 3)

    (v. punti 198-200, 203-206)

11. Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Ambito di applicazione – Attuazione del diritto dell’Unione – Normativa nazionale riconducibile all’esecuzione di obblighi derivanti da accordi internazionali conclusi dall’Unione – Normativa nazionale atta ad ostacolare una o più libertà fondamentali garantite dal Trattato FUE – Stato membro che invoca motivi imperativi di interesse generale riconosciuti come giustificazione dal diritto dell’Unione – Inclusione

    (Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 51, § 1)

    (v. punti 212-215)

12. Ricorso per inadempimento – Compatibilità di misure nazionali con il diritto dell’Unione – Censura vertente su una violazione di diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione – Libertà accademica, libertà di creare istituti di insegnamento e libertà di impresa – Esame autonomo – Presupposti – Applicabilità della Carta

    (Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 13, 14, § 3, 16, e 51, § 1)

    (v. punti 212-215)

13. Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Libertà accademica – Portata – Libertà non sancita in quanto tale nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo – Presa in considerazione di raccomandazioni di organi del Consiglio d’Europa e dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’educazione, la scienza e la cultura (UNESCO) – Autonomia degli istituti di insegnamento superiore – Inclusione

    (Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 13 e 52, § 3)

    (v. punti 222-227)

14. Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Libertà accademica – Libertà di creare istituti di insegnamento e libertà di impresa – Normativa nazionale che subordina la prestazione di servizi di insegnamento superiore a un’offerta di formazione nello Stato di origine e all’esistenza di un previo accordo internazionale – Inammissibilità

    (Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 13, 14, § 3, e 16)

    (v. punti 228, 233, 234, 239-242)

Sintesi

Le condizioni introdotte dall’Ungheria per consentire agli istituti di insegnamento superiore stranieri di esercitare le loro attività nel suo territorio sono incompatibili con il diritto dell’Unione

Nella sentenza Commissione/Ungheria (Insegnamento superiore) (C‑66/18), pronunciata il 6 ottobre 2020, la Grande Sezione della Corte ha accolto il ricorso per inadempimento presentato dalla Commissione europea contro tale Stato membro. La Corte ha constatato, da un lato, che, subordinando l’esercizio, in Ungheria, di un’attività di formazione finalizzata al rilascio di una laurea da parte degli istituti di insegnamento superiore situati al di fuori dello Spazio economico europeo (SEE) all’esistenza di un accordo internazionale tra l’Ungheria e lo Stato terzo in cui ha sede l’istituto interessato, l’Ungheria è venuta meno agli impegni assunti, in materia di trattamento nazionale, ai sensi dell’Accordo generale sugli scambi di servizi (GATS), concluso nell’ambito dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) ( 1 ). Inoltre, tale requisito contrasta con le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») relative alla libertà accademica, alla libertà di creare istituti di insegnamento superiore e alla libertà d’impresa ( 2 ).

D’altro lato, la Corte ha constatato che, assoggettando l’esercizio, in Ungheria, dell’attività degli istituti di insegnamento superiore stranieri, compresi gli istituti con sede in un altro Stato membro del SEE, alla condizione che essi impartiscano una formazione di insegnamento superiore nello Stato della loro sede, l’Ungheria è venuta meno ai suoi obblighi in materia di trattamento nazionale, ai sensi del GATS, nonché ai suoi obblighi derivanti dalla libertà di stabilimento ( 3 ), della libera circolazione dei servizi ( 4 ) nonché dalle summenzionate disposizioni della Carta.

Il 4 aprile 2017, l’Ungheria ha adottato, con urgenza, una legge recante modifica della legge relativa all’istruzione superiore ( 5 ), presentata come volta a garantire la qualità delle attività di insegnamento superiore, il cui principale obiettivo consisteva nel procedere ad una rifusione del regime di autorizzazione applicabile agli istituti di insegnamento superiore stranieri. A prescindere dal fatto che abbiano o meno beneficiato di un’autorizzazione precedente, tali istituti sono ormai soggetti a nuovi requisiti, tra cui quelli esaminati dalla Corte.

La Commissione ha proposto un ricorso per inadempimento dinanzi alla Corte nei confronti dell’Ungheria, facendo valere che la legge del 2017 sull’istruzione superiore era incompatibile sia con gli impegni sottoscritti dall’Ungheria nell’ambito del GATS sia con la libertà di stabilimento, la libera circolazione dei servizi e le disposizioni della Carta relative alla libertà accademica, alla libertà di creare istituti di insegnamento superiore e alla libertà d’impresa.

Anzitutto, la Corte ha respinto i motivi di irricevibilità dedotti dall’Ungheria. Infatti, da un lato, per quanto riguarda la brevità dei termini applicati dalla Commissione durante il procedimento precontenzioso, la Corte, confermando la sua giurisprudenza in materia ( 6 ), ha proceduto all’esame del concreto svolgimento di tale procedimento e ha concluso che l’Ungheria non aveva dimostrato l’asserita violazione dei diritti della difesa. Inoltre, essa ha osservato che i termini contestati erano stati fissati in considerazione dell’entrata in vigore a breve termine delle disposizioni di cui trattasi, inizialmente fissata al 1o gennaio 2018. D’altro lato, la Corte ha considerato che il governo ungherese non potesse utilmente far valere l’illegittimità delle intenzioni politiche che esso attribuisce alla Commissione, vale a dire la tutela degli interessi particolari della Central European University, dal momento che l’opportunità di avviare un procedimento per inadempimento rientra nel potere discrezionale di cui essa dispone al riguardo e che esula, in quanto tale, dal sindacato giurisdizionale esercitato dalla Corte.

La Corte si è poi dichiarata competente a conoscere degli addebiti relativi a violazioni del diritto dell’OMC. A tal riguardo, dopo aver ricordato che qualsiasi accordo internazionale concluso dall’Unione costituisce parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione, essa ha constatato che tale era il caso dell’accordo che istituisce l’OMC, di cui il GATS fa parte. Inoltre, per quanto riguarda l’articolazione tra la competenza esclusiva dell’Unione nel settore della politica commerciale comune e la competenza estesa degli Stati membri in materia di istruzione, la Corte ha precisato che gli impegni assunti nell’ambito del GATS, compresi gli impegni riguardanti la liberalizzazione del commercio dei servizi di insegnamento privati, rientrano nella politica commerciale comune. Peraltro, rispondendo all’argomento del governo ungherese relativo all’esclusività della competenza interpretativa attribuita, in particolare, agli organi che costituiscono il sistema di risoluzione delle controversie dell’OMC, la Corte ha sottolineato che non solo l’esistenza del sistema di risoluzione delle controversie proprio dell’OMC non ostava a che, nell’ambito di un procedimento per inadempimento, la Corte ammettesse la propria competenza a conoscere di censure vertenti su violazioni del diritto dell’OMC, nella fattispecie del GATS, ma che l’esercizio di tale competenza era pienamente coerente con l’obbligo di ogni membro dell’OMC, tra cui l’Unione, di vigilare sull’osservanza degli obblighi che derivano dal diritto di tale organizzazione. A tal riguardo, la Corte ha sottolineato che l’Unione può veder sorgere la propria responsabilità internazionale a causa dell’eventuale inosservanza, da parte di uno Stato membro, degli obblighi da esso assunti a titolo del GATS.

In questa stessa prospettiva, la Corte ha precisato le implicazioni concrete, sull’esercizio della propria competenza, delle disposizioni delle convenzioni internazionali che la vincolano, nonché delle norme e dei principi del diritto internazionale generale di natura consuetudinaria, dei quali essa ricorda anzitutto il carattere vincolante per l’Unione. In tal senso, alla luce dei principi di diritto internazionale generale codificati in materia di responsabilità dello Stato per fatto internazionalmente illecito, la Corte ha osservato che la valutazione del comportamento di uno Stato membro ad essa incombente nell’ambito di un procedimento per inadempimento, ancorché alla luce del diritto dell’OMC, non vincola gli altri membri dell’OMC, né può incidere sulla successiva valutazione che potrebbe essere compiuta dall’Organo di conciliazione (DSB) dell’OMC. Pertanto, secondo la Corte, né l’Unione né lo Stato membro interessato potrebbero avvalersi di una sentenza pronunciata dalla Corte in esito ad un procedimento per inadempimento al fine di sottrarsi all’obbligo loro incombente di conformarsi alle conseguenze giuridiche che il diritto dell’OMC riconnette alle decisioni del DSB.

Avendo così ammesso la propria competenza, la Corte ha avviato l’esame delle censure della Commissione. In primo luogo, per quanto riguarda la valutazione, alla luce dell’articolo XVII del GATS relativo al trattamento nazionale, del requisito relativo all’esistenza di un previo accordo internazionale, la Corte ha anzitutto constatato che, nel settore dei servizi di insegnamento superiore, l’Ungheria si è pienamente impegnata a concedere il trattamento nazionale previsto da tale articolo, e ciò nonostante una riserva formulata in merito all’impegno assunto in materia di accesso al mercato (articolo XVI), nel senso che la creazione di istituti di insegnamento in Ungheria rimane soggetta a una autorizzazione preventiva. Infatti, secondo il diritto dell’OMC, una siffatta riserva di previa autorizzazione diretta a limitare l’impegno sottoscritto in materia di accesso al mercato può valere in materia di trattamento nazionale solo nei limiti in cui essa riguardi una misura contraria sia all’obbligo in materia di accesso al mercato sia a quello relativo al trattamento nazionale. Orbene, nel caso di specie, il carattere generale della riserva di autorizzazione preventiva con la quale l’Ungheria intendeva limitare il suo impegno relativo all’accesso al mercato non presenta alcun carattere discriminatorio, cosicché l’Ungheria non può avvalersene per quanto riguarda l’obbligo di trattamento nazionale.

La Corte ha poi precisato che la conclusione di un accordo internazionale, come richiesta dalla legge del 2017 sull’istruzione superiore, impone ai prestatori stranieri interessati una condizione supplementare affinché essi possano prestare servizi di insegnamento superiore in Ungheria, condizione la cui soddisfazione rientra nel potere discrezionale delle autorità ungheresi, il che è sufficiente a configurare una modifica delle condizioni di concorrenza a danno degli istituti interessati e a favore degli istituti ungheresi. Infine, la Corte ha considerato che le spiegazioni fornite dal governo ungherese in merito agli obiettivi perseguiti dal requisito di cui trattasi non erano sufficienti a giustificarlo, alla luce dell’articolo XIV del GATS. Infatti, per quanto riguarda l’invocazione da parte dell’Ungheria della tutela dell’ordine pubblico, tale Stato membro non ha dimostrato, in modo concreto e circostanziato, l’esistenza di una minaccia effettiva e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società ungherese. Inoltre, nei limiti in cui l’obbligo in questione sia diretto a prevenire pratiche ingannevoli, la Corte ha dichiarato che quest’ultimo costituiva un mezzo di discriminazione arbitraria in ragione del carattere determinante della volontà politica delle autorità ungheresi al fine di soddisfarlo. Nemmeno tale giustificazione dell’Ungheria è stata quindi accolta.

Inoltre, e in ogni caso, la Corte ha ritenuto sproporzionato il requisito in questione, osservando che esso si applicava indifferentemente, anche ad istituti già presenti sul mercato ungherese.

In secondo luogo, la Corte ha esaminato il requisito di un’attività formativa nello Stato d’origine. Per quanto riguarda, anzitutto, l’impegno sottoscritto dall’Ungheria ai sensi dell’articolo XVII del GATS, la Corte, dopo aver evidenziato lo svantaggio concorrenziale derivante dal requisito in questione per gli stabilimenti interessati, ha rilevato, come in precedenza, l’insufficienza delle spiegazioni fornite dal governo ungherese in merito agli obiettivi idonei a giustificarne la necessità. Per motivi analoghi a quelli addotti nell’ambito dell’analisi della prima censura, essa ha pertanto concluso che tale requisito, nella parte in cui si applica a istituti di insegnamento superiore stabiliti in uno Stato terzo membro dell’OMC, violava tale disposizione. Inoltre, nella misura in cui detto requisito si applica a istituti di insegnamento con sede in un altro Stato membro dell’Unione, la Corte ha ravvisato l’esistenza di una restrizione ingiustificata sia alla libertà di stabilimento garantita dall’articolo 49 TFUE sia alla libera circolazione dei servizi di cui all’articolo 16 della direttiva sui servizi. Infine, nei limiti in cui il requisito in questione è presentato come volto a garantire un livello elevato di qualità dell’insegnamento superiore, la Corte ha osservato che l’attività richiesta, la cui qualità resta da dimostrare, non pregiudica affatto quella dell’insegnamento impartito in Ungheria, cosicché un siffatto obiettivo non è sufficiente a giustificare il requisito in questione.

In terzo luogo, la Corte ha esaminato se i requisiti in questione, introdotti dalla legge del 2017 sull’istruzione superiore, fossero conformi agli articoli 13, 14, paragrafo 3, e 16 della Carta. A tal riguardo, la Corte ha precisato, anzitutto, che l’Ungheria era vincolata dalla Carta, per quanto riguarda le disposizioni controverse, nella misura in cui l’esecuzione di obblighi ad essa incombenti in forza di un accordo internazionale facente parte integrante del diritto dell’Unione, come il GATS, da un lato, e le restrizioni apportate da queste stesse disposizioni alle libertà fondamentali, di cui essa ha sostenuto invano il carattere giustificato, dall’altro, rientrano nell’attuazione del diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta.

Esaminando in successione la portata delle garanzie concesse dalle disposizioni di cui trattasi della Carta, la Corte ha sottolineato, per quanto riguarda l’esercizio dell’attività degli istituti di insegnamento superiore, che la libertà accademica non aveva soltanto una dimensione individuale, in quanto associata alla libertà di espressione e, più specificamente nel settore della ricerca, alle libertà di comunicazione, di ricerca e di diffusione dei risultati così acquisiti, ma anche una dimensione istituzionale e organizzativa che trova la sua espressione nell’autonomia di tali istituti. Orbene, la Corte ha constatato che le misure controverse erano idonee a mettere a repentaglio l’attività accademica degli istituti di insegnamento superiore stranieri interessati sul territorio ungherese e, pertanto, a privare gli universitari interessati dell’infrastruttura autonoma, necessaria allo svolgimento delle loro ricerche scientifiche e all’esercizio delle loro attività pedagogiche, cosicché tali misure erano idonee a limitare la libertà accademica tutelata dall’articolo 13 della Carta. Inoltre, la creazione di tali istituti rientra negli articoli 14, paragrafo 3, e 16 della Carta e, per motivi analoghi a quelli appena richiamati, le misure controverse costituiscono un’ingerenza nei diritti sanciti da tali disposizioni. Poiché tali diverse ingerenze non hanno trovato giustificazioni alla luce dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, la Corte ha constatato che l’Ungheria era venuta meno alle citate disposizioni di quest’ultima.

( 1 ) Articolo XVII del GATS.

( 2 ) Articoli 13, 14, paragrafo 3, e 16 della Carta.

( 3 ) Articolo 49 TFUE.

( 4 ) Articolo 16 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36; in prosieguo: la «direttiva sui servizi»).

( 5 ) Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvény (legge n. XXV del 2017, recante modifica della legge n. CCIV del 2011 sull’istruzione superiore nazionale) (in prosieguo: la «legge del 2017 sull’istruzione superiore»).

( 6 ) V., in particolare, sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C-78/18, EU:C:2020:476, punto 30 e giurisprudenza ivi citata) (v. anche comunicato stampa n. 73/20).