Parole chiave
Massima

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1. Banca europea per gli investimenti - Potere di organizzazione interna - Decisione che stabilisce le modalità della cooperazione con l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) - Competenza del consiglio dei governatori

[Statuto della Banca europea per gli investimenti artt. 9, n. 3, lett. h), e 13, n. 3]

2. Ricorso di annullamento - Atti impugnabili - Atti della Banca europea per gli investimenti - Atti rientranti nella sfera di competenza del consiglio dei governatori - Inclusione - Adozione da parte di un altro organo della Banca - Irrilevanza

[Art. 237, lett. b), CE]

3. Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) - Regolamenti nn. 1073/1999 e 1074/1999, relativi alle indagini svolte dall'OLAF - Ambito di applicazione - Banca europea per gli investimenti - Inclusione

[Regolamenti (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1073/1999, art. 1, n. 3, e n. 1074/1999, art. 1, n. 3]

4. Banca europea per gli investimenti - Autonomia - Portata

(Art. 267 CE)

5. Banca europea per gli investimenti - Controlli esercitabili sulla Banca - Differenziazione in base all'oggetto dei controlli - Controllo dei conti e della gestione finanziaria che non esclude l'applicazione dei regolamenti nn. 1073/1999 e 1074/1999, relativi alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF)

(Artt. 248, nn. 1 e 3, CE e 280 CE; Statuto della Banca europea per gli investimenti, art. 14; art. 203 EA; regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio nn. 1073/1999 e 1074/1999)

6. Banca europea per gli investimenti - Autonomia - Applicazione dei regolamenti nn. 1073/1999 e 1074/1999, relativi alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) - Compatibilità

(Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio nn. 1073/1999 e 1074/1999)

7. Disposizioni finanziarie - Interessi finanziari della Comunità - Nozione - Risorse e spese della Banca europea per gli investimenti - Inclusione

(Art. 280 CE)

8. Disposizioni finanziarie - Tutela degli interessi finanziari della Comunità - Art. 280 CE - Oggetto - Portata - Adozione di misure normative destinate ad applicarsi all'interno delle istituzioni, degli organi e degli organismi comunitari - Inclusione

(Art. 280 CE)

9. Atti delle istituzioni - Scelta del fondamento normativo - Regolamento n. 1074/1999, relativo alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) - Art. 203 EA

(Artt. 183 A EA e 203 EA; regolamento del Consiglio n. 1074/1999)

10. Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) - Regolamenti nn. 1073/1999 e 1074/1999, relativi alle indagini svolte dall'OLAF - Violazione del principio di proporzionalità a motivo dell'inclusione della Banca europea per gli investimenti nel loro ambito di applicazione - Insussistenza

(Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio nn. 1073/1999 e 1074/1999)

11. Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) - Regolamenti nn. 1073/1999 e 1074/1999, relativi alle indagini svolte dall'OLAF - Violazione ad opera della decisione del comitato direttivo della Banca europea per gli investimenti 10 novembre 1999, relativa alla cooperazione con l'OLAF

(Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio nn. 1073/1999 e 1074/1999; decisione del comitato direttivo della Banca europea per gli investimenti 10 novembre 1999)

Massima

1. Una decisione volta a stabilire le modalità della cooperazione della Banca europea per gli investimenti con l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) per quanto riguarda la trasmissione di informazioni su eventuali attività fraudolente e la conduzione di indagini su tali attività all'interno della Banca rientra nell'ambito di competenza del consiglio dei governatori e non in quello del comitato direttivo.

Infatti, una simile decisione non può rientrare nella «gestione degli affari d'ordinaria amministrazione della Banca europea per gli investimenti» ai sensi dell'art. 13, n. 3, dello Statuto della stessa, né, in generale, nella sfera di competenza propria del comitato direttivo. Inoltre, dall'art. 9, n. 3, lett. h), di detto Statuto risulta che, all'interno della Banca, di regola è il consiglio dei governatori che è investito del potere di organizzazione interna e che, quindi, è competente ad adottare i provvedimenti adeguati a garantire il funzionamento interno della Banca al fine di una buona amministrazione di quest'ultima. E' questo il caso dell'elaborazione, da parte di un'istituzione o di un organismo comunitario, di procedure di controllo della regolarità delle operazioni effettuate al suo interno, in particolare per garantirne il buon funzionamento. L'adozione di misure del genere può rientrare nell'ambito dell'organizzazione interna di detta istituzione o di detto organismo, salvi restando i limiti che possono essere imposti dal diritto comunitario.

( v. punti 66-68, 70 )

2. Assoggettando le deliberazioni del consiglio dei governatori della Banca europea per gli investimenti al controllo della Corte, l'art. 237, lett. b), CE mira segnatamente ad assicurare che tutti gli atti adottati dalla Banca e rientranti nella sfera di competenza del detto consiglio possano essere deferiti alla Corte.

Un'interpretazione di tale disposizione che escludesse un atto del genere da quelli impugnabili in base a quest'ultima solo perché il detto atto è stato adottato da un altro organo della Banca, quale il comitato direttivo, comporterebbe un esito contrario allo spirito della medesima disposizione, e ciò indipendentemente dal fatto che l'adozione dell'atto di cui trattasi sia o meno la conseguenza di una volontaria modifica da parte della Banca del suo processo decisionale.

Inoltre, un'interpretazione del genere porrebbe in non cale il fatto che la Comunità europea è una comunità di diritto nel senso che né gli Stati che ne fanno parte né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla Carta costituzionale costituita dal Trattato e che il Trattato stesso ha istituito un sistema completo di rimedi giuridici e di procedimenti inteso ad affidare alla Corte di giustizia il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni. Infatti, benché non sia un'istituzione della Comunità europea, la Banca europea per gli investimenti è nondimeno un organismo comunitario istituito e munito di personalità giuridica dal Trattato e che, a questo titolo, essa è soggetta al controllo della Corte, segnatamente secondo quanto previsto dall'art. 237, lett. b), CE.

( v. punti 73-75 )

3. L'ambito di applicazione dei regolamenti nn. 1073/1999 e 1074/1999, relativi alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF), si estende alla Banca europea per gli investimenti. Infatti, i termini «istituzioni (...) organi e (...) organismi istituiti dai trattati o sulla base di questi ultimi», che figurano all'art. 1, n. 3, di tali regolamenti, vanno per l'appunto interpretati nel senso che essi comprendono la Banca europea per gli investimenti, che è un organismo comunitario istituito e munito di personalità giuridica dal Trattato. Né dal preambolo né dalle disposizioni dei predetti regolamenti emerge che il legislatore comunitario abbia inteso operare una qualsivoglia distinzione tra le varie istituzioni e i vari organi o organismi istituiti dai trattati o sulla base dei medesimi. Al contrario il settimo considerando di detti regolamenti sottolinea espressamente la necessità di estendere il campo delle indagini interne dell'OLAF a «tutte» le dette istituzioni e a «tutti» i detti organi e organismi.

( v. punti 97-99 )

4. Il riconoscimento alla Banca europea per gli investimenti di un'autonomia funzionale e istituzionale non ha come conseguenza di distaccarla completamente dalle Comunità e di sottrarla a qualsiasi norma di diritto comunitario. Infatti, emerge in particolare dall'art. 267 CE che la Banca ha il compito di contribuire alla realizzazione degli scopi della Comunità europea e pertanto si colloca, in base al Trattato, nel contesto comunitario. Quindi, la posizione della Banca europea per gli investimenti è ambivalente, nel senso che essa è caratterizzata, da un lato, da un'autonomia per quanto riguarda la gestione dei propri affari, segnatamente nel campo delle operazioni finanziarie e, dall'altro, da uno stretto legame con la Comunità europea per quanto riguarda i suoi scopi.

( v. punto 102 )

5. Gli artt. 248, nn. 1 e 3, CE e 14 dello Statuto della Banca europea per gli investimenti, il cui contenuto si riferisce in sostanza al controllo dei conti e della gestione finanziaria, non possono pregiudicare l'eventuale applicazione alla Banca europea per gli investimenti di un sistema di indagini il quale, come quello istituito in base agli artt. 280 CE e 203 EA rispettivamente dai regolamenti nn. 1073/1999 e 1074/1999, relativi alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF), mira specificamente a consentire la verifica di sospetti relativi a fatti di frode, di corruzione o ad altre attività illecite lesive degli interessi finanziari delle Comunità. Un siffatto sistema di indagini non è affatto simile a un controllo dei conti o della gestione finanziaria dell'organismo interessato.

( v. punto 105 )

6. Né la circostanza che l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) sia stato istituito dalla Commissione e sia integrato nelle strutture amministrative e di bilancio di quest'ultima alle condizioni previste dalla decisione 1999/352 né il fatto che un tale organo esterno alla Banca europea per gli investimenti abbia ricevuto dal legislatore comunitario poteri d'indagine alle condizioni previste dai regolamenti nn. 1073/1999 e 1074/1999, relativi alle indagini svolte dall'OLAF, sono in grado, in quanto tali, di ledere l'indipendenza e la reputazione della Banca europea per gli investimenti sui mercati finanziari.

Infatti, il sistema istituito dai detti regolamenti traduce la ferma volontà del legislatore comunitario di subordinare la concessione dei poteri attribuiti all'OLAF, da una parte, all'esistenza di garanzie dirette ad assicurare la rigorosa indipendenza di quest'ultimo, in particolare nei confronti della Commissione, e, dall'altra, al pieno rispetto delle norme di diritto comunitario, tra le quali, in particolare, il Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee, i diritti dell'uomo e le libertà fondamentali nonché lo Statuto del personale delle Comunità europee e il Regime applicabile agli altri agenti di queste. L'esercizio dei detti poteri si trova soggetto a diverse regole e garanzie specifiche, mentre il loro oggetto è chiaramente delimitato. Le indagini interne che l'OLAF può essere indotto ad effettuare devono del pari essere eseguite alle condizioni e secondo le modalità previste da decisioni che ogni istituzione, organo e organismo adotta, sicché non si deve escludere che eventuali specificità legate all'attività bancaria della Banca europea per gli investimenti siano prese, eventualmente, in considerazione da quest'ultima all'atto dell'adozione di una tale decisione, a condizione che la Banca dimostri la necessità delle restrizioni che essa stabilisce al riguardo.

( v. punti 106-109 )

7. L'espressione «interessi finanziari della Comunità», che figura nell'art. 280 CE, dev'essere interpretata nel senso che comprende non solo le entrate e le spese rientranti nel bilancio comunitario, ma, in linea di principio, anche quelle facenti parte del bilancio di altri organi o organismi istituiti dal Trattato. Infatti, detta espressione è propria dell'art. 280 CE e si distingue dalla terminologia usata nelle altre disposizioni del titolo II della quinta parte del Trattato, le quali si riferiscono, invariabilmente, al «bilancio» della Comunità europea. Inoltre, detta espressione sembra più ampia dell'espressione «entrate e (...) spese della Comunità», che figura in particolare nell'art. 268 CE. Il fatto stesso che un organo o un organismo tragga la propria esistenza dal Trattato suggerisce, infine, che esso è stato concepito per contribuire alla realizzazione degli obiettivi della Comunità europea e lo inserisce nell'ordinamento giuridico comunitario, cosicché i mezzi di cui esso dispone per effetto del detto Trattato rivestono, per natura, un interesse finanziario proprio e diretto per la Comunità medesima.

Per quanto riguarda la Banca europea per gli investimenti, essa è inserita, in forza del Trattato, nel contesto comunitario e le sue risorse e la loro utilizzazione presentano un interesse finanziario manifesto per la Comunità europea e per i suoi obiettivi. Di conseguenza, l'espressione «interessi finanziari della Comunità» che figura nell'art. 280 CE riguarda altresì le risorse e le spese di detta Banca.

( v. punti 120-125 )

8. Introducendo nell'art. 280 CE le precisazioni di cui ai nn. 1 e 4 dello stesso, gli autori del Trattato di Amsterdam hanno chiaramente inteso intensificare la lotta contro le frodi e le irregolarità che ledono gli interessi finanziari della Comunità europea, in particolare attribuendo espressamente a quest'ultima un compito proprio consistente nel «combattere», alla stessa stregua degli Stati membri, tali frodi e irregolarità tramite l'adozione di «misure» che siano «dissuasive» e offrano «una protezione efficace negli Stati membri». La circostanza che l'art. 280, n. 1, CE specifichi che le dette misure sono adottate a norma di questo articolo non significa affatto che si rinvii esclusivamente ai successivi paragrafi del medesimo, in particolare al n. 4, per determinare l'ampiezza della competenza comunitaria in materia. Infatti, l'art. 280, n. 4, CE deve essere letto nel senso che completa la definizione della competenza comunitaria e ne precisa determinate condizioni di esercizio.

In tale contesto, il fatto che l'art. 280, n. 4, CE si riferisca in particolare alla necessità di contribuire ad una protezione che sia efficace ed equivalente negli Stati membri non può essere interpretato come il segno di una volontà implicita degli autori del Trattato di Amsterdam di imporre all'azione della Comunità europea un ulteriore limite così fondamentale come un divieto di combattere le frodi e le altre irregolarità che ledono i suoi interessi finanziari tramite l'adozione di provvedimenti normativi che riguardino le istituzioni, gli organi e gli organismi istituiti dai trattati o sulla base degli stessi. A parte la circostanza che una tale limitazione della competenza comunitaria non risulta dalla formulazione dell'art. 280 CE, essa non sarebbe affatto compatibile con gli obiettivi perseguiti da questa disposizione. Infatti, per rendere efficace la protezione degli interessi finanziari della Comunità europea è necessario che la dissuasione e la lotta contro le frodi e le altre irregolarità operino a tutti i livelli ai quali i detti interessi possono essere lesi da fenomeni del genere e può capitare frequentemente che i fenomeni così combattuti implichino contemporaneamente attori situati a vari livelli.

( v. punti 131-135 )

9. Poiché l'art. 183 A EA traduce chiaramente l'esistenza di un obiettivo autonomo di tutela degli interessi finanziari della Comunità europea dell'energia atomica, non si può ammettere che il regolamento n. 1074/1999, relativo alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF), il quale si prefigge lo scopo di combattere le frodi ai danni di detti interessi, non sia stato adottato in vista di realizzare uno degli scopi della predetta Comunità e, pertanto, che esso non potesse essere adottato in base all'art. 203 EA.

( v. punti 140, 143-144 )

10. I regolamenti nn. 1073/1999 e 1074/1999, relativi alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF), non possono essere dichiarati inapplicabili nei confronti della Banca europea per gli investimenti per violazione del principio di proporzionalità.

Infatti, il legislatore comunitario non commette un manifesto errore di valutazione considerando che, al fine di rafforzare la prevenzione e la lotta contro la frode, la corruzione e le altre irregolarità lesive degli interessi finanziari della Comunità europea, è necessario instaurare un meccanismo di controllo centralizzato all'interno di uno stesso organo, specializzato ed esercitato in modo indipendente e uniforme rispetto alle varie istituzioni, organi o organismi istituiti dai trattati o sulla base di questi, nonostante l'esistenza di messanismi di controllo propri a dette istituzioni e a detti organi o organismi. A questo proposito, la funzione di indagine attribuita all'OLAF differisce per la sua natura e per il suo oggetto specifici dai compiti di controllo generale dei conti, come quelli assegnati, in particolare, alla Corte dei conti e al comitato di verifica della Banca europea per gli investimenti.

Inoltre, il legislatore comunitario può giustamente ritenere che meccanismi di controllo eterogenei, che siano adottati a livello delle istituzioni, degli organi o degli organismi istituiti dai trattati o sulla base di questi, e la cui esistenza e le cui modalità siano lasciate alla valutazione di ognuno di essi, non costituiscano una soluzione avente un grado di efficacia pari a quello che sembra potere offrire un sistema che abbia come oggetto quello di centralizzare la funzione di indagine all'interno di un medesimo organo specializzato e indipendente.

( v. punti 150, 166-168, 171 )

11. La decisione del comitato direttivo della Banca europea per gli investimenti 10 novembre 1999, concernente la cooperazione con l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), viola i regolamenti nn. 1073/1999 e 1074/1999, relativi alle indagini svolte dall'OLAF, in particolare il loro art. 4, e travalica il margine di autonomia organizzativa propria che la Banca conserva nell'ambito della lotta contro le frodi. Infatti, alla luce del suo preambolo e delle sue disposizioni, detta decisione è basata sulla premessa erronea che detti regolamenti non siano applicabili nei confronti della Banca e traduce quindi la volontà di quest'ultima di organizzare in modo esclusivo la lotta contro le frodi al suo interno pur sviluppando alcune forme di modesta collaborazione operativa con l'OLAF, escludendo l'applicazione del regime istituito dai detti regolamenti e sostituendo all'adozione della decisione di cui all'art. 4, nn. 1, secondo comma, e 6, di questi ultimi l'istituzione di un regime distinto e proprio alla Banca.

( v. punti 184-186 )