Causa T-1126/23

Asociația Inițiativa pentru Justiție

contro

Commissione europea

Ordinanza del Tribunale (Terza Sezione) del 3 febbraio 2025

«Ricorso di annullamento – Decisione 2006/928/CE – Meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione – Decisione (UE) 2023/1786 che abroga la decisione 2006/928 – Mancanza di incidenza diretta – Irricevibilità»

1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Ricorso presentato da un’associazione – Ricevibilità – Criteri

   (Art. 263, comma 4, TFUE)

   (v. punto 24)

2. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Ricorso di un’associazione di categoria per la tutela e la rappresentanza dei suoi membri – Incidenza diretta – Criteri – Associazione che agisce in nome proprio – Decisione della Commissione che abroga il meccanismo di cooperazione e verifica istituito nei confronti della Romania in occasione della sua adesione all’Unione europea – Assenza d’incidenza diretta – Irricevibilità

   (Art. 263, comma 4, TFUE; decisioni della Commissione 2006/928 e 2023/1786)

   (v. punti 24, 27-31)

3. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Ricorso di un’associazione di categoria per la tutela e la rappresentanza dei suoi membri – Incidenza diretta – Criteri – Associazione che agisce in nome dei suoi membri – Decisione della Commissione che abroga il meccanismo di cooperazione e verifica istituito nei confronti della Romania in occasione della sua adesione all’Unione europea – Assenza d’incidenza diretta – Irricevibilità – Principio dell’effetto diretto – Portata

   (Art. 263, comma 4, TFUE; decisioni della Commissione 2006/928 e 2023/1786)

   (v. punti 41-48, 52-67, 70-73)

4. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza diretta – Criteri – Possibilità di attenuare le condizioni di ricevibilità invocando il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Assenza

   (Art. 19, § 1, comma 2, TUE; artt. 263, comma 4, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)

   (v. punti 75-77, 80)

Sintesi

Con la sua ordinanza il Tribunale respinge in quanto irricevibile il ricorso di annullamento proposto da un’associazione professionale di procuratori rumeni nei confronti della decisione 2023/1786 ( 1 ), che abroga la decisione 2006/928 ( 2 ) adottata in occasione dell’adesione della Romania all’Unione europea che istituisce il MCV. Esso si pronuncia, in particolare, sulla questione inedita del rapporto tra il principio dell’effetto diretto e la condizione di ricevibilità relativa all’incidenza diretta nei confronti di una persona fisica o giuridica.

Tale causa si inserisce nel contesto di una vasta riforma in materia di giustizia e di lotta contro la corruzione in Romania, riforma che costituisce oggetto di un monitoraggio a livello dell’Unione europea a partire dal 2007 in forza del MCV. La decisione 2006/928 enunciava quattro parametri di riferimento che la Romania doveva raggiungere a titolo del MCV in materia, segnatamente, di riforma del sistema giudiziario e di lotta contro la corruzione (in prosieguo: i «parametri di riferimento»).

Il 15 settembre 2023, tenuto conto dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare tali parametri di riferimento, la Commissione europea ha adottato la decisione impugnata.

L’Asociația Inițiativa pentru Justiție, un’associazione professionale di procuratori il cui scopo è quello di garantire il rispetto del valore dello Stato di diritto in Romania garantendo, in particolare, il rispetto dei diritti dei procuratori nonché la loro indipendenza, ha adito il Tribunale con un ricorso di annullamento avverso tale decisione.

La Commissione solleva l’eccezione di irricevibilità del ricorso, a motivo dell’assenza di incidenza diretta della decisione impugnata nei confronti della ricorrente o di uno dei suoi membri. La ricorrente, dal canto suo, sostiene di essere legittimata ad agire in quanto associazione che rappresenta gli interessi dei suoi membri procuratori. Infatti, questi ultimi sarebbero direttamente interessati dalla decisione impugnata, in quanto la revoca del MCV potrebbe esporli maggiormente a procedimenti disciplinari.

Giudizio del Tribunale

In via preliminare, il Tribunale ricorda le tre ipotesi in cui un ricorso di annullamento proposto da una persona fisica o giuridica, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, può essere dichiarato ricevibile. Poiché la ricorrente non è destinataria della decisione impugnata, il Tribunale esamina se quest’ultima o uno dei suoi membri siano direttamente interessati da tale decisione.

A tal riguardo, esso osserva che i ricorsi di annullamento proposti da associazioni sono ricevibili in tre casi: in primo luogo, quando una disposizione di natura normativa riconosca espressamente una serie di facoltà di carattere processuale; in secondo luogo, quando l’associazione rappresenti gli interessi dei suoi membri che, a loro volta, siano legittimati ad agire e, in terzo luogo, quando l’associazione sia identificata per il pregiudizio arrecato ai propri interessi in quanto associazione, in particolare in quanto la sua posizione di negoziatrice sia stata pregiudicata dall’atto di cui è richiesto l’annullamento.

In tale contesto, il Tribunale procede, in primo luogo, ad un’analisi della ricevibilità del ricorso della ricorrente che agisce in nome proprio.

Su tale punto, esso constata che quest’ultima non soddisfa le condizioni relative alla prima e alla terza ipotesi di ricevibilità di un ricorso di annullamento, sopra menzionate. Infatti, da un lato, nessuna disposizione di legge le attribuisce prerogative procedurali al fine di garantire la tutela giurisdizionale effettiva dei procuratori nell’ambito del MCV. Dall’altro lato, la circostanza che essa fosse un interlocutore della Commissione nell’ambito del MCV non è sufficiente per riconoscerle la qualità di negoziatrice nel contesto dell’adozione della decisione impugnata.

In secondo luogo, il Tribunale si pronuncia sulla ricevibilità del ricorso della ricorrente che agisce in nome dei suoi membri di cui difende gli interessi. Pertanto, dopo aver ricordato le due condizioni cumulative che devono essere soddisfatte affinché una persona fisica o giuridica sia considerata direttamente interessata da una decisione oggetto di un ricorso di annullamento ( 3 ), il Tribunale esamina se la decisione impugnata possa produrre direttamente effetti giuridici sulla situazione dei procuratori membri della ricorrente.

A tal riguardo, esso rileva anzitutto che, poiché tale decisione ha abrogato la decisione 2006/928, occorre esaminarla alla luce dell’oggetto, del contenuto e del contesto giuridico e fattuale nel quale quest’ultima decisione è stata adottata. Ne consegue che la decisione impugnata è idonea a produrre direttamente effetti giuridici sulla situazione dei procuratori rumeni membri della ricorrente solo nei limiti in cui la decisione 2006/928 fosse essa stessa idonea a produrre tali effetti.

Per quanto riguarda, sotto un primo profilo, l’oggetto e il contesto in cui la decisione 2006/928 è stata adottata, il Tribunale sottolinea che essa mirava a istituire il MCV e a fissare parametri di riferimento al fine di completare l’adesione della Romania all’Unione, ponendo rimedio alle carenze constatate dalla Commissione prima di tale adesione, in particolare nei settori della giustizia e della lotta contro la corruzione. Per quanto riguarda l’oggetto e il contesto della decisione impugnata, quest’ultima mira ad abrogare la decisione 2006/928 poiché la Commissione ha ritenuto che la Romania avesse conseguito in modo soddisfacente detti obiettivi.

Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda il contenuto della decisione 2006/928, quest’ultima imponeva alla Romania l’obbligo di rispettare i parametri di riferimento menzionati nell’allegato di tale decisione e di riferire alla Commissione sui progressi compiuti a tal fine. Essa imponeva inoltre alla Commissione l’obbligo di redigere relazioni destinate ad analizzare e a valutare i progressi compiuti dalla Romania alla luce di tali obiettivi. Quanto al contenuto della decisione impugnata, quest’ultima è fondata sulla conclusione secondo cui la Romania aveva conseguito in modo soddisfacente detti obiettivi.

Sotto un terzo profilo, il Tribunale ricorda che la Corte ha precisato gli effetti giuridici ( 4 ), da un lato, dei parametri di riferimento previsti dalla decisione 2006/928, rilevando che essi avevano carattere vincolante per la Romania e che essi avevano effetto diretto, e, dall’altro, delle relazioni redatte dalla Commissione ai sensi di tale decisione, sottolineando che la Romania doveva tenere debitamente conto dei requisiti e delle raccomandazioni formulate dalla Commissione in tali relazioni.

Secondo il Tribunale, dall’analisi dell’oggetto, del contenuto e del contesto della decisione 2006/928 risulta inequivocabilmente che quest’ultima si limitava ad imporre alla Romania l’obbligo di adottare le misure necessarie, tenuto conto, in particolare, delle raccomandazioni formulate dalla Commissione nelle sue relazioni, al fine di rispettare i parametri di riferimento. Pertanto, tale decisione non ha conferito alcun diritto ai suoi membri, cosicché non si può ritenere che essa produca direttamente effetti sulla loro situazione giuridica.

A sostegno di tale conclusione, il Tribunale rileva, anzitutto, che la circostanza che la Corte abbia riconosciuto l’effetto diretto dei parametri di riferimento di cui alla decisione 2006/928 non può implicare, di per sé, che tali parametri comportassero necessariamente diritti corrispondenti per i procuratori, di cui questi ultimi potrebbero avvalersi direttamente dinanzi ai giudici nazionali al fine di contestare, in particolare, azioni disciplinari illegittime. Infatti, la Corte ha riconosciuto l’effetto diretto dei parametri di riferimento, non nel senso risultante dalla giurisprudenza derivante dalla sentenza van Gend & Loos (26/62) ( 5 ), bensì nella prospettiva secondo cui il principio dell’effetto diretto comprende anche l’obbligo per i giudici nazionali di disapplicare qualsiasi normativa o giurisprudenza nazionale contraria al diritto dell’Unione.

Il Tribunale precisa, peraltro, che l’effetto diretto dei parametri di riferimento non può implicare che i singoli possano contestare la soppressione di tali parametri, senza dimostrare che tale soppressione comporti di per sé un pregiudizio diretto e individuale alla loro posizione giuridica, dimostrazione che manca nel caso di specie.

Inoltre, dopo aver ricordato che la questione se un singolo sia direttamente interessato da un atto dell’Unione di cui non è destinatario va valutata alla luce dell’oggetto e del contesto normativo dell’atto in questione, il Tribunale constata che dalle disposizioni della decisione 2006/928 risulta che i suoi effetti erano circoscritti ai rapporti tra l’Unione e la Romania, senza che i singoli, compresi i procuratori, siano interessati direttamente o indirettamente da tale decisione.

Infine, il Tribunale precisa che, sebbene, in talune situazioni, il margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri nell’ambito dell’attuazione di una disposizione di un atto dell’Unione non possa, in quanto tale, essere sufficiente per considerare detta disposizione priva di effetto diretto, l’esistenza di un siffatto margine impedisce che sia soddisfatta la condizione dell’incidenza diretta. Orbene, nel caso di specie, la decisione 2006/928 concedeva alla Romania un margine di discrezionalità riguardo alle misure da adottare, vertenti in particolare su aspetti relativi all’organizzazione del suo sistema giudiziario.

Alla luce di quanto precede, il Tribunale conclude che la decisione 2006/928 non produceva direttamente effetti sulla situazione giuridica dei membri della ricorrente e, di conseguenza, neppure la decisione impugnata. Pertanto, e dato che i procuratori di cui la ricorrente difende gli interessi non sono essi stessi legittimati ad agire, la ricorrente non soddisfa neppure le condizioni affinché il suo ricorso sia ricevibile in quanto essa rappresenta gli interessi dei suoi membri.

Alla luce di ciò, il Tribunale ricorda che, nonostante l’abrogazione della decisione 2006/928, i procuratori soggetti a procedure disciplinari possono sempre avvalersi della protezione giurisdizionale loro derivante dal diritto dell’Unione, in forza dell’articolo 19 TUE.

In terzo luogo, il Tribunale respinge la domanda della ricorrente di attenuare le condizioni di ricevibilità del ricorso di annullamento, previste all’articolo 263, quarto comma, TFUE. Sebbene tali condizioni debbano essere interpretate alla luce del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva ( 6 ), tale tutela non ha lo scopo di modificare il sistema di controllo giurisdizionale previsto dai Trattati e non può escludere la condizione dell’incidenza diretta espressamente enunciata all’articolo 263, quarto comma, TFUE. Per quanto riguarda, più in particolare, l’approccio seguito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, alla luce del diritto a un processo equo ( 7 ), nella sentenza Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e a. c. Svizzera ( 8 ), il Tribunale ricorda che, sebbene i diritti fondamentali riconosciuti nella CEDU facciano parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali, la CEDU non costituisce, fintantoché l’Unione non vi abbia aderito, un atto giuridico formalmente integrato nell’ordinamento giuridico dell’Unione. Infatti, una disposizione della Carta ( 9 ), che enuncia che i diritti figuranti in quest’ultima corrispondenti a diritti garantiti dalla CEDU hanno un significato e una portata identici a quelli attribuiti a tali diritti dalla suddetta convenzione, mira a garantire la necessaria coerenza tra la Carta e la CEDU senza pregiudicare l’autonomia del diritto dell’Unione e della Corte di giustizia dell’Unione europea.

( 1 ) Decisione (UE) 2023/1786 della Commissione, del 15 settembre 2023, che abroga la decisione 2006/928/CE che istituisce un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione (GU 2023, L 229, pag. 94, in prosieguo: la «decisione impugnata»).

( 2 ) Decisione 2006/928/CE della Commissione, del 13 dicembre 2006, che istituisce un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione (GU 2006, L 354, pag. 56; in prosieguo: il «MCV»).

( 3 ) Le due condizioni cumulative relative all'incidenza diretta nei confronti di una persona fisica o giuridica da parte di un provvedimento oggetto di un ricorso di annullamento richiedono, per la prima, che il provvedimento di cui trattasi produca direttamente effetti sulla situazione giuridica della persona e, per la seconda, che esso non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati della sua attuazione.

( 4 ) Sentenza del 18 maggio 2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România e a. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 et C-397/19, EU:C:2021:393).

( 5 ) Sentenza del 5 febbraio 1963, van Gend & Loos, (26/62, EU:C:1963:1).

( 6 ) Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

( 7 ) Articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»).

( 8 ) Corte EDU, 9 aprile 2024, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e altri c. Svizzera (CE:ECHR:2024:0409JUD005360020). Tale giudice ha riconosciuto in tale sentenza la legittimazione ad agire di un'associazione creata allo scopo di promuovere e attuare misure effettive di protezione del clima.

( 9 ) Articolo 52, paragrafo 3, della Carta.