SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA (Terza Sezione)

12 marzo 2014

Causa F‑128/12

CR

contro

Parlamento europeo

«Funzione pubblica – Retribuzione – Assegni familiari – Assegno per figlio a carico – Ripetizione dell’indebito – Intento di indurre l’amministrazione in errore – Prova – Inopponibilità all’amministrazione del termine quinquennale per proporre domanda di ripetizione dell’indebito – Eccezione di illegittimità – Procedimento precontenzioso – Regola di concordanza – Eccezione di illegittimità sollevata per la prima volta nel ricorso – Ricevibilità»

Oggetto: Ricorso proposto ai sensi dell’articolo 270 TFUE, applicabile al Trattato CEEA ai sensi del suo articolo 106 bis, con cui CR chiede l’annullamento della decisione del Parlamento europeo di recuperare, oltre il termine di prescrizione quinquennale, somme indebitamente percepite a titolo di assegno per figlio a carico.

Decisione:      Il ricorso è respinto. CR sopporterà le proprie spese ed è condannato a sopportare le spese sostenute dal Parlamento europeo. Il Consiglio dell’Unione europea, interveniente, sopporterà le proprie spese.

Massime

1.      Ricorsi dei funzionari – Previo reclamo amministrativo – Concordanza tra reclamo e ricorso – Identità di petitum e di causa petendi – Eccezione di illegittimità sollevata per la prima volta nell’ambito del ricorso – Ricevibilità

(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)

2.      Funzionari – Ripetizione dell’indebito – Termine di prescrizione – Agente che ha deliberatamente indotto in errore l’amministrazione – Inopponibilità di detto termine all’amministrazione – Violazione del principio della certezza del diritto da parte del legislatore dell’Unione – Insussistenza

(Statuto dei funzionari, art. 85, comma 2)

3.      Funzionari – Ripetizione dell’indebito – Termine di prescrizione – Agente che ha deliberatamente indotto in errore l’amministrazione – Inopponibilità di detto termine all’amministrazione – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza

(Statuto dei funzionari, art. 85, comma 2)

4.      Funzionari – Ripetizione dell’indebito – Termine di prescrizione – Eccezione – Intento dell’agente di indurre in errore l’amministrazione – Onere della prova

(Statuto dei funzionari, art. 85, comma 2)

1.      Considerazioni relative, rispettivamente, alla finalità del procedimento precontenzioso, alla natura dell’eccezione di illegittimità e al principio della tutela giurisdizionale effettiva ostano a che un’eccezione di illegittimità sollevata per la prima volta in un ricorso sia dichiarata irricevibile per il solo motivo che essa non sia stata sollevata nel reclamo che ha preceduto detto ricorso.

In primo luogo, per quanto riguarda la finalità del procedimento precontenzioso, tenuto conto del principio di presunzione di legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione europea, secondo il quale la normativa dell’Unione europea rimane pienamente efficace finché la sua illegittimità non è stata accertata da un giudice competente, l’autorità che ha il potere di nomina non può scegliere di disapplicare un atto generale in vigore, che violi, a suo parere, una norma giuridica di rango superiore, al solo scopo di consentire la soluzione stragiudiziale della controversia. Una scelta del genere è a fortiori da escludere quando la citata autorità agisce in una situazione di competenza vincolata, come avviene quando ricorrono le condizioni di applicazione dell’articolo 85 dello Statuto e l’amministrazione è tenuta a recuperare le somme indebitamente percepite da uno dei suoi agenti. Nell’ambito dell’esercizio di competenze vincolate, detta autorità non è in grado di revocare o di modificare la decisione contestata dall’agente, quand’anche essa ritenesse fondata un’eccezione di illegittimità diretta contro la disposizione sulla base della quale la decisione impugnata è stata adottata.

In secondo luogo, per quanto riguarda la natura dell’eccezione di illegittimità, l’articolo 277 TFUE costituisce l’espressione di un principio generale che garantisce a qualsiasi parte il diritto di contestare in via incidentale, al fine di ottenere l’annullamento di un atto contro il quale essa può proporre un ricorso, la validità di un atto anteriore di un’istituzione dell’Unione che costituisca il fondamento giuridico dell’atto impugnato, qualora questa parte non avesse il diritto di proporre un ricorso diretto contro tale atto, di cui essa subisce pertanto le conseguenze senza averne potuto chiedere l’annullamento. L’articolo 277 TFUE ha infatti lo scopo di tutelare il singolo contro l’applicazione di un atto normativo illegittimo, fermo restando che gli effetti di una sentenza che accerta l’inapplicabilità sono limitati alle sole parti della controversia e che tale sentenza non mette in questione l’atto in sé stesso, divenuto inoppugnabile.

Orbene, anche supponendo che l’obbligo di sollevare un’eccezione di illegittimità nel reclamo, a pena di irricevibilità, possa rispondere alla finalità del procedimento precontenzioso, il Tribunale considera che la natura stessa dell’eccezione di illegittimità è quella di conciliare il principio di legalità e quello della certezza del diritto.

Infine, dalla formulazione letterale dell’articolo 277 TFUE risulta che la parte può mettere in discussione un atto di portata generale dopo la scadenza del termine di ricorso solo in occasione di una controversia dinanzi ad un giudice dell’Unione. Una siffatta eccezione non può dunque produrre pienamente i suoi effetti nell’ambito di un procedimento di reclamo amministrativo.

In terzo e ultimo luogo, la sanzione dell’irricevibilità di un’eccezione di illegittimità sollevata per la prima volta nel ricorso costituisce una limitazione del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva non proporzionale allo scopo perseguito dalla regola della concordanza, ossia quello di consentire una composizione amichevole delle controversie tra il funzionario interessato e l’amministrazione. Infatti, anche se sussiste la presunzione che ogni funzionario normalmente diligente conosca lo Statuto, un’eccezione di illegittimità implica per sua natura un ragionamento consistente nel valutare la legittimità di quest’ultimo alla luce di principi generali o norme giuridiche di rango superiore, cosicché non si può esigere dal funzionario o dall’agente che presenta il reclamo, e che non dispone necessariamente delle adeguate competenze giuridiche, di formulare una siffatta eccezione nella fase precontenziosa, e ciò pena la successiva irricevibilità.

(v. punti 32, 33, 35, 36, 38‑40, 44 e 45)

Riferimento:

Corte: 16 marzo 1978, Ritter von Wüllerstorff und Urbair/Commissione, 7/77, punto 7; 13 febbraio 1979, Granaria, 101/78, punto 4; 6 marzo 1979, Simmenthal/Commissione, 92/78, punto 39; 3 luglio 1980, Grassi/Consiglio, 6/79 e 97/79, punto 15; 14 luglio 1983, Detti/Corte di giustizia, 144/82, punto 16; 19 gennaio 1984, Andersen e a./Parlamento, 262/80, punto 6; 7 giugno 1988, Commissione/Grecia, 63/87, punto 10; 5 ottobre 2004, Commissione/Grecia, C‑475/01, punto 18

Tribunale di primo grado: 30 settembre 1998, Losch/Corte di giustizia, T‑13/97, punto 99; 30 settembre 1998, Chvatal e a./Corte di giustizia, T‑154/96, punto 112; 19 maggio 1999, Connolly/Commissione, T‑34/96 e T‑163/96, punto 168, e la giurisprudenza citata; 12 luglio 2001, Kik/UAMI (Kik), T‑120/99, punto 55; 23 gennaio 2002, Gonçalves/Parlamento, T‑386/00, punto 34; 25 ottobre 2006, Carius/Commissione, T‑173/04, punto 45, e la giurisprudenza citata; 17 settembre 2008, Neurim Pharmaceuticals (1991)/UAMI – Eurim-Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), T‑218/06, punto 52; 21 novembre 2013, Roulet/Commissione, F‑72/12 e F‑10/13, punto 48, e la giurisprudenza citata

Tribunale della funzione pubblica: 7 giugno 2011, Mantzouratos/Parlamento, F‑64/10, punto 22; 20 giugno 2012, Cristina/Commissione, F‑66/11, punto 34

2.      La prescrizione, impedendo che siano rimesse in discussione all’infinito situazioni consolidate dal decorso del tempo, tende a rafforzare la certezza del diritto, ma può anche permettere che si consolidino situazioni che erano, per lo meno in origine, contrarie alla legge. Vi si fa pertanto ricorso nella misura risultante da un contemperamento tra l’esigenza di certezza del diritto e l’esigenza di legalità in funzione delle circostanze storiche e sociali che prevalgono nella società in una determinata epoca. Per questa ragione, la prescrizione è rimessa alla discrezione del solo legislatore. Il legislatore dell’Unione non può quindi incorrere nella censura del giudice dell’Unione a causa delle scelte che opera quanto all’introduzione di regole sulla prescrizione e alla fissazione dei relativi termini..

Il fatto di avere previsto all’articolo 85, secondo comma, seconda frase, dello Statuto l’inopponibilità all’amministrazione del termine di cinque anni per l’esercizio dell’azione di ripetizione dell’indebito quando l’amministrazione è in grado di dimostrare che l’agente interessato l’ha deliberatamente indotta in errore non presenta dunque di per sé profili di illegittimità in relazione al rispetto del principio della certezza del diritto.

(v. punti 48 e 49)

Riferimento:

Tribunale di primo grado: 6 ottobre 2005, Sumitomo Chemical e Sumika Fine Chemicals/Commissione, T‑22/02 e T‑23/02, punti 82 e 83

3.      In forza del principio di proporzionalità, la legittimità di una normativa dell’Unione è subordinata alla condizione che i mezzi che essa impiega siano idonei a realizzare l’obiettivo legittimamente perseguito dalla normativa stessa e non vadano al di là di ciò che è necessario per raggiungerlo, fermo restando che, qualora si presenti una scelta tra più misure appropriate, è necessario ricorrere, in linea di principio, alla meno restrittiva.

L’obiettivo perseguito dall’articolo 85 dello Statuto è con ogni evidenza quello della tutela degli interessi finanziari dell’Unione nel contesto specifico dei rapporti tra le istituzioni dell’Unione e i loro agenti, vale a dire persone che sono vincolate a tali istituzioni dal dovere di lealtà specifico previsto dall’articolo 11 dello Statuto, il quale impone, in particolare, che il funzionario conformi la sua condotta al «dovere di servire esclusivamente l’Unione» e svolga gli incarichi affidatigli «nel rispetto del proprio dovere di lealtà verso l’Unione».

Orbene, l’articolo 85, secondo comma, seconda frase, dello Statuto obbliga l’amministrazione a recuperare integralmente le somme indebitamente versate nel caso particolare in cui essa è in grado di stabilire che l’agente interessato l’ha deliberatamente indotta in errore e ciò in violazione del dovere specifico di lealtà sopra menzionato. In un contesto del genere, l’inopponibilità del termine di prescrizione quinquennale non eccede quanto è necessario per conseguire l’obiettivo perseguito.

(v. punti 60‑63)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: 28 marzo 2012, Rapone/Commissione, F‑36/10, punto 50

4.      Ai sensi dell’articolo 85, secondo comma, dello Statuto, la domanda di ripetizione di una somma indebitamente percepita deve essere presentata al più tardi entro un termine di cinque anni a decorrere dalla data in cui l’importo è stato versato. Tuttavia, tale termine di cinque anni non è opponibile all’autorità che ha il potere di nomina quando quest’ultima è in grado di stabilire che l’interessato ha indotto deliberatamente in errore l’amministrazione al fine di ottenere il versamento dell’importo considerato. Risulta dunque chiaramente dal tenore letterale dell’articolo 85, secondo comma, seconda frase, dello Statuto che spetta all’amministrazione provare l’intenzione dell’agente interessato di indurla in errore.

Nel basare la domanda di ripetizione dell’indebito sulle circostanze che il dipendente interessato aveva reso false dichiarazioni all’amministrazione a più riprese e che tali false dichiarazioni provenivano da un funzionario di grado elevato, in possesso di esperienza come giurista nel settore della funzione pubblica, il quale non contestava che egli era ovvero avrebbe dovuto essere a conoscenza dell’irregolarità del versamento, l’autorità che ha il potere di nomina ha sufficientemente provato sul piano giuridico la volontà del ricorrente di indurla in errore.

(v. punti 67, 68, 72 e 73)