52002AE0364

Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Richiesta di parere esplorativo da parte della Commissione europea in merito alla 'Comunicazione della Commissione - Semplificare e migliorare la regolamentazione'"

(COM(2001) 726 def.)

(2002/C 125/20)

In data 10 gennaio 2002, il Presidente della Commissione europea Romano Prodi ha chiesto al Comitato economico e sociale, conformemente all'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di elaborare un parere esplorativo in merito alla "Comunicazione della Commissione - Semplificare e migliorare la regolamentazione".

La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Walker, in data 1o marzo 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 21 marzo 2002, nel corso della 389a sessione plenaria, con 56 voti favorevoli, un voto contrario e un'astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La regolamentazione svolge un ruolo importante nella realizzazione degli obiettivi dell'Unione europea, inclusi quelli facenti capo al modello sociale europeo, e determina inoltre numerosi vantaggi per il settore pubblico e il privato. L'attività normativa è necessaria per migliorare la sanità e la sicurezza pubblica, difendere l'ambiente, conseguire obiettivi sociali, garantire la fornitura universale di servizi pubblici fondamentali e tutelare i consumatori. Essa contribuisce inoltre a promuovere la competitività, a creare una parità di condizioni per le imprese, a evitare distorsioni di mercato e a instaurare un clima di certezza giuridica in cui le pubbliche amministrazioni, le imprese e i consumatori possano operare. La regolamentazione contribuisce altresì a riconciliare gli interessi talora conflittuali delle diverse parti in causa.

1.1.1. Tali benefici hanno però un prezzo. Nell'ultimo sondaggio condotto fra le imprese per conto della Commissione europea (Commissione europea, Quadro di valutazione del mercato interno n. 9, novembre 2001, http://europa.eu.int/comm/internal_market) si stima che una regolamentazione qualitativamente migliore potrebbe far risparmiare alle imprese europee almeno 50 miliardi di euro, il che equivale a ridurre i costi di conformità del 15 %. Estrapolando quest'ultimo dato, i costi totali di conformità per le imprese risultano essere superiori ai 330 miliardi di euro annui. Inoltre, tale stima di risparmio si basa peraltro sullo status quo. Come afferma la stessa Commissione, "un contesto normativo di qualità superiore darebbe probabilmente luogo a un nuovo dinamismo economico con vantaggi indubbiamente ancora superiori".

1.1.1.1. Tali costi rappresentano in effetti un aggravio aggiuntivo per le imprese, e come avviene per qualunque altra imposta, essi si ripercuoteranno inevitabilmente sul consumatore sotto forma di aumenti dei prezzi. I cittadini dovrebbero avere sempre la certezza di avere un'adeguata contropartita al proprio denaro, ma è evidente che ciò al momento non avviene.

1.2. Occorre però anche considerare che le cifre summenzionate non tengono conto dell'incidenza dei costi della regolamentazione sulle pubbliche amministrazioni, né delle perdite economiche derivanti da una regolamentazione inadeguata, come ad esempio prezzi più elevati e prodotti e servizi di qualità inferiore, per via di una riduzione della concorrenza e di un minore grado di innovazione. Considerando tali fattori, la Commissione ha stimato che i costi di una regolamentazione inadeguata per la società potrebbero aggirarsi intorno al 10 % del PIL. Non vi è da stupirsi pertanto se, riferendosi al miglioramento del contesto normativo, la Commissione afferma che si tratta di un obiettivo per il quale vale certamente la pena di battersi. Una regolamentazione di qualità elevata contribuirebbe altresì a ripristinare la fiducia nel governo e nelle istituzioni in generale.

2. I progressi finora realizzati

2.1. Con il Consiglio europeo di Edimburgo del dicembre 1992 la semplificazione e il miglioramento del contesto normativo sono diventati una delle priorità assolute della Comunità. Al Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000 l'Unione europea si è prefissa di diventare l'economia della conoscenza più competitiva e più dinamica del mondo, capace di una crescita economica durevole accompagnata da un miglioramento quantitativo e qualitativo dell'occupazione e da una maggiore coesione sociale. In tale sede, come pure a Santa Maria de Feira nel giugno 2000, si è indicato con chiarezza l'importante ruolo che spetta a una migliore regolamentazione per conseguire tale obiettivo. L'invito a fissare una strategia per altre azioni coordinate intese a semplificare il quadro regolamentare è stato successivamente ribadito ed esteso dai Consigli europei di Stoccolma e di Göteborg.

2.1.1. Il Consiglio di Lisbona aveva espressamente richiesto che il tema della semplificazione, sia al livello europeo sia negli Stati membri, fosse affrontato nel 2001, ma i risultati ottenuti finora sono stati deludenti. Si registrano scarsi segnali di significativo progresso negli Stati membri e la Commissione è in ritardo di dodici mesi sulla propria tabella di marcia. Si tratta di un ritardo particolarmente deplorevole data l'imminenza dell'ampliamento, il cui attuale calendario prevede l'ammissione di dieci paesi candidati in tempo per le elezioni del Parlamento europeo del 2004.

2.2. Nel periodo intermedio fra i vertici di Edimburgo e di Lisbona sono stati compiuti pochi passi avanti ai fini del miglioramento del contesto normativo. Nel 1995 il rapporto Molitor ha presentato diciotto raccomandazioni generali. Il Comitato appoggia tali proposte e deplora che nel frattempo si sia fatto tanto poco per tradurle in pratica.

2.3. Nel maggio 1996 è stata varata l'iniziativa SLIM (semplificare la legislazione per il mercato interno), finalizzata a individuare dei modi per semplificare la legislazione del mercato interno, la quale ha però dato risultati estremamente limitati. Essa è stata attuata in maniera non sistematica e inefficace, il che ne ha ridotto l'impatto. Ciò è avvenuto anche perché sovente il Consiglio e il Parlamento non sono riusciti a dare seguito alle proposte della Commissione per modificare gli strumenti legislativi. Troppo spesso, inoltre, gli Stati membri non hanno operato tutti gli interventi che tale iniziativa comportava. Una recente relazione sull'esito della quinta fase dell'iniziativa SLIM (Documento di lavoro dei servizi della Commissione europea, Semplificare la legislazione per il mercato interno, SEC (2001)) ha indicato che solo cinque Stati membri avevano adottato iniziative per semplificare la legislazione nazionale basata sulle direttive e i regolamenti comunitari oggetto della quinta fase. Peraltro, nella maggior parte di questi casi, non era stato possibile individuare o quantificare la riduzione dei costi per gli utenti. Appare chiara l'esigenza di migliorare il metodo alla base delle valutazioni ex-post.

2.4. Dopo il Consiglio di Lisbona vi sono state diverse iniziative per accelerare il processo di semplificazione. Il Comitato economico e sociale europeo ha emesso un parere d'iniziativa sull'argomento nell'ottobre 2000(1) e un secondo parere nel novembre 2001(2). Nel novembre 2000 i ministri nazionali della funzione pubblica hanno creato un gruppo consultivo di alto livello per fornire consulenza sull'insieme di tale problematica. Nel novembre 2001 il gruppo ha presentato la cosiddetta Relazione Mandelkern. Nel dicembre 2001 la Commissione ha poi emesso una Comunicazione(3) sul tema "Semplificare e migliorare la regolamentazione", destinata al Consiglio di Laeken.

2.5. Nella Comunicazione della Commissione al Consiglio europeo di primavera di Barcellona(4) si raccomanda fra l'altro che il Consiglio europeo appoggi le azioni in corso volte a "finalizzare, entro il giugno 2002, un piano d'azione per il miglioramento e la semplificazione dell'ambiente normativo".

3. La Comunicazione della Commissione al Consiglio di Laeken

4. La Relazione Mandelkern

5. I pareri del Comitato economico e sociale

5.1. Il parere del Comitato dell'ottobre 2000(5) sottolinea "l'urgenza di avviare un processo di semplificazione della legislazione in seno al mercato unico, migliorandone la qualità delle disposizioni, l'efficacia del recepimento, nonché le libertà e le responsabilità degli attori della società civile".

5.1.1. Nel parere si chiede inoltre che il Consiglio europeo di Stoccolma adotti, su proposta della Commissione, un piano pluriennale di semplificazione che fissi obiettivi, priorità e metodi, nonché mezzi finanziari e risorse per azioni di monitoraggio e di controllo. L'attuazione di tale piano andrebbe verificata ogni anno, in base a una relazione della Commissione, nel quadro del Consiglio europeo di primavera.

5.1.2. Il parere propone che il piano preveda l'adozione, da parte delle istituzioni dell'Unione, di codici di condotta che le inducano a comportarsi da attori della semplificazione e non della complessità. La Commissione dovrebbe dare il buon esempio e gli Stati membri e le loro amministrazioni dovrebbero essere incitati ad adottare anch'essi dei codici di condotta. Il Comitato ha svolto un ruolo precursore in tal senso in quanto nel proprio parere ha definito le linee del proprio codice di condotta.

5.1.3. Il parere raccomanda inoltre alla Commissione di affidare le valutazioni d'impatto a un organismo esterno che presenti le qualifiche richieste e soddisfi i necessari criteri di indipendenza.

5.2. Il parere del Comitato del novembre 2001(6) ha poi formulato con maggiore precisione quest'idea di un organo di esperti indipendenti con il compito di riesaminare il processo di regolamentazione. Esso avanza una serie di proposte concrete intese a migliorare l'attuale ambiente normativo:

- istituzione di un organo che dovrà riesaminare la legislazione esistente e definire gli orientamenti per la nuova legislazione da introdurre. Tale organo dovrà anche condurre le valutazioni ex-post degli effetti della legislazione. Esso includerà rappresentanti della Commissione, di organismi nazionali e delle imprese;

- definizione degli obiettivi specifici da raggiungere nella riduzione del volume della legislazione, ad esempio tagliare del 20 % in 5 anni il volume totale dei regolamenti e delle direttive;

- tutti i nuovi regolamenti, così come quelli già esistenti e riveduti, dovrebbero avere una durata di validità limitata nel tempo, al termine della quale dovrebbero decadere automaticamente in assenza di proroga;

- le PMI, in particolare le microimprese, dovrebbero essere esonerate da alcune regolamentazioni in toto o in parte. Tale esenzione potrebbe essere di tipo progressivo e comportare esenzioni più ampie per le microimprese con meno di dieci dipendenti;

- l'acquis comunitario dovrebbe essere semplificato stabilendo un "acquis di base" e apportando una qualche parvenza di ordine esterno e di razionalizzazione con l'introduzione di un processo di codifica sul modello svedese;

- l'accessibilità dell'acquis andrebbe migliorata rivedendo l'impostazione della Gazzetta ufficiale e mettendolo a disposizione on-line;

- ogniqualvolta possibile si dovrebbero ricercare alternative alla regolamentazione;

- la "prova dell'interesse generale" andrebbe applicata a tutte le proposte legislative;

- per ridurre i costi della messa in conformità si dovranno sfruttare appieno i progressi dell'informatica e della tecnologia delle comunicazioni;

- in futuro, le valutazioni d'impatto effettuate dalla Commissione sulle proposte legislative dovrebbero essere corredate di una relazione che esamini le possibili alternative di tipo non legislativo.

5.2.1. Il Comitato ribadisce ora tali proposte e reputa che esse dovrebbero costituire il fondamento di un approccio sistematico ed esauriente per migliorare la regolamentazione a tutti i livelli.

5.3. Il parere succitato indica che esiste una gerarchia legislativa tra regolamenti e direttive europee, leggi comunitarie recepite nell'ordinamento nazionale, leggi nazionali e decreti governativi, normative di enti e amministrazioni regionali e locali, accordi collettivi. Quanto più in basso si scende in tale gerarchia, tanto più aumenta il volume della normativa, si riduce la trasparenza e l'obbligo di rispondere del proprio operato e si acuisce la complessità, la contraddittorietà e l'arbitrarietà delle leggi.

5.4. Il parere afferma inoltre che se da un lato, la legislazione quadro presenta una maggiore flessibilità intrinseca e dà maggiore libertà alle aziende entro limiti prestabiliti, dall'altro vi è il rischio che essa si limiti a trasferire il processo normativo a un livello più basso, creando maggiori divergenze fra gli ambienti normativi dei diversi Stati membri. Gli stessi pericoli si riscontrano nell'applicazione del principio di sussidiarietà.

5.5. Il parere del Comitato sostiene ancora che "occorre imprimere una forte accelerazione al processo di semplificazione per facilitare l'allargamento dell'Unione". Il Comitato desidera sottolineare l'importanza di tale punto. Quando, nel giugno 2002, il piano d'azione per migliorare e semplificare la regolamentazione sarà stato ultimato, sempre che tale scadenza venga rispettata, rimarranno appena due anni prima della prevista adesione del primo gruppo di nuovi Stati membri.

6. Osservazioni di carattere generale

6.1. Il Comitato concorda con il giudizio della Commissione secondo cui la semplificazione dell'ambiente normativo richiede un approccio che coinvolga vari enti, nonché una cooperazione e un coordinamento stretti fra tutti i soggetti coinvolti al livello dell'UE e degli Stati membri.

6.1.1. Nonostante il lodevole intento della Commissione di affrontare il problema in maniera efficace, il Comitato esprime seri dubbi sull'esistenza di una volontà politica a tutti i livelli che consenta di agire in tal senso con il necessario grado di determinazione. Le esperienze relative alla cooperazione, o alla sua mancanza, fra le amministrazioni degli Stati membri in altri campi quali le frodi fiscali non lasciano presagire un esito positivo di quest'iniziativa, a meno che essa non sia guidata da un forte impulso unificatore.

6.1.1.1. La Commissione ha ragione quando afferma la necessità d'instaurare nuove abitudini e metodologie di lavoro e di sviluppare una nuova cultura amministrativa e politica. Tale esercizio si rivelerà piuttosto difficile già al livello comunitario, ma lo sarà ancora di più a misura che si scende nella gerarchia legislativa. Bisognerebbe in particolare scoraggiare la prassi invalsa nelle amministrazioni di alcuni Stati membri di affidare poteri normativi a enti privi di rilevanza e per lo più non tenuti a dar conto del proprio operato.

6.2. Il Comitato approva il piano della Commissione volto a semplificare l'acquis comunitario e ridurne il volume: esso appare in effetti conforme alle raccomandazioni espresse dal Comitato nei suoi due pareri. Accoglie con particolare favore il proposito della Commissione di ridurre del 25 % il volume dei testi esistenti entro la fine dell'attuale mandato e reputa opportuno che si fissi una scadenza per concludere tale processo entro la fine del mandato successivo, nel 2010. L'obiettivo dovrebbe essere quello di migliorare la qualità dei testi come pure di ridurne il volume, un'esigenza - quest'ultima - che riveste pari, se non maggiore importanza rispetto alla prima. Il Comitato concorda inoltre con l'idea di ritirare le proposte rimaste in sospeso e non più attuali, e vedrebbe con favore l'adozione di un'iniziativa analoga da parte degli Stati membri.

6.2.1 Il Comitato reputa che il processo di semplificazione richieda l'applicazione di criteri su cui poter basare le decisioni, ad esempio parametri o considerazioni di tipo sociale e ambientale. Tali criteri sarebbero da concordare attraverso una procedura che coinvolga tutti i soggetti interessati.

6.3. Il Comitato giudica positivamente l'impegno della Commissione di rafforzare e intensificare la procedura di consultazione, e ritiene che il miglior modo per farlo consista nell'estendere quanto più possibile la portata delle consultazioni. Considera in particolare che bisognerebbe prevedere dei sistemi per includere nella consultazione anche i rappresentanti delle piccole imprese e di altre componenti della società attualmente sottorappresentate. Al di là della procedura di consultazione formale cui partecipano interlocutori scelti, la Commissione dovrebbe sollecitare tutte le parti interessate a formulare le loro osservazioni, affinché sia il soggetto consultato a decidere se partecipare o meno alla procedura. Quest'ultima, infine, dovrebbe svolgersi preliminarmente alla pubblicazione della proposta normativa, fissando delle scadenze univoche per l'invio delle osservazioni.

6.3.1. La trasparenza della procedura di consultazione risulterebbe notevolmente accresciuta se, al momento di presentare la proposta legislativa, la Commissione pubblicasse un resoconto delle reazioni pervenute, precisando in che misura sono state prese in considerazione.

6.4. Il Comitato concorda con la Commissione sul fatto che la coregolamentazione, se applicata adeguatamente, è un sistema efficace per conseguire flessibilità e maggiore efficacia, e sottoscrive l'affermazione secondo cui essa non costituisce un tentativo di aggirare le prerogative del legislatore o di sottrarsi alla regolamentazione. Tali sono state anche le conclusioni di un'audizione sulla coregolamentazione organizzata nel maggio 2001 dall'Osservatorio del mercato unico del Comitato.

6.5. Approva l'intenzione della Commissione di creare una rete legislativa interna per promuovere le buone prassi e sottoscrive la necessità di mettere a punto una rete interistituzionale parallela per vigilare sulla qualità legislativa dei testi. Il Comitato reputa che in futuro i propri pareri dovrebbero esprimersi anche sulla qualità legislativa delle proposte della Commissione.

6.6. Il Comitato concorda con la Commissione sulla necessità che gli Stati membri garantiscano il recepimento fedele, ed entro i termini previsti, degli atti comunitari nella propria legislazione. Di fronte tuttavia ai dati non incoraggianti che emergono dal Quadro di valutazione del mercato interno della Commissione (Quadro di valutazione del mercato interno n. 9, novembre 2001) ribadisce l'importanza che annette al miglioramento della situazione in tale contesto.

6.7. In linea di principio il Comitato sottoscrive le raccomandazioni della Relazione Mandelkern.

7. Analisi d'impatto regolamentare

7.1. Il Comitato prende atto dell'intenzione della Commissione di effettuare studi preliminari (pre-assessment) dei propri progetti di proposte, al fine di determinare quali debbano essere soggetti ad analisi d'impatto particolareggiate. In vista tuttavia delle carenze che ravvisa nell'attuale sistema delle valutazioni di impatto, concorda con il suggerimento del Centro europeo di politica (European Policy Centre) ("Regulatory Impact Analysis: improving the quality of EU regulatory activity" - "Analisi d'impatto regolamentare: migliorare la qualità dell'attività normativa dell'Unione europea", EPC, settembre 2001), secondo cui qualunque iniziativa legislativa o regolamentare della Commissione, del Consiglio o del Parlamento europeo andrebbe sottoposta a un'analisi d'impatto regolamentare.

7.2. L'analisi d'impatto regolamentare si definisce come un insieme di metodi intesi a valutare in maniera sistematica l'impatto negativo e positivo della regolamentazione proposta o in vigore. Non si tratta di un'analisi costi-benefici né tanto meno di un sistema per supplire alla presa di decisioni da parte degli organi decisionali o degli eletti. Essa si fonda sui principi dell'analisi del rischio, ma opera in un contesto in cui nessuna opzione è considerata "esente da rischi".

7.2.1. L'analisi d'impatto regolamentare non pregiudica le competenze dei decisori politici, laddove invece migliora il flusso di informazioni pertinenti dirette ai responsabili politici della regolamentazione. Essa inoltre non altererebbe in alcun modo l'equilibrio fra le istituzioni europee.

7.3. Sul piano concettuale, essa si basa su sei pilastri:

- giustificazione: l'individuazione chiara di un problema specifico e una motivazione convincente del valore e della probabile efficacia dell'intervento normativo.

- Consultazione: una consultazione ampia e trasparente di tutte le parti interessate al fine di appurare costi e benefici delle proposte regolamentari.

- Analisi: un'analisi sistematica ed empirica di costi, benefici e alternative che tenga conto dell'impatto "concreto" della strategia normativa.

- Massimizzare i benefici netti globali: incentrare l'analisi sulla ricerca di soluzioni regolamentari che consentano di massimizzare il beneficio netto complessivo per tutti i cittadini e i soggetti interessati.

- Coerenza: il ricorso a procedure operative pratiche, comuni e uniformi, al fine di garantire la coerenza dell'analisi da parte di tutti gli organismi pubblici.

- Responsabilità: una comunicazione chiara e strutturata ai decisori sulle conseguenze legate alla scelta di obiettivi o strategie regolamentari specifici.

7.4. Il Comitato ritiene che molte delle proposte contenute nella Comunicazione della Commissione(7) andrebbero attuate nel contesto della creazione di una procedura integrata di sostegno all'iter decisionale, basata sui principi dell'analisi d'impatto regolamentare.

7.5. La politica UE in materia di gestione regolamentare non è esposta in modo chiaro o semplice. Essa è inserita negli orientamenti di politica normativa emessi nel 1996 dalla Presidenza della Commissione europea, i quali non hanno carattere vincolante. Attualmente non vi è alcuna base giuridica per intraprendere un'analisi d'impatto regolamentare su scala europea, né tanto meno esistono requisiti di legge che impongano di procedere a una siffatta analisi globale. Secondo il Comitato, l'analisi d'impatto regolamentare dovrebbe essere parte integrante del processo decisionale al livello sia comunitario che nazionale.

7.5.1. L'analisi d'impatto regolamentare va ideata in modo da seguire l'intero iter legislativo a partire dalla proposta della Commissione fino alla decisione del Consiglio (e alla seconda lettura del Parlamento europeo, ove opportuno), valutando sistematicamente tutti gli emendamenti e i compromessi.

7.5.1.1. In linea di principio, la DG competente dovrebbe allegare degli studi preliminari a tutte le proposte legislative, di modo che il Comitato possa esprimersi al riguardo.

7.5.2. Il Comitato pensa che gli Stati membri dovrebbero adottare l'analisi d'impatto regolamentare anche per le proprie procedure legislative. Ciascuno Stato membro dovrebbe essere tenuto a effettuare tale analisi ogniqualvolta recepisce una direttiva comunitaria nell'ordinamento nazionale e ogniqualvolta informa la Commissione della sua intenzione di legiferare su materie tecniche non ancora soggette alla normativa del mercato unico. Ciò non dovrebbe però essere assunto a pretesto per allungare i tempi dei recepimenti.

7.6. Il Comitato concorda quindi con il Centro europeo di politica sulla necessità di disporre:

- di una base giuridica semplificata per mettere a punto un sistema efficace di analisi d'impatto regolamentare al livello dell'Unione europea;

- di una dichiarazione sui principi guida di tale analisi;

- di una visione a lungo termine sul futuro sistema di analisi d'impatto regolamentare al livello comunitario.

7.7. Il Comitato sottoscrive inoltre le altre raccomandazioni del Centro europeo di politica relative a un piano d'azione a breve termine.

8. Altri aspetti della regolamentazione

8.1. Al di là di ogni altra considerazione (ad esempio, sviluppo sostenibile, condizioni di vita e di lavoro, ecc.), la regolamentazione è un aspetto che riguarda il mercato unico. Le differenze fra i regimi normativi negli Stati membri, dovute alle disparità in termini di calendario e di incidenza del recepimento della legislazione comunitaria nell'ordinamento nazionale, alle interpretazioni nazionali degli strumenti giuridici dell'Unione, all'"integrazione" della legislazione quadro comunitaria al livello nazionale e all'esistenza di una legislazione secondaria creata da organismi nazionali, governi regionali ed enti locali, stanno frammentando il mercato unico e originando gravi distorsioni della concorrenza.

8.1.1. Nel contesto del mercato unico è quanto mai opportuno accrescere la percentuale di legislazione comunitaria da attuare attraverso i regolamenti, i quali vanno applicati in maniera uniforme negli Stati membri, anziché attraverso le direttive, le quali devono essere recepite nell'ordinamento nazionale, con tutti i ritardi e le disparità che ciò comporta.

8.2. È necessaria altresì un'autorità centralizzatrice che aiuti a ridurre le disparità fra i regimi regolamentari degli Stati membri. Negli Stati Uniti la regolamentazione è coordinata e controllata dall'Ufficio delle questioni regolamentari (Office of Regulatory Affairs). Tale organismo fa capo all'Ufficio gestione e bilancio della Casa Bianca e dipende quindi dal Presidente (al quale riferisce), ma è indipendente da ogni altro potere di governo e organo nazionale di regolamentazione. Esso detiene notevoli poteri d'intervento nelle attività di tutti gli organi di regolamentazione. I progetti di proposte legislative devono essere sottoposti in via preliminare a tale ufficio per approvazione, e a tal fine vengono fissate delle scadenze. Durante tale procedura, l'ufficio può prescrivere che il dettato o il tenore della proposta vengano modificati nei modi che ritiene opportuni.

8.2.1. Al momento, nel contesto regolamentare europeo non esiste alcuna organizzazione comparabile all'Office of Regulatory Affairs statunitense. La Commissione ha proposto di creare una rete legislativa interna e una rete interistituzionale: tali organi potrebbero svolgere un'analoga funzione al livello europeo ma, dato che circa il 90 % della legislazione fa capo agli Stati membri, il principio di sussidiarietà richiederebbe di riprodurre tali organi in ognuno degli Stati membri. Sarebbe altresì auspicabile coordinare la loro attività al livello europeo e nazionale: ciò potrebbe rendere necessaria la creazione di un organismo congiunto comprendente rappresentanti delle reti negli Stati membri, della Commissione e delle istituzioni europee.

8.2.2. In alternativa, si potrebbe istituire un Ufficio di valutazione regolamentare esterno alla Commissione, sul modello dell'Ufficio delle questioni regolamentari (Office of Regulatory Affairs) statunitense. La creazione di un meccanismo di definizione delle analisi d'impatto regolamentare e di controllo della loro applicazione dovrebbe figurare fra le priorità a breve termine.

8.3. Un'altra caratteristica del sistema regolamentare statunitense consiste nel fatto che gli organi di regolamentazione effettuano "revisioni paritetiche" (peer reviews) delle reciproche attività. Gli strumenti legislativi emanati da un organo vengono sottoposti agli altri organi ai fini di un esame e di una critica costruttiva. Ciò non solo si traduce in un'ulteriore procedura di revisione, ma incoraggia altresì lo sviluppo di un approccio comune per l'ideazione di strumenti legislativi. Ci si potrebbero attendere benefici analoghi dall'introduzione di procedure di "revisione paritetica" in Europa. Oltre agli organi nazionali incaricati di effettuare revisioni paritetiche in ciascuno Stato membro e alle istituzioni incaricate di farlo al livello europeo, per ciascuno Stato membro potrebbe essere istruttivo procedere a una revisione paritetica dell'attività degli altri Stati.

8.4. Un'altra questione da affrontare riguarda la consolidazione. Essa consiste nel raggruppare in un testo unico non vincolante le disposizioni di un atto giuridico dato e dei successivi atti modificativi. Anche qui si registrano differenze sostanziali fra gli Stati membri e l'Unione europea per quanto concerne le modalità e i tempi impiegati. In generale, i tempi appaiono per lo più troppo lunghi per riuscire a soddisfare le esigenze degli utenti della legislazione, i quali necessitano nel più breve tempo possibile di un testo conciso, coerente e semplice, ma esauriente.

8.4.1. Tuttavia, anche nei casi, relativamente pochi, in cui ciò si verifica, lo svantaggio della consolidazione è che essa dà origine a testi giuridicamente non vincolanti, sui quali le imprese o i cittadini desiderosi di conoscere la propria posizione nei confronti della legge non possono quindi fare affidamento. Al riguardo appare preferibile abbinare la consolidazione alla rifusione. Nel dicembre 1994 è stato concluso un accordo interistituzionale sull'istituzione di una procedura accelerata riguardante la codificazione ufficiale di testi legislativi, ma non sembra che il suo impatto sia stato finora rilevante. Di recente è stato concluso un accordo interistituzionale per un ricorso più strutturato alla tecnica di rifusione per gli atti giuridici, il quale dovrebbe rendere più agevole l'applicazione di tale metodo, a condizione che vi sia un dinamismo sufficiente a consentirne un efficace funzionamento pratico.

8.5. Oltre al principio di proporzionalità, è importante che la regolamentazione soddisfi il requisito della praticità. Il legislatore deve concentrarsi sugli effetti concreti che la legislazione proposta avrebbe sul funzionamento giornaliero delle imprese e sulla vita quotidiana dei cittadini. È necessario soprattutto tenere presente la cosiddetta "legge degli effetti imprevisti".

8.6. In un'era di rapidi sviluppi tecnologici come quella attuale, è particolarmente importante che la regolamentazione appaia neutrale nei confronti della tecnologia. È necessario garantire che la concorrenza non venga distorta da formulazioni della normativa che favoriscano o discriminino una procedura tecnica piuttosto che un'altra, a meno che non si indichi a chiare lettere che tale discriminazione può trovare giustificazione in nome dell'interesse pubblico. È altresì necessario redigere la legislazione sì da evitare che i progressi tecnologici ne rendano la formulazione obsoleta.

8.7. Se si vuole che il processo di semplificazione abbia successo, è necessario che qualcuno "se ne faccia carico". L'esperienza ha mostrato che per vincere l'inerzia e la resistenza ai cambiamenti e infrangere la difesa di quelli che vengono considerati interessi nazionali, è necessario un impulso impartito da un livello politico elevato, finalizzato al conseguimento degli obiettivi annunciati entro un calendario prefissato.

8.8. Affinché il processo di semplificazione risulti credibile, deve essere evidente che esso può offrire, entro un lasso di tempo relativamente breve, benefici tangibili e misurabili. Il fatto che detto processo abbia effettivamente avuto inizio dieci anni fa e abbia avuto finora un impatto così limitato dà adito a preoccupazioni. Non è in effetti incoraggiante l'esempio della Francia, dove per circa cinquant'anni si è portato avanti un processo di codificazione che ha interessato finora solo poco più della metà della regolamentazione attualmente in vigore. "Progressi" di questo genere non possono che gettare discredito sul principio stesso dell'iniziativa.

8.9. La semplificazione al livello dell'UE non ha senso senza un'attività corrispondente al livello degli Stati membri. Nondimeno, per dare slancio al progetto, è necessario che esso venga avviato al livello comunitario senza aspettare gli interventi degli Stati membri: è da sperare infatti che questi ultimi decidano di seguire l'esempio comunitario in tempi brevi. Il processo di semplificazione sarà tanto più riuscito quanto più intensi saranno la cooperazione e il coordinamento fra la Commissione e le organizzazioni responsabili degli Stati membri. Ciò necessita altresì d'impegno politico e partecipazione attiva da parte dei governi degli Stati membri.

9. Conclusioni

9.1. Il peso di una legislazione mediocre ricade direttamente sui cittadini europei. Gli ostacoli principali a un effettivo progresso nell'ambito della semplificazione e del miglioramento della regolamentazione vengono dalla resistenza ai cambiamenti, la quale è intrinseca a ogni grande burocrazia quale ad esempio l'Unione europea, e dalla tenacia con cui gli Stati membri rimangono fedeli alle rispettive consuetudini, tradizioni e prassi. Tali spinte possono essere contrastate solo infondendo una cultura completamente innovativa al livello europeo e nazionale. A tal fine occorrerà che la cooperazione fra le istituzioni nazionali ed europee raggiunga livelli ben più alti di quelli rilevati finora. A sua volta, ciò potrà avvenire solo grazie a un elevato impegno politico sia nell'Unione europea sia negli Stati membri.

9.2. La politica di semplificazione deve puntare a un elevato livello di armonizzazione e coordinamento fra i regimi regolamentari degli Stati membri e dell'Unione europea. Per quanto la Commissione sia il propulsore dei cambiamenti politici in Europa, più del 90% della legislazione ha ancora origine negli Stati membri. La semplificazione non potrà mai diventare realtà a meno che non vi sia collaborazione fra i due livelli.

9.2.1. Per progredire sul piano della semplificazione è necessario inoltre che i cittadini abbiano fiducia nel metodo adottato e negli obiettivi indicati: se riusciranno a discernere chiaramente i vantaggi e i benefici derivanti da una tale iniziativa e si persuaderanno che le modifiche alla regolamentazione mirano a migliorare le loro condizioni di vita e di lavoro, i cittadini saranno anche più inclini a considerare tale processo con favore. A sua volta, ciò avrebbe un effetto positivo sul livello di impegno politico.

9.3. L'Europa non ha molto tempo per agire. La semplificazione e il miglioramento sono misure essenziali che l'Europa deve intraprendere per prepararsi all'allargamento. È necessario intervenire quanto prima al livello sia comunitario sia degli Stati membri se si vuole ottenere qualche risultato efficace nel sempre più esiguo lasso di tempo a sua disposizione.

Bruxelles, 21 marzo 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) GU C 14 del 16.1.2001, pag. 1.

(2) GU C 48 del 21.2.2002.

(3) COM(2001) 726 def., del 5.12.2001.

(4) COM(2002) 14 def.

(5) COM(2002) 14 def.

(6) COM(2002) 14 def.

(7) COM(2002) 14 def.