Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Una politica della concorrenza pronta a nuove sfide

[COM(2021) 713 final]

(2022/C 323/06)

Relatrice:

Emilie PROUZET

Consultazione	Commissione europea, 20.12.2021
Base giuridica	Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Mercato unico, produzione e consumo
Adozione in sezione	5.5.2022
Adozione in sessione plenaria	19.5.2022
Sessione plenaria n.	569
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	223/1/6

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

La comunicazione sottolinea la capacità della politica della concorrenza di adattarsi alle nuove condizioni del mercato, alle priorità strategiche e alle esigenze dei consumatori. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) riconosce che la politica di concorrenza ha contribuito a preservare e promuovere la prosperità economica dell’UE, profondamente legata ai principi di un’economia sociale di mercato.

1.2.

Il CESE accoglie la decisione della Commissione di prorogare il quadro temporaneo per gli aiuti di Stato introdotto a seguito della pandemia. Riconosce tuttavia che tali misure hanno un carattere di eccezionalità che impedisce di estenderle al quadro generale e di renderle permanenti.

1.3.

Se, da un lato, nel 2022 la Commissione ha saputo ancora una volta agire rapidamente adottando il quadro temporaneo legato al conflitto in Ucraina, dall’altro è imperativo assicurarsi che le imprese possano beneficiarne veramente. L’inquadramento temporaneo di crisi deve essere in grado di completare gli strumenti in materia di aiuti di Stato di cui dispongono già gli Stati membri, nonché i dispositivi esistenti nell’ambito dei piani nazionali per la resilienza. Il CESE invita la Commissione a fornire orientamenti che rendano più agevole per i governi degli Stati membri fornire un rapido sostegno ai settori gravemente colpiti da situazioni di emergenza, ad esempio attraverso misure di aiuto nazionali quali un’assicurazione del credito commerciale garantita o altri strumenti finanziari. Il CESE sottolinea inoltre la necessità di garantire l’accesso delle imprese europee alle misure temporanee, il quale dipende innanzitutto dalla definizione di condizioni di ammissibilità accessibili e non restrittive per le imprese più colpite.

1.4.

In un contesto di grande incertezza, il CESE sostiene l’attuazione di una politica di concorrenza particolarmente adatta a garantire il successo delle transizioni europee, che richiedono politiche commerciali e di investimento ambiziose, investimenti pubblici e privati straordinari, innovazioni e un mercato unico ben funzionante. È tempo che l’UE e gli Stati membri adottino un quadro giuridico e finanziario che garantisca condizioni di parità sul mercato, a vantaggio di tutti i soggetti, di tutte le regioni e di tutti i cittadini. A questo proposito, il CESE sottolinea la necessità di conseguire una reale parità di trattamento tra gli operatori europei e nei confronti di quelli globali. L’integrità del nostro mercato interno e la sua non frammentazione sono un elemento chiave.

1.5.

Il CESE ritiene che il diritto della concorrenza debba continuare ad essere basato su regole e fatti e che debba essere garantita l’indipendenza della Commissione. Tuttavia, gli orientamenti politici dell’UE volti a garantire una transizione giusta dovrebbero riflettersi più chiaramente nel quadro regolamentare del diritto della concorrenza e, in particolare, nella sua applicazione da parte, più specificamente, dei responsabili dei dossier. Il CESE invita la Commissione a mobilitarsi per agevolare al massimo la duplice transizione dell’economia dell’UE e la competitività dei suoi settori di attività in un mercato mondiale tra i più instabili.

1.6.

In questo contesto, il conseguimento dell’autonomia strategica dell’UE non è mai stato così importante. Il CESE ritiene che le revisioni in corso del diritto della concorrenza dovrebbero essere valutate alla luce delle esigenze individuate nei lavori della Commissione sui 14 ecosistemi strategici europei.

1.7.

Il CESE ritiene necessario attuare riforme più incisive al fine di integrare in modo più specifico le questioni relative alla sostenibilità, al digitale e alla resilienza. Sia i concetti chiave del diritto della concorrenza dell’UE (ad esempio il «mercato pertinente») sia i quadri specifici (ad esempio de minimis o RGEC), nonché l’attuazione di tali norme, dovrebbero essere adattati agli orientamenti strategici dell’UE. Inoltre, il CESE invita la Commissione a dotarsi degli strumenti necessari per consentire all’intero tessuto economico europeo, e in particolare alle PMI e ai servizi, di finanziare questa duplice transizione.

2.   Osservazioni generali

2.1.

Il CESE e tutte le parti interessate concordano quindi sul fatto che i regimi di deroga al quadro generale del diritto della concorrenza si siano dimostrati efficaci sin dal 2019, con lo scoppio della crisi COVID-19, ad oggi. Merita inoltre sottolineare la rapidità di cui la DG COMP ha dato prova nel prendere decisioni volte ad evitare il più possibile distorsioni nel mercato interno.

2.2.

Il CESE sostiene l’approccio della Commissione europea volto ad evitare gli effetti «precipizio» per le imprese, consentendo in particolare di estendere il quadro temporaneo alle misure di rilancio.

2.3.

Il CESE accoglie con favore il nuovo quadro temporaneo adottato dalla Commissione per affrontare le principali conseguenze della guerra in Ucraina provocata dall’aggressione russa. Si interroga inoltre sull’impatto di questa nuova crisi sia sulla revisione del patto di stabilità che sulle esigenze di un nuovo piano di ripresa.

2.4.

Il CESE riconosce inoltre la pertinenza della comunicazione della Commissione nella misura in cui essa definisce il quadro generale per la revisione delle norme in materia di concorrenza e il percorso globale e strategico perseguito in tal senso.

2.5.

Oggigiorno, però, l’UE si trova ad affrontare le conseguenze della sua dipendenza strategica da paesi terzi. Occorre rilanciare il mercato interno dell’UE dopo la crisi della COVID-19 e consentire alle imprese europee di rafforzare la propria resilienza e portare a termine la duplice transizione, nel momento stesso in cui si dovranno affrontare le molteplici e incerte conseguenze della guerra in Ucraina provocata dall’aggressione russa.

2.6.

Un mercato unico e una politica di concorrenza efficienti consentono l’accesso a un ampio mercato in cui tutti possono competere ad armi pari. Essi stimolano l’efficacia e l’innovazione, e creano un contesto che permette alle imprese efficienti di crescere e diventare leader mondiali. Il CESE ribadisce pertanto l’importanza fondamentale dell’integrità del mercato interno nel nostro piano di ripresa. In tal senso, seguirà con interesse l’attuazione dello strumento per le emergenze nel mercato unico.

2.7.

Attualmente il regime di controllo delle concentrazioni nell’UE sembra talvolta ostacolare la creazione di imprese europee di dimensioni mondiali in grado di competere con le imprese statunitensi e cinesi, con il pretesto di non voler ridurre la concorrenza nel mercato interno. Le condizioni per l’utilizzo degli aiuti pubblici per le imprese europee sono molto più rigorose di quelle dei nostri concorrenti a livello mondiale e ostacolano quindi una vera politica di sostegno ad alcuni settori economici. Infine, l’applicazione delle norme antitrust e il divieto dell’abuso di posizione dominante sembrano, quanto a loro, non essere adeguati alle nuove sfide poste dall’economia digitale e dalla transizione verde.

2.8.

La Commissione europea sta operando una revisione degli strumenti della politica della concorrenza (controllo delle concentrazioni, delle pratiche anticoncorrenziali e degli aiuti di Stato) per garantire che continuino tutti a rispondere al loro scopo e completino lo strumentario già esistente. Pertanto, in un contesto così turbolento, è tempo che le ambizioni climatiche e digitali dell’UE ricevano il massimo appoggio e sostegno. Il CESE invita la Commissione ad adattare e mobilitare, ora più che mai, tutti gli strumenti della politica di concorrenza a sostegno delle transizioni verde e digitale e a dotarsi degli strumenti necessari per affrontare la concorrenza esterna in questo contesto.

3.   Adeguare le regole e l’applicazione del diritto della concorrenza per realizzare le ambizioni europee

3.1.

Il CESE ritiene che la revisione del quadro competitivo non sia andata abbastanza lontano da integrare gli orientamenti strategici europei in materia di sostenibilità e digitale. A suo avviso, l’adattamento del diritto della concorrenza dell’UE deve riguardare sia la definizione stessa dei principi di base sia la valutazione operativa degli effetti restrittivi della concorrenza e dei suoi benefici.

3.2.

Bisogna cominciare da una revisione dei principi chiave. La valutazione della legittimità o meno di una pratica o di un accordo in materia di diritto della concorrenza dipende infatti dalla quota di mercato detenuta dagli operatori nel mercato in questione. Questi concetti di «quota di mercato» e di «mercato pertinente» sono fondamentali, e il CESE fa appello alla massima vigilanza da parte dei portatori di interessi nella loro revisione in corso, affinché riflettano le realtà operative dei nostri settori di attività.

3.2.1.

È quindi necessario esplorare diverse possibilità. I concetti di «intercambiabilità del prodotto/servizio» e di «condizioni di parità» devono essere adattati alle caratteristiche del mercato digitale e dei suoi operatori. Allo stesso modo, le caratteristiche ambientali di un prodotto potrebbero essere prese in considerazione per valutare tale «intercambiabilità».

3.3.

Secondo filone di lavoro: chiarire e rafforzare la portata degli aiuti e delle pratiche compatibili o che non incidono sugli scambi ed esulano, pertanto, dal diritto della concorrenza. Vanno riveduti alcuni elementi di valutazione per consentire al maggior numero possibile di persone di investire e coordinarsi con piena garanzia di certezza del diritto e senza la necessità di avviare la procedura europea di notifica. Risulta pertanto necessario rivedere la regola cosiddetta de minimis per meglio rispondere alle caratteristiche di ciascun settore, come il trasporto terrestre e il commercio.

3.3.1.

Il CESE accoglie altresì con favore le modifiche proposte dalla Commissione al regolamento generale di esenzione per categoria (RGEC), in quanto esse vengono incontro a molte delle esigenze delle imprese, specie se piccole e medie, per accedere ai sostegni finanziari necessari per prosperare nella transizione sostenibile.

3.4.

Terzo ed ultimo filone: in materia di applicazione e monitoraggio, la DG COMP e, più in particolare, i responsabili dei dossier dovrebbero essere pienamente consapevoli dei «percorsi di transizione» stabiliti per i 14 ecosistemi strategici europei individuati dalla Commissione. È in tale contesto che si dovrebbe stabilire se una pratica o un accordo limitino la concorrenza con probabili effetti negativi sul prezzo, la produzione, l’innovazione, la qualità o la varietà di beni e servizi del mercato in questione.

3.4.1.

Anche i parametri di valutazione che servono per beneficiare di esenzioni o per stringere accordi di concentrazione dovrebbero essere adattati a tali obiettivi. Queste condizioni considerano, infatti, per lo più il vantaggio economico e il beneficio per il consumatore in termini di prezzi, oltre che il rischio di eliminare la concorrenza. Gli effetti positivi delle limitazioni dovrebbero invece concentrarsi più in generale sulla qualità ambientale dei prodotti e sui miglioramenti dell’efficienza climatica, una volta che tali aspetti siano definiti in modo uniforme a livello europeo.

3.4.2.

Il concetto di «qualità» dovrebbe quindi rispecchiare i nostri obiettivi di sostenibilità ed essere, per questo, definito a livello europeo. Anche il concetto di «prodotto sostenibile» dovrebbe essere calibrato a livello europeo, contribuendo in tal modo alla parità di trattamento degli operatori e alla fine del fenomeno del greenwashing. In tal senso, il CESE sostiene i lavori della Commissione volti a mettere a punto metodologie scientifiche comuni e trasparenti per definire la sostenibilità di prodotti, servizi, edifici ecc.

3.4.3.

I riscontri da parte dei diretti interessati su come si è tenuto conto del criterio «innovazione» divergono. Secondo la DG COMP, l’innovazione è un parametro fondamentale nel test di mercato. Secondo gli operatori economici, questo parametro viene scarsamente preso in considerazione se non addirittura respinto nella maggioranza dei casi. Il CESE invita la Commissione a valutare in che misura gli orientamenti politici dell’UE siano stati presi in considerazione nelle sue ultime decisioni.

3.4.4.

Infine, occorre assolutamente facilitare e garantire la cooperazione tra imprese riguardo a progetti ambientali che, in molti casi, prevedono l’integrazione dell’intera catena del valore. Il CESE invita pertanto la Commissione a chiarire la nuova deroga della PAC alle norme antitrust (articolo 210), che consente agli agricoltori di concludere accordi di sostenibilità agricola con i loro partner.

3.4.5.

Analogamente, le norme sugli accordi sia verticali (VBER) che orizzontali (HBER) devono essere adattate in modo da tener conto della complessità degli ecosistemi da costruire intorno a questi obiettivi di sostenibilità. La Commissione dovrebbe indicare, per quanto possibile, quali tipi di informazioni in materia di sostenibilità possono essere scambiati tra concorrenti in tutta sicurezza.

4.   Dotarsi degli strumenti necessari per garantire le transizioni e far fronte alla concorrenza estera

4.1.

Come già affermato dal CESE (1), «per aumentare l’autonomia strategica aperta, occorre [in particolare] rafforzare la resilienza del mercato unico, investire nelle competenze e nella capacità tecnologica dell’UE, accrescere le risorse destinate alle attività di ricerca e sviluppo, [inverdire] la produzione e le catene di approvvigionamento, proteggere la sovranità digitale, costituire scorte strategiche, promuovere e attrarre gli investimenti e la produzione [sostenibile] in Europa tramite il miglioramento delle condizioni in cui operano le imprese, esplorare soluzioni alternative e modelli di economia circolare, promuovere un’ampia cooperazione industriale tra gli Stati membri e perseguire l’obiettivo della leadership tecnologica, come dichiarato dal Consiglio “Competitività” nel novembre 2020».

4.2.

Il CESE si interroga sugli strumenti proposti per agevolare gli investimenti necessari per la duplice transizione climatica e digitale in un mercato resiliente e in un periodo di grande incertezza come quello attuale. Per la riuscita di questa transizione sono necessari notevoli investimenti, sia pubblici che privati, nonostante la situazione economica e politica più instabile che mai. Occorre agevolare gli ingenti investimenti che devono affrontare gli ecosistemi strategici dell’UE e, più in generale, tutti i settori di attività, anche al fine di creare operatori in grado di espandersi sul mercato globale.

4.3.

Sebbene siano già stati elaborati vasti piani di investimento in taluni settori, il CESE si interroga sull’introduzione di misure per i settori dei servizi e, in linea generale, per il suo tessuto economico europeo composto principalmente di PMI. Le norme dell’UE in materia di aiuti di Stato svolgeranno un ruolo importante ai fini della riuscita di queste transizioni.

4.4.

In effetti, le imprese hanno anche bisogno di sostegno per i loro investimenti nella digitalizzazione e, in particolare, per la modernizzazione dei sistemi informatici, l’automazione, la robotica e l’intelligenza artificiale. Le PMI hanno soprattutto bisogno di sostegno per rafforzare la loro presenza digitale. Un altro esempio: gli aiuti di Stato per l’attuazione della banda larga saranno un elemento determinante della politica di coesione territoriale. Il CESE invita la Commissione ad apportare ulteriori modifiche al RGEC che consentano di promuovere la digitalizzazione degli impianti e delle operazioni commerciali.

4.5.

Analogamente, gli importanti progetti di comune interesse europeo (IPCEI), al pari delle alleanze industriali — che si tratti di batterie, semiconduttori o questioni sanitarie — devono contribuire allo sviluppo di catene del valore innovative su tutto il territorio europeo. Suscitano interesse le prime applicazioni di questo strumento. Il CESE presterà attenzione all’apertura degli IPCEI alle PMI, come previsto nel progetto di orientamenti.

4.6.

Altrettanto indispensabile è garantire condizioni di parità con gli operatori dei paesi terzi; il controllo delle sovvenzioni estere rappresenta in questo caso una sfida importante. Alcune imprese non europee ricevono ingenti aiuti statali. A questo proposito, il CESE ritiene che la proposta della Commissione (2), che riguarda i finanziamenti statali erogati da fonti estere a imprese che operano nel mercato dell’UE, e suscettibili di alterare il funzionamento del mercato, costituisca un utile e rilevante strumento operativo. Ciò premesso, si renderà necessaria un’ulteriore messa a punto di alcuni aspetti dell’intervento normativo, di per sé complessi e articolati.

4.7.

Il CESE, inoltre, accoglie con favore la legge sui mercati digitali, in quanto essa punta a garantire mercati digitali equi e contendibili attraverso una regolamentazione ex ante. In questo contesto, una governance europea è essenziale per garantire l’applicazione uniforme del regolamento sulla legge sui mercati digitali nell’UE e la sua efficacia. Inoltre, sebbene quest’ultimo definisca le questioni della condivisione dei dati e dell’accesso ad essi per i gatekeeper (controllori dell’accesso), il ruolo dei dati nella valutazione sotto il profilo della concorrenza deve ancora essere chiarito.

4.8.

Per concludere, nelle sue alleanze transnazionali e mondiali, l’UE deve essere in grado di identificare le violazioni dei diritti umani, delle libertà fondamentali come pure della salute e della sicurezza, a danno sia delle persone che dell’ambiente, lungo le catene del valore e le catene di approvvigionamento. Il CESE prende atto delle iniziative adottate a tal fine, con particolare attenzione per le clausole speculari.

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(1)  Parere esplorativo richiesto dalla presidenza francese del Consiglio dell’UE dal titolo In che modo gli ecosistemi industriali individuati contribuiranno all’autonomia strategica dell’UE e al benessere degli europei?, adottato il 19 gennaio 2022, (GU C 194 del 12.05.2022, pag. 34).

(2)  Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno, [COM(2021) 223 final — 2021/0114 (COD)].