10.3.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 75/63

Relatore:

Stefano PALMIERI

1.1.

Il CESE comprende gli sforzi fatti dalla Commissione nel proporre la revisione intermedia del Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2014-2020, e apprezza le disposizioni in materia di flessibilità introdotte per far fronte alle crisi impreviste degli ultimi anni. Ritiene tuttavia che il quadro proposto sia insufficiente ad affrontare le sfide e le priorità dell’Unione europea (UE), soprattutto rispetto al progetto politico europeo attualmente messo seriamente in discussione.

1.1.1.

Oggi la soluzione a sfide e crisi di carattere globale deve necessariamente trovare una risposta di carattere europeo. Per tale ragione il CESE ritiene che il QFP attuale e quello post 2020 debbano concentrare adeguatamente le proprie risorse, indirizzandole verso quei programmi in grado di:

1.2.

Per il CESE la revisione intermedia del QFP 2014-2020 e la discussione sul QFP post 2020 dovranno essere guidate dal pieno rispetto dell’articolo 3 del trattato di Lisbona, assicurando che ai cittadini dell’UE siano garantite condizioni di vita dignitose nel rispetto del loro benessere, e dell’articolo 311 del TFUE, in base al quale «l’Unione si dota dei mezzi necessari per conseguire i suoi obiettivi e per portare a compimento le sue politiche».

1.3.

Il CESE denuncia in particolare una crisi di solidarietà all’interno dell’UE che deve essere affrontata e risolta. Non è ammissibile che alcuni Stati membri (SM) accettino il giusto principio della solidarietà quando si tratta di distribuire le risorse del QFP 2014-2020 e, nel contempo lo rinneghino quando si tratta di far fronte all’emergenza di profughi e migranti.

1.4.

La capacità dell’UE di rispondere alle sfide attuali e future dipenderà proprio dalla natura qualitativa e dalla dimensione quantitativa delle sue strategie di intervento. Il dibattito sul QFP deve concentrarsi sulla sua funzionalità — in termini sia di risorse stanziate che di struttura del bilancio — nel dotare l’UE dei mezzi necessari per conseguire le sue priorità strategiche senza appesantire il carico fiscale di cittadini e imprese, ossia sulla capacità di fornire un «valore aggiunto» a livello europeo a parità di oneri per i cittadini. Un valore aggiunto europeo sul quale vi sia un ampio consenso politico a supporto dell’azione dell’UE in grado di garantire benefici reali per i suoi cittadini.

Tra gli elementi a maggiore valore aggiunto europeo, il CESE individua: contribuire al finanziamento dei grandi investimenti e dell’innovazione (Fondo europeo per gli investimenti strategici); fare emergere i potenziali benefici di migranti e rifugiati per l’economia, il mercato del lavoro e il dinamismo della società; monitorare e accompagnare l’attuazione del ciclo 2014-2020 dei fondi strutturali e di investimento europei (ESIF); rafforzare il pilastro sociale. Uno strumento specifico potrebbe essere utile e necessario per combattere la disoccupazione giovanile, la precarietà lavorativa e il fenomeno dei giovani che non studiano né lavorano (NEET).

1.4.1.

Per la parte quantitativa della revisione del QFP, il CESE concorda con l’aumento di risorse per alcuni capitoli di spesa ritenuti ad alta efficacia, ossia Orizzonte 2020, Connecting European Facility (CEF), Erasmus+, COSME e Wifi4EU, nonché l’estensione del Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) e la YEI.

1.4.2.

Il CESE concorda altresì sui nuovi stanziamenti per fronteggiare la crisi migratoria (guardia costiera e di frontiera europea, Europol, agenzia per l’asilo, sistema comune di asilo di Dublino, sostegno di emergenza all’interno dell’UE e sistema di ingressi/uscite) e le condizioni di instabilità politica ed economica nell’UE e nei paesi del vicinato (quadro di partenariato, Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile, assistenza macrofinanziaria, mandato di finanziamento esterno per la Banca europea degli investimenti (BEI), adeguamento tecnico delle dotazioni relative alla politica di coesione).

1.5.

Per la parte qualitativa della revisione del QFP, il CESE condivide l’obiettivo di realizzare regole finanziarie generali e settoriali più semplici e più flessibili, e apprezza quindi in particolare la semplificazione degli adempimenti amministrativi richiesti ai beneficiari delle risorse comunitarie, nonché dei controlli, dell’audit e della reportistica.

1.5.1.

Tuttavia, l’introduzione dei principi riguardanti il miglioramento della spesa «better spending» e del bilancio basato sui risultati «performance based budgeting» non deve servire da pretesto per tagliare la spesa in settori o programmi la cui valutazione è meno evidente di altri, sia perché i benefici appaiono nel lungo periodo sia perché sono più difficilmente quantificabili. Ciò potrebbe risultare particolarmente dannoso per programmi quali Orizzonte 2020, CEF e COSME.

1.5.2.

Il CESE sostiene da un lato incentivi in grado di promuovere una spesa responsabile e, dall’altro lato, un adeguato e tempestivo sistema di monitoraggio degli obiettivi per i differenti settori di intervento del bilancio dell’UE.

1.6.

In merito al dibattito sulla proposta per il QFP post 2020, il CESE chiede che fin da ora vengano valutati con attenzione i risultati del bilancio vigente, anche alla luce della revisione intermedia, discutendo le priorità da affrontare e i cambiamenti necessari da apportare.

1.7.

Il CESE ritiene utile allineare la durata dei prossimi QFP al ciclo politico della Commissione e del Parlamento. È condivisibile la proposta di fissare una durata di 5 + 5 anni con revisione intermedia obbligatoria per alcune voci che richiedono una programmazione di lungo periodo (in particolare, le politiche di coesione e di sviluppo rurale), e per tutte le altre voci una durata a medio termine di 5 anni allineata alle elezioni europee.

1.8.

Il CESE sostiene lo sforzo della Commissione volto ad introdurre nuove tipologie di risorse proprie e il lavoro che sta svolgendo lo High level group on own resources (HLGOR). È comunque opportuno che le proposte che saranno elaborate dalla Commissione sul sistema delle risorse proprie siano discusse e decise nel corso del 2017 coinvolgendo adeguatamente il CESE per la preparazione del QFP post 2020.

1.8.1.

In tale contesto il CESE richiama la necessità che l’UE si doti di un sistema di risorse proprie autonomo, trasparente ed equo, riducendo il sistema dei contributi nazionali degli SM ma senza aumentare la pressione fiscale, in particolare sui cittadini più svantaggiati. Il CESE sottolinea, inoltre, l’importanza della lotta all’evasione fiscale anche grazie a una maggiore trasparenza (1), e a tutte le forme di concorrenza fiscale sleale tra gli SM.

1.8.2.

Il CESE chiede che la Commissione elabori tempestivamente una stima della perdita di bilancio derivante dall’uscita del Regno Unito dall’UE.

1.9.

Il CESE condivide il messaggio che all’Unione serva più Europa (e migliore) e non meno Europa (2). La crisi dell’UE deriva dalla mancanza di una visione strategica del futuro dell’Europa. Tale crisi rischia di acuirsi se il QFP post 2020 non interverrà sulle sue cause, legate al deficit di democrazia, al deficit dello stato di diritto e all’impatto sui ceti sociali e i settori produttivi «perdenti» nella globalizzazione. L’Unione deve ritornare ad avere una visione alta del suo futuro per competere con i principali attori mondiali, e per farlo è necessario un QFP ambizioso e all’altezza delle sfide che ci aspettano.

1.10.

Affinché gli obiettivi del QFP si realizzino effettivamente, il nuovo bilancio dell’UE dovrà essere esemplare, efficiente, efficace e trasparente, in modo da acquisire credibilità nei confronti dei cittadini europei e rendere facilmente individuabili ai loro occhi i vantaggi dell’Europa e i costi della non Europa.

2.1.

Il pacchetto proposto dalla Commissione europea in occasione della revisione intermedia del Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2014-2020 riguarda modifiche normative e riallocazione di risorse per 12,8 miliardi entro la fine del periodo, compreso il progetto di bilancio 2017, finalizzate alla crescita e all’occupazione, alla migrazione e alla sicurezza. In particolare, la revisione prevede:

2.2.

Il CESE ha già affermato in precedenza (3), e ribadisce in questo parere, che comprende l’equilibrio raggiunto nel 2013 dalla Commissione europea sul QFP, mediando tra due esigenze contrapposte in un contesto sociale, economico e politico complesso. La prima esigenza è stata la volontà da parte di alcuni Stati membri (SM) di limitare l’impegno di risorse pubbliche a seguito della crisi economica e finanziaria. La seconda è stata la necessità di affrontare in maniera adeguata ed efficace le ambiziose sfide che l’Unione europea (UE) ha di fronte a sé, derivanti sia dal trattato di Lisbona sia dalla strategia Europa 2020.

2.3.

La revisione intermedia del QFP giunge ora in una situazione per alcuni versi mutata rispetto al 2013. L’UE continua ad essere in difficoltà, per le conseguenze, ancora forti in alcuni SM, della crisi finanziaria ed economica, soprattutto sui redditi medi e bassi, insieme alla mancanza di una risposta condivisa alla crisi stessa a livello comunitario. Ma, a ciò si sono sommate nuove inquietudini, di carattere sociale, politico e istituzionale, compresi gli attacchi terroristici recentemente sferrati in Europa.

2.3.1.

In primo luogo, cresce l’afflusso verso l’Europa dei migranti e dei rifugiati in fuga da guerre e povertà in Africa e Medio Oriente, che suscita preoccupazione nell’opinione pubblica europea, soprattutto nei paesi mediterranei e balcanici che ne subiscono l’impatto iniziale, e nei paesi di destinazione che sono chiamati a favorirne l’integrazione.

2.3.2.

In secondo luogo, vi è un diffuso scetticismo sulla capacità della politica, e quindi anche degli SM e dell’UE, di mantenere il benessere economico e la coesione sociale (4), con la conseguente richiesta di dare più spazio ai governi nazionali, proprio in una fase storica in cui l’UE dovrebbe al contrario emergere come attore globale.

2.3.3.

In terzo luogo, il referendum sull’uscita del Regno Unito dall’UE, la cosiddetta Brexit, rende evidente come l’UE non sia una scelta scontata e irreversibile, oltre a porre problemi istituzionali e finanziari inediti sul QFP, a fronte di uno SM in procinto di lasciare l’Unione.

2.4.

In questo contesto in rapido mutamento, la valutazione sull’efficacia del QFP dipende dal pieno rispetto dei principi di base dell’ordinamento comunitario, in particolare l’articolo 3 del trattato di Lisbona, che pone l’obiettivo di assicurare ai cittadini dell’UE condizioni di vita dignitose nel rispetto del loro benessere (5), e l’articolo 311 del TFUE, in base al quale «l’Unione si dota dei mezzi necessari per conseguire i suoi obiettivi e per portare a compimento le sue politiche».

2.5.

La capacità dell’UE di rispondere alle sfide attuali e future dipenderà proprio dalla natura qualitativa e dalla dimensione quantitativa delle sue strategie di intervento. Si tratta di capire in quali settori è meglio spendere per raggiungere la crescita, l’occupazione e la risposta alle nuove sfide; in quali forme la spesa è maggiormente efficace; in che modo realizzare una valutazione seria e non meramente formale degli investimenti; infine, come comunicare l’azione delle istituzioni europee in un contesto di diffusa sfiducia da parte dei cittadini (6).

2.6.

Per tali ragioni oggi si può dire che, pur comprendendo gli sforzi fatti dalla Commissione nel proporre la revisione intermedia del QFP 2014-2020, il quadro proposto è del tutto insufficiente ad affrontare le sfide e le priorità dell’UE.

3.1.

Per la parte qualitativa della revisione del QFP, il CESE condivide l’obiettivo di realizzare regole finanziarie generali e settoriali più semplici e più flessibili, e apprezza quindi in particolare la semplificazione degli adempimenti amministrativi richiesti ai beneficiari delle risorse comunitarie, nonché dei controlli, dell’audit e della reportistica.

3.2.

Tuttavia, il CESE ritiene che l’introduzione dei principi riguardanti il miglioramento della spesa «better spending» e del bilancio basato sui risultati «performance based budgeting» non debba servire da pretesto per tagliare la spesa in settori o programmi la cui valutazione è meno evidente di altri, sia perché i benefici appaiono nel lungo periodo sia perché sono più difficilmente quantificabili. Ciò potrebbe risultare particolarmente dannoso per programmi quali Orizzonte 2020, Connecting European Facility (CEF) e COSME.

3.2.1.

Il CESE sostiene, da un lato, incentivi in grado di promuovere una spesa responsabile ed efficace, e dall’altro lato, un adeguato e tempestivo sistema di monitoraggio degli obiettivi per i differenti settori di intervento del bilancio dell’UE.

3.3.

Tuttavia questo, da solo, non sembra sufficiente per rispondere concretamente alle crescenti preoccupazioni economiche, sociali e politiche, rilanciando la crescita, l’occupazione e il pilastro sociale. Ciò è tanto più vero in assenza di risorse supplementari nei settori dove il bilancio comunitario ha un valore aggiunto rispetto alle politiche che possono mettere in campo i singoli SM.

3.4.

Come affermato nei precedenti pareri del CESE, le sfide che l’UE si trova a fronteggiare rendono non solo desiderabile ma anche necessario un incremento nella dimensione del bilancio comunitario (7).

3.5.

La risposta a tali sfide passa in primo luogo per un forte sostegno e incentivo agli investimenti, sia pubblici che privati. Nel 2014 il livello degli investimenti era del 15 % al di sotto di quello rilevato nel 2007, subito prima della grande crisi finanziaria ed economica, corrispondente a una riduzione di 430 miliardi rispetto al picco massimo, e di circa 300 miliardi rispetto alla media degli ultimi anni; peraltro cinque paesi da soli (Spagna, Italia, Grecia, Regno Unito e Francia) contano per il 75 % di questo calo (8).

3.6.

Per sopperire indirettamente alla scarsità di investimenti, la Commissione ha proposto e attivato il FEIS, che tramite la BEI dovrebbe catalizzare risorse private complementari a quelle comunitarie. La sua valutazione dipende dalla capacità di sostenere progetti addizionali rispetto a quelli che sarebbero finanziati normalmente. Le prime analisi mostrano però che gran parte dei progetti del FEIS ha un alto livello di similitudine con altri progetti finanziati normalmente dalla BEI, soprattutto nelle regioni più sviluppate (9). Il CESE richiede una maggiore focalizzazione su progetti realmente innovativi, rischiosi e non finanziabili altrimenti ed in grado di garantire una reale crescita economica ed occupazionale nell’UE.

3.7.

La crisi dei migranti e dei rifugiati non riguarda semplicemente gli obblighi di accoglienza. Le risorse stanziate dall’UE possono servire anche per trasformare i temuti rischi sulla sicurezza interna in opportunità, facendo emergere i potenziali benefici per l’economia, il mercato del lavoro e il dinamismo della società. Il CESE — in sintonia col Parlamento europeo (10) — ritiene che le risorse stanziate nell’ambito delle rubriche 3 («Sicurezza e cittadinanza») e 4 («Europa globale»), in particolare per la crisi dei rifugiati e l’aiuto esterno, possano risultare insufficienti nei prossimi mesi ed anni, e chiede pertanto che vengano rivisti al rialzo i limiti di spesa previsti.

3.7.1.

Inoltre, al riguardo, il CESE denuncia una crisi di solidarietà all’interno dell’UE che deve essere affrontata e risolta. Non è ammissibile che alcuni SM accettino il giusto principio della solidarietà quando si tratta di distribuire le risorse del QFP 2014-2020 e, nel contempo lo rinneghino quando si tratta di far fronte all’emergenza di profughi e migranti.

3.8.

I fondi strutturali e di investimento europei (ESIF) sono al centro della strategia Europa 2020 e dei suoi obiettivi, con un bilancio di 454 miliardi di euro per il ciclo di programmazione 2014-2020. Rappresentando lo strumento principale di investimento nell’UE, possono contribuire alla crescita economica e alla creazione di nuovi posti di lavoro di qualità, mediante una maggiore coesione sociale e territoriale. L’attuazione del ciclo appena avviato deve essere monitorata e accompagnata con attenzione da parte delle istituzioni europee, per garantire ossia il raggiungimento dei risultati attesi convenuti tra la Commissione, gli SM e le regioni. Ciò passa necessariamente per un attento coinvolgimento delle organizzazioni della società civile e delle parti sociali rappresentate nell’ambito del CESE.

3.9.

La disoccupazione giovanile (circa il 20 % della forza lavoro, sebbene con forti differenze tra SM (11)), la precarietà lavorativa e il fenomeno dei giovani che non studiano né lavorano (NEET, il 19 % della popolazione tra 20 e 34 anni (12)), permangono a livelli inaccettabili, a detrimento del loro livello di istruzione e in generale del capitale umano dell’Europa. Per farvi fronte, nell’ambito del Fondo sociale europeo (FSE), l’Iniziativa a favore dell’occupazione giovanile (YEI) va rafforzata e finanziata con maggiori risorse, con l’aumento dei limiti di spesa previsti per la rubrica 1B («Coesione sociale e territoriale»).

3.10.

Infine, va avviata a soluzione la questione dei pagamenti arretrati. Il gap che si è creato negli ultimi anni tra gli impegni di spesa e i pagamenti effettuati agli SM è arrivato a fine 2014 a quasi 25 miliardi di euro, e dovrebbe essere in corso di riassorbimento entro la fine del 2016. Gli effetti negativi degli arretrati di spesa colpiscono tutti i beneficiari del bilancio dell’UE, comprese le imprese, gli istituti di ricerca e gli enti locali. A fronte di un bilancio già di per sé molto limitato rispetto al PIL europeo, appare quantomeno necessario assicurare un tempestivo pagamento degli impegni presi, adottando tutte le misure atte a evitare che questa situazione si trascini o si ricrei anche nel prossimo QFP.

3.11.

Il CESE concorda quindi con l’aumento di risorse per alcuni capitoli di spesa ritenuti ad alta efficacia, ossia Orizzonte 2020, CEF-Trasporti, Erasmus+, COSME e Wifi4EU, nonché l’estensione del FEIS e la YEI.

3.11.1.

Il CESE concorda altresì sui nuovi stanziamenti per fronteggiare la crisi migratoria (guardia costiera e di frontiera europea, Europol, agenzia per l’asilo, sistema comune di asilo di Dublino, sostegno di emergenza all’interno dell’UE e sistema di ingressi/uscite) e le condizioni di instabilità politica ed economica nell’UE e nei paesi del vicinato (quadro di partenariato, Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile, assistenza macrofinanziaria, mandato di finanziamento esterno per la BEI, adeguamento tecnico delle dotazioni relative alla politica di coesione).

4.1.

La Commissione europea entro il 1o gennaio 2018 presenterà la proposta per il QFP post 2020. Il CESE chiede che fin da ora vengano valutati con attenzione i risultati del bilancio vigente, anche alla luce della revisione intermedia, discutendo le priorità da affrontare e i cambiamenti necessari da apportare. L’obiettivo è che il QFP sia all’altezza delle sfide e delle priorità di lungo termine dell’UE.

4.2.

La crisi dell’UE deriva dalla mancanza di una visione strategica del futuro dell’Europa a livello comunitario. Tale crisi rischia di acuirsi se il QFP post 2020 non interverrà sulle sue cause, legate al deficit di democrazia, al deficit dello Stato di diritto e all’impatto sui ceti sociali e i settori produttivi «perdenti» nella globalizzazione. Se le regole fiscali dell’UE hanno ridotto la capacità degli Stati membri di muoversi in autonomia — determinando incertezza sia nel mercato del lavoro che nel sistema delle prestazioni sociali — allo stato attuale non hanno creato per i cittadini reti di protezione sociale a livello comunitario né tantomeno un sistema economico europeo realmente innovativo e competitivo in grado di competere con le sfide globali (13).

4.3.

È quindi cruciale una maggiore attenzione nel nuovo QFP, anche come nuove risorse, verso le grandi priorità strategiche per l’Europa, decisive per l’esistenza stessa dell’UE:

4.4.

In merito alla riforma della durata del QFP, il CESE — in sintonia col Parlamento europeo (14) — ritiene utile allinearla al ciclo politico della Commissione e del Parlamento, in modo che la campagna elettorale per il voto europeo abbia al centro la discussione sulle priorità del bilancio comunitario. È condivisibile la proposta di fissare una durata di 5 + 5 anni con revisione intermedia obbligatoria per alcune voci che richiedono una programmazione di lungo periodo (in particolare, le politiche di coesione e di sviluppo rurale), e per tutte le altre voci una durata a medio termine di 5 anni allineata alle elezioni europee.

4.5.

È opportuno che la Commissione elabori quanto prima — anche in previsione della proposta del QFP post 2020 — una stima accurata degli effetti della Brexit in termini di impatto su entrate e uscite dall’UE (15).

4.6.

Inoltre, nell’ambito dell’Eurozona, un bilancio appropriato deve essere in grado di rispondere ai problemi specifici degli SM che adottano l’euro. Richiamando quanto già proposto dal CESE, «occorre intraprendere una marcia di avvicinamento verso un adeguato bilancio proprio dell’Eurozona, con regole decise congiuntamente, l’unico modo per avanzare verso una politica fiscale comune e l’assorbimento di eventuali “shock” che si dovessero verificare in futuro»  (16).

4.7.

Dal lato delle entrate, il nuovo QFP dovrà tenere conto delle proposte in corso di elaborazione da parte del gruppo ad alto livello sulle risorse proprie (HLGOR) presieduto da Mario Monti, di cui entro la fine del 2016 è atteso il rapporto finale, insieme all’elaborazione da parte della Commissione di una proposta legislativa al riguardo.

4.7.1.

Il CESE ritiene che è particolarmente importante un nuovo bilancio con prevalenza di risorse proprie ben mirate e sostenibili rispetto ai contributi nazionali, che al contrario rafforzano il principio errato del «giusto ritorno». A tale fine il CESE ribadisce quanto approvato in pareri precedenti (17), sostenendo la proposta della Commissione europea relativa alle risorse proprie, le cui entrate arriverebbero direttamente al bilancio dell’UE senza passare per gli SM. Con il nuovo sistema bisogna evitare di aumentare la pressione fiscale e in particolare di gravare più di ora sui cittadini più svantaggiati e sulle piccole e medie imprese.

4.7.2.

Va definita una base imponibile consolidata comune per l’imposta sulle società (CCCTB), in modo da aumentare la trasparenza fiscale, contribuire alla lotta all’evasione fiscale e rafforzare la creazione di posti di lavoro, gli investimenti e gli scambi commerciali nell’UE.

4.8.

Il CESE condivide il messaggio che all’Unione serva più Europa (e migliore) e non meno Europa. Affinché gli obiettivi del QFP si realizzino effettivamente, il nuovo bilancio dell’UE dovrà essere esemplare, efficiente, efficace e trasparente, in modo da acquisire credibilità nei confronti dei cittadini europei e rendere facilmente individuabili ai loro occhi i vantaggi dell’Europa e i costi della non Europa.