19.3.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 64/1

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Il 10 marzo 2009 il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità aggiornato della Francia, relativo al periodo 2008-2012.

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Nel 2008, la crisi finanziaria globale ha amplificato il rallentamento della crescita attraverso il ridursi della fiducia dei consumatori e delle imprese e un irrigidimento delle condizioni del credito. In seguito al crollo della produzione industriale nel quarto trimestre del 2008, si prevede una drastica contrazione del PIL nel 2009. Le principali sfide di politica economica nella fase di recessione consistono nello stabilizzare il settore finanziario, restaurare la fiducia dei consumatori e delle imprese e sostenere gli investimenti. La recessione avrà un impatto significativo sulle finanze pubbliche in quanto il disavanzo ha superato il 3 % del PIL nel 2008 come ha osservato il ministro francese dell'Economia, l'industria e l'occupazione, in una lettera indirizzata al Commissario per gli affari economici e finanziari il 6 febbraio 2009 e dovrebbe superare il 5 % del PIL nel 2009 secondo le previsioni intermedie dei servizi della Commissione del gennaio 2009. Tale cifra rispecchia anche l'impatto dello 0,8 % del PIL che avrà sul saldo di bilancio il piano di recupero adottato in dicembre, le cui misure principali consistono nell'anticipare gli investimenti pubblici e nel fornire un sostegno finanziario alle imprese. Il governo ha attuato una serie di riforme strutturali che dovrebbero avere un impatto positivo sul potenziale di crescita dell'economia.

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Lo scenario macroeconomico su cui si basa il programma prevede una crescita positiva del PIL per l'intero periodo di riferimento. Dopo essere sceso a circa l'1 % nel 2008 è previsto un ulteriore calo fra lo 0,2 % e lo 0,5 % nel 2009, prima di risalire al 2 % circa nel 2010 e ulteriormente al 2,5 % per il resto del periodo di riferimento. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili (2), questo scenario appare basato su ipotesi di crescita decisamente ottimiste. La valutazione tiene conto della grave contrazione del PIL nel quarto trimestre del 2008 e delle cupe prospettive economiche basate sul basso livello degli indicatori della fiducia e della prevista drastica contrazione degli investimenti e degli scambi, nonché dell'impatto sulla crescita del piano di ripresa e della legge sulla modernizzazione dell'economia (3). Alla luce del recente andamento dei prezzi del petrolio e dell'intensità della crisi globale, le proiezioni del programma per l'inflazione appaiono ottimistiche per quanto riguarda il 2009, ma possono essere giudicate realistiche per il periodo successivo. Il 6 febbraio le autorità francesi hanno annunciato alla Commissione la revisione delle previsioni macroeconomiche e di quelle relative alle finanze pubbliche.

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Per il 2008, le previsioni intermedie dei servizi della Commissione stimano il disavanzo delle pubbliche amministrazioni pari al 3,2 % del PIL, vale a dire peggiore dello 0,3 % della cifra contenuta nel programma ma confermato dalla summenzionata lettera del 6 febbraio (4). La differenza dello 0,9 % del PIL rispetto all'obiettivo contenuto nell'aggiornamento precedente (2,3 % del PIL) può essere in gran parte spiegata con i) un risultato nel 2007 peggiore del previsto (0,3 % del PIL); ii) una crescita del PIL reale nel 2008 decisamente più debole di quanto previsto nel precedente aggiornamento che ha ridotto l'ammontare del gettito fiscale rispetto alle previsioni del programma (dello 0,3 % del PIL); e iii) un maggiore esborso per il pagamento degli interessi che riflette l'impatto che ha avuto nel 2008 l'inflazione più elevata sui costi del servizio del debito dei titoli inflation-linked (0,2 % del PIL).

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L'aggiornamento contiene un obiettivo di disavanzo per il 2009 del 3,9 % del PIL, rispetto alla proiezione del 5,4 % contenuta nelle previsioni intermedie dei servizi della Commissione. Il deterioramento del disavanzo nel 2009 riflette oltre all'entrata in funzione degli stabilizzatori automatici in risposta alla crisi economica anche l'impatto del pacchetto di stimolo fiscale del dicembre 2008 pari allo 0,8 % del PIL. Più recentemente, il governo ha annunciato un obiettivo di disavanzo più elevato del 4,4 % del PIL (5). Il disavanzo strutturale (cioè il saldo di bilancio corretto per il ciclo, al netto delle misure una tantum e di altre misure temporanee), in base ai dati trasmessi nel programma di stabilità aggiornato e ricalcolati dai servizi della Commissione, dovrebbe raggiungere il 3 % del PIL nel 2009, rispetto al 2,5 % nel 2008. Questa impostazione di politica di bilancio può essere considerata espansionistica e può essere pienamente spiegata dalle misure di stimolo fiscale associate al pacchetto di incentivi.

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L'obiettivo della strategia di bilancio della Francia nel medio termine delineata nel programma consiste nel raggiungere l'obiettivo di medio termine (OMT) di una posizione di bilancio in pareggio in termini strutturali nel 2012. In base alle previsioni del programma rivedute dalla summenzionata lettera del 6 febbraio, il disavanzo delle pubbliche amministrazioni dovrebbe raggiungere un picco nel 2009 al 4,4 % del PIL (dal 3,9 % del PIL) per poi scendere ancora al 3,1 % del PIL nel 2010 (dal 2,7 % del PIL) mentre l'impatto sul bilancio del piano di ripresa si ridurrebbe gradualmente. Tale previsione è coerente con quella intermedia dei servizi della Commissione, che prevede che il disavanzo delle pubbliche amministrazioni debba salire al 5,4 % del PIL nel 2009 per poi scendere al 5,0 % del PIL nel 2010. Secondo le stime corrette dalla lettera summenzionata, il disavanzo dovrebbe migliorare ulteriormente dopo il 2010 per raggiungere l'1,5 % del PIL nel 2012. Il saldo primario seguirà un andamento simile. Il disavanzo strutturale dovrebbe assestarsi al 3 % del PIL nel 2009 e migliorare di circa l'1 % del PIL nel 2010 e dello 0,5 % del PIL all'anno negli ultimi anni. A parte la riduzione del piano di ripresa, questo risultato dovrebbe essere raggiunto attraverso una riduzione specifica della spesa. Il programma aggiornato prevede che il rapporto debito/PIL salga al 69,1 % nel 2009 e che si stabilizzi in larga misura al 69,4 % nel 2010 prima di diminuire leggermente nei due anni successivi. Oltre all'impostazione di bilancio, viene tenuto conto dell'impatto delle ricapitalizzazioni bancarie e della partecipazione al Fondo di investimento strategico (6), che ammonta a circa 0,75 % del PIL, ma sono escluse potenziali passività contingenti derivanti dal regime di garanzia. Secondo le previsioni intermedie dei servizi della Commissione, il rapporto debito/PIL dovrebbe raggiungere il 72,4 % del PIL nel 2009 e il 76 % del PIL nel 2010, la differenza rispetto al programma di stabilità aggiornato si spiega con le cifre divergenti in materia di crescita e disavanzo delle amministrazioni pubbliche.

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I risultati di bilancio sono soggetti a rischi di correzione verso il basso per tutto il periodo di riferimento. Anzitutto, essi non riflettono ancora il peggior risultato nel 2008 (0,3 % del PIL) recentemente confermato dalla lettera summenzionata. Tale risultato riflette inoltre il fatto che non si è proceduto ad un risanamento di bilancio in periodi economici favorevoli/neutrali (7) e questo spiega parte della correzione verso l'alto dell'obiettivo di disavanzo per il 2009 al 4,4 % del PIL (che tiene conto anch'esso di una correzione verso il basso delle imposte sulle società). Cosa più importante, le prospettive macroeconomiche del programma non includono la recessione attualmente attesa per il 2009, implicando sostanziali rischi di bilancio, anche nei confronti dell'ultimo obiettivo di disavanzo annunciato dal governo. Inoltre, in aggiunta all'impatto degli stabilizzatori automatici, vi sono rischi di alcuni sfondamenti nella spesa sanitaria (8). Infine, alla luce dei risultati raggiunti nel passato dalle autorità locali, vi è il rischio che gli obiettivi di spesa programmati non vengano raggiunti. Sono in aumento anche i rischi sul fronte del debito, riflettendo i timori per il saldo di bilancio nonché gli eventuali effetti delle misure di stabilizzazione del settore finanziario.

(8)

L'impatto a lungo termine dell'invecchiamento demografico sul bilancio è leggermente inferiore alla media europea, con un incremento della spesa pensionistica mediamente più limitato, dovuto alle riforme già attuate, fra le quali la riforma dei cosiddetti régimes spéciaux (regimi previdenziali speciali), diretta ad allineare il periodo di versamento dei contributi necessario alle regole degli altri regimi. La posizione di bilancio nel 2008, quale stimata nel programma, che risulta peggiore della posizione iniziale del precedente programma, accresce l'impatto di bilancio dell'invecchiamento della popolazione sul divario di sostenibilità. Se si prendesse come punto di partenza la posizione di bilancio del 2009 contenuta nelle previsioni intermedie dei servizi della Commissione, il divario di sostenibilità peggiorerebbe. L'attuale livello del debito lordo è superiore al valore di riferimento previsto dal trattato. I summenzionati regimi posti in essere dalla Francia per la stabilità del settore finanziario potrebbero avere un impatto sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, se i costi del sostegno statale non vengono recuperati integralmente in futuro. Assicurare avanzi primari più elevati nel medio periodo, come già previsto nel programma, contribuirebbe a ridurre i rischi medi sulla sostenibilità delle finanze pubbliche.

(9)

I risultati ottenuti nel passato dalla Francia indicano che gli sfondamenti di spesa dell'amministrazione pubblica non hanno costituito qualcosa di eccezionale nell'ultimo decennio, rivelando così la presenza di punti critici nelle vigenti norme di bilancio. La riforma della Costituzione adottata il 23 luglio 2008 ha introdotto il principio dell'obiettivo generale del pareggio di bilancio per le amministrazioni pubbliche (9). Il carattere non vincolante dell'obiettivo del pareggio di bilancio, tuttavia, induce a chiedersi se possa essere effettivamente controllato. La riforma introduce inoltre un bilancio pluriennale, adottato dal Parlamento, a iniziare dal 2009, per il periodo 2009-2012, vale a dire la stessa durata del programma di stabilità. Questa riforma dovrebbe contribuire ad una miglior gestione delle finanze pubbliche e favorire la disciplina di bilancio.

Inoltre, in seguito al lancio della revisione generale delle politiche pubbliche a metà 2007, è stata adottata una serie di misure dirette ad accrescere l'efficienza della spesa pubblica, fra le quali la riduzione del numero dei funzionari pubblici. Nel 2008 è entrata in vigore una nuova norma sul debito applicata al sottosettore della previdenza sociale (10).

(10)

Per rispondere alla crisi finanziaria, il governo francese ha adottato una serie di misure dirette ad assicurare la stabilità del settore finanziario. Al fine di limitarne le conseguenze sulla capacità creditizia delle banche francesi, il governo ha deciso (11) di acquistare quote di debito subordinato delle banche fino a 40 Mrd EUR senza acquisire diritti di voto. In cambio, le banche si sono impegnate ad aumentare le operazioni di prestito al mercato al fine di garantire un livello di finanziamento coerente con le necessità degli operatori economici. Inoltre, una linea di 320 Mrd EUR (12) è stata autorizzata dalla legge per garantire i debiti delle banche. Questo regime di garanzia è diretto a migliorare l'accesso al finanziamento delle banche, nel contesto della grave pressione che il mercato dei finanziamenti interbancari ha dovuto affrontare fin dall'inizio della crisi finanziaria. Le banche pagheranno un premio per la garanzia statale sui loro prestiti e forniranno garanzie collaterali.

(11)

In risposta alla crisi economica, il governo francese ha annunciato, il 4 dicembre, un piano di ripresa, che può essere descritto come un mix equilibrato di strumenti di entrata e di spesa ed è coerente con l'EERP. Le sue misure comprendono investimenti pubblici (principalmente diretti a imprese pubbliche, infrastrutture, ricerca e difesa), misure relative al mercato del lavoro (come l'esenzione totale dal versamento dei contributi sociali da parte dei titolari di piccole imprese per le nuove assunzioni), il sostegno alle imprese (come aiuti settoriali all'edilizia e all'industria automobilistica nonché l'accelerazione dei trasferimenti statali alle imprese, in particolare le PMI) e il sostegno al potere di acquisto delle famiglie (prevalentemente assegni di 200 EUR nell'aprile 2009 alle famiglie con reddito più basso). Tale pacchetto può essere considerato mirato e tempestivo. Le misure annunciate sono temporanee, pertanto reversibili, senza costi per le finanze pubbliche oltre il 2010. Il governo ha inoltre attuato una serie di riforme strutturali che dovrebbero avere un impatto positivo sul potenziale di crescita dell'economia e, quindi, sulle finanze pubbliche nel lungo termine. Per quanto riguarda i mercati dei beni e dei servizi, la summenzionata legge sulla modernizzazione dell'economia mira ad accrescere il potenziale di crescita, in particolare promuovendo l'imprenditoria individuale e riducendo gli ostacoli esistenti alla concorrenza, incluso il settore al dettaglio. Anche per quanto riguarda il mercato del lavoro sono state adottate nuove leggi, in particolare sotto il profilo della flessibilità e della sicurezza. La legge sulla modernizzazione del mercato del lavoro, che è stata adottata nel giugno 2008 e rappresenta il recepimento del primo accordo interprofessionale tra le parti sociali, mira a sviluppare contratti più flessibili e al tempo stesso più sicuri. È stata inoltre introdotta una importante riforma delle procedure di dialogo sociale al fine di agevolare gli accordi di maggioranza. Queste misure sono connesse al programma di riforme di medio termine e alle raccomandazioni specifiche rivolte al paese proposte dalla Commissione il 28 gennaio 2009 nell'ambito della strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione.

(12)

Facendo seguito al deterioramento delle finanze pubbliche nel 2007 e 2008 quando le condizioni economiche erano più favorevoli, la politica di bilancio nel 2009 segue una linea espansionista (rispecchiando la risposta del governo francese all'EERP) quando la situazione è negativa. Successivamente le finanze pubbliche saranno risanate conformemente al programma; tuttavia, tenendo conto dei rischi significativi per gli obiettivi di bilancio, che implicano un disavanzo ben al disopra del 3 % nel 2009 e 2010, l'OMT di un bilancio in pareggio in termini strutturali non potrà essere raggiunto nel 2012.

In questo contesto, la Francia può ridurre il rischio di sfondamenti di spesa attraverso l'attuazione e ulteriori miglioramenti del suo quadro di finanza pubblica, in particolare per quanto riguarda le norme in materia di spesa. Infine, tenendo conto dei rischi per le previsioni sul debito menzionato sopra, il rapporto debito/PIL, che riflette la politica espansionista nel 2009, sarà elevato e si renderà necessaria un'azione decisiva nei prossimi anni per rovesciare questa tendenza.

(13)

Per quanto riguarda i requisiti relativi ai dati specificati nel codice di condotta per i programmi di stabilità e di convergenza, il programma fornisce tutti i dati obbligatori e gran parte di quelli facoltativi (13).

i)

ad attuare le programmate misure di bilancio nel 2009, comprese le misure di stimolo in linea con l'EERP e nel rispetto del Patto di stabilità e crescita, mantenendo l'obiettivo di evitare un ulteriore deterioramento delle finanze pubbliche;

ii)

alla luce della prevista ripresa dell'attività economica, a compiere uno sforzo di risanamento nel 2010 e rafforzare successivamente il ritmo dell'aggiustamento, al fine di garantire che il disavanzo possa essere rapidamente riportato sotto il valore di riferimento, collocando in tal modo il rapporto debito/PIL su un percorso di discesa;

iii)

ad applicare efficacemente la regolamentazione esistente in materia di spesa e prendere ulteriori provvedimenti per garantire il rispetto, da parte di tutti i sottosettori, degli obiettivi di riduzione delle spese pluriennali delle amministrazioni pubbliche, continuando ad attuare misure nel contesto della revisione generale delle politiche pubbliche. Attuare il programma di riforme strutturali, in particolare per quanto riguarda la sostenibilità del sistema pensionistico.