27.10.2007   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 256/3

1.1

Il Comitato seguirà con attenzione l'applicazione coordinata della direttiva del 2004 e della proposta modificata di direttiva in esame, nonché delle pertinenti decisioni quadro integrative, per verificare nel tempo l'efficacia della lotta contro la contraffazione e le sue ramificazioni internazionali, anche fuori dal territorio dell'Unione europea.

1.2

Il Comitato, pur favorevole all'impostazione generale delle disposizioni proposte, invita la Commissione a prendere in considerazione le osservazioni formulate in questo parere, che propone di concentrare le azioni di repressione e di cooperazione in campo penale e doganale soprattutto sulle imprese di contraffazione su larga scala e sulle contraffazioni commesse da organizzazioni criminali.

1.3

Il Comitato auspica in particolare che la direttiva possa applicarsi a tutti i diritti di proprietà industriale e non escludere, quindi, i brevetti d'invenzione, che ne costituiscono la componente più importante per l'industria europea; la necessità dell'inclusione del diritto d'autore non gli sembra al contrario così evidente, tenuto conto dell'attuale contesto d'instabilità che circonda questo diritto e degli sviluppi giuridici e tecnologici in atto.

1.4

Il CESE rileva la vaghezza di alcuni concetti giuridici, come le locuzioni «scala commerciale» o «carattere commerciale» delle violazioni, contenuti nella proposta di direttiva in esame; tale vaghezza contravviene ai principi fondamentali del diritto penale secondo i quali gli elementi del reato devono essere chiari, precisi e determinati. Il CESE si oppone altresì alle modalità di fissazione delle sanzioni di cui all'articolo 2 della proposta di direttiva, in quanto ritiene opportuno stabilire soltanto un quadro generale di sanzione penale (limitandosi, cioè, a fissare una pena detentiva, un'ammenda o una multa) lasciando alle normative nazionali la competenza esclusiva di stabilire la misura delle sanzioni da comminare.

2.1

Nel comunicato stampa MEMO/05/437 del 23 novembre 2005, che riassume la comunicazione adottata quello stesso giorno, la Commissione si compiace per la sentenza della Corte di giustizia che riconosce le competenze della Comunità in materia di adozione di misure penali dissuasive e proporzionate volte a garantire l'applicazione delle norme relative alle politiche comunitarie previste dal TCE.

2.2

Nella comunicazione summenzionata la Commissione espone la sua interpretazione della sentenza della Corte (emessa il 13 settembre 2005), che ha annullato una decisione quadro del Consiglio relativa alla protezione dell'ambiente attraverso il diritto penale. Secondo la Commissione, la Corte ha ritenuto che la Comunità sia competente ad adottare le misure di diritto penale necessarie a garantire l'effettività del diritto comunitario. A parere della Commissione, la portata di questa sentenza si estende ben al di là del settore ambientale ed essa si applica a tutte le politiche comunitarie e alle libertà fondamentali riconosciute dal Trattato. L'introduzione di sanzioni penali nel diritto comunitario dev'essere giustificata da una necessità debitamente motivata e rispettare la coerenza complessiva del diritto penale dell'UE.

2.3

Questa interpretazione estensiva di una sentenza in materia di protezione dell'ambiente non ha ottenuto l'adesione unanime degli Stati membri e della dottrina. Molti, infatti, ritengono che le incriminazioni e la scala delle relative sanzioni penali siano questioni da trattare essenzialmente nel quadro della sussidiarietà e che la loro eventuale armonizzazione a livello dell'Unione europea rientri nell'ambito della cooperazione giudiziaria intergovernativa prevista dal TUE.

2.4

Va osservato che quest'ultima interpretazione trova un consenso molto ampio nel Parlamento europeo perché i settori in cui vi può essere una competenza penale comunitaria non dipendono più soltanto dall'unanimità raggiunta dagli Stati membri nel Consiglio, ma possono essere oggetto di una decisione a maggioranza qualificata nell'ambito di una procedura di codecisione, che coinvolge il Parlamento europeo, le cui competenze di colegislatore sono così state ampliate (1).

2.5

Si tratta, tuttavia, di un'estensione considerevole delle competenze comunitarie, risultante da una decisione del giudice, e i rischi di interpretazioni divergenti tra le istituzioni possono, tra l'altro, ritardare l'adozione di documenti legislativi in cui figurino disposizioni penali, ovvero limitarne a posteriori la loro portata, in seguito, per esempio, a nuovi ricorsi in giudizio, o a compromessi. Nel caso di questa proposta di direttiva, la questione dell'inclusione o meno dei brevetti d'invenzione nel campo della tutela penale rimane aperta in quanto il Parlamento ritiene che la sentenza della Corte riguardi soltanto il diritto di origine comunitaria, mentre per la Commissione è tutto il diritto in materia di proprietà intellettuale che è interessato, quello comunitario come quello degli stati membri.

3.1

La proposta modificata di direttiva COM(2006) 168 def. mira a stabilire un quadro penale orizzontale e armonizzato che garantisca il rispetto dei diritti di proprietà industriale e di proprietà letteraria e artistica, nonché degli altri diritti su beni immateriali assimilati (riuniti sotto la denominazione «proprietà intellettuale»). Essa riguarda il mercato interno ed è motivata dall'asserita necessità di un intervento comunitario in questo campo, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. La base giuridica è l'articolo 95 TCE.

3.2

La proposta modificata di direttiva mira a stabilire un quadro penale generale che definisca i «diritti di proprietà intellettuale» (DPI) protetti, le violazioni di tali diritti e le sanzioni penali massime applicabili al fine di armonizzare, nell'ambito del mercato interno, la repressione penale della contraffazione di beni materiali, servizi e creazioni intellettuali e artistiche protetti dal diritto sostanziale europeo e dai diritti nazionali, dalle pertinenti convenzioni internazionali, in particolare l'ADPIC (2), concluso nel 1994 in sede OMC, che contiene disposizioni relative alla sanzione penale (3) delle violazioni di determinati diritti oggetto di tutela.

3.3

Una direttiva adottata nel 2004 stabilisce già un quadro di tutela contro la copia, la pirateria e la contraffazione (4) a fini commerciali; la Commissione, con una dichiarazione, ha poi specificato in un elenco dettagliato i diritti tutelati dall'articolo 2 della direttiva (5). Si tratta dei diritti di proprietà industriale (diritti brevettuali per invenzioni industriali e diritti derivanti da certificati protettivi complementari, diritti relativi ai modelli di utilità, diritti relativi ai marchi, indicazioni geografiche, diritti relativi ai disegni e modelli, diritti di privativa per ritrovati vegetali) e del diritto d'autore e dei diritti ad esso connessi, nonché dei diritti sui generis — creati dal diritto comunitario — del costitutore di una banca di dati e dei creatori di topografie di prodotti a semiconduttori. Si tratta di diritti esclusivi, che dal punto di vista giuridico si considerano parte integrante del diritto di proprietà su beni immateriali. Alcuni di tali diritti rientrano nell'acquis comunitario, ovvero formano oggetto di una tutela sostanziale comunitaria organizzata (disegni e modelli, marchi, ritrovati vegetali) (6). Altri, come i brevetti sono disciplinati esclusivamente dal diritto nazionale, nell'attesa di un brevetto comunitario invocato da tutti i settori industriali. Con la denominazione consolidata di proprietà intellettuale si designa un settore molto eterogeneo di diritti su beni immateriali, la cui natura e il cui regime giuridico differiscono notevolmente.

3.4

L'ADPIC impone ai paesi membri dell'Accordo l'adozione di una normativa nazionale adeguata in materia di procedimenti e di sanzioni penali contro la contraffazione a fini commerciali; tuttavia essi continuano ad avere un certo margine di discrezionalità e, inoltre, alcuni paesi — tra cui alcuni Stati membri dell'UE — non hanno ancora messo in atto una repressione penale proporzionata alle violazioni dei DPI commesse nel loro territorio. La direttiva del 2004 consente alle vittime di tali violazioni di ottenere riparazione, imponendo agli Stati membri obblighi in materia di indagine, procedura, sequestro (7) e indennizzo al fine di armonizzare il diritto applicabile e contrastare la criminalità organizzata (8), molto attiva nel campo della contraffazione. Tuttavia, tale direttiva concerne solo le procedure e le sanzioni in materia civile, commerciale e amministrativa, che mirano soprattutto al risarcimento dei danni causati ai titolari dei diritti protetti che hanno promosso un'azione contro i contraffattori e, ad ogni modo, alcuni Stati membri non le hanno ancora dato attuazione.

3.5

La tutela della «proprietà intellettuale» è sancita dalla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, nonché dalla Carta dei diritti fondamentali dell'UE (dichiarazione solenne adottata a Nizza nel dicembre 2000). Mediante alcune convenzioni concluse nel quadro delle competenti organizzazioni specializzate dell'ONU (OMPI, Unesco) o in ambito regionale (convenzione di Monaco del 1973, che ha istituito l'UEB e il brevetto europeo) è prevista e garantita anche una tutela internazionale. Attualmente solo l'ADPIC contiene delle disposizioni penali minime. La proposta della Commissione è volta ad armonizzare in una certa misura i diritti nazionali, obbligando gli Stati membri a introdurre nel loro diritto interno delle sanzioni penali, con definizioni comuni dei reati e sanzioni tipo.

3.6

La proposta modificata di direttiva mira quindi a ravvicinare il livello delle sanzioni penali comminate per violazioni dei DPI per quanto riguarda le pene restrittive della libertà personale, le ammende penali e la confisca. Inoltre, stabilisce delle regole di competenza giudiziaria per accentrare, ove possibile, i procedimenti in un solo Stato membro e agevolare le indagini quando la violazione interessi vari Stati membri. Si propone che le vittime o i loro rappresentanti siano associati alle indagini.

3.7

La novità principale, rispetto alle proposte precedenti, consiste nella fissazione del livello e della natura delle sanzioni penali applicabili alle incriminazioni per violazioni dei DPI, che sono anch'esse definite nella proposta.

3.8

Le persone fisiche responsabili dei reati di cui all'articolo 3 della proposta di direttiva dovrebbero essere soggette a una pena massima di almeno 4 anni di reclusione, quando tali reati siano commessi nell'ambito di un'organizzazione criminale e comportino un rischio per la salute o la sicurezza delle persone (articolo 2, paragrafo 1, proposta di decisione quadro).

3.9

Le persone fisiche o giuridiche responsabili dei reati di cui all'articolo 3 della proposta di direttiva dovrebbero essere passibili di sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive, che comprendono ammende penali o non penali il cui importo massimo non può essere inferiore a 100 000 euro (300 000 euro nei casi gravi di cui all'art. 2, par. 1, fatta salva l'applicazione di pene più severe, in particolare nel caso di rischio di decesso o di infermità).

3.10

Misure di diritto nazionale dovrebbero prevedere, quantomeno nei casi gravi, la confisca dei beni contraffatti nonché degli strumenti e dei proventi dei reati (reati commessi nell'ambito di un'organizzazione criminale e che comportino un rischio per la salute o la sicurezza delle persone) (articolo 3 della proposta di decisone quadro).

3.11

La proposta modificata di direttiva consente agli Stati membri di adottare disposizioni che vadano oltre i livelli da essa stabiliti.

3.12

In seguito al ritiro della proposta di decisione quadro del Consiglio che accompagnava la proposta iniziale, la Commissione prevede di applicare l'approccio orizzontale nel quadro delle procedure penali adottato il 23 dicembre 2005, approccio che si prefigge di sostenere la cooperazione giudiziaria e di portare le diverse pene a livelli comparabili tra gli Stati membri dando attuazione concreta a Eurojust (9).

3.13

Agli Stati membri spetta avviare le indagini o i procedimenti penali, che non dovrebbero dipendere soltanto da una denuncia delle vittime.

4.1

Il Comitato constata l'utilizzo sempre più frequente di un concetto vago, quello di «proprietà intellettuale», che combina dei concetti giuridici ben distinti e diverse modalità di tutela ed esercizio; l'uso di questo termine è stato tuttavia sancito dal diritto europeo e internazionale. La natura, la durata e la portata di ciascuno dei diritti sui beni immateriali in questione presentano sensibilissime differenze, ciascuno di essi rientra in uno specifico regime giuridico, ha una validità territoriale variabile e fa capo ad organi particolari di registrazione e di tutela; inoltre, l'interpretazione delle violazioni di tali diritti può variare a seconda del paese interessato e, in certi casi, si modifica rapidamente.

4.2

L'analisi della composizione di medicinali (senza che ciò dia luogo a uno sfruttamento né alla pubblicazione dei risultati) oppure la reverse engineering di software o di componenti elettroniche a fini di interoperabilità, ovvero ancora un diritto legittimo come quello alla copia per uso privato, esercitato aggirando un dispositivo (in generale abbastanza debole) di protezione, possono essere considerati come contraffazione o copia illegale in molti paesi membri, in cui le pene, inoltre, possono essere molto elevate, anche se non è presente alcun obiettivo commerciale o nessun elemento di associazione criminale.

4.2.1

Il Comitato si è già pronunciato a favore di una lotta coordinata a livello comunitario contro le varie forme di contraffazione commerciale che colpiscono l'economia europea e a favore della repressione dei vari reati che ledono la proprietà industriale e i diritti di autore (10), causando notevoli danni all'economia europea. La contraffazione su larga scala è sovente un'attività svolta da organizzazioni criminali o bande organizzate e può porre in pericolo la salute, la sicurezza o la vita delle persone: circostanze, queste, che devono costituire altrettante aggravanti nella determinazione delle sanzioni penali. La proposta di direttiva dovrebbe mantenere il principio dell'inasprimento delle sanzioni per l'insieme delle circostanze aggravanti.

4.2.2

Come già per la direttiva del 2004, il Comitato approva la scelta di limitare l'armonizzazione di cui alla direttiva proposta alle violazioni commesse su scala commerciale e dunque di natura tale da avere ripercussioni sostanziali sul mercato interno. Tuttavia, sarebbe opportuno definire meglio questo carattere «commerciale», precisando ad esempio che i beni o servizi contraffatti sono destinati alla vendita in quantità tali da causare un pregiudizio economico significativo oppure che essi sono pericolosi per le persone, indipendentemente dalla quantità venduta, o che, in ogni caso, gli autori di questi reati operano allo scopo di ricavare un guadagno illecito. L'applicazione di sanzioni penali presuppone una violazione evidente dell'ordine pubblico, la quale, però, può variare in intensità e gravità: la graduazione dei reati e delle pene deve essere proporzionata a tale violazione, ma è lecito chiedersi se la distinzione tra le «violazioni del diritto di proprietà intellettuale commesse su scala commerciale» e le «violazioni gravi» o il rigore delle sanzioni penali proposte siano veramente conformi al principio di proporzionalità inerente al diritto penale. Peraltro, gli scambi tra privati di file in Internet oppure la riproduzione (o il remix musicale) e la rappresentazione di opere, materiali o intellettuali, effettuata in un contesto familiare o privato o a fini di studio e di ricerca sono implicitamente esclusi dal campo di applicazione della normativa proposta. Sarebbe opportuno rendere esplicita tale esclusione.

4.2.3

Il Comitato ritiene importante ricordare che i diritti su beni immateriali violati dalla contraffazione non sono dei diritti assoluti: ciascuno di essi ha delle caratteristiche proprie e, in linea di principio, attribuisce un'esclusiva e un monopolio temporaneo di sfruttamento economico la cui validità ha una durata e un'estensione geografica variabili; ciascuno di tali diritti, insomma, istituisce una misura protezionistica limitata nel tempo (in contropartita della pubblicazione delle invenzioni nel caso dei brevetti o sulla base della creazione di un'opera, nel caso del diritto d'autore); tuttavia, anche i titolari delle licenze d'uso e gli utilizzatori legittimi o in buona fede dei prodotti, servizi od opere dell'ingegno hanno diritti, talora molto ampi nell'ambito di certe licenze d'uso (11). Ora, molti diritti nazionali presentano incoerenze e privilegiano spesso in modo unilaterale i diritti dei produttori, dei distributori e delle industrie rispetto a quelli dei consumatori. La volontà di introdurre nei diritti nazionali sanzioni penali pesanti sembra essere parte di questa tendenza. Si giunge al paradosso per cui il massimo della pena prevista nella proposta per un'infrazione commessa su scala commerciale potrebbe rivelarsi uguale o addirittura inferiore a quello in vigore per una singola infrazione!

4.2.4

Il Comitato desidererebbe che la Commissione promuovesse, ad esempio mediante uno studio comparativo approfondito da condurre dopo il recepimento della direttiva, una completa revisione dei diritti penali nazionali alla luce del diritto penale comunitario, in vista di un'autentica armonizzazione a livello europeo, in particolare nel campo del diritto d'autore e dei diritti connessi. Per quanto riguarda tali diritti si registra talvolta un crescendo di sanzioni penali risultante in una graduazione di sanzioni e di pene sproporzionate, senza reale necessità dato che i modelli commerciali di diffusione delle opere sono in pieno cambiamento, con l'eliminazione prevista a breve dei DRM (Digital Rights Management — gestione dei diritti digitali ovvero della protezione contro la copia) e considerato che talvolta il regime fiscale dei supporti compensa ampiamente i titolari dei diritti per le copie abusive.

4.3.1

Il Comitato preferirebbe una definizione più precisa della natura del reato di «istigazione» nel caso dei reati di contraffazione/imitazione di prodotti o servizi di proprietà intellettuale. Un reato penale comprende un elemento intenzionale, cioè la volontà di commetterlo da parte del suo autore o dei suoi complici: l'ADPIC menziona «un atto deliberato di contraffazione» e la direttiva parla di un atto intenzionale, deliberato; esso comprende anche un elemento materiale, che è l'esecuzione dell'atto o almeno il tentativo di eseguirlo, assimilabile a un inizio di esecuzione: questi due elementi sono cumulativi, la mera intenzione non essendo sufficiente a costituire il reato (a meno di non istituire un controllo della mente). Tuttavia, non si può affermare che vi sia istigazione a commettere un reato se l'«istigatore» non fornisce strumenti (in genere illeciti) al fine specifico della commissione del reato stesso. Inoltre, secondo il Comitato, la semplice fornitura di hardware o software di uso comune, oppure di un accesso ad Internet non può essere assimilata a una complicità o a un reato di «istigazione» (che in generale nel diritto penale si ritrova in situazioni molto circoscritte ed è comunque difficile da provare). Nella legislazione comunitaria dovrebbe essere sufficiente il concetto di complicità in quanto la questione dei coautori è disciplinata dai diritti nazionali. Altrimenti potrebbero risultarne incriminazioni in assenza di elementi intenzionali e ciò creerebbe grandi incertezze giuridiche in molti fornitori di prodotti o servizi.

4.3.2

La riproduzione illecita di opere, modelli, procedimenti o invenzioni protetti da un monopolio temporaneo costituisce il reato di contraffazione; bisognerebbe attenersi a questa definizione senza estenderla alla pirateria (che consiste generalmente nell'intrusione fraudolenta in un sistema informatico per assumerne il controllo e rubarvi dei dati o utilizzare la larghezza di banda, generalmente per scopi illeciti). La pirateria non è la stessa cosa della contraffazione propriamente detta e i reati penali devono sempre essere interpretati restrittivamente. L'intrusione non autorizzata nei sistemi informatici, il furto di dati, l'utilizzo abusivo della larghezza di banda e le violazioni della riservatezza devono sì formare oggetto di norme penali incriminatrici appropriate, ma non rientrano direttamente nella contraffazione. Alla repressione della pirateria informatica andrebbe riservato un trattamento specifico, anche se in molte dichiarazioni politiche questi concetti sono usati in modo impreciso e si tende a mescolarli e ad alimentare una certa confusione; la pirateria informatica è praticata nel contesto di operazioni terroristiche, quindi dovrebbe essere oggetto di un'attenzione particolare e di un'idonea cooperazione internazionale.

4.3.3

L'espressione «organizzazione criminale» o quella di criminalità organizzata usate nella relazione della proposta, dovrebbero essere completate da quella di «banda organizzata», che designa già una circostanza aggravante in alcune legislazioni penali. La commissione del reato di contraffazione commerciale da parte di una banda organizzata o nell'ambito di un'organizzazione criminale dovrebbe costituire una circostanza aggravante e quindi comportare un inasprimento delle sanzioni previste.

4.3.4

La Commissione segnala che gli Stati membri sono liberi di comminare sanzioni più gravi o di sanzionare penalmente anche altri atti. Ciò può essere interpretato come un incoraggiamento alla penalizzazione di atti che non hanno finalità commerciale ovvero all'estensione del reato di contraffazione ad attività che non costituiscono una riproduzione o una copia propriamente dette di un prodotto, di un procedimento o di un'opera.

4.3.5

Il Comitato esprime perplessità sull'assimilazione, da parte del diritto comunitario o di quello di alcuni paesi, dell'utilizzo di software di copia capaci di aggirare o rimuovere i DRM (12) (sistemi o programmi — di protezione anticopia, perlopiù deboli e non criptati) alla contraffazione di tali dispositivi, mentre quella che viene così qualificata come «contraffazione» non costituisce una copia o una riproduzione del dispositivo originale. Inoltre, i dispositivi di protezione DRM non sono standardizzati, dipendono dalla piattaforma o dal fornitore, i formati dei file possono essere coperti da privativa e tutto ciò rappresenta un ostacolo all'interoperabilità o mira a costituire dei mercati protetti («prigionieri»), evitando la concorrenza. La creazione e l'uso di dispositivi di copia che consentano al consumatore o all'impresa titolare della licenza d'uso di un software di esercitare i loro diritti (copia per uso privato, di sicurezza (backup) o compatibile con hardware di standard diverso) non dovrebbero essere penalizzati in quanto tali, ma solo se sussistono l'elemento intenzionale e quello materiale di un reato su scala commerciale.

4.3.6

Il Comitato sostiene il principio dell'indipendenza dell'azione penale pubblica rispetto alle azioni proposte in sede civile o penale dal danneggiato. Infatti, in un contesto dominato dal timore della criminalità organizzata, le parti offese potrebbero esitare a proporre un'azione a tutela dei propri diritti. Inoltre, poiché la contraffazione commerciale, in particolare se commessa da bande o organizzazioni della criminalità organizzata ovvero di tipo terroristico, si ripercuote sulle economie e sul benessere sociale, la sua repressione costituisce una responsabilità propria dello Stato.

4.3.7

Il Comitato auspica che un'effettiva cooperazione tra Stati membri consenta di affrontare efficacemente le reti internazionali della contraffazione, in particolare quelle legate alle organizzazioni criminali e alle attività di riciclaggio di denaro, ricordando nel contempo che molte di queste reti operano a partire da paesi terzi e che è indispensabile estendere l'azione al di là delle frontiere dell'Unione utilizzando i mezzi offerti dal diritto internazionale.

4.3.8

A livello comunitario, il Comitato ritiene che squadre investigative comuni dovrebbero cooperare anche con il personale delle dogane e con le vittime delle contraffazioni o i consulenti tecnici da loro nominati. Esso si compiace per il coinvolgimento delle vittime nelle indagini, ma propone di limitarne il ruolo ad attività di mera informazione delle autorità pubbliche. Sarebbe eccessivo che in seguito ad un'accusa di contraffazione su scala commerciale, si consentisse ad un'impresa, per esempio, di partecipare a dei controlli o sequestri presso un concorrente, il quale è considerato innocente fino a prova giudiziaria definitiva del contrario, ossia fino alla condanna passata in giudicato. Per il Comitato è importante evitare derive in direzione di fenomeni di giustizia privata oppure di ingerenza o interferenza abusiva nelle procedure penali da parte di persone non investite di autorità pubblica.

4.3.9

Infine, il Comitato esprime preoccupazione per la tendenza alla sempre maggiore occupazione commerciale delle reti Internet e per le richieste di estensione a questo settore di attività delle sanzioni penali previste nell'ADPIC, come risulta espressamente dalla relazione 2006 dell'Office of the United States Trade Representative («Ufficio del rappresentante degli Stati Uniti per il commercio») sui capitoli 301 e super 301 (13), in applicazione dei trattati dell'OMPI sulla proprietà intellettuale su Internet, strumento libero di rilevanza pubblica e bene comune universale.