30.4.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 110/72

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) si è interessato da vicino all'evoluzione delle politiche doganali, che riguardano le importazioni, le esportazioni e le operazioni di transito dell'Unione europea e ha sostenuto i cambiamenti destinati a permettere alle autorità doganali di adempiere meglio alle proprie funzioni, che consistono in particolare nel consolidare i vantaggi del mercato interno riducendo al minimo ritardi o perturbazioni nell'applicazione del codice doganale comunitario (1).

1.2

Il Comitato condivide le ambizioni esposte dalla Commissione nei documenti in esame e le riflessioni sui vantaggi di un ambiente semplificato e privo di supporti cartacei nel quale le funzioni doganali possono essere espletate in modo più efficiente ed efficace.

1.3

Il Comitato prende atto del recente riorientamento dell'approccio strategico relativo alle politiche sui servizi doganali, che a ragione pone maggiormente l'accento sulle sfide che comporta l'applicazione delle politiche doganali comuni alle nuove frontiere esterne dell'Unione dopo l'allargamento. Riconosce anche che il contesto è mutato in seguito alle preoccupazioni sollevate, specie dopo gli avvenimenti negli Stati Uniti, in materia di procedure di sicurezza per proteggere i cittadini dell'Unione.

1.4

Il Comitato approva le comunicazioni della Commissione e le modifiche proposte al codice doganale comunitario mediante la revisione del regolamento 2913/92.

2.1

La comunicazione in esame illustra il ruolo costruttivo che la Commissione può svolgere nel coordinare e migliorare le molte procedure doganali degli Stati membri. Ogni Stato membro è responsabile dell'amministrazione dei suoi servizi doganali, ma se le procedure saranno logiche e concepite per agevolare la cooperazione transfrontaliera, ciò andrà a vantaggio di tutti gli Stati membri.

2.2

Idealmente, le procedure dovrebbero essere armonizzate per potenziare l'impatto del mercato unico privo di frontiere interne e dotato di un quadro amministrativo comune per i servizi doganali.

2.3

Non solo questa armonizzazione dipende da diversi gradi di cooperazione reciproca in materia di amministrazione e di accordo sui meccanismi di verifica, ma potrebbe essere ulteriormente migliorata se i documenti fossero standardizzati e i metodi di trasmissione modernizzati.

2.4

Non sorprende quindi che la Commissione proponga principi di semplificazione e l'applicazione di concetti e-Europe nel quadro di un riesame inteso a definire metodi per regolamentare meglio i servizi doganali.

2.5

In particolare, ma non solo, per l'accento posto recentemente sul ruolo dei servizi doganali nella valutazione dei rischi alla sicurezza rappresentati dal terrorismo e dal commercio di merci pericolose, destinate a fini offensivi o fraudolenti, l'armonizzazione delle procedure doganali non rappresenta solo un esercizio di semplificazione della documentazione e delle informazioni. I servizi doganali devono ora avvalersi di un'adeguata analisi dei rischi che consenta di determinare il grado e i metodi di sorveglianza necessari per identificare e scoraggiare l'elusione di controlli doganali, e anche per individuare i materiali che comportano gravi rischi per la sicurezza.

2.6

Queste responsabilità devono essere assunte tenendo conto dell'obiettivo di agevolare il commercio all'interno dell'Unione – riconoscendo in particolare le difficoltà supplementari che insorgeranno con l'allargamento – e tra l'Unione e i suoi partner commerciali. La maggiore vigilanza deve essere compensata da migliori metodi concordati per tutti gli Stati membri dell'Unione.

3.1

La Commissione europea invita il Consiglio e il Parlamento europeo a sostenere i cinque obiettivi strategici seguenti:

3.1.1

occorre prevedere una revisione totale e una radicale semplificazione delle procedure doganali per integrarvi le moderne tecniche informatiche e l'analisi del rischio, favorendone l'uso su vasta scala.

3.1.2

Il lavoro doganale va organizzato in modo tale da consentire agli operatori economici di beneficiare della dimensione del mercato interno, vale dire a prescindere dal luogo in cui la procedura doganale ha inizio o si conclude.

3.1.3

Gli interventi delle dogane devono garantire il corretto funzionamento del mercato interno, evitando di introdurre o mantenere ostacoli di qualsiasi tipo, inclusi quelli di natura informatica.

3.1.4

I controlli doganali alle frontiere esterne dell'UE devono avere pari intensità e affidabilità, specie laddove sono in gioco la protezione della nostra società e la sua sicurezza. Ciò richiede una gestione comune dei rischi.

3.1.5

I sistemi informatici doganali gestiti dagli Stati membri devono offrire ovunque gli stessi servizi ai commercianti e dovrebbero essere pienamente interoperativi.

3.2

Il conseguimento di questi obiettivi strategici dipende ovviamente dall'accettazione dei principi da parte di tutti i 25 Stati membri e dalla loro applicazione uniforme.

3.2.1

La Commissione fa osservare che è logico attuare rapidamente questo ambiente privo di supporti cartacei, poiché i documenti vengono trattati avvalendosi delle attrezzature disponibili per il commercio e l'amministrazione elettronici.

3.2.2

Tutti gli Stati membri dovrebbero adottare disposizioni per lo scambio di informazioni mediante la tecnologia digitale. Questa tecnologia deve permettere di evitare le differenze tra gli Stati membri, poiché queste potrebbero creare barriere digitali. I sistemi dovrebbero essere coordinati per garantire la compatibilità e la connettività.

3.2.3

La Commissione ha anche definito alcuni principi di base per semplificare l'amministrazione delle dogane. I controlli alle frontiere sarebbero soprattutto limitati agli aspetti legati alla sicurezza e l'esecuzione degli altri controlli verrebbe affidata alle autorità doganali responsabili per le sedi degli operatori. Ciò ridurrebbe i rischi di frode e di inadempienza.

3.2.4

La Commissione si considera come il necessario catalizzatore per la concezione e l'introduzione di questi cambiamenti. Individua la necessità di garantire l'interoperabilità dei sistemi continuando a sviluppare l'iniziativa e-Europe 2005. Ritiene altresì che occorra comprendere la rilevanza e l'applicazione dell'iniziativa «normativa migliore» delineata nel Libro bianco sulla governance europea.

3.3

I beneficiari del miglioramento dei servizi doganali sarebbero in particolare:

3.3.1

la società, poiché sarebbe meglio protetta:

3.3.2

le imprese, poiché disporrebbero di servizi doganali più semplici e più efficienti:

4.1

Il Comitato approva appieno gli obiettivi strategici formulati dalla Commissione per migliorare l'ambiente dei servizi doganali.

4.2

Esiste naturalmente una certa contrapposizione tra gli sforzi intesi a semplificare e agevolare gli scambi, da un lato, e la necessità di migliorare le norme di applicazione, dall'altro. Ciò impone di chiarire maggiormente gli obiettivi, di valutare i rischi per definire il grado di rigorosità dei controlli e di garantire che delle norme comuni vengano applicate lungo tutte le frontiere esterne dell'Unione.

4.2.1

Il Comitato riconosce che ora i controlli doganali, dopo gli eventi verificatisi negli USA l'11 settembre 2001, non riguardano più solo le infrazioni alle norme commerciali e in materia di dazi doganali, ma anche la necessità di rafforzare la protezione della sicurezza per prevenire le attività terroristiche.

4.3

Il Comitato prende atto delle proposte amministrative più dettagliate che la Commissione intende esaminare con i relativi rappresentanti degli Stati membri nel quadro della preparazione di un piano d'azione.

4.4

I principi di base sono logici e auspicabili. In particolare, il Comitato constata l'importanza attribuita ai seguenti elementi:

4.5

Il Comitato prende atto delle sei proposte d'azione avanzate nel quadro delle dogane informatizzate, e approva il calendario ambizioso per l'esame delle proposte e la loro attuazione.

4.6

Esso desidera richiamare l'attenzione della Commissione su due caratteristiche specifiche di questi principi d'azione. In primo luogo, il Comitato approva l'importanza attribuita all'uso potenziale delle «nuove tecnologie» (TIC) e suggerisce alla Commissione di sviluppare un'estensione specifica del progetto IDA per sostenere l'amministrazione dei servizi doganali (2). In secondo luogo, nel contesto di una limitazione prudente dell'applicazione delle TIC, il Comitato auspica che nel quadro dello scambio elettronico dei dati, sia prestata una particolare attenzione alla necessità di garantire agli operatori la riservatezza delle informazioni sull'impresa, come pure dei dati personali e commerciali.

5.1

In questa seconda comunicazione, la Commissione chiede al Consiglio, al Parlamento e al Comitato di approvare una serie di misure intese a migliorare la gestione integrata delle frontiere esterne. Queste proposte mirano a sviluppare la strategia per un'unione doganale adottata dal Consiglio in una risoluzione del giugno 2001 (3). La comunicazione in esame è il seguito diretto di una comunicazione precedente della Commissione, del maggio 2002, sulla gestione integrata delle frontiere esterne (4).

5.2

Scopo della comunicazione è «conferire alle dogane e agli altri servizi incaricati della gestione delle merci alla frontiera esterna i mezzi necessari per lottare congiuntamente contro qualsiasi forma di rischio per l'integrità e la sicurezza della Comunità» (5).

5.3

La Commissione invita a sostenere le misure previste, per poter presentare a brevissimo termine le corrispondenti proposte concrete di attuazione. Essa riconosce il proprio ruolo di catalizzatore per le azioni in tutta la Comunità. Ammette inoltre che l'attuazione delle proposte esigerà impegni finanziari a livello comunitario, per garantire il perfezionamento dei sistemi amministrativi intesi a migliorare l'interoperabilità, tenendo conto in particolare delle necessità dei nuovi Stati membri.

5.4

Gli orientamenti per il dibattito su tali cambiamenti si basano su 5 gruppi di proposte:

6.1

I primi due orientamenti (punto 5.4) derivano dalle ambizioni espresse precedentemente in merito all'introduzione di un ambiente semplificato e privo di supporti cartacei per i servizi doganali.

6.1.1

Il Comitato constata che la Commissione utilizza il termine «razionalizzare» in riferimento al numero dei posti di frontiera. Considerando i diversi compiti prioritari da esaminare, il Comitato preferirebbe che la Commissione cercasse di ottimizzare il numero piuttosto che adottare un approccio che sembra meno adeguato alle mutate necessità.

6.2

Gli altri tre orientamenti aprono il dibattito ad argomenti che riguardano anche altri servizi oltre a quelli doganali e propongono modelli di funzionamento cooperativi che contribuiscono a rafforzare l'amministrazione alle frontiere esterne.

6.3

Le proposte intese a garantire un livello adeguato di risorse umane e di attrezzature costituiscono una logica ambizione della Comunità, ma le proposte avanzate comportano costi supplementari che risulterebbero particolarmente gravosi per i nuovi Stati membri. Se la Comunità ha interesse a migliorare la situazione alle frontiere esterne, sarebbe auspicabile ricorrere ad uno strumento finanziario ad hoc. Ciò a sua volta apre il dibattito circa l'opportunità di estendere i limiti delle responsabilità della Comunità.

6.4

La Commissione non soltanto è favorevole a che la Comunità fornisca un aiuto finanziario per l'attuazione delle politiche rafforzate, dato che incidono sui nuovi Stati membri, ma propone anche l'elaborazione di misure comuni di formazione per il personale doganale, l'individuazione delle migliori pratiche per garantire la sicurezza alle frontiere esterne, e la costituzione di squadre di intervento rapido in situazioni di rischi imprevisti.

6.5

Queste necessità e opportunità dimostrano quanto sia opportuno dotare la Commissione di una più ampia autorità nel trattamento di tali questioni per conto della Comunità. In particolare, il Comitato è favorevole al ricorso a ispezioni comunitarie per accertare l'efficacia del coordinamento doganale alle frontiere esterne dell'Unione.

6.6

Il rafforzamento della cooperazione e dell'autorità dei diversi enti alle frontiere esterne va al di là dei semplici servizi doganali. Il Comitato plaude alla Commissione per aver individuato tali necessità, ma osserva che i miglioramenti dipenderanno essenzialmente da buoni accordi di cooperazione tra gli enti che condividono delle responsabilità ma rispondono ad autorità nazionali diverse e svolgono funzioni che non corrispondono pienamente a quelle dei servizi doganali.

6.7

Il Comitato approva la proposta di promuovere, per questi importanti servizi, accordi per la condivisione di responsabilità basati sui reciproci interessi di questi enti.

6.8

Il Comitato accoglie con favore la decisione del Consiglio, del 4 novembre 2003, di approvare le proposte della Commissione intese a rafforzare il ruolo della dogana nella gestione integrata delle frontiere esterne, e prende atto dell'invito rivolto alla Commissione a presentare con urgenza tutte le proposte necessarie per l'attuazione dell'approccio summenzionato, con particolare riguardo per il rafforzamento dello scambio di informazioni tra tutte le amministrazioni e operatori coinvolti negli scambi internazionali (6).

7.1

Le due comunicazioni della Commissione precedono la pubblicazione di una proposta di regolamento recante modifica del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce un codice doganale comunitario.

7.2

Dato che questa proposta di regolamento riflette alcune delle proposte presentate nelle due comunicazioni, che possono essere sostenute da una modifica formale del codice doganale, e visto che il Comitato approva il contenuto essenziale di tali proposte, esso è anche favorevole alla maggior parte delle modifiche proposte all'attuale regolamento.

7.3

Queste misure possono soltanto migliorare la coerenza e l'efficacia di un'applicazione delle politiche doganali in tutta la Comunità. Il Comitato osserva che le proposte legislative chiariscono diversi punti:

7.4

Una caratteristica chiave della proposta di regolamento consiste nell'introduzione del requisito che le dichiarazioni doganali siano presentate prima dell'arrivo delle merci. Ciò è connesso al principio secondo cui le merci dovrebbero essere sdoganate in un punto in cui l'operatore ha la sua sede, nei pressi della destinazione dichiarata, piuttosto che alle frontiere esterne.

7.5

Il Comitato nutre tuttavia delle notevoli riserve sulla «norma di base» secondo la quale una dichiarazione ante arrivo deve essere presentata 24 ore prima che le merci giungano alla dogana. La Commissione riconosce che il commercio di alcune categorie di merci verrebbe ritardato con effetti negativi, se gli si applicasse tale norma. Un esempio riguarda le merci il cui trasporto dura meno di 24 ore.

7.6

La formulazione proposta per l'articolo 36 bis non prevede procedure per determinare in quali casi si possa derogare all'obbligo delle 24 ore. Il Comitato propone che le norme che stabiliscono in quali casi è necessaria una notifica con 24 ore di anticipo dovrebbero essere chiarite prima che venga modificato il codice comunitario, in modo da poter individuare esplicitamente i molti settori in cui il commercio può subire ripercussioni negative e in modo da adottare formalmente adeguate procedure di compromesso che vengano considerate tali e non come deroghe ad hoc alla norma di base. Bisognerebbe tuttavia prevedere una deroga generale per le esportazioni degli operatori economici autorizzati, in quanto le loro procedure sono già state controllate al momento di rilasciare loro l'autorizzazione.

8.1

Le comunicazioni della Commissione e il nuovo regolamento proposto offrono una prospettiva di miglioramento per quanto riguarda l'applicazione di un codice doganale uniforme in tutta la Comunità.

8.2

La proposta di regolamento recante modifica del codice doganale comunitario risulterà conforme ai principi delineati nelle due comunicazioni solo se a essa seguirà un'applicazione uniforme che comprenda anche i sistemi elettronici.

8.3

I principi relativi ad un ambiente semplificato e privo di supporti cartacei per le dogane e il commercio sono ora logici e pratici. Sono anche necessari al funzionamento regolare, e senza inutili ostacoli, del mercato interno dell'Unione.

8.4

I principi relativi alla fissazione di norme doganali comuni alle frontiere esterne dell'Unione sono insiti nel concetto di Unione come area commerciale unica.

8.5

Si plaude inoltre al riconoscimento della necessità di un quadro cooperativo per garantire la massima efficacia dei servizi doganali, della polizia di frontiera, del controllo della sicurezza e delle strategie comuni di gestione dei rischi.

8.6

Il Comitato auspica che questa serie di miglioramenti delle politiche e dei servizi entri in vigore non appena possibile.

8.7

In mancanza di una responsabilità comunitaria in materia di erogazione dei servizi doganali, queste modifiche si avvicinano al quadro di un'agenzia doganale unica che può migliorare il funzionamento della Comunità.