52003SA0007

Relazione speciale n. 7/2003

relativa all'attuazione della programmazione degli interventi del periodo 2000-2006 nel quadro dei Fondi strutturali, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)

(2003/C 174/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI E DELLE DEFINIZIONI

BEI Banca europea per gli investimenti

CP Complemento di programmazione: il documento che attua la strategia e gli assi prioritari dell'intervento e che contiene gli elementi dettagliati sotto il profilo delle misure.

DOCUP Documento unico di programmazione: documento presentato da uno Stato membro e approvato dalla Commissione, il quale definisce un complesso di priorità e di misure pluriennali, attuate con un cofinanziamento nazionale e comunitario.

DOM-F Dipartimento d'Oltremare in Francia.

FEAOG-orientamento Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione "orientamento".

FESR Fondo europeo di sviluppo regionale.

FS Fondi strutturali.

FSE Fondo sociale europeo.

IVA Imposta sul valore aggiunto.

MEANS Metodi di valutazione delle azioni di natura strutturale.

NUTS Nomenclatura delle unità territoriali statistiche.

Obiettivo 1 Mira allo sviluppo ed all'adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo. In generale, tutti i Fondi contribuiscono ai programmi che interessano queste regioni. Nelle regioni dell'obiettivo 1 le misure destinate all'insieme delle zone rurali dell'Unione sono finanziate o dagli stanziamenti dei Fondi strutturali (FEAOG-orientamento), o da quelli della politica agricola comune (FEAOG-garanzia). Lo strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP) rientra ugualmente nell'obiettivo 1.

Obiettivo 2 Mira alla conversione economica e sociale delle zone che hanno difficoltà strutturali. In questo contesto intervengono solo il FESR e l'FSE.

Obiettivo 3 Mira ad adeguare e modernizzare le politiche ed i sistemi d'istruzione, di formazione e di occupazione. Vi interviene solo l'FSE.

PIL Prodotto interno lordo.

PO Programma operativo: il documento approvato dalla Commissione inteso ad attuare un quadro comunitario di sostegno e comportante un insieme coerente di assi prioritari composti di misure pluriennali, per la cui realizzazione si può fare ricorso ad uno o più Fondi e ad uno o più degli altri strumenti finanziari esistenti, nonché alla BEI.

PSM Piano di sviluppo del Mezzogiorno.

PSR Piano di sviluppo regionale: l'analisi, svolta dallo Stato membro interessato, della situazione, considerati gli obiettivi ed i bisogni prioritari per conseguire tali obiettivi, nonché la strategia e le priorità di azione previste, i loro obiettivi specifici e le risorse finanziarie indicative pertinenti.

QCS Quadro comunitario di sostegno: il documento approvato dalla Commissione, d'intesa con lo Stato membro interessato, previa valutazione del piano presentato dallo Stato membro e contenente la strategia e le priorità dell'azione dei Fondi e dello Stato membro, i loro obiettivi specifici, la partecipazione dei Fondi e le altre risorse finanziarie.

Riserva di efficienza e di efficacia Dopo che la Commisssione ha proceduto a ripartizioni indicative per Stato membro degli stanziamenti d'impegno disponibili per le azioni strutturali, il 4 % degli stanziamenti previsti in ogni ripartizione viene assegnato a metà percorso ed entro il 31 marzo 2004 ai programmi operativi o ai documenti unici di programmazione od ai loro assi prioritari, che sono considerati efficienti ed efficaci.

SFC Base dati comune dei Fondi strutturali

SFOP Strumento finanziario di orientamento della pesca

SINTESI

I. La riforma 2000-2006 dei Fondi strutturali (FS) mira, come le precedenti, a dare impulso ad uno sviluppo globale armonioso di tutta la Comunità, realizzando azioni intese a rafforzare la coesione sociale ed economica. La riforma prevede 195 miliardi di euro a favore degli interventi strutturali. In particolare, essa è caratterizzata da un'applicazione più rigorosa del principio di sussidiarietà, dalla ricerca di una maggiore efficienza ed efficacia dei programmi strutturali e da un rigore più marcato sotto il profilo della gestione finanziaria e del controllo.

II. L'audit della Corte ha interessato il dispositivo di programmazione 2000-2006 degli FS, principalmente nel quadro dell'obiettivo 1(1). In particolare, esso è consistito nel valutare se:

a) la determinazione delle regioni ammissibili agli FS abbia consentito di garantire la concentrazione nelle zone meno sviluppate;

b) le procedure e il processo di programmazione assicurino la coerenza e l'efficacia delle azioni strutturali allo scopo di ridurre le disparità regionali e nazionali nella Comunità;

c) i sistemi di gestione, di pagamento, di sorveglianza e di controllo posti in essere siano soddisfacenti.

III. L'esame della selezione delle zone ammissibili, nel quadro della programmazione degli FS 2000-2006, ha portato alle constatazioni seguenti:

a) alla determinazione delle zone ammissibili per l'obiettivo 1 si è proceduto in conformità del regolamento. Peraltro, i dati statistici utilizzati non hanno potuto considerare tutti gli effetti socioeconomici più recenti per rispondere con rigore al principio della concentrazione a favore delle regioni più svantaggiate;

b) alla determinazione delle zone ammissibili agli FS per l'obiettivo 2 si procede in base a criteri insufficientemente obiettivi e si lascia un margine di manovra troppo importante al negoziato bilaterale fra gli Stati membri e la Commissione;

c) le zone ammissibili agli aiuti di Stato non sempre coincidono con quelle degli FS. La politica regionale non è abbastanza coerente rispetto a quella di concorrenza.

IV. Rispetto alla programmazione precedente, è stato possibile individuare progressi significativi sul piano della quantificazione degli obiettivi e della qualità della programmazione. Tuttavia, ritardi e lungaggini importanti sono stati constatati nel processo di approvazione dei programmi strutturali. L'introduzione del complemento di programmazione ha contributo a rendere più complessa la ripartizione delle responsabilità fra gli Stati membri e la Commissione.

V. Gli orientamenti metodologici della Commissione non sono ancora abbastanza approfonditi, circostanza che può ostacolare la ricerca delle migliori prassi in termini di coerenza e di incidenza degli interventi strutturali, da un lato, e delle loro valutazioni successive dall'altro. Questi orientamenti sono necessari, in specie per poter individuare la migliore struttura di programmazione, nonché la dotazione finanziaria più idonea. Basandosi sui programmi esaminati, la Corte ritiene che la valutazione ex ante abbia svolto un ruolo poco critico e abbia prodotto un valore aggiunto esiguo nella scelta delle strategie in funzione dei risultati e degli impatti attesi. È stato constatato, in merito alle politiche nazionali e regionali, che mancano informazioni necessarie nell'ambito del processo di negoziato e del processo decisionale.

VI. La determinazione dei criteri relativi alla distribuzione della riserva di efficacia e di efficienza è lasciata alla discrezione degli Stati membri e può portare ad incongruenze e ad inefficacità.

VII. I sistemi di gestione, di pagamento, di sorveglianza e di controllo negli Stati membri presentano ancora molte carenze sotto il profilo del rispetto dei termini, della separazione delle funzioni, della certificazione delle spese, dello scambio elettronico dei dati o dell'elaborazione delle relazioni annuali di esecuzione.

VIII. Le norme di ammissibilità per il periodo 2000-2006 sono ancora incomplete e imprecise, e possono portare a trattamenti differenziati ingiustificati fra Stati membri beneficiari.

IX. I criteri di selezione dei progetti che figurano nei complementi di programmazione spesso sono poco selettivi e sarebbe opportuno approfondirli.

X. La Corte raccomanda che la Commissione continui ad adoperarsi per rendere più efficace la semplificazione in corso, garantendo al tempo stesso la qualità elevata delle azioni strutturali in termini di legittimità, di regolarità e di sana gestione finanziaria, e che in questo quadro:

a) provveda a stabilire norme più chiare per la determinazione delle zone ammissibili all'obiettivo 2, evitando applicazioni incoerenti e disomogenee tra Stati membri;

b) definisca meglio le responsabilità tra gli attori interessati;

c) provveda a meglio definire le priorità strategiche della programmazione degli FS ed a rafforzare le procedure esistenti in materia di gestione decentrata (complemento della programmazione, indicatori, sistemi d'informazione, ammissibilità, criteri di selezione, valutazione e revisione intermedia);

d) sia posto maggiormente l'accento sull'efficacia dei Fondi strutturali che sull'assorbimento ottimale dei fondi.

INTRODUZIONE

La Riforma 2000-2006

1. Nel marzo 1999 il Consiglio europeo di Berlino ha deciso di assegnare, per il periodo 2000-2006, 195 miliardi di euro agli interventi dei Fondi strutturali (FS). Le tabelle 1 e 2 presentano rispettivamente la ripartizione, fra gli Stati membri, degli stanziamenti e degli interventi adottati per i tre obiettivi prioritari(2). Dalla tabella 1 risulta, in particolare, che sei Stati membri beneficiano dell'84 % degli stanziamenti previsti. Il processo di programmazione è illustrato all'allegato 1, che pone in rilievo l'attuazione del partenariato nelle sue diverse fasi.

Tabella 1

Stanziamenti d'impegno dei Fondi strutturali, periodo 2000-2006 in milioni di euro (prezzi 1999)((Escluse le iniziative comunitarie e le azioni innovatrici.))

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Commissione [12a Relazione annuale sui Fondi strutturali (2000) - COM(2001) 539 def. del 3 ottobre 2001].

Tabella 2

Interventi adottati nel corso degli anni 2000 e 2001 per il periodo 2000-2006

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Commissione.

2. Senza rimettere in questione i principi basilari delle riforme precedenti, la revisione del quadro normativo degli FS, approvata dal Consiglio dell'Unione europea nel 1999(3), perseguiva, come scopi principali, la semplificazione dei Fondi strutturali e la loro efficacia tramite:

a) un rafforzamento della concentrazione ed una semplificazione dell'azione degli FS, riducendo da 7 a 3 il numero di obiettivi prioritari. Quanto alle iniziative comunitarie, esse sono state limitate a quattro(4). Il tasso di copertura della popolazione comunitaria ammissibile agli obiettivi regionali ammonta al 41,4 % alla fine del periodo 2000-2006 in confronto al 50,6 % del periodo precedente. La percentuale delle risorse attribuite all'obiettivo 1 è del 69,7 % (ivi compreso il sostegno transitorio, che corrisponde alle zone ammissibili precedenti non considerate nel 2000-2006), percentuale leggermente superiore a quella del periodo precedente. Peraltro, l'aiuto per l'obiettivo 1 è concentrato principalmente in cinque Stati membri;

b) una ripartizione più chiara delle responsabilità ed un'applicazione più rigorosa del principio di sussidiarietà, in specie allo scopo di accelerare e di semplificare le procedure di programmazione. In questo quadro, la Commissione è garante delle priorità strategiche ed adotta a tal fine gli orientamenti e le priorità comunitari per i 3 obiettivi. Invece, la gestione dei programmi operativi (PO) e dei documenti unici di programmazione (DOCUP) è maggiormente decentrata. Ad esempio, i PO ed i DOCUP non contengono più gli estremi delle misure programmate ed un nuovo documento, il complemento di programmazione (CP), stabilisce i beneficiari e la dotazione finanziaria delle varie misure previste. Analogamente, il ruolo dei comitati di sorveglianza in cui il rappresentante della Commissione ha solo un voto consultivo, è stato rafforzato ed essi approvano i CP, le relazioni annuali di esecuzione o qualsiasi modifica attinente;

c) la ricerca di una maggiore efficienza ed efficacia mediante l'approfondimento della valutazione precisando le tre fasi (ex ante, intermedia ed ex post), nonché le responsabilità degli Stati membri e della Commissione in questo settore. In particolare, della valutazione ex ante sono responsabili le autorità nazionali competenti per la preparazione dei piani, degli interventi e del complemento di programmazione. A fini di efficacia, la riforma prevede parimenti una sorveglianza completa, basata su indicatori che riflettono lo stato di avanzamento degli interventi in termini di realizzazioni fisiche, di risultato e di impatto, come pure su una relazione annuale di esecuzione di ciascun programma e mediante una riserva di stanziamenti d'impegno (riserva di efficienza e di efficacia del 4 %), che consente di concedere a metà percorso stanziamenti supplementari in funzione dei risultati degli interventi;

d) una migliore separazione ed un rafforzamento delle funzioni di gestione, di pagamento, di sorveglianza e di controllo, circoscrivendo le responsabilità dei nuovi organismi (autorità di gestione, autorità di pagamento e organismi intermedi, i quali operano per l'una o l'altra di queste autorità), dei comitati di sorveglianza e delle autorità responsabili dei controlli negli Stati membri;

e) una gestione finanziaria intesa a realizzare con maggiore efficacia i programmi tramite un sistema in linea di principio più semplice ma anche più esigente: qualsiasi pagamento successivo all'acconto (7 % versato all'adozione del programma) si basa su spese effettivamente erogate, mentre la parte dell'impegno che non avrà formato oggetto di pagamento alla fine del secondo anno successivo a quello dell'impegno, sarà disimpegnata d'ufficio dalla Commissione (norma "n+ 2").

Ambito e obiettivi dell'audit

3. L'indagine ha trattato sia la programmazione degli interventi - e questo principalmente nel quadro dell'obiettivo 1 - sia la creazione degli strumenti di gestione. L'indagine si prefiggeva di valutare:

a) se l'esercizio di determinazione delle regioni ammissibili degli obiettivi 1 e 2 abbia garantito la concentrazione sulle zone meno sviluppate (paragrafi da 6 a 16);

b) per quanto riguarda l'obiettivo 1, se le procedure ed i processi di programmazione istituiti dalla Commissione e dagli Stati membri garantiscano la coerenza fra i diversi documenti di programmazione e tra questi ed i bisogni specifici delle regioni e degli Stati membri interessati, allo scopo di ridurre le disparità rispetto alla media comunitaria (paragrafi da 17 a 53);

c) se le nuove norme in materia di gestione, di pagamento, di sorveglianza e di controllo abbiano portato a porre in essere sistemi soddisfacenti in questi settori (paragrafi 54-85).

4. I problemi attinenti all'esecuzione degli stanziamenti d'impegno e di pagamento, alla revisione della maggior parte dei piani finanziari degli interventi ed all'istituzione di sistemi di previsione di bilancio hanno formato oggetto di osservazioni nella relazione annuale sull'esercizio 2001 e quindi non saranno trattati in questa sede(5).

5. L'indagine è stata svolta presso i servizi della Commissione e in undici Stati membri beneficiari dell'obiettivo 1(6). Sono state selezionate 15 regioni(7), di cui 4(8) beneficiano di un sostegno transitorio (regioni dette "phasing out").

DETERMINAZIONE DELLE REGIONI AMMISSIBILI

6. Si trattava soprattutto di stabilire se la determinazione delle regioni ammissibili degli obiettivi 1 e 2 fosse fondata su dati recenti, in grado di consentire raffronti appropriati, e su norme chiare idonee a garantire la concentrazione degli interventi nelle zone meno sviluppate.

Le regioni dell'obiettivo 1

7. Nel quadro della programmazione degli FS, la determinazione delle zone ammissibili è un'operazione di particolare importanza, nella misura in cui essa fissa per un periodo di sette anni le regioni dell'obiettivo 1, che sono quelle che consumano la maggior parte dei fondi. Diversamente dal periodo di programmazione precedente, il cui regolamento prevedeva deroghe, il criterio generale(9) del prodotto interno lordo (PIL) per abitante inferiore al 75 % della media comunitaria è stato applicato con rigore, dato che la normativa del periodo 2000-2006 non prevede eccezioni a questo criterio. La Commissione è stata in grado di redigere rapidamente l'elenco non modificabile delle regioni interessate con decisione del 1o luglio 1999(10) in base alla Nomenclatura delle unità territoriali statistiche (NUTS)(11).

8. Poiché il PIL doveva essere calcolato in base ai dati comunitari dell'ultimo triennio disponibili il 26 marzo 1999, data fissata dalla regolamentazione, questi dati corrispondevano agli anni 1994, 1995 e 1996. Per quattro regioni obiettivo 1 (DOM - F), erano disponibili solo i dati relativi all'anno 1994. Peraltro, tali dati non erano ancora basati sul nuovo sistema europeo dei conti nazionali e regionali(12), che armonizza i metodi di registrazione dei dati economici e statistici.

9. La Commissione ha correttamente applicato il regolamento. Nondimeno, i dati utilizzati (1994, 1995, 1996) non potevano tener conto di tutti gli effetti strutturali degli interventi del periodo precedente sullo sviluppo delle regioni interessate. Dato che non esiste un meccanismo di adeguamento sulla base di dati più recenti, come per l'obiettivo 2(13), il finanziamento comunitario degli FS a favore di regioni che hanno in parte assorbito il loro ritardo nello sviluppo può persistere,(14) situazione che esclude in linea di principio qualsiasi rafforzamento finanziario a favore di regioni che si trovano in una situazione più critica.

10. Poiché la delimitazione amministrativa delle regioni (alla base della NUTS) può essere diversa da quelle definite secondo un criterio geografico o storico, essa non è neutra rispetto all'ammissibilità delle regioni agli FS(15). Ad esempio, la nuova suddivisione in regioni dell'Irlanda, che prima non esisteva, ha consentito di mantenere nell'obiettivo 1 una regione di nuova creazione(16). Era possibile apportare cambiamenti alle regioni, poiché la NUTS era aggiornata mediante negoziati bilaterali fra la Commissione e lo Stato membro interessato. La creazione di una base giuridica che fissi norme al riguardo, è stata trattata solo in una proposta di regolamento della Commissione nel febbraio 2001(17).

Le regioni dell'obiettivo 2

11. Il regolamento degli FS 2000-2006 prevede preliminarmente, per la determinazione delle zone obiettivo 2, un massimale della popolazione delle zone interessate, che è stabilito nel 18 % della popolazione totale della Comunità. Esso serve da base alla Commissione per fissare un massimale di popolazione per Stato membro. All'interno di questi massimali alcuni Stati membri hanno presentato zone frammentate per rendere massima la copertura territoriale; ciò non consente di garantire che siano state selezionate le zone più gravemente colpite da problemi strutturali.

12. Peraltro, si applicano due categorie di criteri intesi a determinare le zone, denominati "comunitari" e "nazionali". I criteri comunitari, attinenti alle zone industriali e rurali, si fondano sulle statistiche armonizzate a livello NUTS III(18) ed i criteri nazionali si basano su statistiche ed altre informazioni pertinenti trasmesse dagli Stati membri sulla situazione delle zone considerate.

13. I criteri obiettivi comunitari previsti dalla normativa degli FS hanno perso importanza rispetto ai criteri nazionali. Ad esempio, il 77 % della popolazione delle zone obiettivo 2 soddisfaceva i criteri comunitari nel 1989-1993, il 55 % nel 1994-1999, ma solo il 47 % per il 2000-2006. D'altra parte, l'elenco rivedibile delle zone ammissibili obiettivo 2 è stato redatto in base a proposte ed informazioni trasmesse dagli Stati membri, di cui è difficile verificare il contenuto, che risulta talvolta poco omogeneo. La stesura finale di questo elenco riflette il risultato di negoziati bilaterali fra la Commissione e gli Stati membri.

14. Di fatto, i criteri decisivi per la selezione delle zone obiettivo 2 sono principalmente quelli "nazionali". Tuttavia, l'applicazione dei criteri "nazionali" offre agli Stati membri un ampio margine di manovra per giustificare l'ammissibilità della maggior parte delle zone comunitarie prescelte per l'obiettivo 2. Ad esempio, uno di questi criteri(19) è stato il criterio principale per determinare le zone obiettivo 2 in otto(20) dei dodici Stati membri interessati.

Regioni ammissibili nel quadro della politica di concorrenza

15. I controlli della Corte hanno palesato che non sussiste ancora una concordanza fra le zone ammissibili agli aiuti di Stato e quelle che possono usufruire degli FS. Questa incoerenza è già stata segnalata per i periodi precedenti dalla Corte nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1995(21), dal Parlamento europeo(22) e dalla Commissione stessa(23).

16. Benché la Commissione si sia impegnata ad accrescere la coerenza fra politica regionale e politica di concorrenza, per evitare che tale situazione si ripeta per il periodo 2000-2006(24), è giocoforza constatare che la situazione non è migliorata. La percentuale della popolazione delle regioni ammissibili agli FS ma che non usufruiscono degli aiuti regionali nazionali permane elevata: 5,8 % per il periodo 2000-2006 contro il 6,6 % per il periodo 1994-1999. Le incoerenze si concentrano soprattutto nell'obiettivo 2 e per questo obiettivo la percentuale in causa raggiunge il 12,9 %. Per uno Stato membro(25) questa percentuale è del 41 %.

OSSERVAZIONI IN MERITO ALLA PROGRAMMAZIONE DEGLI INTERVENTI DELL'OBIETTIVO 1

17. La Commissione ha svolto un ruolo attivo e positivo, in specie attraverso i suoi orientamenti strategici indicativie, gli sforzi compiuti per rendere la valutazione ex ante uno strumento utile e critico e i negoziati intesi a ricercare una migliore qualità e coerenza dei QCS e degli interventi. Benché si siano compiuti progressi significativi soprattutto sotto il profilo della quantificazione e degli indicatori, la programmazione degli interventi dell'obiettivo 1 per il periodo 2000-2006 presenta una serie di deficienze.

Ritardi e lungaggini nelle procedure di programmazione

18. Si trattava di stabilire se le istruzioni della Commissione e le procedure instaurate(26) consentissero di adottare in tempo utile gli interventi, tenuto conto dei vincoli amministrativi e istituzionali degli Stati membri e della Comunità.

19. Come essa stessa segnala nella sua comunicazione(27), la Commissione è stata in grado di adottare quasi tutti i documenti di programmazione solo dopo un anno circa ed anche più. Sui 123 documenti di programmazione ricevuti riguardanti l'obiettivo 1, solo per tre(28) l'adozione è stata possibile nei cinque mesi successivi al ricevimento dei piani o dei progetti del DOCUP, come previsto dalla normativa. Pertanto, i termini regolamentari sono risultati poco realistici.

20. Questi ritardi nella programmazione sono dovuti in specie alla qualità variabile dei documenti inviati dagli Stati membri (cfr. paragrafo 31), fatto che ha reso necessario l'intervento della Commissione per aumentare l'efficacia e la coerenza dei QCS e degli interventi presentati dagli Stati membri. A questi ritardi hanno contribuito anche le lungaggini del processo di adozione (cfr. paragrafo 21) ed un chiarimento insufficiente delle responsabilità comunitarie e nazionali riguardo all'adozione dei complementi di programmazione (cfr. paragrafi 22 e 23). La riforma interna della Commissione (ristrutturazione dei servizi e mutamenti nelle procedure di consultazione), completamente avviata nel 2000, ha contribuito - in questa fase di adozione dei documenti di programmazione - ad accentuare la lentezza del trattamento ed i lunghi termini di risposta dei servizi della Commissione.

21. È stata necessario far coabitare logiche diverse riguardo all'elaborazione ed alla finalizzazione dei documenti di programmazione. Gli Stati membri si sono adoperati in misura rilevante, dall'esercizio 1998, per provvedere ad un'elaborazione quasi integrata e simultanea di tutti i documenti di programmazione (piano, QCS, PO, DOCUP e CP). A livello della Commissione, la separazione sequenziale delle fasi di programmazione porta ad una catena di stadi, la ricevibilità e la conclusione di ogni stadio condizionando il successivo. È in questo modo che i documenti di programmazione predisposti dagli Stati membri sono stati presentati alla Commissione solo per fasi separate. Ciò ha contribuito a creare ritardi importanti, benché la Commissione abbia sollevato, in ciascuna fase, questioni spesso pertinenti, che consentivano di rendere più efficaci gli interventi, nonché la loro coerenza con le politiche dell'Unione europea.

22. Per quanto riguarda il complemento di programmazione (CP), come indica la Commissione stessa(29), il termine regolamentare di tre mesi per la trasmissione non è stato rispettato, salvo qualche eccezione. La presentazione finale del CP alla Commissione è stata ritardata, talvolta, a causa di un chiarimento insufficiente delle responsabilità comunitarie e nazionali. Le domande di pagamenti intermedi sono subordinate al rispetto di una condizione, e cioè che il complemento di programmazione presentato alla Commissione contenga le informazioni di cui all'articolo 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1260/1999. L'inosservanza di questo requisito, in certi casi, ha portato la Commissione a ritardare i pagamenti intermedi corrispondenti e quindi il progresso delle azioni strutturali(30).

23. In casi di questo tipo, la semplificazione prevista, che lasciava che l'autorità di gestione ed il comitato di sorveglianza fossero competenti per l'approvazione del complemento di programmazione, non sempre si manifestava nei fatti. Infatti, la maggiore semplificazione conseguita a monte, in particolare nella fase di approvazione del PO o del DOCUP, non si riflette necessariamente sul processo successivo. Essa può perfino generare perdite di efficienza, poiché la verifica a valle del contenuto del CP da parte della Commissione è sempre necessaria prima di procedere ai pagamenti corrispondenti.

24. La maggior parte degli Stati membri non ha potuto rispettare i calendari previsti per l'adozione delle carte degli aiuti regionali e di quelle degli FS. Quasi tutti i regimi di aiuto a finalità regionale sono scaduti il 31 dicembre 1999. Dopo questa data le regioni non avevano più, legalmente, la possibilità di concedere aiuti. A causa dell'adozione tardiva delle nuove carte degli aiuti regionali sono sorte incertezze presso i responsabili della gestione e le imprese beneficiarie e si è verificata un'interruzione nel processo di concessione degli aiuti, in particolare di quelli a favore delle imprese.

Metodi e tecniche di valutazione ex ante e di programmazione: necessità di ricercare una migliore coerenza ed un più forte impatto

25. Si trattava di valutare se:

a) la Commissione abbia precisato le caratteristiche formali dei piani, dei progetti di DOCUP, PO e complementi di programmazione (in termini di precisione, quantificazione, coerenza, trasparenza) e se abbia dato suggerimenti e raccomandazioni da seguire in materia di metodi e di tecniche di valutazione e di programmazione;

b) le diverse fasi della programmazione siano state basate su metodi e tecniche adeguate e controllabili, e in specie se le valutazioni ex ante abbiano avuto l'effetto auspicato;

c) la programmazione stessa sia stata coerente ed adeguata rispetto ai problemi specifici delle regioni ed abbia definito obiettivi precisi (o quantificati) e realizzabili, che palesino in modo chiaro e concreto i nessi di gerarchia, di complementarità e di sostituibilità fra obiettivi, come pure fra obiettivi e misure, con l'ausilio di indicatori idonei ai diversi livelli.

Inquadramento metodologico della programmazione

26. I documenti di lavoro della Commissione sono utili agli Stati membri per concludere i rispettivi lavori di programmazione, in particolare riguardo al contenuto da attribuire ai piani, ai QCS, PO e DOCUP nel quadro dell'applicazione degli articoli da 16 a 19 del regolamento (CE) n. 1260/1999. Pur riferendosi in generale ad una documentazione di base(31), essi non sono ancora abbastanza approfonditi ad eccezione della metodologia riguardante gli indicatori. Pertanto, è opportuno osservare che:

a) sono fornite scarse indicazioni concrete sui metodi di analisi dei bisogni, che possono portare ad un ordine di priorità dei bisogni individuati. Lo stesso dicasi per la gerarchicizzazione degli obiettivi, il cui risultato dovrebbe costituire uno strumento vero e proprio di valutazione della ponderazione finanziaria fra priorità, fra PO o fra misure rispetto ad un obiettivo(32);

b) i documenti di lavoro della Commissione, che sottolineano la quantificazione degli obiettivi e degli indicatori, si riferiscono ai metodi esistenti in questo campo. Essi non prevedono di precisarli nei documenti di programmazione, mentre un chiarimento al riguardo sarebbe un elemento di trasparenza;

c) non si è proceduto a ricercare nei documenti di lavoro alternative in materia di strategie e di azioni nel contesto dello sviluppo socioeconomico, valutate in termini di impatto, efficienza e costi;

d) benché l'adeguamento della strategia e degli assi prioritari di un QCS o di un DOCUP alle "politiche regionali, nazionali e comunitarie" sia previsto, non si richiede esplicitamente di disporre di informazioni dettagliate su tutte le politiche nazionali e regionali interessate (in specie sui loro obiettivi generali e specifici, sulle misure attuate, sulle risorse finanziarie concesse ed i calendari di esecuzione). Mancando queste informazioni, è difficile accertare come siano giustificate le scelte attinenti al QCS od al progetto di DOCUP;

e) i principi fondamentali che motivano l'intervento pubblico ed ai quali possono riferirsi i decisori politici(33), non sono posti in rilievo in misura sufficiente. Neppure altri principi, come quelli che mirano ad evitare gli effetti di corsivo insperato (dead weight)(34) o gli effetti di spostamento(35), o che si propongono di garantire il valore aggiunto degli aiuti, il loro impulso o la durabilità dei risultati e degli effetti, sono sottolineati nei documenti di lavoro e negli orientamenti;

f) principalmente si pone l'accento sulle priorità tematiche di cui tener conto in relazione alle tre priorità strategiche (la competitività regionale, la coesione sociale e l'occupazione, lo sviluppo delle zone urbane e rurali). Altri approcci(36) di sviluppo regionale o di riduzione delle disparità non sono stati trattati negli orientamenti e nei documenti di lavoro della Commissione.

27. La Corte ha osservato che il complesso di queste carenze sul piano dei documenti di lavoro e degli orientamenti ha avuto ripercussioni, in seguito, sulle tecniche di analisi della politica applicate (cfr. paragrafi 31-36).

L'applicazione pratica dei metodi e delle tecniche

Il ruolo della valutazione ex ante

28. Secondo l'articolo 41 del regolamento (CE) n. 1260/1999, la valutazione ex ante aveva lo scopo di servire da elemento di base alla preparazione dei piani, degli interventi e del complemento di programmazione, dei quali è parte integrante. Essa doveva riguardare l'analisi dei punti di forza e di debolezza e delle potenzialità dello Stato membro, della regione o del settore considerato. Essa si proponeva, inoltre, di valutare la coerenza della strategia e degli obiettivi prescelti con le caratteristiche delle regioni o zone interessate, nonché l'impatto atteso delle priorità d'azione, quantificandone, se la loro natura lo consente, gli obiettivi specifici rispetto alla situazione di partenza. Peraltro, nel suo documento di lavoro sulla valutazione ex ante, la Commissione aveva sottolineato la necessità di una forte interazione fra la valutazione ex ante e la programmazione, laddove il valutatore giustificava in modo indipendente il dosaggio delle priorità e dell'assegnazione dei mezzi in funzione dei risultati e degli impatti attesi.

29. In pratica, a livello dello Stato membro il ruolo del valutatore spesso non è stato definito chiaramente sul piano contrattuale ed ha subìto forti variazioni fra quello di consulenza e quello di analisi critica. Una delle ragioni risiede nel fatto che, diversamente dal passato, la Commissione non ha potuto intervenire nella scelta del valutatore. Per diversi Stati e regioni visitati(37) la valutazione ha assunto la forma di un'assistenza scientifica alla preparazione ed elaborazione del QCS, concentrandosi sulla giustificazione della strategia scelta e senza comportare una valutazione critica e l'analisi di strategie alternative(38).

30. Da questa imprecisione in merito al ruolo del valutatore consegue parimenti che la qualità delle valutazioni è stata molto diseguale e talvolta insoddisfacente, anche per la Commissione(39). Peraltro, quest'ultima è intervenuta solo in pochi casi, soprattutto nel quadro dei grandi piani di sviluppo regionale (PSR), chiedendo allo Stato membro di completare la valutazione ex ante oppure prendendo l'iniziativa di sottoporre il piano a valutazioni complementari(40).

Tecniche di analisi della politica

31. Diverse carenze sono state constatate per quanto riguarda l'applicazione di metodi e tecniche di analisi, di valutazione e di programmazione.

32. Ad esempio, le analisi dei punti di forza, dei punti di debolezza e del potenziale dello Stato membro o della regione, sono raramente corredate di analisi tecniche intese a definire una gerarchia dei bisogni ed a mettere in rilievo l'importanza relativa dei fattori di sviluppo e di declino, nonché le relazioni fra questi e le azioni strutturali(41).

33. Analogamente, la struttura degli obiettivi e delle azioni strutturali considerata nei piani e nei QCS spesso corrisponde ad approcci differenti da quello che, allo scopo di facilitare le scelte e il processo decisionale, consisterebbe nel porre in evidenza le relazioni più importanti fra obiettivi, fra obiettivi e misure e fra queste ultime rispetto ad un dato obiettivo(42).

34. La presentazione dettagliata di una parte sostanziale delle priorità e delle misure nazionali e regionali interessate [paragrafo 26, lettera d)] si riscontra solo in alcuni piani di sviluppo nazionale(43).

35. I controlli hanno constatato lacune nella quantificazione degli obiettivi e di indicatori pertinenti (cfr. paragrafo 44), circostanza che ostacola ogni analisi tecnica successiva. Ad esempio, gli obiettivi globali sono talvolta sopravvalutati(44), cosicché è impossibile stabilire in quale misura i QCS ed i DOCUP possono contribuirvi. In generale, nella programmazione non si provvede alla controllabilità dei metodi di identificazione in materia di indicatori e di costi. Analogamente, la Commissione e gli Stati membri verificano solo in casi rari(45) l'applicazione dei principi che giustificano l'intervento pubblico. Gli altri principi enunciati al paragrafo 26, lettera e), sono poco trattati nella programmazione dei QCS e degli interventi.

36. Queste lacune sono importanti in quanto ostacolano la coerenza dei QCS e degli interventi (PO e DOCUP). Esse impediscono scelte ottimali di utilizzo delle risorse rispetto ai bisogni specifici delle regioni in materia di sviluppo durevole, di convergenza, di occupazione, di competitività, di produttività e d'integrazione dei gruppi obiettivo.

La valutazione dell'impatto macroeconomico degli FS(46)

37. Per le regioni dell'obiettivo 1 (e principalmente per le grandi regioni), la valutazione dell'impatto macroeconomico degli FS mediante modelli è un importante strumento di analisi, i cui risultati possono dare un contributo efficace al processo di programmazione, in termini di selezione e di processo decisionale sotto il profilo degli obiettivi e degli strumenti (cfr. allegato 2). Peraltro, per i grandi piani dell'obiettivo 1 la Commissione ha raccomandato di ricorrere a modelli macroeconomici efficienti(47), per analizzare ex ante gli effetti sul PIL della regione interessata, sull'occupazione, la produttività e la competitività.

38. Nondimeno, lo sviluppo e l'impiego di questo tipo di valutazione non sono stati sempre ottimizzati nel quadro del processo di ottimizzazione dei QCS e degli interventi. Infatti, i modelli applicati dagli Stati membri trattavano l'insieme dei quattro tipi di impatto previsti solo in modo parziale (cfr. allegato 2). Per taluni grandi piani dell'obiettivo 1 la misura del rispettivo impatto non è stata basata su un modello macroeconomico ed è rimasta talvolta parziale(48). Per disporre di misure comparabili e spesso più complete, è risultato necessario che la Commissione facesse valutare gli effetti dei QCS - e talvolta dei piani - degli Stati membri beneficiari degli aiuti del Fondo di coesione(49) e della Germania dell'Est mediante modelli che essa aveva iniziato(50). Per l'Italia la Commissione ha fatto sottoporre il piano dell'obiettivo 1 ad un modello indipendente.

39. L'uso dei modelli ha avuto un effetto limitato nell'ambito della programmazione dell'obiettivo 1, poiché questa si proponeva principalmente di quantificare i risultati attesi dalla strategia proposta. Infatti, essa non è servita a valutare strategie alternative, raffrontando gli effetti prodotti da ciascuna di esse, allo scopo di determinare la struttura del piano e la dotazione finanziaria attinente alla migliore, tenuto conto degli obiettivi e delle risorse disponibili. Peraltro, certe anomalie constatate sul piano degli effetti stimati in base ai modelli non sono state considerate, successivamente, dalla Commissione nel processo di programmazione, il che ne ha sottolineato la scarsa influenza (cfr. allegato 2, paragrafo 6). È vero che, talvolta, l'applicazione di modelli macroeconomici per valutare gli effetti della programmazione ha avuto luogo tardivamente, in specie dopo la finalizzazione dei lavori sul piano nazionale, ma prima dell'approvazione dei QCS e dei suoi interventi da parte della Commissione(51).

40. In questo contesto, inoltre, è opportuno sottolineare che la pertinenza di questi modelli, malgrado i risultati relativamente completi forniti da alcuni, resta ancora limitata dal loro carattere sostanzialmente nazionale, il che non consente sempre di valutare, su questa base, la convergenza fra regioni dello stesso Stato membro o l'assorbimento durevole dei ritardi dovuti ai piani ed ai QCS e DOCUP rispetto alle medie europee(52). D'altra parte, questi modelli, che semplificano i meccanismi economici, richiedono informazioni supplementari, per una migliore comprensione della realtà economica. Le informazioni necessarie per quantificare gli effetti dell'offerta nel settore degli investimenti in infrastrutture o in risorse umane non sempre sono disponibili e sono ancora necessarie indagini supplementari su questi effetti. Infine, nel quadro dei modelli utilizzati, talvolta mancano informazioni statistiche adeguate (cfr. allegato 2).

41. Pur presentando certe lacune, questi modelli sono utili sia per i responsabili nazionali della programmazione, sia per la Commissione. Tuttavia, quest'ultima non è ancora riuscita a dominare questa pluralità di approcci e di modelli, per ottenere in particolare un'analisi comparativa ben fondata dei risultati fra Stati membri.

Gli indicatori

42. La definizione di indicatori quantificati di realizzazione fisica, di risultato e di impatto deve avere lo scopo:

a) di consentire la definizione di rapporti causali adeguati fra obiettivi, fra obiettivi delle misure e le realizzazioni a livello della misura e delle azioni che la compongono, gli indicatori dovendo, quindi, tradurre in modo pertinente obiettivi, risultati e realizzazioni;

b) di poter essere sottoposti, nel corso dell'esecuzione dei programmi, ad una sorveglianza e registrazione, in momeni previsti, della loro evoluzione reale partendo da uno stato iniziale individuato, per alimentare le valutazioni intermedie e quelle ex post;

c) di contribuire ad adeguamenti eventuali da apportare, tenuto conto di differenze fra previsioni e realizzazioni o di modifica delle priorità.

43. Si sono constatati progressi riguardo alle carenze riscontrate nell'ambito della relazione speciale n. 15/98 della Corte relativa alla valutazione degli interventi dei Fondi strutturali nei periodi 1989-1993 e 1994-1999(53). Per il periodo di programmazione 2000-2006 un documento di lavoro della Commissione è stato dedicato interamente agli indicatori riguardanti la metodologia relativa e alla selezione di indicatori chiave per i diversi settori d'intervento(54). Peraltro, gli Stati membri e le regioni interessate si sono tutti adoperati(55) per ottenere sia una maggiore coerenza fra gli indicatori, [cfr. paragrafo 42, lettera a)], sia una migliore quantificazione(56).

44. Tuttavia, è necessario adoperarsi ulteriormente, in specie in vista delle valutazioni e revisioni intermedie e delle valutazioni ex post:

a) in taluni casi si è osservato che restano ancora da definire taluni indicatori(57) oppure, quando sono stati fissati, mancano ancora di quantificazione(58) o di indicazione delle situazioni di partenza(59). In generale la quantificazione non è giustificata da analisi appropriate (paragrafo 35).

b) Analogamente, per tutte le regioni che hanno formato oggetto del controllo si è constatato che gli indicatori spesso esprimono ancora gli obiettivi, i risultati e le realizzazioni in modo incompleto o talvolta poco pertinente. Ad esempio, gli indicatori consentono raramente di stabilire con chiarezza i rapporti di causalità fra obiettivi e fra il livello del piano o del programma, quello delle priorità e quello delle misure. Questa incoerenza fra indicatori di livelli diversi è connessa alla logica di programmazione. Infatti, essa porta all'individuazione, nel quadro del QCS e dei DOCUP, di indicatori a livello degli obiettivi globali e degli assi, seguita da quella di indicatori a livello delle misure nel quadro del complemento di programmazione. Un approccio "bottom up" applicato parallelamente, dove partendo dalle azioni e misure si risale agli assi ed ai programmi, agli assi ed agli obiettivi generali, avrebbe apportato una maggiore coerenza nella costruzione degli indicatori.

I piani finanziari

45. I piani finanziari degli interventi risultanti dalla programmazione, riproducono la ripartizione annuale stabilita dalle prospettive finanziarie, che distribuiscono un importo simile per anno. Ne risulta un profilo di assegnazione simile degli stanziamenti di bilancio disponibili (cfr. tabelle 3 e 4). In tal modo i piani finanziari non tengono conto del ciclo reale della programmazione delle azioni strutturali, che in generale comporta una fase di avviamento, quindi di velocità di crociera e infine di finalizzazione. Infatti, essi non fanno altro che riprodurre la ripartizione annuale prevista dalle prospettive finanziarie comunitarie e non sono corredati di previsioni reali sull'avanzamento delle azioni strutturali. Viene così ostacolata l'efficacia di questo strumento finanziario per sorvegliare l'avanzamento degli interventi e per la loro valutazione(60).

Tabella 3

Ripartizione annuale degli stanziamenti disponibili per la programmazione dell'obiettivo 1 (esclusa la riserva di efficienza e di efficacia) in milioni di euro, prezzi correntiFonte:

Commissione.

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Fonte:

Commissione.

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Il processo relativo ai negoziati e il processo decisionale

46. In occasione dei negoziati tra la Commissione e gli Stati membri non è stato possibile affrontare compiutamente tutti i problemi di coerenza dei QCS e degli interventi, nonché la determinazione precisa degli effetti attesi sul piano di sviluppo regionale. Le lacune identificate dai controlli in materia di informazione, quantificazione o adeguamento fra bisogni, obiettivi e misure (cfr. paragrafi 31-35 e 44) dovranno essere ancora trattati in seguito, in specie nel contesto della revisione intermedia, per rendere il più possibile efficaci i programmi comunitari (paragrafo 36).

47. In particolare, riguardo a taluni aspetti importanti della programmazione, la Commissione non ha perseguito un miglioramento sostanziale nel corso dei negoziati:

a) ad esempio, poiché non è stato richiesto di disporre di informazioni dettagliate sulle politiche nazionali e regionali, nel cui quadro si iscrivono il QCS o il DOCUP, i negoziati condotti dalla Commissione con gli Stati membri hanno trattato scarsamente l'insieme del finanziamento destinato allo sviluppo regionale. Ciò vale anche per alcuni piani di sviluppo che interessavano una parte relativamente importante delle priorita e delle misure nazionali e regionali in materia di sviluppo, il QCS costituendone solo una piccola parte(61). La parte non cofinanziata delle misure che favoriscono lo sviluppo, che non è trattata sistematicamente nel corso dei negoziati(62), non deve quindi necessariamente rispettare gli stessi principi. A causa delle interazioni fra le misure, cofinanziate o meno, il trattamento differenziato incide sulla coerenza e sull'impatto dei QCS e dei DOCUP a tutti i livelli;

b) ad eccezione degli aiuti agli investimenti produttivi, in pratica la Commissione ha prestato scarsa attenzione ai principi del finanziamento pubblico, nonché agli effetti di guadagno insperato o di spostamento che possono caratterizzare certe misure [paragrafo 26, lettera e)].

48. Per quanto riguarda l'opportunità delle misure presentate ed il livello dei mezzi finanziari da concedere alle stesse, alcuni negoziati sono stati caratterizzati dalla mancanza di analisi pertinenti, che limita le possibilità di presentare proposte sufficientemente operative(63) da parte della Commissione.

49. Si è data importanza agli aspetti formali della programmazione, come la descrizione degli assi prioritari o delle misure, l'indicazione - per ogni asse prioritario e per ogni anno - dell'importo della partecipazione dei Fondi, la descrizione dell'autorità di gestione e delle modalità di gestione, quella dei sistemi di sorveglianza e delle procedure specifiche di controllo. Pertanto, le ripartizioni di bilancio attinenti ai QCS ed ai programmi si ispirano più agli utilizzi precedenti di stanziamenti connessi a talune misure, alle esperienze di attuazione ed alla necessità di garantire un assorbimento ottimale dei fondi in seno a ciascuno Stato membro, anziché ad una strategia di sviluppo ben definita e ad analisi tecniche di assegnazioni alternative.

Rischio d'incoerenza e di inefficacia nell'applicazione della riserva di efficacia e di efficienza

50. Si trattava di valutare se i meccanismi di assegnazione della riserva di efficacia e di efficienza, di cui all'articolo 44 del regolamento (CE) n. 1260/1999, consentano di giudicare comparativamente l'efficacia dei DOCUP/PO mediante indicatori che riflettano adeguatamente l'efficacia, la gestione e l'esecuzione finanziaria e che misurino i risultati a metà percorso rispetto agli obiettivi specifici iniziali.

51. L'introduzione della riserva di efficacia e di efficienza dava impulso a ciascun programma per il conseguimento di obiettivi prestabiliti mediante indicatori operativi e quantificabili. A questo scopo la Commissione ha messo a disposizione degli Stati membri beneficiari un elenco indicativo di indicatori relativi ai criteri finanziari, di efficacia e di gestione, ed ha elaborato in merito un documento di lavoro.

52. La riserva di efficacia e di efficienza si traduce, in effetti, in una procedura complessa di riassegnazione di fondi, laddove la scelta quasi libera dei criteri o degli indicatori e della loro valorizzazione sotto forma di obiettivi concreti da conseguire a metà percorso può portare ad incongruenze ed inefficacità nella sua applicazione. In questo contesto, molte scelte operate dagli Stati membri si scostano sostanzialmente dall'elenco indicativo della Commissione. Peraltro, diversi DOCUP, PO o QCS indicano che la riserva di efficacia e di efficienza sarà comunque assegnata ai PO od all'interno del DOCUP e che in alcun modo sarà perduta. In tali condizioni la funzione stessa di questo strumento di efficacia e di efficienza risulta fortemente limitata.

53. Due Stati membri beneficiari hanno creato una riserva supplementare, non obbligatoria secondo la normativa, del 6 % in Italia e del 2,6 % in Portogallo. A questo proposito la Commissione deve accertarsi dell'utilizzo omogeneo e rigoroso del bilancio comunitario, affinché questi stessi Stati membri non possano procedere, senza il suo accordo, a riequilibri di stanziamenti comunitari nella dotazione decisa preliminarmente.

OSSERVAZIONI SUI SISTEMI DI GESTIONE, DI PAGAMENTO, DI SORVEGLIANZA E DI CONTROLLO

Carenze attinenti all'istituzione dei nuovi sistemi e procedure

54. Si trattava di stabilire se, nel quadro del periodo 2000-2006, le nuove norme attinenti alla gestione, al pagamento, alla sorveglianza ed al controllo portino a porre in essere, senza ritardi, sistemi e procedure che consentano una sana separazione delle funzioni, la riduzione delle irregolarità ed una buona circolazione dei dati attendibili fra gli Stati membri e la Commissione.

55. Il ritardo con cui è stato pubblicato il regolamento recante le modalità di applicazione (CE) n. 438/2001 della Commissione, del marzo 2001, non giustifica interamente l'instaurazione tardiva dei sistemi di gestione e di controllo da parte degli Stati membri. Il fondamento dei sistemi di controllo ex post era già stato sviluppato nel regolamento precedente (CE) n. 2064/97(64), in specie la responsabilità in materia di dichiarazione da parte di un organismo indipendente. È giocoforza constatare che, alla fine del 2001, questi sistemi, talvolta, erano ancora in corso di costituzione o di finalizzazione. La legislazione nazionale in vigore non era sempre adeguata per conferire a queste nuove strutture tutte le responsabilità ed i mezzi richiesti dalla normativa degli FS 2000-2006.

56. In Grecia, ad esempio, è stato necessario emanare una normativa nazionale specifica per rispondere a queste nuove esigenze comunitarie, con conseguente forte ritardo nell'avvio di taluni programmi. In Spagna sono state elaborate disposizioni particolari per coordinare il livello nazionale con quello regionale sul piano della ripartizione delle responsabilità. In Portogallo i programmi regionali comprendono una forte componente settoriale, cosicché occorre un'articolazione adeguata a livello nazionale e regionale riguardo alle responsabilità della gestione condivisa.

57. Come è stato constatato dalla Commissione stessa(65), la creazione della struttura di controllo e l'organizzazione dei controlli, che devono distribuirsi sull'intera durata del periodo 2000-2006, sono state realizzate in ritardo(66). Ne consegue che la certificazione delle dichiarazioni di spesa presentate nel 2001 spesso non è stata sottoposta a controlli da parte dell'autorità di pagamento e che i controlli ex post, per sondaggio, non sono stati ancora svolti per il periodo 2000-2006(67). Si sono parimenti constatate carenze (mancanza di controllo in loco, pista di audit non rintracciabile) a livello del controllo interno cui provvede l'autorità di gestione(68).

58. A questi ritardi nell'istituzione dei sistemi di controllo negli Stati membri si aggiungono problemi di interpretazione, che riguardano la determinazione concreta degli approcci di controllo per sondaggio delle operazioni, per poter coprire come minimo il 5 %, soglia che era già stata fissata dal regolamento (CE) n. 2064/97 per il periodo 1994-1999 e che è stata ripresa dal regolamento (CE) n. 438/2001, delle spese totali ammissibili prima della chiusura di ogni intervento in diversi Stati membri(69). Analogamente, la descrizione dei sistemi di gestione e di controllo, già resa nota oltre i termini previsti(70), è di qualità variabile e non sempre operativa, dato che sono necessarie informazioni supplementari per provvedere alla sorveglianza o all'aggiornamento.

59. Il regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio(71) sui Fondi strutturali 2000-2006 afferma il principio dell'attuazione decentrata delle azioni dei Fondi da parte degli Stati membri. Questo decentramento richiede la raccolta efficace e rapida di informazioni attendibili aggiornate periodicamente. A questo scopo la Commissione ha creato una base dati SFC, riguardante la programmazione, la sorveglianza e l'esecuzione dei programmi strutturali. In pratica, taluni Stati membri non sono riusciti a rendere pienamente operativo questo scambio elettronico dei dati in modo completo alla fine del 2001.

60. Ad esempio, nell'Hainaut (B), una nuova applicazione informatica multiutenti ha cominciato a funzionare nel giugno 2000, ma essa non comprendeva i progetti non prescelti. In Spagna, il sistema FONDOS 2000, studiato inizialmente per la gestione del FESR, deve essere esteso agli altri Fondi ed agli altri sistemi informativi esistenti, circostanza che crea difficoltà tecniche di conversione e d'integralità dei dati. In Francia il sistema PRESAGE è stato messo in funzione nel giugno 2001, ma si collega in modo diseguale con le regioni francesi, in particolare con i DOM, e con la Commissione. In Portogallo, il nuovo sistema informativo SIFEC, istituito nell'ottobre 2000, è stato aggiornato regolarmente, per consentire la migrazione completa di tutti i sistemi che gestiscono i PO su questa stessa base dati, operazione che ha avuto luogo dall'aprile 2001 all'agosto 2002.

61. La base dati della Commissione (SFC) presenta ancora alcune lacune ed è difficile utilizzarla per la verifica e l'analisi delle dichiarazioni di spesa, le relazioni annuali o le previsioni di pagamento. Nella maggior parte dei casi le consultazioni della Commissione si limitavano agli importi ammissibili cumulati a livello della misura interessata. Questa situazione complica il ruolo della Commissione, che deve provvedere, mediante lo scambio di informazioni, alla sorveglianza dinamica e strategica delle priorità del programma, da un lato, e formulare, per l'autorità di gestione interessata, osservazioni o raccomandazioni per migliorare l'attuazione, dall'altro.

62. Inoltre, la maggior parte dei sistemi informativi creati dagli Stati membri che possono essere collegati alla base dati della Commissione (SFC), non sempre registrano tutti i dati dei vecchi periodi di programmazione, il che rende difficili le analisi comparative e l'individuazione delle fasi dei progetti, ed in certi casi presenta perfino il rischio di pagamenti doppi allo stesso beneficiario.

63. La presentazione delle relazioni annuali di esecuzione ha registrato ritardi, che variano da uno a più mesi, come è il caso di diversi PO in Spagna (in media 4 mesi), nel Regno Unito (in media tre mesi). in Francia (in media 3 mesi) o in Irlanda (in media 2 mesi). Ciò è dovuto al fatto che le indicazioni sul contenuto delle relazioni sono state trasmesse in ritardo in un documento di lavoro dei servizi della Commissione, in data 25 maggio 2001, che peraltro non precisa sufficientementre l'ambito delle informazioni indipensabili, né le conseguenze qualora fosse compreso dalla Commissione in modo insoddisfacente. Pertanto, la qualità delle diverse relazioni annuali varia notevolmente a seconda dello Stato membro. Del resto, i ritardi nell'adozione degli interventi e, di conseguenza, nella realizzazione delle misure relative contribuiscono a ridurre il contenuto delle prime relazioni annuali di esecuzione.

64. In generale, dai controlli è risultato che qualsiasi instaurazione di nuove funzioni e procedure incomplete o parziali nel quadro dei sistemi istituzionali, finanziari o amministrativi nazionali fa sorgere rischi in materia di separazione delle funzioni, di indipendenza delle nuove entità e del loro buon finanziamento.

65. La concatenazione di responsabilità e di coordinamento può rendere più complessi la gestione e il controllo se non è accompagnata da orientamenti e istruzioni precise e dettagliate agli organismi intermedi sulle norme dell'UE, sugli elenchi di controllo richiesti o sulle modalità da applicare, e questo non sempre si verifica(72).

66. Il conferimento di tutte le responsabilità (di gestione, di pagamento e di certificazione) alla stessa autorità, anche sotto forma di servizi differenti, può portare a conflitti d'interessi(73), se non sono state loro attribuite preliminarmente garanzie di funzionamento autonomo. Alcuni servizi cumulano perfino diverse funzioni(74).

67. Spesso l'autorità di pagamento non indica chiaramente all'autorità di gestione ed agli organismi intermedi come prevede di procedere ai controlli riguardanti il rispetto delle disposizioni regolamentari(75). Spesso gli elenchi di controllo ed i manuali di istruzioni ancora mancano(76). Pertanto, è difficile per l'autorità di pagamento accertarsi dell'esecuzione corretta di tutti i controlli.

Le norme di ammissibilità per il periodo 2000-2006: mancanza di precisione

68. Rispetto al periodo di programmazione precedente(77), il paragrafo 3 dell'articolo 30 del regolamento (CE) n. 1260/1999, che tratta dell'ammissibilità delle spese per il periodo 2000-2006, dispone che: "le norme nazionali pertinenti si applicano alle spese ammissibili a meno che, ove necessario, la Commissione decida norme comuni di ammissibilità delle spese...". Le nuove disposizioni(78) hanno comportato la soppressione od un minor rigore di talune norme e l'aggiunta di altre.

69. Si trattava di valutare la precisione delle nuove norme, nonché la certezza del diritto apportata ai beneficiari finali.

Principi di ammissibilità non riapplicati per il periodo 2000-2006

70. Rispetto al periodo di programmazione precedente, il concetto, il ruolo e le responsabilità del beneficiario finale degli interventi sono definiti con minor chiarezza. Queste precisazioni sono ormai valutate da ogni Stato membro, che deve definirle esso stesso, e non sempre questo accade.

71. Ad esempio, il concetto di impegno giuridico e finanziario non è più precisato chiaramente. Le nuove norme non specificano più che lo Stato membro deve certificare il rispetto delle date limite quando procede alla dichiarazione di spesa, né gli obblighi specifici per i progetti a cavallo di due periodi di programmazione distinti. Riguardo al finanziamento alternativo(79) dei progetti cofinanziati dagli FS, questa possibilità non è più prevista, elemento che certamente per uno Stato membro, la Francia, ha penalizzato fortemente l'avvio di azioni strutturali, il cui cofinanziamento nazionale non sempre era disponibile. I controlli della Corte hanno palesato che, per il periodo 2000-2006, la prassi del finanziamento alternativo continua ad esistere di fatto, senza che in questo contesto ne siano precisati l'ammissibilità e gli obblighi specifici(80).

72. In alcuni casi, le spese connesse all'attività corrente di un beneficiario finale (spese di funzionamento) o alla ristrutturazione del bilancio delle imprese (aumento di capitale o riduzione del passivo) potrebbero ora essere considerate ammissibili senza limiti, mentre la finalità degli FS non consiste nel migliorare il conto esercizio delle imprese. Analogamente, la mancanza di disposizioni specifiche inerenti ai regimi di aiuti rimborsabili (prestiti a tasso zero) non consente più di stabilire la destinazione del capitale rimborsato dopo il periodo di programmazione, né il proprietario della somma in causa.

Nuove norme di ammissibilità per il periodo 2000-2006

Criteri di ammissibilità già applicati per il periodo 1994-1999

73. Alcuni concetti di ammissibilità sono ripresi nelle nuove norme, ma il loro contenuto è stato talvolta modificato o in parte soppresso, consentendo ai beneficiari finali un margine di manovra molto ampio riguardo alle limitazioni o interpretazioni differenziate, il che porta a mantenere differenze ingiustificate fra regioni o Stati membri.

74. Ad esempio, per il concetto di costi reali attribuiti ad un progetto non è sempre precisato chiaramente che solo le spese ben identificabili sono ammissibili, mentre devono esser escluse le spese basate su criteri di ripartizione arbitrari.

75. Per le spese generali per l'attuazione di un progetto non è fissato un limite massimo rispetto al costo totale dell'operazione cofinanziata e, di conseguenza, progetti che comportano più dell'80 % di spese generali possono essere ammissibili ai Fondi strutturali.

76. Ugualmente, la contabilizzazione dell'ammortamento come spesa ammissibile, le cui norme fiscali o economiche possono presentare chiare divergenze fra Stati membri, dovrebbe essere meglio definita, per evitare un trattamento differenziato ingiustificato fra Stati membri.

77. L'ammissibilità di spese come l'imposta sul valore aggiunto (IVA), altre imposte e tasse varie dovrebbe essere meglio precisata, tenuto conto della loro complessità, specificità nazionale e caratteristiche proprie, queste spese non contribuendo necessariamente allo sviluppo regionale. Analogamente, riguardo all'acquisto di beni immobili, la possibilità di accogliere servizi dell'amministrazione pubblica, se quest'uso è conforme alle attività ammissibili, non è precisata a sufficienza in un quadro di sviluppo regionale.

78. Per quanto riguarda i finanziamenti a favore di investimenti che generano entrate (imprese, infrastrutture), è opportuno segnalare che non esistono modalità per determinare il tasso di partecipazione degli FS relativi(81); l'articolo 29, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1260/1999 si presta quindi ad interpretazioni diverse per quanto riguarda le componenti delle entrate previste, il periodo di riferimento, la parte interessata del progetto, il calcolo del margine lordo di autofinanziamento. Questa mancanza di modalità consente al beneficiario finale ed all'autorità di gestione di fissare, secondo le proprie esigenze, la modulazione dei tassi di partecipazione, generando così trattamenti differenziati per lo stesso tipo di progetto.

Aspetti specifici attinenti al periodo 2000-2006

79. Le nuove norme sull'ammissibilità integrano concetti addizionali, tuttavia senza precisarne le modalità di applicazione. È ormai prevista l'ammissibilità delle spese relative ad un'operazione eseguita al di fuori di una zona ammissibile ed essa è proporzionale alle conseguenze per una regione ammissibile contigua. Il trattamento di entrate potenziali generate da progetti in funzione della loro ubicazione non è trattato. Inoltre, mentre la partecipazione degli FS rimane attribuita ad un'operazione solo se questa non subisce modifiche importanti per un quinquennio, disposizioni specifiche relative a casi particolari, come privatizzazioni di progetti o l'abbandono di progetti per motivi giustificati, non sono tuttavia precisate.

80. In generale, la Corte ha parimenti constatato che gli aspetti relativi alle spese ammissibili sono stati sviluppati scarsamente dalle autorità di gestione e di pagamento a livello degli Stati membri. Esse fanno spesso riferimento alle schede di ammissibilità della Commissione, ma forniscono solo raramente precisazioni in proposito. Pertanto, il rischio di trattamenti diversi in seno allo stesso Stato membro e fra Stati membri è reale.

Ammissibilità delle spese private

81. L'ammissibilità delle spese private(82) nel quadro degli FS ha datto adito a diverse interpretazioni. Gli articoli 18, paragrafo 2, lettera c), 18, paragrafo 3, lettera c) e 19, paragrafo 3, lettera c), del regolamento (CE) n. 1260/1999 consentono un'interpretazione secondo cui sarebbero ammissibili solo i finanziamenti pubblici. Invece, l'articolo 29, paragrafo 2, non lo implica necessariamente, poichè indica che "la partecipazione dei Fondi è calcolata o rispetto ai costi totali ammissibili o rispetto all'insieme delle spese, pubbliche o assimilabili, relative a ciascun intervento", laddove la natura di queste spese "assimilabili" non è precisata. Talune autorità di gestione hanno così fatto sparire ogni riferimento a spese private nei loro documenti di programmazione, mentre altre hanno continuato a farvi riferimento come nel periodo precedente, principalmente per mostrare la complementarità e le sinergie dei due tipi di finanziamento. Tuttavia, né le decisioni, né i piani di finanziamento, pur distinguendo fra spese pubbliche e fondi privati, definiscono quale dei due sia il costo ammissibile. Per lo stesso tipo di decisione, la gestione della Commissione non è sempre coerente. A titolo di esempio, in un caso(83) la Commissione ha calcolato l'importo del pagamento applicando il tasso di cofinanziamento al costo totale, mentre in un altro caso(84) questo tasso è stato applicato solo alle spese pubbliche per misura.

Criteri di selezione dei progetti

82. Entro i sei mesi successivi all'approvazione dell'intervento, il comitato di sorveglianza deve esaminare ed approvare i criteri di selezione delle operazioni finanziate a titolo di ciascuna delle misure e allegarli, se sono disponibili, al complemento di programmazione(85).

83. Si trattava di esaminare se l'applicazione della nuova normativa abbia portato a porre in essere sistemi che consentono la scelta dei progetti in base a criteri di selezione obiettivi, che rispecchiano gli scopi perseguiti ed in base a processi decisionali.

84. Dai controlli della Corte è risultato che la definizione di questi criteri di selezione dei progetti continua ad essere molto variabile a seconda degli Stati membri e che essi contribuiscono in misura insufficiente a valorizzare le azioni strutturali in termini di ottimizzazione degli obiettivi e delle priorità. In alcuni Stati membri(86), un sistema supplementare di punteggio, corredato di una ponderazione dei criteri, è stato aggiunto ai criteri di selezione prestabiliti, per renderli più seletttivi e migliorare il valore aggiunto delle azioni strutturali.

85. In altri Stati membri, invece, i criteri di selezione dei progetti indicati nel complemento di programmazione sono poco selettivi e non sono stati approfonditi in modo particolare. In questo contesto, ogni autorità di gestione deve avere il compito di renderli operativi e di garantirne la coerenza rispetto agli obiettivi dell'intervento strutturale. In pratica, questo sforzo di selettività non basta per garantire che siano effettivamente scelti i progetti migliori. Continuano ad essere frequenti criteri vaghi di selezione dei progetti, come, ad esempio, l'aumento della produttività, del PIL regionale o del numero delle PME (piccole e medie imprese), quando la situazione di partenza non è precisata chiaramente. Concetti come l'effetto di guadagno insperato, il valore aggiunto, il mantenimento dell'occupazione, l'effetto moltiplicatore, la partecipazione del settore privato o il costo/efficacia sono poco sviluppati e fanno parte raramente dei criteri di selezione verificati. Analogamente, sono scarsamente indicate le scale di priorità dei criteri di selezione.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Conclusioni

86. Per il periodo di programmazione 2000-2006 degli FS è opportuno constatare che la Commissione ha svolto un ruolo attivo e positivo mediante gli orientamenti strategici indicativi, i negoziati in merito ai piani ed ai programmi con gli Stati membri, la promozione delle prassi migliori ed il suo intento permanente di migliorare l'efficacia degli FS. Nel corso dei controlli sono stati riscontrati progressi significativi rispetto al periodo precedente. Accanto a questi aspetti ampiamente positivi sussistono anche alcune difficoltà.

87. I risultati dell'audit indicano che la Commissione ha definito le zone ammissibili con maggior rigore che per il periodo precedente. Per l'obiettivo 1 i dati utilizzati a questo scopo si riferiscono agli anni 1994, 1995 e 1996, in conformità del regolamento. Tuttavia, essi non comprendono tutti gli effetti strutturali degli interventi del periodo precedente e, diversamente dall'obiettivo 2, non è stato previsto alcun meccanismo di adeguamento in funzione dei bisogni, che garantisca che l'intervento degli FS sia effettivamente concentrato nelle zone più svantaggiate della Comunità. Nell'obiettivo 2 il processo di determinazione delle zone ammissibili presenta ancora lacune sul piano della pertinenza delle informazioni utilizzate e si basa su criteri non abbastanza precisi, che lasciano maggior spazio al negoziato bilaterale. Peraltro, la politica regionale e quella di concorrenza sono ancora poco coerenti (paragrafi 6-16).

88. Nel quadro della programmazione, gli orientamenti della Commissione sono stati utili concettualmente. Tuttavia, accade che le logiche di programmazione degli FS degli Stati membri differiscano da quelle della Commissione, fatto che ha contribuito ai ritardi. Gli obiettivi perseguiti dalla Commissione nella fase di approvazione consistevano nel migliorare la qualità della programmazione e sono stati conseguiti solo in parte ed al prezzo di superamenti importanti dei termini regolamentari. Il nuovo meccanismo del complemento di programmazione è risultato essere, in definitiva, una procedura supplementare, che aumenta i ritardi e crea difficoltà d'interpretazione, contrastando l'obiettivo della semplificazione previsto nel regolamento degli FS. Inoltre, i complementi di programmazione non forniscono sempre le informazioni pertinenti previste (paragrafi 18-24).

89. La valutazione ex ante ha avuto un impatto esiguo nel processo di programmazione. Essa ha esaminato raramente se le programmazione proposta e la strategia sottostante fossero ben fondate, limitandosi a giustificare la programmazione proposta. Pur auspicando un rafforzamento dell'iter della valutazione, la Commissione non ha sviluppato a sufficienza le informazioni pertinenti, né ha messo a disposizione tutti i mezzi appropriati (migliori prassi, diffusione di metodi e tecniche,...). L'impatto macroeconomico degli FS basato su modelli non sempre è servito ad individuare la migliore struttura di programmazione, né la dotazione finanziaria più idonea. Allo stesso modo, gli indicatori, nonostante i progressi individuati dalla Corte, permangono quantificati e pertinenti in misura insufficiente (paragrafi 26-44).

90. La coerenza interna ed esterna dei programmi strutturali approvati costituisce una garanzia di successo per conseguire gli obiettivi e l'impatto voluti. Per valutare nel modo migliore questa coerenza, si ricorre, in particolare, ad una struttura gerarchica delle priorità. L'analisi di diversi programmi ha posto in rilievo diverse lacune in questo settore (scarsa concordanza fra obiettivi e fra obiettivi e mezzi, sinergie poco chiare fra Fondi o azioni, informazioni giustificative insufficienti,...). I negoziati condotti dalla Commissione con gli Stati non hanno sempre avuto come esito la miglior coerenza degli interventi prima della loro approvazione (paragrafi 31-35 e 46-49).

91. Le ripartizioni di bilancio attinenti ai QCS ed ai programmi si ispirano maggiormente ai consumi precedenti di stanziamenti connessi a talune misure, alle esperienze dell'attuazione ed alla necessità di garantire un assorbimento ottimale dei Fondi in seno a ciascuno Stato membro, piuttosto che ad una strategia di sviluppo ben definita (paragrafo 49).

92. Come la Corte aveva già constatato in osservazioni precedenti(87), le carenze rilevate in materia di programmazione incidono sulla realizzazione successiva dei programmi. In questo modo, l'insufficienza dei dati a livello della Commissione riguardo alle politiche nazionali e regionali in cui si inseriscono il piano o il progetto di DOCUP, come pure le lacune constatate in materia di indicatori, rappresentano ostacoli ad ogni eventuale revisione del QCS o dei PO. Esse avrebbero come conseguenza di favorire le eventuali revisioni dei programmi in base ad un assorbimento rapido degli stanziamenti, a danno delle indicazioni attendibili di realizzazione fisica, di risultato e di impatto.

93. La riserva di efficienza e di efficacia sarà assegnata in base a criteri la cui scelta spetta principalmente agli Stati membri, comportando rischi di incoerenze e di inefficacie nella sua applicazione (paragrafi 50-53).

94. I sistemi di gestione della programmazione 2000-2006 sono ancora incompleti e definiti insufficientemente per quanto riguarda le responsabilità e la costituzione delle autorità di gestione e di pagamento, gli scambi elettronici di dati, l'elaborazione delle relazioni annuali di esecuzione e le procedure relative ai criteri di selezione dei progetti. Peraltro, i sistemi nazionali di controllo, come previsti dal regolamento (CE) n. 438/2001 nel quadro della certificazione delle spese, non sono ancora pienamente sviluppati in diversi Stati membri (paragrafi 54-68).

95. La gestione efficace dei programmi strutturali presuppone norme di ammissibilità chiare e il più possibile complete. Per il periodo 2000-2006, le nuove norme sono incomplete e insufficientemente precise, dando luogo a trattamenti diseguali nell'applicazione e rendendone il controllo più difficile (68-81).

96. Analogamente, i criteri di selezione dei progetti devono consentire il migliore adeguamento possibile agli obiettivi perseguiti dal programma in causa. Alcuni di questi criteri di selezione devono essere ancora approfonditi per poter svolgere pienamente il ruolo loro assegnato (paragrafi 82-85).

97. L'obiettivo della semplificazione non sempre è stato raggiunto e talvolta ha avuto, nei fatti, effetti inversi a quelli auspicati inizialmente. Questo si è verificato, come indicato in precedenza, nel caso dei processi di adozione dei programmi (paragrafo 88), della coerenza della programmazione (paragrafo 90), della creazione di sistemi di gestione decentrata (paragrafo 94) e delle norme di ammissibilità (paragrafo 95).

Raccomandazioni

98. La Commissione dovrebbe tener conto di tutte le informazioni attendibili e attualizzate per concentrare gli FS nelle zone colpite più gravemente ed al livello geografico più idoneo. Per l'obiettivo 2, tenuto conto delle carenze nella determinazione delle zone ammissibili, la Commissione dovrebbe rafforzare l'obiettività dei criteri pertinenti e definire norme più chiare per evitare applicazioni incoerenti e disomogenee fra Stati membri.

99. Si dovrebbero definire con maggiore precisione le responsabilità, in particolare per quanto riguarda il complemento di programmazione e le funzioni delle entità che agiscono a livello degli Stati membri nella gestione degli interventi.

100. Sarebbe opportuno che la Commissione e gli Stati membri prendessero le disposizioni necessarie per far sì che il complemento di programmazione diventi uno strumento reale di gestione decentrata, per affrontare correttamente le fasi successive di revisione e valutazione intermedia ed ex post, in particolare in base ad indicatori più appropriati, e per procedere ad un'assegnazione coerente e fondata delle riserve di efficienza e di efficacia.

101. Sul piano della gestione, la Commissione dovrebbe provvedere a raccogliere informazioni sufficienti ed a svolgere le analisi pertinenti per garantire la coerenza dei programmi strutturali approvati; inoltre, essa dovrebbe precisare ulteriormente le norme di ammissibilità e far sì che siano sviluppati criteri di selezione adeguati.

102. L'insieme delle osservazioni relative all'attuazione della programmazione 2000-2006 degli FS sottolinea la necessità che la Commissione continui ad adoperarsi per rendere più efficace la semplificazione in corso, garantendo al tempo stesso la qualità elevata delle azioni strutturali in termini di legittimità, regolarità e sana gestione finanziaria. La programmazione e la revisione dei programmi, nonché la gestione devono perseguire prima di tutto la propria efficacia e non solo l'assorbimento ottimale dei fondi.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione dell'8 maggio 2003.

Per la Corte dei conti

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Alcuni aspetti sono già stati trattati nella relazione annuale sull'esercizio 2001 della Corte, in particolare ai paragrafi 3.30-3.35, 3.65-3.78 e 3.82 (GU C 285 del 28.11.2002).

(2) Obiettivi 1, 2 e 3.

(3) - Regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU L 161 del 26.2.1999).

- Regolamento (CE) n. 1783/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 luglio 1999, relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale (GU L 213 del 13.8.1999).

- Regolamento (CE) n. 1784/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 luglio 1999, relativo al Fondo sociale europeo (GU L 213 del 13.8.1999).

- Regolamento (CE) n. 1263/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, relativo allo strumento finanziario di orientamento della pesca (GU L 161 del 26.6.1999).

- Regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti (GU L 160 del 26.6.1999).

Questo quadro regolamentare è stato completato nel 2000 e nel 2001 da quanto segue:

- Regolamento (CE) n. 1685/2000 della Commissione, del 28 luglio 2000, recante modalità di esecuzione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda l'ammissibilità delle spese nel quadro delle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali (GU L 193 del 29.7.2000).

- Regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione, del 2 marzo 2001, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell'ambito dei Fondi strutturali (GU L 63 del 3.3.2001).

- Regolamento (CE) n. 448/2001 della Commissione, del 2 marzo 2001, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda la procedura di attuazione delle rettifiche finanziarie applicabili al contributo concesso a titolo dei Fondi strutturali (GU L 64 del 6.3.2001).

(4) Interreg III e URBAN II nel settore del FESR, EQUAL in quello dell'FSE e LEADER in quello del FEAOG-orientamento.

(5) Cfr. i paragrafi 3.7-3.24 della relazione annuale della Corte sull'esercizio 2001 e le relative risposte.

(6) L'indagine è stata condotta nel periodo 2000-2001 nei seguenti paesi: Austria, Belgio, Germania, Regno Unito, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Irlanda, Paesi Bassi, Portogallo.

(7) Burgenland (A), Hainaut (B), Berlino (D), Brandenburg (D), Andalucía (E), Galicia (E), Corsica (F), Reunione (F), Attiki (GR), Southern & Eastern Region (Irl), Calabria (I), Flevoland (NL), Algarve (P), Cornwall (UK), Merseyside (UK).

(8) Flevoland (NL), Corsica (F), Southern & Eastern Region (IRL), Hainaut (B).

(9) - I criteri di determinazione delle regioni ammissibili all'obiettivo 1 per il periodo 2000-2006 sono stati definiti all'articolo 3 del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio.

- Articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio e decisione della Commissione, del 1o luglio 1999, che fissa l'elenco delle regioni interessate dall'obiettivo 1 dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006, C (1999) 1770.

(10) Decisione 1999/502/CE della Commissione del 1o luglio 1999, che fissa l'elenco delle regioni interessate dall'obiettivo 1dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 (GU L 194 del 27.7.1999, pag. 53).

(11) La NUTS è una nomenclatura gerarchica. Essa suddivide ogni Stato membro in un numero intero di regioni di livello NUTS 1; ciascuna di queste è a sua volta suddivisa in regioni NUTS 2, a loro volta suddivise in NUTS 3. Il livello NUTS 2 serve per calcolare il 75 % della media europea del PIL.

(12) Regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio, del 25 giugno 1996, relativo al sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità (SEC 95) (GU L 310 del 30.11.1996, pag. 1).

(13) Articolo 4, paragrafo 11, del regolamento (CE) n. 1260/1999.

(14) Se fossero state utilizzate statistiche più recenti (1996, 1997 e 1998), dieci regioni non sarebbero state ammissibili, poiché il loro PIL superava il 75 % della media comunitaria (Stera Ellada, Notio Aigaio, Comunidad Valenciana, Canarias, Leipzig, Sardegna, South Yorkshire, Border Midland and Western, Attiki e Castilla-León).

(15) Cfr. anche la relazione annuale sull'esercizio 1995, paragrafi 5.18-5.23 (GU C 340 del 12.11.1996).

(16) Border Midlands and Western.

(17) Essa mira in particolare "a garantire la comparabilità e l'imparzialità della compilazione di statistiche regionali da utilizzare per varie finalità politiche" in particolare per i Fondi strutturali ed a "definire regole chiare per le modifiche future della suddivisione NUTS, in modo da prevenire conflitti analoghi a quelli che si sono già verificati". Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'istituzione di una classificazione comune delle unità territoriali per la statistica (NUTS). COM(2001) 83 def. del 14 febbraio 2001.

(18) Disoccupazione e occupazione industriale per le zone industriali, occupazione agricola, disoccupazione e densità di popolazione o diminuzione della popolazione per le zone rurali.

(19) Articolo 4, paragrafo 9, lettera c), del regolamento n. 1260/1999: "zone che, a motivo di caratteristiche importanti e verificabili, hanno o corrono il rischio di di avere gravi problemi strutturali oppure un elevato tasso di disoccupazione causato da una ristrutturazione in corso, o prevista, di una o più attività determinanti nei settori agricolo, industriale o dei servizi".

(20) Regno Unito, Francia, Austria, Germania, Italia, Danimarca, Paesi Bassi, Belgio.

(21) Paragrafo 5.37 (GU C 340 del 12.11.1996).

(22) Risoluzione sulla comunicazione della Commissione agli Stati membri sulla politica regionale e la politica di concorrenza del 9 febbraio 1999 (Relazione PE 226.204).

(23) Comunicazione della Commissione agli Stati membri sulla politica regionale e la politica di concorrenza: "Rafforzare la concentrazione e la coerenza di queste politiche" (GU C 90 del 26.3.1998, pag. 3).

(24) - Parte 4 conclusione della comunicazione sopra citata, in particolare il punto c).

- Agenda 2000: "Per un'Unione più forte e più ampia". Prima parte: Le politiche dell'Unione. Capitolo II. La coesione economica e sociale, punto 2. Rafforzare la concentrazione.

- Considerando 16 del regolamento (CE) n. 1260/1999.

(25) Regno Unito.

(26) Già nella parte del suo parere n. 10/98, relativa alle proposte di regolamenti che disciplinano gli FS, la Corte aveva sottolineato che le procedure di programmazione dovrebbero essere studiate in modo da non complicare sensibilmente la gestione, a non estendere i termini di preparazione e a non diluire la coerenza dell'insieme.

(27) Comunicazione del 5 luglio 2001 sui risultati della programmazione dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 (obiettivo 1). SEC(2001) 1140 e COM(2001) 378 def. del 5 luglio 2001.

(28) QCS Portogallo, DOCUP Burgenland (Austria) e DOCUP Hainaut (Belgio).

(29) I risultati della programmazione degli FS per il periodo 2000-2006 (obiettivo 1). COM(2001) 378 def. del 5 luglio 2001.

(30) Relazione annuale sull'esercizio 2001, capitolo 3, Azioni strutturali, paragrafo 3.31 (GU C 295 del 28.11.2002).

(31) In particolare, i documenti MEANS (Metodi di valutazione delle azioni di natura strutturale), che costituiscono un quadro di riferimento generale per l'iter di valutazione e di programmazione relativo ai programmi di sviluppo socioeconomico, avrebbero potuto presentare sviluppi più completi.

(32) La struttura degli obiettivi deve riprendere, in linea di massima, i rapporti più importanti di impatto gerarchico, di complementarità e di sostituibilità tra obiettivi e tra obiettivi e misure.

(33) In particolare, questi principi distinguono fra:

- le azioni attinenti al settore dei beni pubblici (i servizi/investimenti che possono essere prodotti in modo ottimale solo dal settore pubblico),

- le azioni finalizzate a produrre effetti correttori, tenuto conto delle distorsioni dei prezzi e delle esternalità positive o negative,

- le azioni finalizzate a cambiamenti del comportamento quando tali comportamenti non corrispondono più alle aspettative,

- le misure intese principalmente a ridistribuire il reddito, ad esempio mantenendo posti di lavoro.

[Fondi strutturali UE in Irlanda, A Mid-Term Evaluation of the CSF 1994-99, The Economic & Social Research Institute (ESRI), Dublin, 1997, Part 2 Microeconomics effects and recommendations pp. 72-161; National Investment Priorities for the period 2000-2006, ESRI, Dublin, 1999, pp. 134-273].

(34) L'effetto di guadagno insperato (dead weight) è un effetto che si sarebbe comunque prodotto, anche in assenza dell'intervento.

(35) Un effetto di spostamento si verifica, nel caso di interventi in una zona, quando la creazione o il mantenimento di posti di lavoro hanno luogo a detrimento di posti di lavoro in altre zone interessate dal programma.

(36) Si tratta, in particolare, degli approcci in materia di sviluppo regionale basati:

- sul "clustering": una politica di "clustering" mira in particolare a far emergere un sistema produttivo caratterizzato da un aumento della produttività dovuto in specie alla cooperazione ed al partenariato, all'internalizzazione delle esternalità, ad economie di scala e di specializzazione,

- sulla convergenza: la combinazione di fattori come l'integrazione dei mercati, il commercio internazionale, gli investimenti diretti esteri, l'innovazione e il trasferimento di tecnologia e di conoscenze, il miglioramento delle infrastrutture, dovrebbe ridurre lo scarto fra i livelli di reddito per abitante delle regioni più e meno sviluppate,

- sulla dicotomia fra centro e zone periferiche: si tratta di situazioni di sviluppo in cui il nucleo, come centro economico dominante, attira una gran parte degli investimenti diretti, sia esteri che nazionali,

- sullo sviluppo dei poli di crescita: questo approccio sostiene che un'impresa - od un gruppo di imprese - avente un effetto stimolatore sul proprio ambiente economico, può portare alla creazione di un polo di crescita che conduce la regione in cui questo polo è localizzato ad una maggiore crescita.

(37) Germania (nuovi Länder), Regno Unito (Merseyside), Francia (Corsica, Ile de la Réunion), Grecia, Italia (Mezzogiorno), Paesi Bassi (Flevoland), Portogallo.

(38) È solo nel caso dell'Irlanda e dell'Hainaut (B) che è stata fornita una reale valutazione critica in modo esplicito e sistematico.

(39) Spagna, Francia (Isola della Riunione).

(40) In particolare il fatto di sottoporre il piano italiano obiettivo 1 e quello dei nuovi Länder a modelli macroeconomici.

(41) Belgio (Hainaut).

(42) Per il DOCUP obiettivo 1 Reunione (F) la strutturazione è stata maggiormente influenzata dai bisogni gestionali, nel senso che esso è strutturato intorno a 10 assi prioritari monofondo, mentre il progetto di DOCUP presentava una decomposizione delle misure secondo quattro orientamenti prioritari, che mostrano meglio la struttura degli obiettivi e dei mezzi, nonché le sinergie fra i Fondi.

Per il QCS obiettivo 1 Italia, i bisogni di funzionalità hanno segnato fortemente la strutturazione, nel senso che esso è articolato secondo una struttura di carattere essenzialmente funzionale nella sua decomposizione in assi, settori e macrosettori, dove questi ultimi sono gli unici a formare direttamente oggetto di obiettivi specifici, mentre i nessi fra gli assi e gli obiettivi globali e generali, che consentono di garantire una data crescita del PNL e dell'occupazione, non sono definiti chiaramente. Questa struttura non facilita le scelte da operare o la determinazione delle priorità.

Per il QCS obiettivo 1 Spagna, il sistema istituzionale e amministrativo è stato il criterio primordiale per la strutturazione, dato che il PSR ed il QCS sono stati costruiti per giustapposizione di piani regionali e di parti di piani settoriali nazionali non necessariamente omogenei fra loro.

Peraltro, l'integrazione dei Fondi non ha potuto garantire quella delle azioni strutturali. Mentre i programmi regionali presentati inizialmente dalle autorità spagnole nel quadro del QCS obiettivo 1 erano monofondo - FESR, FSE e FEAOG, orientamento per ragioni di gestione, l'integrazione dei Fondi è consistita, in effetti, in una sovrapposizione di documenti che sono divenuti un unico documento, senza che ciò garantisse un'attività realmente integrata delle azioni strutturali.

Per il QCS Portogallo, a causa dell'influenza delle programmazioni precedenti la nuova priorità essenziale non si riflette esplicitamente nella struttura del QCS. Ad esempio, il miglioramento significativo della produttività non incide a sufficienza sulla struttura del QCS, i cui assi non si differenziano fondamentalmente da quelli del periodo precedente e non sono collegati esplicitamente a tale priorità.

(43) Irlanda, Spagna, Portogallo.

(44) Ciò è stato constatato in particolare per la Reunione (F), la Spagna, l'Italia, il Flevoland (NL).

(45) Irlanda, Belgio (Hainaut).

(46) Nell'ambito della sua indagine, la Corte si è avvalsa dei servizi di un valutatore esterno altamente specializzato nel settore dei modelli macroeconomici e dell'economia europea.

(47) Documento di lavoro n. 2 della Commissione sulla valutazione ex ante degli interventi dei Fondi strutturali, pag. 19. Nell'allegato 1 la Commissione precisa gli elementi da considerare.

(48) Per il Mezzogiorno, non vi sono state stime dirette dei diversi impatti del piano; direttamente è stato stimato solo l'impatto sul PNL e sull'occupazione.

Per i nuovi Länder, non si è proceduto a stime dell'impatto nel quadro del piano; stime dell'impatto sul PIL sono state eseguite a livello del QCS mediante tecniche meno sofisticate, mentre gli effetti sulla produttività e competitività non sono stati calcolati.

(49) Spagna, Grecia, Irlanda e Portogallo.

(50) Modelli HERMIN e QUEST II.

(51) Nel caso della Germania dell'Est l'elaborazione e l'applicazione del modello HERMIN si sono svolte quasi al di fuori della programmazione del QCS e dei PO dei Länder.

(52) Questo limite è stato constatato, in particolare, per il modello HERMIN, costruito sempre secondo un approccio essenzialmente nazionale; ad esempio, per l'Irlanda, questo approccio non coincide con gli obiettivi regionali e impedisce di fornire stime sull'evoluzione rispettiva delle regioni irlandesi, in specie in termini d'impatto. Neppure la Germania dell'Est è considerata in un quadro generale specifico dell'economia tedesca. Infine, non viene esaminata la convergenza europea. Il modello HELM, invece, consente di analizzare la posizione dell'Hainaut rispetto alle medie europee.

(53) GU C 347 del 16.11.1998, paragrafi 4.16-4.21.

(54) Secondo la Commissione essi sono stati scelti in base alla pertinenza rispetto alle priorità comuni, la capacità di determinare quantitativamente gli obiettivi e definire una situazione di partenza, la chiarezza e l'attendibilità di aggregazione.

(55) Giova sottolineare gli sforzi compiuti dalle autorità irlandesi, che hanno sviluppato indicatori della stessa natura sia per la parte non cofinanziata, che per la parte cofinanziata del piano di sviluppo regionale.

(56) In generale gli indicatori di realizzazione sono ben quantificati, mentre per il periodo 1994-1999 ciò si verificava raramente. Ad esempio, allora era difficile valutare globalmente l'investimento produttivo generato da aiuti comunitari all'investimento. Analogamente, il contenuto degli indicatori di risultato è spesso meglio definito, permettendo una quantificazione, come il guadagno di tempo o l'aumento del traffico rispetto alle infrastrutture di trasporto.

(57) Indicatori d'impatto per i PO irlandesi, indicatori di risultato a livello globale del DOCUP Corsica, indicatori d'impatto a livello delle misure del DOCUP Reunione, del DOCUP Flevoland, indicatori per il PO Calabria.

(58) A livello del DOCUP Francia-Reunione, dove gli indicatori spesso sono formulati in termini qualitativi, a livello del QCS Germania, a livello del complemento di programmazione per il PO Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale e del PO Calabria (Italia), a livello dei complementi di programmazione dei PO in Portogallo ed a livello di talune misure del DOCUP Reunione.

(59) Al livello del complemento di programmazione per il PO Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale (Italia) e del DOCUP Flevoland.

(60) Ciò è già stato sottolineato nella relazione annuale sull'esercizio 2000, paragrafo 3.19.

(61) Il QCS Irlanda rappresenta il 12 % del piano ed il QCS Spagna il 37 %.

(62) In questo modo, i negoziati in vista dell'approvazione del QCS irlandese non hanno portato ad approfondire la crescita da sviluppare sotto il profilo degli ivestimenti, sia globalmente, sia nei settori specifici o riguardanti gli aiuti di Stato a favore del settore produttivo, mentre questi temi formavano oggetto di divergenze fra le autorità nazionali incaricate dell'elaborazione del piano di sviluppo nazionale (PSN) ed i valutatori esterni.

(63) A titolo di esempio:

- un approccio territoriale del piano di sviluppo regionale per il Mezzogiorno (PSM) che attiene in particolare ai poli di crescita, piuttosto che l'approccio settoriale prescelto, non è stato sufficientemente approfondito. Ciò sarebbe stato tanto più opportuno in quanto la struttura funzionale del PSM e del QCS e l'uso in effetti ridotto del modello macroeconomico rendono impossibile giungere alla conclusione che il QCS costituisce, nella sua assegnazione di bilancio ai diversi assi e misure, la strategia più idonea per far fronte ai problemi di sviluppo del Mezzogiorno.

- Nel quadro del QCS portoghese, il rafforzamento della produttività e della modernizzazione industriale è una delle grandi priorità. Tuttavia, i programmi regionali, tenuto conto della loro maggiore importanza nel nuovo QCS, non indicano a sufficienza in quale misura possono contribuire al miglioramento di questa produttività, in particolare in settori in cui non avevano alcun ruolo nel QCS precedente, ed al perseguimento degli obiettivi definiti per settore economico.

- Per quanto riguarda il QCS nuovi Länder, la valutazione quantitativa dell'impatto previsto sull'economia di questi Länder non consente di valutare in modo soddisfacente, in base ai programmi ed agli indicatori quantitativi, se le strategie proposte daranno modo di compiere progressi in termini di adeguamento dello sviluppo dei nuovi Länder rispetto alla media della Germania e dell'Unione europea. Analogamente, le conseguenze di iniziative regionali su altre regioni non sono considerate nel quadro dell'elaborazione del piano di sviluppo del Land. La questione se il regime di aiuto nazionale ("Compito comune") dovesse contribuire maggiormente allo sviluppo di poli di crescita regionali, così come quella dell'integrazione dei Fondi, avrebbero dovuto essere maggiormente analizzate.

- Per l'Hainaut (B), alcune misure importanti - come il risanamento e la riassegnazione delle zone industriali - aventi come scopo essenziale di rendere la zona attraente, non erano basate su analisi, compresa talvolta un'ispezione, che mostrassero il reale interesse o impatto della misura o il livello dei mezzi finanziari indispensabili per conseguire una certa efficacia.

- Per la Corsica (F), la valutazione ex ante e le informazioni disponibili non consentono di pronunciarsi sull'efficacia e la pertinenza della strategia proposta e delle sue priorità.

(64) Regolamento (CE) n. 2064/97 della Commissione del 15 ottobre 1997, recante modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio riguardo ai controlli finanziari effettuati dagli Stati membri sulle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali (GU L 290 del 23.10.1997, pag. 1).

(65) Audit dei sistemi di gestione e di controllo dei programmi dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 - primi risultati - CDRR/01/01340/00.

(66) In Irlanda, sia la struttura nazionale dei controlli, sia le responsabilità sono state stabilite nel giugno 2001. Per il DOCUP Hainaut (Belgio) il governo vallone ha deciso nel giugno 2001 che l'autorità di pagamento crei al proprio interno una cellula di audit interno, assistita da una società di audit privata, che consente all'autorità di pagamento di adempiere gli obblighi fissati all'articolo 9 del regolamento (CE) n. 438/2001.

In Germania, alla fine del 2001 alcuni Länder non disponevano di un sistema di controllo rispondente ai requisiti dei regolamenti (CE) n. 1260/1999 e (CE) n. 438/2001 e perfino alla metà del 2002 il sistema di controllo non era ancora operativo. In Portogallo, tenuto conto del numero di organismi di controllo interessati dagli FS, alla fine del 2001 è stato necessario elaborare modalità di articolazione fra i diversi livelli di controllo, per tener conto delle esigenze comunitarie in merito alla certificazione delle spese per il periodo 2000-2006.

(67) Cfr. la relazione annuale della Corte sull'esercizio 2001, paragrafi 3.70, 3.71 e 3.72.

(68) Cfr. la relazione annuale della Corte sull'esercizio 2001, paragrafi 3.67 e 3.68.

(69) In particolare in Irlanda, in Italia e nei Paesi Bassi, l'approccio relativo al controllo ex post del 5 %, come minimo, doveva essere ancora precisato.

(70) Articolo 5 del regolamento (CE) n. 438/2001.

(71) In particolare agli articoli 34, paragrafo 1 e 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1260/1999.

(72) Ad esempio, per il PO Brandenburg una convenzione è stata conclusa fra l'autorità di gestione (il ministero delle Finanze) ed i ministeri che gestiscono le misure del PO, divenuti autorità di gestione delegate (il ministero dell'Economia per la parte FESR, il ministero degli Affari sociali e del lavoro per la parte FSE ed il ministero dell'Agricoltura per la parte FEAOG), senza che fossero elaborate le modalità pratiche. In Spagna (obiettivo 1) è stato istituito un regime di corresponsabilità nel quadro di una dichiarazione sui compiti, da sviluppare da parte delle autorità regionali e nazionali, allegata a tutti i PO, secondo il quale le Comunità autonome e gli altri organismi assumono, per una serie di misure, funzioni per le quali è competente, in linea di principio, l'autorità di gestione, ma mancava un elenco dei controlli necessari al loro buon funzionamento. In Irlanda la certificazione dell'autorità di pagamento si basa su una concatenazione di certificati, in cui ogni livello si basa sull'affidabilità fornita dal livello direttamente inferiore.

(73) Ad esempio, in Niedersachsen (D), il ministero dell'Economia e dei transporti comprende, in servizi differenti, l'autorità di gestione, l'autorità di pagamento e l'organismo indipendente responsabile dei controlli ex post e della certificazione finale. Per il PONSIL (PON Sviluppo Imprenditoriale Locale - Italia) l'autorità di gestione e l'autorità di pagamento fanno parte delle stessa direzione generale (direzione generale per il Coordinamento degli incentivi alle imprese - DG CII).

(74) In Francia, lo SGAR (Secrétariat Général pour les Affaires Régionales), servizio che dipende direttamente dal prefetto della regione (autorità di gestione) assiste quest'ultimo nell'esercizio delle sue funzioni di programmazione, d'impegno e di certificazione e partecipa ai controlli ex post per sondaggio. Analogamente, anche il tesoriere pagatore generale, autorità di pagamento delegata, contribuisce a questo tipo di controllo.

(75) Regolamento (CE) n. 1260/1999 ed in particolare l'articolo 9, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (CE) n. 438/2001.

(76) Francia (Corsica), Grecia, Portogallo, Spagna, Germania, Italia, Irlanda.

(77) Schede di ammissibilità adottate con la decisione del 23 aprile 1997 (GU L 146 del 5.6.1997).

(78) Regolamento (CE) n. 1685/2000 (GU L 193 del 29.7.2000).

(79) Il finanziamento alternativo consiste principalmente in una linea di credito di tesoreria. Poiché i tassi di cofinanziamento sono fissati a livello della misura, questa prassi equivale a finanziare taluni progetti interamente con stanziamenti nazionali, altri interamente con stanziamenti comunitari, rispettando globalmente il tasso di cofinanziamento medio a livello di ogni misura interessata.

(80) Spagna, Francia.

(81) Come era stato indicato nella relazione speciale n. 15/2000 sul Fondo di coesione (GU C 279 del 2.10.2000) e nella relazione annuale sull'esercizio 2000, paragrafo 3.82 (GU C 359 del 15.12.2001).

(82) Spese sostenute da imprese private o da privati.

(83) PO portoghese Agricoltura e Sviluppo rurale (99PT061PO007).

(84) PO tedesco Mecklenburg-Vorpommern (AGRI1999DE161PO004).

(85) Articolo 35 del regolamento generale degli FS n. 1260/1999 per il periodo 2000-2006.

(86) Belgio, Regno Unito e Irlanda per certe misure.

(87) Cfr. la relazione speciale n. 15/98, paragrafi 4.14-4.21; la relazione speciale n. 16/98, paragrafi 6.19-6.24 (GU C 347 del 16.11.1998); la relazione annuale sull'esercizio 1998, paragrafi 3.68-3.84 (GU C 349 del 3.12.1999).

ALLEGATO 1

PROCESSO DI PROGRAMMAZIONE

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ALLEGATO 2

LA VALUTAZIONE DELL'IMPATTO MACROECONOMICO DEGLI FS

1. Per i grandi piani dell'obiettivo 1 la valutazione dell'impatto macroeconomico si è basata su modelli economici.

2. I risultati attesi dalla valutazione dell'impatto macroeconomico degli FS e dai modelli utilizzati dovrebbero consentire, in particolare:

a) di stimare in quale misura il piano e in seguito il QCS contribuiscano agli obiettivi generali della coesione economica e sociale e, in specie, alle variabili principali (PIL della regione/Stato membro, occupazione, produttività globale dei fattori o produttività del lavoro e/o del capitale, competitività);

b) di mostrare il contributo alla crescita dei diversi strumenti (investimenti in infrastrutture, investimenti in risorse umane, investimenti produttivi), ma anche di far risaltare il modo in cui interagiscono gli interventi degli FS nel quadro di questi strumenti(1);

c) di individuare gli effetti della domanda ma anche quelli dell'offerta (a più lungo termine sotto il profilo della produttività, dei prezzi/salari), il miglioramento dei fattori dell'offerta essendo uno degli obiettivi principali degli interventi degli FS;

d) di distinguere, nel quadro degli impatti a livello dello Stato membro, le differenti regioni e di mostrare la convergenza reale e durevole all'interno di questo Stato membro ma anche rispetto alle medie dell'Unione;

e) di individuare gli impatti su fattori importanti dello sviluppo durevole, come il controllo della spesa pubblica e della bilancia dei pagamenti, la distribuzione del reddito, il rispetto dell'ambiente;

f) di simulare scenari di evoluzione dell'economia di una regione secondo una serie di ipotesi: senza programma, con programmi alternativi, così da poter fornire stime di impatti dei programmi.

3. Riguardo ai modelli applicati, si trattava del modello HERMES per l'Irlanda, del modello Input-Output per il Portogallo, del modello MOISEES per la Spagna e del modello KEPE per la Grecia. L'Hainaut (B) è stato la sola regione specifica oggetto di un modello macroeconomico idoneo [il modello HELM(2)]. In generale, questi modelli forniscono stime per quanto riguarda gli effetti degli FS sulla crescita del PIL, il consumo privato, la formazione lorda di capitale fisso, l'occupazione, la disoccupazione, la bilancia dei pagamenti. Alcuni considerano anche gli effetti dell'offerta.

4. Anche i modelli seguenti della Commissione sono stati applicati ai piani ed ai QCS degli Stati membri che beneficiano degli aiuti del Fondo di coesione:

a) il modello econometrico HERMIN, la cui struttura riunisce tre tipi di rapporti (le componenti dell'offerta, le componenti della domanda e il rapporto salari/prezzi) e che tiene conto delle peculiarità di ciascuno Stato membro e aggrega gli effetti a livello nazionale, parte dall'ipotesi che le economie non operano utilizzando pienamente la loro capacità di produzione e che, di conseguenza, gli effetti moltiplicatori ed acceleratori connessi all'aumento degli investimenti creano un'espansione della produzione e dell'occupazione. Questo modello sembra dare risultati soddisfacenti in termini di effetti sulla domanda. Esso considera anche gli effetti dell'offerta a più lungo termine, e gli effetti sulla produttività ed i salari. Esso integra le esternalità derivanti in specie dagli FS e l'impatto su aspetti di sviluppo durevole, quali il deficit pubblico e la bilancia dei pagamenti.

b) In un quadro multinazionale, il modello QUEST II si interessa alla trasmissione degli effetti della politica economica sul piano nazionale e internazionale. Esso è utilizzato per quantificare taluni scenari in diversi settori (politica monetaria, politica di bilancio, studio dell'incidenza economica dei mutamenti che si verificano sulla scena internazionale, come i movimenti a livello dei tassi di cambio, i tassi di interesse delle monete estere, il prezzo del petrolio ed altri prezzi mondiali). In un quadro neoclassico, queste equazioni-chiave derivano da ipotesi di massimizzazione intertemporale delle funzioni di utilità o di profitto da parte dei consumatori, delle imprese e dei lavoratori, nonché da quella secondo cui l'economia non funziona al massimo della sua capacità a causa della concorrenza imperfetta esistente sul mercato dei beni e dei servizi prodotti ed a causa di una ricerca di occupazione combinata con trattative salariali sul mercato del lavoro. Nel settore degli FS, pur non distinguendo fra gli aspetti settoriali e regionali degli FS, il modello QUEST considera gli effetti della domanda, in particolare nel settore della disoccupazione (che trova origine nelle trattative salariali e nella concorrenza imperfetta), gli effetti dell'offerta (in particolare attraverso le relazioni fra i salari, l'inflazione e le esportazioni o le esternalità prodotte in termini di offerta dagli investimenti in infrastrutture e in risorse umane), nonché l'effetto sul debito pubblico e la bilancia commerciale come aspetti importanti dello sviluppo durevole.

5. A parte i piani ed i QCS dei paesi della coesione, il modello HERMIN è stato adattato anche alla Germania dell'Est. In questo caso, tenuto conto dei dati statistici esistenti poco attendibili o incompleti, esso ha utilizzato informazioni considerevolmente semplificate o molto approssimative, come i parametri impiegati per la Grecia, l'Irlanda o il Portogallo, nell'ipotesi che le situazioni siano comparabili in senso lato. Analogamente esso considera, senza spiegazioni, l'elasticità della domanda rispetto al reddito ed al prezzo considerata per l'Irlanda. In queste condizioni di amalgama, i risultati del modello HERMIN per la Germania dell'Est sono da considerarsi con grande cautela o perfino con riserve.

6. Nel quadro dell'applicazione dei modelli HERMIN e QUEST II si sono constatate anomalie. Esse non hanno dato luogo né ad interrogativi veri e propri, né ad una revisione della struttura del QCS e degli interventi o delle dotazioni finanziarie relative. È così quando questi modelli danno risultati relativamente divergenti riguardo agli effetti sul livello dei prezzi, il PIL, l'occupazione (Grecia), nonché impatti molto deboli (Spagna). Per il piano obiettivo 1 Italia, le conclusioni dell'analisi svolta con l'ausilio del modello sottolineavano in particolare che un aumento dell'investimento pubblico nell'Italia del Sud avrebbe prodotto un impatto esiguo in termini di crescita ed avrebbe avuto un'influenza poco significativa in termini di occupazione, tenuto conto degli effetti di sostituzione(3) fra i settori pubblico e privato. Inoltre, non era posta in rilievo la convergenza fra Nord e Sud. Queste osservazioni, di cui è stata verificata la plausibilità, non hanno avuto un'incidenza reale sul QCS italiano adottato.

(1) In questo modo, le spese infrastrutturali, essendo complementari al capitale privato, possono aumentarne il rendimento ed avere un effetto acceleratore in termini di produttività, di convergenza.

(2) HELM: Hainaut Economic Lead-in Model. Questo modello è già stato descritto nella relazione speciale n. 15/98 sulla valutazione degli interventi dei Fondi strutturali (GU C 347 del 16.11.1998, pag. 33).

(3) Più conosciuto con la denominazione "crowding out".

Risposte della Commissione

SINTESI

III. a) La Commissione ha seguito il regolamento, che tiene conto del fatto che le regioni in ritardo di sviluppo necessitano di un intervento sul lungo periodo.

b) Date le diverse situazioni delle regioni che risentono di mutamenti socioeconomici, per il 50 % della popolazione interessata il regolamento consentiva di proporre zone rispondenti a criteri qualitativi obiettivi e giustificati sulla scorta di statistiche nazionali. Il rimanente 50 % doveva essere costituito da zone industriali o rurali che rispondono a criteri comunitari. La Commissione ha applicato il regolamento.

c) Gli Stati membri hanno utilizzato la libertà lasciata loro dal regolamento. Nondimeno, la coerenza tra le due carte è maggiore rispetto al passato.

IV. La Commissione condivide il parere della Corte sui progressi compiuti in questi ambiti e sulle lungaggini delle procedure prescritte dal regolamento che determinavano difficoltà per rispettare i termini. Nella riflessione sul prossimo periodo di programmazione la Commissione terrà conto di questa esperienza. Essa ritiene che occorra esprimersi sui vantaggi del sistema dei complementi di programmazione in base all'esperienza acquisita nel corso dell'intero periodo e non soltanto in base a quella iniziale.

V. I documenti di lavoro della Commissione contengono orientamenti per gli Stati membri in materia di valutazione, ma non si prefiggono di trattare ogni specifica situazione. La valutazione ex ante era di competenza esclusiva degli Stati membri, ai quali spettava elaborare il capitolato e selezionare i valutatori. La raccolta MEANS(1) contiene informazioni dettagliate sulla metodologia. I valutatori dovevano elaborare metodologie adeguate alla situazione dello Stato membro. La Commissione ritiene che l a maggior parte delle valutazioni ex ante abbia dato un contributo critico costruttivo. L'analisi dell'impatto probabile di strategie alternative rappresentava una buona prassi e in qualche caso è stata fatta. Non sempre erano immediatamente disponibili informazioni dettagliate sulle politiche regionali e nazionali. Il valore aggiunto della valutazione ex ante consisteva nell'aumento della coerenza dei programmi e nel miglioramento della quantificazione degli obiettivi.

VI. La selezione degli indicatori per la riserva di efficacia ed efficienza non è stata lasciata esclusivamente alla discrezione degli Stati membri. Esistono tre categorie di indicatori: di gestione, di attuazione finanziaria e di efficacia. Benché gli Stati membri potessero scegliere, gli indicatori finanziari e di gestione sono nella maggior parte dei casi quelli proposti dalla Commissione. Gli indicatori di efficacia devono variare per ciascun programma e ciascuno Stato membro in quanto si tratta di indicatori di realizzazione e di risultato dei programmi. La Commissione sta sorvegliando attentamente la situazione.

VII. La Commissione ritiene che gli Stati membri abbiano fatto e continuino a fare progressi significativi in tutti gli ambiti in questione. La Commissione sta svolgendo audit preventivi sui vari aspetti dei nuovi sistemi e pubblicherà nella primavera 2003 una relazione sulle risultanze per quanto riguarda il FESR.

VIII. La Commissione ritiene che le norme siano sufficientemente precise e complete dandosi l'obiettivo perseguito, che consiste nel disciplinare a livello comunitario soltanto lo stretto necessario lasciando agli Stati membri l'adozione delle disposizioni che vanno oltre il nucleo comune. Essa si impegna a fornire chiarimenti ogniqualvolta sorgano dubbi.

IX. La Commissione ha promosso l'elaborazione di criteri di selezione pertinenti e insiste affinché vengano applicati sistematicamente. Essa ritiene che siano stati compiuti progressi rispetto al periodo precedente. Esistono beninteso differenze per quanto riguarda i risultati degli Stati membri in questo ambito e la Commissione continua ad adoperarsi per migliorare tali risultati, essendo consapevole del ruolo fondamentale della selezione dei progetti ai fini dell'impatto dell'intervento.

X. La Commissione condivide il parere della Corte e interviene contemporaneamente sui due fronti della qualità e della sana gestione finanziaria.

a) La problematica cui fa riferimento la Corte è attualmente oggetto di riflessione nell'ambito della preparazione del futuro dei Fondi strutturali.

b) I regolamenti attuali hanno già precisato in ampia misura le responsabilità in questione, ma sarebbero auspicabili ulteriori progressi nell'ambito appunto della gestione concorrente.

c) La Commissione intende seguire la strada raccomandata dalla Corte ed è riconfortata dal dibattito che si è svolto in materia con gli Stati membri in occasione della conferenza del 3 e 4 marzo 2003 sul futuro dei Fondi strutturali.

d) La Commissione cerca di privilegiare l'efficacia rispetto all'assorbimento, ma ritiene che una corretta gestione finanziaria consenta di realizzare entrambi gli obiettivi.

DETERMINAZIONE DELLE REGIONI AMMISSIBILI

8. Il regolamento (CE) n. 2223/1996 relativo al "Sistema europeo dei conti 1995" (SEC95) chiedeva agli Stati membri di mettere a disposizione dati fondati sul SEC95 soltanto per aprile 1999. I dati del PIL regionale fondati su questo nuovo sistema sono stati pubblicati per la prima volta soltanto nel gennaio 2000.

La pubblicazione dei dati del PIL regionale richiede oltre 2 anni: occorre consentire, da un lato, agli istituti nazionali di statistica di raccogliere e di elaborare i dati e, dall'altro, a Eurostat di procedere alle verifiche necessarie ai fini della convalida.

9. Per l'obiettivo 1 non era previsto un "meccanismo di adeguamento sulla base di dati più recenti" in quanto il recupero delle regioni in ritardo di sviluppo richiede un intervento sul lungo periodo. Le zone ammissibili all'obiettivo 2, il cui elenco può essere rivisto in corso d'opera, risentono di svantaggi a breve termine connessi ai mutamenti socioeconomici ai quali si può reagire in tempi più brevi. Inoltre, ristrutturazioni impreviste in un settore specifico possono giustificare l'adeguamento della carta delle zone ammissibili.

10. La Commissione concorda con la Corte nel ritenere non soddisfacente la modifica della delimitazione amministrativa delle regioni in base a "gentlemen's agreements" con gli istituti nazionali di statistica. Per tale motivo essa ha proposto un progetto di regolamento del Consiglio e del PE che fissa le modalità di definizione della NUTS. L'adozione di tale regolamento è prevista per maggio 2003.

11. La zonazione frammentata è dovuta al fatto che ogni Stato membro era libero di proporre alla Commissione, per l'ammissibilità all'obiettivo 2, le zone significative maggiormente colpite, che tuttavia conformemente all'articolo 3, paragrafo 3, potevano essere più piccole del livello NUTS III. Date le condizioni, è vero che taluni Stati membri hanno preferito rendere massima la copertura territoriale proponendo zone piccole.

La Commissione ha effettivamente rilevato nel secondo rapporto sulla coesione economica e sociale il carattere frammentario della zonazione.

13-14. Nei periodi di programmazione 1989-1993 e 1994-1999, l'obiettivo 2 e l'obiettivo 5b), confluiti nell'obiettivo 2 per il periodo 2000-2006, comprendevano soltanto due categorie di zone: quelle in fase di riconversione industriale e le zone rurali. A decorrere dal 1o gennaio 2000 sono state incluse nuove categorie di zone, per le quali non sono disponibili al livello adeguato i dati armonizzati a livello comunitario: è il caso delle zone urbane, delle zone dipendenti dall'attività di pesca e di altre zone specifiche (articolo 4, paragrafo 9).

Per le summenzionate tre categorie di zone, l'ammissibilità poteva essere stabilita soltanto in base alle statistiche nazionali. Le tre categorie di zone in questione rappresentano, per il periodo 2000-2006, il 24 % della popolazione totale ammissibile. L'inclusione di queste tre nuove categorie nell'obiettivo 2 spiega in larga misura la quota inferiore rappresentata dalle zone che soddisfano i criteri comunitari.

La Commissione ha preteso dagli Stati membri che le proposte relative all'elenco delle zone ammissibili venissero elaborate sulla scorta di tabelle standard che sono state trasmesse alle autorità nazionali nel giugno 1999. Tali tabelle prevedevano in particolare che per le zone presentate a titolo dei criteri nazionali, l'indicatore prescelto venisse fornito non soltanto per la zona interessata, ma anche a livello della regione NUTS III, della regione NUTS II ovvero dello Stato membro, ai seguenti fini:

- da un lato, assicurarsi che la zona selezionata tra le summenzionate regioni si trovi in una situazione più grave rispetto alla media regionale o nazionale,

- e, d'altro, per quanto possibile, raffrontare il valore dell'indicatore con dati EUROSTAT disponibili ai livelli NUTS III, II e I.

16. Nella sua comunicazione agli Stati membri del marzo 1998 la Commissione aveva proposto che venisse garantito un elevato livello di coerenza tra gli aiuti di Stato a finalità regionale e i fondi strutturali: in linea di massima, nessuna regione sarebbe stata inclusa nel nuovo obiettivo 2 se lo Stato membro non si impegnava a inserirla nell'elenco delle regioni assistite, notificato alla Commissione ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c).

Il Consiglio ha ridotto il livello di coerenza imposto facendo figurare nel considerando 16 del regolamento generale sui Fondi strutturali che le zone dell'obiettivo 2 dovrebbero corrispondere in ampia misura a quelle assistite.

Di conseguenza gli Stati membri hanno continuato ad usufruire di una certa libertà per quanto riguarda le proposte di regioni ammissibili all'obiettivo 2, mentre la decisione sulle regioni assistite a titolo degli aiuti nazionali spetta esclusivamente alla Commissione. In queste condizioni non poteva più essere garantita la coerenza completa. Nondimeno, la coerenza geografica tra le carte degli obiettivi 1 e 2 e quella degli aiuti regionali è lievemente migliorata rispetto alla situazione del periodo 1994-1999 in tutti gli Stati membri tranne Belgio e Regno Unito.

Peraltro, non va dimenticato, da un lato, che, a causa della limitatezza della copertura delle zone assistite a titolo dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), il divario economico tra tali zone e altre zone non assistite è spesso poco rilevante e, dall'altro, che queste ultime possono beneficiare di aiuti alle PMI e di tutta una serie di strumenti di sviluppo che non comportano aiuti di Stato.

OSSERVAZIONI IN MERITO ALLA PROGRAMMAZIONE DEGLI INTERVENTI DELL'OBIETTIVO 1

17. Nella sua comunicazione del 5 luglio 2001 sui risultati della programmazione dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 (obiettivo 1) la Commissione ha individuato i punti di forza e di debolezza delle nuove disposizioni regolamentari relative alla programmazione.

Comunque, i risultati del processo di programmazione del periodo 2000-2006 potranno essere giudicati soltanto in base all'intero periodo.

19. La Commissione concorda con la Corte nel ritenere che i termini regolamentari sono risultati poco realistici. Il termine era addirittura più breve di quello previsto per il periodo 1994-1999.

20. La programmazione è stata complicata dalle maggiori esigenze, destinate a garantire la conformità degli interventi con la normativa e a migliorarne la qualità. Pertanto, come prerequisito per l'approvazione dei programmi, la Commissione ha insistito sull'elaborazione degli elenchi e delle procedure a norma delle direttive Natura 2000. Ha inoltre fatto inserire in ciascun programma un elenco dei regimi di aiuti di Stato cui si sarebbe fatto ricorso e le informazioni sulle misure adottate per controllare il cumulo. A queste esigenze regolamentari si è aggiunta la ricerca di una maggiore qualità nella programmazione, ad esempio tramite il maggiore spazio dato all'integrazione dei risultati della valutazione ex ante, la considerazione delle priorità orizzontali della Commissione (occupazione, sviluppo sostenibile, innovazione e società dell'informazione, pari opportunità) e, per il FSE, della Strategia europea per l'occupazione, l'attenzione particolare riservata alla definizione di indicatori di sorveglianza accompagnati da obiettivi quantificati nonché la definizione di criteri per l'assegnazione della riserva di efficacia ed efficienza. La Commissione ha inoltre rivolto particolare attenzione al grado di affidabilità delle strutture create per gestire gli interventi.

Ovviamente, il numero e la complessità delle questioni da negoziare hanno costituito una considerevole mole di lavoro per tutti i partner, Commissione inclusa, nonostante l'impegno di quest'ultima per ridurla.

21. Per rispettare la nuova ripartizione delle responsabilità tra la Commissione e gli Stati membri prevista dalla normativa, il processo di programmazione era suddiviso in fasi, in parte nuove. La Commissione rifletterà sulla possibilità di semplificare la procedura per il prossimo periodo.

22 e 23. Nell'ottobre 2001la Commissione ha chiarito la ripartizione delle responsabilità per quanto riguarda il complemento di programmazione(2).

24. Adottando agli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale, con lettera del 24.2.1998 la Commissione ha invitato tutti gli Stati membri a notificarle i progetti di carta degli aiuti regionali (regioni proposte e intensità di aiuto ivi applicabili) entro il 31 marzo 1999, per permetterne l'entrata in vigore il 1o gennaio 2000. Nonostante il ritardo accumulato da taluni Stati membri (in particolare, 4 notifiche sono pervenute alla Commissione nel dicembre 1999; altre 3 soltanto nel corso del 2000), la Commissione è riuscita ad approvare entro fine 1999 le carte della Danimarca, della Grecia, dell'Irlanda e della Finlandia, nonché le sezioni delle carte della Germania e del Portogallo relative alle regioni ammesse a beneficiare dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato. Il processo di adozione delle carte degli aiuti regionali si è concluso nel settembre 2000 con l'approvazione da parte della Commissione delle carte del Belgio e della sezione della carta dell'Italia relativa alle regioni ammesse a beneficiare dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c).

Per quanto riguarda l'adozione degli elenchi delle zone ammissibili all'obiettivo 2, tutte le decisioni sono intervenute entro fine febbraio 2000, tranne quella relativa all'Italia che è stata adottata nel luglio 2000. In taluni casi la procedura si è allungata per i seguenti motivi:

- presentazione tardiva delle proposte,

- problemi di ricevibilità (ad esempio, mancato rispetto del massimale di popolazione stabilito dalla Commissione, inosservanza della clausola secondo cui le zone che soddisfano i criteri "comunitari" devono rappresentare almeno il 50 % della popolazione totale ammissibile, mancanza di indicatori statistici che giustifichino l'ammissibilità delle zone proposte).

Infine, per ciascuno Stato membro erano necessarie due decisioni: una decisione di principio prima della consultazione dei comitati e una decisione definitiva.

26. Per il periodo 2000-2006 la Commissione ha pubblicato documenti di lavoro per aiutare gli Stati membri e i valutatori a soddisfare le esigenze del regolamento (CE) n. 1260/1999 per quanto riguarda la valutazione(3).

I documenti di lavoro integravano gli orientamenti metodologici forniti dalla raccolta MEANS ed erano destinati ai valutatori europei che disponevano già di una considerevole esperienza tecnica e metodologica. Tali documenti non potevano trattare tutte le possibili situazioni specifiche; si prefiggevano invece di raccomandare un'impostazione generale e di individuare gli elementi fondamentali. I valutatori professionisti mettono a frutto la loro esperienza per sviluppare metodologie specifiche per il caso in questione, che possono diventare buone pratiche. Le buone pratiche di valutazione ex ante sottolineate dalla Corte sono state sviluppate in contesti nazionali. La buona pratica di valutazione è in continua evoluzione; si sta aggiornando la raccolta MEANS proprio per diffondere le buone pratiche messe a punto nel processo di valutazione ex ante del periodo di programmazione 2000-2006. La nuova versione sarà disponibile nell'estate 2003.

a) Esistono diversi metodi di analisi dei bisogni sulla cui base verranno stabilite le priorità e gerarchizzati gli obiettivi. Questa fase della valutazione ex ante si proponeva di portare il valutatore ad esprimere un giudizio sulle proposte dello Stato membro. Il documento di lavoro 2 presentava come idonea impostazione l'analisi SWOT(4) e raccomandava che la valutazione ex ante tentasse di collegare i bisogni alle priorità e alla dotazione finanziaria (pag. 18). La raccolta MEANS fornisce informazioni sull'analisi SWOT e su altri strumenti (ad esempio la cartografia concettuale, l'analisi multicriteriale, indagini Delphi, ecc.) che possono essere utilizzati (volume 3). I valutatori dovevano individuare gli strumenti più idonei per tale compito, in funzione del contesto e delle informazioni a disposizione.

b) Il documento di lavoro 2 sottolinea l'importanza della valutazione ex ante prendendo in esame la quantificazione degli obiettivi, in particolare la loro attendibilità. Nei casi in cui la Commissione nutriva dubbi sui metodi applicati, la questione è stata sollevata in sede di negoziato con gli Stati membri.

c) In una serie di programmi sono state prese in considerazione alternative e la Commissione esaminerà le modalità future di diffusione e promozione di siffatte buone pratiche.

d) I benefici della prassi propugnata dalla Corte dovrebbero essere valutati rispetto all'onere amministrativo e all'impatto sulla durata dei programmi e sul processo di programmazione.

e) La proposta della Corte è fondata sull'impostazione adottata dal valutatore del QCS irlandese. I principi applicati rappresentavano la buona pratica ed erano già stati applicati nella valutazione intermedia del QCS irlandese nel 1996; i risultati sono stati pubblicati e divulgati. Tuttavia, gli Stati membri erano responsabili dell'elaborazione del proprio capitolato per la valutazione ex ante e della selezione dei valutatori. È implicito che l'impostazione della quantificazione degli obiettivi proposta dalla Commissione evita gli effetti di "deadweight" e gli effetti di spostamento. Il deadweight e lo spostamento sono presi in considerazione nell'ambito della stima degli impatti e dei risultati netti a partire dagli impatti e dai risultati lordi (ad esempio posti di lavoro netti a partire da posti di lavoro lordi). Anche il valore aggiunto degli aiuti, gli effetti di moltiplicatore e la durabilità dei risultati costituiscono punti fondamentali della valutazione. Tendenzialmente, tutti i summenzionati effetti vengono messi maggiormente in rilievo all'atto della valutazione intermedia ed ex post piuttosto che nella fase ex ante. Gli effetti sono difficilmente stimabili in anticipo e sono piuttosto il risultato dell'attuazione più o meno efficace; per quanto riguarda lo spostamento occorre rilevare che occasionalmente esso viene incentivato dai Fondi nell'interesse di zone o gruppi svantaggiati.

f) Il numero delle priorità di sviluppo è stato mantenuto basso deliberatamente, perché non ci possono essere troppe priorità. Spetta agli Stati membri individuare priorità pertinenti da aggiungere alle priorità generali elencate dalla Commissione. Inoltre, spetta sempre agli Stati membri proporre approcci di sviluppo regionale quali quelli citati dalla Corte o altri, più pertinenti per il contesto regionale o nazionale.

27. Nel contesto di un maggior decentramento verso gli Stati membri delle competenze in materia di programmazione, valutazione e sorveglianza, le carenze individuate dalla Corte rientrano piuttosto in ambiti nei quali spetta agli Stati membri e ai valutatori concepire e sviluppare impostazioni adatte alla situazione regionale o nazionale.

I documenti di lavoro sono stati elaborati dalla Commissione previa discussione con esperti di valutazione degli Stati membri, i quali sono stati concordi nel ritenere che tali documenti rappresentavano un contributo utile e di elevata qualità all'attività di valutazione, che per quanto riguarda la valutazione ex ante è di competenza nazionale.

Secondo le conclusioni della comunicazione della Commissione del 5 luglio 2001 sui risultati della programmazione dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 la qualità delle strategie adottate nei documenti di programmazione per il periodo in questione è migliorata. La valutazione ex ante ha dato un importante contributo in questo senso, in particolare grazie all'impostazione mediante analisi SWOT e alla quantificazione degli obiettivi. In occasione del Consiglio informale dei ministri della politica regionale svoltosi a Namur nel luglio 2001 gli Stati membri hanno espresso il loro accordo su tali conclusioni.

La Commissione ritiene tuttavia che gli Stati membri possano migliorare ulteriormente il processo di valutazione ex ante. Benché gli Stati membri abbiano tutti soddisfatto i requisiti del regolamento, si rilevano delle differenze nei risultati. Alcuni hanno organizzato valutazioni ex ante particolarmente efficaci, attingendo alla loro tradizione e prassi di valutazione; altri hanno dimostrato minore apertura, ma anche in questi casi i progressi sono evidenti.

29. La Commissione ritiene che la maggioranza delle valutazioni ex ante abbia dato un contributo critico costruttivo. L'analisi di strategie alternative rappresenta una buona pratica ed è stata svolta da due Stati membri, ma non costituiva un requisito. La Commissione condivide l'opinione secondo cui in alcuni casi la valutazione ex ante è servita a giustificare strategie scelte dagli Stati membri, ma persino in questi casi essa ha migliorato la coerenza della programmazione e la quantificazione degli obiettivi.

30. Il ruolo raccomandato per il valutatore è stato delineato nel documento di lavoro 2, che poneva l'accento sull'interazione tra i responsabili dei programmi e gli esperti interessati. Tutte le valutazioni ex ante hanno fornito un valore aggiunto, ma in una minoranza di casi la Commissione non le ha ritenute di qualità soddisfacente oppure ha considerato necessari contributi aggiuntivi e ha quindi incaricato i propri esperti di esprimere un parere alternativo e di dare un contributo aggiuntivo al processo di programmazione.

32. Il documento di lavoro 2 chiedeva che la valutazione ex ante dimostrasse la fondatezza della strategia e della dotazione finanziaria proposta (pag. 18). La prassi in materia variava considerevolmente nei diversi Stati membri e nelle diverse regioni e non esistono prassi specifiche consolidate. L'esempio citato dalla Corte rappresenta una buona pratica, che in futuro potrà essere adottata da altri Stati membri.

33. Molti dei documenti di programmazione hanno adottato la struttura gerarchica degli obiettivi illustrata nei documenti di lavoro 2 e 3 della Commissione. Nei casi in cui sono state riscontrate carenze, la valutazione ex ante ha talvolta contribuito a migliorare la coerenza interna della strategia, in particolare la relazione tra obiettivi e interventi. Tuttavia, la Commissione ritiene che siano possibili ulteriori miglioramenti, in particolare per quanto riguarda il miglioramento della coerenza tra gli interventi dei complementi di programmazione e gli obiettivi generali dei programmi.

34. Si tratta di una buona prassi che non è sempre stata adottata perché non era certo che gli eventuali benefici compensassero gli oneri amministrativi.

35. Non sempre è possibile quantificare esattamente gli obiettivi. La Commissione ritiene che si siano verificati miglioramenti significativi dall'ultimo periodo di programmazione, ma vi è ancora margine di miglioramento, anche per quanto riguarda la controllabilità dei metodi di quantificazione. L'Irlanda e il Belgio hanno applicato un'impostazione fondata sui principi che giustificano l'intervento pubblico. Gli Stati membri erano responsabili della programmazione e della definizione delle proprie strategie; questa impostazione non è stata adottata da altri Stati membri che stavano elaborando i rispettivi programmi.

36. La Commissione ritiene che siano stati compiuti progressi per quanto riguarda la valutazione ex ante e il processo di programmazione. La Commissione rimanda alle sue risposte alle osservazioni della Corte di cui al punto 27.

38. Nel documento di lavoro 2 la Commissione ha indicato gli elementi fondamentali per l'elaborazione del modello macroeconomico. I vari Stati membri hanno principi diversi di intervento economico che dipendono dall'ordinamento politico e che determinano modelli diversi. Tuttavia, la Commissione ha svolto alcuni studi aggiuntivi su modelli, i cui dati sono comparabili (il modello HERMIN, sviluppato dall'ESRI in Irlanda). I risultati sono stati pubblicati nel Secondo rapporto sulla coesione(5). La Commissione sostiene l'elaborazione di modelli macroeconomici in diversi paesi e regioni; in realtà, l'esistenza di più modelli consente di analizzare le differenze e di comprendere meglio le leve dello sviluppo economico di una regione o di un paese.

39. Il regolamento impone una valutazione dell'impatto in termini di risultati attesi. All'epoca non esisteva l'obbligo di valutare l'impatto di strategie alternative. Comunque, la Commissione ritiene che l'applicazione di modelli macroeconomici dia soltanto un contributo, tra i tanti, al processo decisionale. Tutti i modelli macroeconomici forniscono stime e hanno dei limiti; costituiscono uno strumento importante, insieme ad altri strumenti.

40 e 41. Di recente la Commissione ha avviato uno studio al fine di sviluppare modelli macroeconomici regionali. Il lavoro è ancora in fase sperimentale ma potrebbe rendere disponibili maggiori informazioni a livello regionale.

43. La Commissione rimanda alle sue risposte alle osservazioni della Corte di cui al punto 27.

44. La Commissione concorda nel ritenere che la quantificazione degli obiettivi possa essere migliorata ulteriormente.

a) La Commissione promuove lo sviluppo continuativo di obiettivi nel corso del ciclo di programmazione. In alcuni casi l'attività è proseguita dopo l'approvazione dei programmi. Tuttavia, gli esempi citati dalla Corte non sono sufficientemente rappresentativi della situazione generale. Nei casi in cui l'attività è proseguita, la valutazione intermedia che dev'essere completata entro dicembre 2003 può verificarla.

b) Possono sorgere difficoltà nell'identificazione e nella quantificazione degli indicatori degli interventi dei Fondi strutturali. Il documento di lavoro 3 ha riconosciuto tali difficoltà e limiti; gli esperti di valutazione e i responsabili dell'elaborazione dei programmi ne sono pienamente consapevoli. In realtà, i sistemi di indicatori sono costituiti da un insieme di indicatori "top down" e di indicatori "bottom up". La difficoltà di qualsiasi sistema di indicatori consiste nello stabilire il nesso causale tra le due impostazioni.

45. Conformemente al regolamento generale sui Fondi strutturali, il piano finanziario è inteso a determinare le risorse finanziarie fornite da ciascuna fonte di finanziamento entro un quadro annuale che consenta di stabilire formalmente gli stanziamenti di impegno comunitari che verranno impegnati in ciascun esercizio del periodo 2000-2006 in applicazione dell'articolo 31, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1260/1999.

La sorveglianza dello stato di avanzamento degli interventi, nonché la loro valutazione, sono garantiti anche da altri strumenti specifici previsti dalla normativa, quali il rapporto annuale di esecuzione.

Da 46 a 49. La Commissione rimanda alle sue risposte alle osservazioni della Corte, in particolare ai punti 27 e 36.

47. a) Le politiche nazionali, comprese le parti non cofinanziate dei piani di sviluppo, costituivano il contesto dei negoziati sui QCS cui si fa riferimento e hanno influito sui risultati, anche se solo indirettamente.

b) Cfr. risposta al punto 26e).

48. Il fatto che non tutte le proposte della Commissione siano prevalse e che non siano state risolte tutte le questioni attinenti all'impatto di sviluppo rientra tra le caratteristiche dei negoziati, che devono giungere in tempi brevi ad una conclusione accettabile per entrambe le parti.

49. La Commissione ritiene che nell'ambito della programmazione dei Fondi strutturali sono stati compiuti progressi per garantirne l'attuazione conformemente ad una strategia di sviluppo consolidata e che l'obiettivo dell'efficacia non è stato trascurato a favore di quello dell'utilizzo dei Fondi. Non è sempre facile calcolare le risorse necessarie per realizzare determinati obiettivi senza fare riferimento agli utilizzi precedenti di stanziamenti per misure analoghe.

52. Esistono tre categorie di indicatori per la riserva di efficacia ed efficienza: di efficacia, di gestione e di attuazione finanziaria. In realtà tutti gli Stati membri utilizzano lo stesso insieme di indicatori di attuazione finanziaria e di gestione, in alcuni casi adeguandoli. Gli indicatori di efficacia sono direttamente connessi al contenuto del programma poiché costituiscono un sottoinsieme degli indicatori di risultato e di realizzazione del programma, che sono proposti dallo Stato membro. L'assegnazione della riserva di efficacia ed efficienza all'interno dei programmi è prevista dal regolamento (articolo 44, paragrafo 2), ove gli Stati membri dichiarano che il contesto istituzionale è tale da rendere impossibile il trasferimento dei finanziamenti da una regione all'altra. Questa disposizione, che non figurava nella proposta iniziale della Commissione, è il risultato dell'accordo tra il Consiglio e il Parlamento europeo.

53. La Commissione ha convenuto con le autorità portoghesi e italiane che le riserve nazionali non verranno utilizzate per compensare la riserva di efficacia ed efficienza.

OSSERVAZIONI SUI SISTEMI DI GESTIONE, DI PAGAMENTO, DI SORVEGLIANZA E DI CONTROLLO

55. Il regolamento (CE) n. 438/2001 è stato finalizzato nel dicembre 2000 al termine di otto mesi di negoziati in sede di comitati dei Fondi strutturali, che si sono conclusi con l'approvazione all'unanimità in sede di comitato per lo sviluppo e la riconversione delle regioni. Benché il regolamento fosse giunto un po' troppo tardi per far sì che le sue disposizioni venissero rispecchiate in tutti i documenti di programmazione, gli Stati membri sono riusciti a decidere all'inizio del 2001 le modalità di applicazione delle nuove norme. Il fatto che non tutti i sistemi fossero istituiti e pienamente operativi a fine 2001 è dipeso in ampia misura dall'entità delle modifiche richieste e dall'intensa attività ancora in corso per i programmi 1994-1999. Il regolamento (CE) n. 438/2001 stabilisce le modalità di applicazione delle disposizioni del regolamento (CE) n. 1260/1999, ad esempio quelle relative alle autorità di pagamento, all'organizzazione delle autorità di gestione e degli organismi intermedi nonché alla sorveglianza del progetto ("vérification de service fait") a garanzia della fornitura dei beni e dei servizi cofinanziati, dell'ammissibilità della spesa dichiarata e del rispetto della normativa [articolo 4 del regolamento (CE) n. 438/2001].

56. I regolamenti (CE) n. 1260/1999 e/o (CE) n. 438/2001 hanno reso necessarie nuove disposizioni legislative in molti Stati membri, ad esempio in Spagna(6), Portogallo(7) e Francia(8). Alle disposizioni della Grecia cui fa riferimento la Corte sono seguite molte circolari di attuazione del regolamento (CE) n. 438/2001.

57. Anche nel corso di alcuni degli audit svolti dalla Commissione è emerso che le autorità di pagamento non funzionavano ancora correttamente, spesso a causa della carenza di organico o della mancanza di procedure di controllo consolidate (cfr. le risposte della Commissione alle osservazioni della Corte ai citati punti della relazione 2001). In questi casi la Commissione ha chiesto la rettifica delle carenze. L'articolo 9 del regolamento (CE) n. 438/2001 stabilisce che le autorità di pagamento devono provvedere ad una serie di verifiche. Gli audit della Commissione hanno stabilito che in taluni ambiti le verifiche vengono svolte correttamente, mentre in altri sono necessari miglioramenti. Al riguardo la Commissione rimanda alla sua risposta al paragrafo 67. La Commissione condivide la preoccupazione della Corte per l'avvio generalmente tardivo dell'attività di audit relativa al nuovo periodo. Essa ha continuato a sottolineare quanto sia urgente avviare tempestivamente tale attività e ha insistito presso gli Stati membri sull'importanza dei controlli interni da parte delle autorità di gestione. La Commissione riferirà al Parlamento europeo i risultati della sua indagine sui nuovi sistemi di gestione e di controllo negli Stati membri.

58. I problemi di interpretazione cui fa riferimento la Corte sono stati riscontrati anche dalla Commissione nel corso del suo audit approfondito sull'applicazione del regolamento (CE) n. 2064/97 svolto in preparazione della chiusura dei programmi 1994-1999. Grazie a tale attività, essi sono ora in ampia misura risolti. Per chiarire ulteriormente le disposizioni la Commissione sta pubblicando manuali di audit aggiornati, che conterranno una nuova nota d'orientamento sui controlli per sondaggio. Per quanto riguarda le descrizioni del sistema fornite ai sensi dell'articolo 5 del regolamento (CE) n. 438/2001, la maggior parte dei documenti in questione descriveva adeguatamente l'estrema varietà dei sistemi istituiti. Tuttavia, spesso sono risultate necessarie ulteriori informazioni proprio a causa della varietà delle disposizioni, della mancanza di informazioni nelle descrizioni iniziali, rilevata anche dalla Corte, e dell'intenzione della Commissione di verificare attentamente i sistemi prima di esprimersi a norma dell'articolo 6 del regolamento (CE) n. 438/2001. Le garanzie fornite da queste analisi documentali sono ovviamente inferiori a quelle che si ottengono da audit in loco dei sistemi, allorché si può verificare che i sistemi descritti sono effettivamente istituiti e operativi.

59. Sin dall'inizio sono stati previsti due modi di scambio di dati con la base SFC:

1. collegamento in tempo reale alla base SFC tramite un'applicazione di tipo Web, per alimentazione e consultazione;

2. scambio di dati per mezzo di file standardizzati (flat files).

La prima soluzione, adatta agli Stati membri che non desideravano sviluppare un'interfaccia elettronica con la Commissione o che avevano particolarmente fretta, era disponibile dal giugno 2000 e per essere utilizzata richiedeva soltanto un PC e un modem.

La seconda soluzione, che comportava per gli Stati membri lo sviluppo di un'interfaccia conforme alle specifiche della Commissione (disponibili all'inizio del 2000) era particolarmente adatta agli Stati membri in possesso di un sistema d'informazione locale e che prevedevano numerosi scambi con la Commissione.

Le due soluzioni erano e sono tuttora compatibili tra loro.

La Commissione ha sempre sostenuto attivamente i servizi informatici degli Stati membri che intendevano istituire uno scambio elettronico fondato su tale interfaccia. Le difficoltà incontrate in taluni Stati membri nella realizzazione dall'interfaccia devono essere analizzate caso per caso.

60. Quasi tutte le autorità responsabili dei programmi negli Stati membri stanno predisponendo potenti banche dati per soddisfare le rigorose esigenze dei regolamenti. Non sorprende che all'inizio sorgano dei problemi. La Commissione ha fornito agli Stati membri orientamenti in merito a tali esigenze e alle specifiche tecniche affinché le banche dati siano efficienti e sicure e possano fornire le informazioni necessarie alla Commissione a vari fini.

61. La base SFC è attualmente riconosciuta come la principale banca dati "di riferimento" per i Fondi strutturali, e ha interfacce locali con SINCOM, ma i servizi della Commissione continuano ad utilizzare una serie di altre banche dati, in particolare per dati non finanziari quali le informazioni sugli indicatori di sorveglianza. Tali funzioni dovrebbero passare gradualmente alla base SFC, ma nel frattempo informazioni aggiornate sulla sorveglianza dei programmi possono essere ricavate da tutta una serie di fonti. I calcoli finanziari, ad esempio quelli della spesa dichiarata ai fini dell'applicazione della regola n + 2 sono generalmente effettuati utilizzando la base SFC, la quale fornisce anche gli strumenti per verificare l'applicazione della regola dei 18 mesi per il disimpegno di quote non utilizzate dell'anticipo ai sensi dell'articolo 32, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1260/1999 e la coerenza dei tassi di cofinanziamento. Si rammenta che per il Fondo sociale europeo la Commissione ha reso l'utilizzo della base SFC obbligatorio ai sensi dell'articolo 7 del regolamento (CE) n. 1784/1999.

62. Non era possibile adattare la base SFC in modo che contenesse dati sui programmi del periodo 1994-1999. Il rischio di doppio finanziamento è ridotto dall'obbligo per le autorità responsabili dei programmi di differenziare i progetti o le fasi dei progetti finanziati a titolo di diversi programmi e di diversi periodi di programmazione. Le disposizioni dell'articolo 9, paragrafo 2, lettera b), punto ii), del regolamento (CE) n. 438/2001 rafforzano tali misure cautelative.

63. La puntualità con cui gli Stati membri hanno presentato le relazioni annuali è migliorata rispetto a precedenti periodi di programmazione grazie alle pressioni della Commissione e al collegamento con i pagamenti [articolo 32, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1260/1999]. Inoltre, in generale le relazioni sono ora migliori e più uniformi grazie al nuovo modello. I servizi della Commissione chiedono regolarmente agli Stati membri di integrare le relazioni che non contengono tutte le informazioni richieste. I pagamenti previsti sono sospesi fino al momento in cui la relazione è soddisfacente.

64. Il quadro regolamentare per il periodo 2000-2006, in particolare il regolamento (CE) n. 438/2001, prevede disposizioni più dettagliate rispetto al precedente periodo di programmazione in merito all'organizzazione negli Stati membri delle funzioni di gestione, pagamento, sorveglianza e controllo. Tuttavia, i regolamenti consentono agli Stati membri di mantenere i sistemi nazionali di gestione dei Fondi strutturali [cfr. articoli 8 e 34 del regolamento (CE) n. 1260/1999 e considerando 10 del regolamento (CE) n. 438/2001]. È inevitabile che sorgano problemi al momento dell'adeguamento dei sistemi per renderli conformi a principi organizzativi, quali la separazione delle funzioni e l'indipendenza, e garantire procedure affidabili.

65. La maggior parte dei sistemi comporta, in misura variabile, la delega di alcuni compiti a organismi intermedi. Con idonei accordi di servizio, piste di controllo e modalità di rendiconto, tali sistemi possono operare in modo soddisfacente. Negli audit dei sistemi e nelle analisi documentali che ha svolto la Commissione sottolinea costantemente le misure cautelative necessarie.

66. L'articolo 9, lettera n), del regolamento (CE) n. 1260/1999 permette che un soggetto funga contemporaneamente da autorità di gestione e da autorità di pagamento; l'articolo 9, lettera o), stabilisce che spetta allo Stato membro fissare le modalità dei rapporti tra l'autorità di gestione e l'autorità di pagamento. È possibile mantenere un'adeguata separazione delle funzioni anche qualora le tre funzioni - autorità di gestione, autorità di pagamento e audit indipendente - siano assegnate a servizi diversi dello stesso ministero. La Commissione concorda con la Corte nel ritenere che l'assegnazione delle funzioni ad un'unica unità soggetta a gestione comune, come avveniva inizialmente nelle prefetture francesi, può rappresentare un rischio e in tali casi ha chiesto modifiche. In Francia le funzioni sono ora attribuite a unità diverse. Per il FSE la Commissione ha rilevato un caso di conflitto d'interessi in Irlanda ove un superiore gerarchico riuniva talune responsabilità. Sono stati adottati i necessari provvedimenti per ottenere una chiara separazione delle mansioni ed evitare che situazioni analoghe si ripresentino in futuro.

67. Ogniqualvolta lo ritiene necessario, la Commissione insiste presso gli Stati membri sulle responsabilità fondamentali dell'autorità di pagamento e sulla necessità che essa stabilisca procedure di controllo e garantisca che gli organismi che le comunicano la spesa dispongano e applichino tutti tali procedure. La Commissione intende pubblicare una nota di orientamento sul ruolo e sull'attività delle autorità di pagamento in considerazione della loro funzione fondamentale ai fini della sana gestione finanziaria.

68. Nell'ambito dell'adozione del regolamento (CE) n. 1685/2000 la Commissione ha soppresso le norme delle precedenti schede di ammissibilità che risultavano superflue, ha tratto insegnamenti dall'applicazione delle schede assumendo un atteggiamento meno restrittivo nei casi giustificati e ha presentato disposizioni formulate più chiaramente e concisamente sotto forma di regolamento. È stata inoltre aggiunta una nuova norma ("leasing") per rispondere ad una precisa esigenza. La norma relativa ai beneficiari finali è stata inserita nell'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1260/1999.

70. Il beneficiario finale è definito in termini praticamente identici rispetto al precedente articolo 9, paragrafo l, del regolamento (CE) n. 1260/1999; le sue responsabilità, in particolare per quanto riguarda la registrazione della spesa e la conservazione dei documenti giustificativi, sono definite al punto 1.2, del regolamento (CE) n. 1685/2000 e all'allegato I del regolamento (CE) n. 438/2001. Il concetto può tuttora far sorgere difficoltà e la Commissione ha pubblicato ulteriori orientamenti nel settembre 2001.

71. Il legislatore ha - giustamente, secondo la Commissione - soppresso il limite temporale per gli impegni in loco, inteso a spronare l'attuazione e a garantire una chiusura regolare. Tale obiettivo viene ora realizzato dalla norma sul disimpegno automatico nell'esercizio n+ 2. Attualmente si richiede soltanto che la spesa ammissibile sia sostenuta tra la data di avvio dell'intervento e il 31 dicembre 2008. Si tratta di una disposizione di facile gestione e facile controllo. Il "finanziamento alternativo" continua ad essere possibile nella misura in cui riguarda la fonte dei pagamenti ai beneficiari finali. La Commissione ha trasmesso alle autorità francesi una nota in tal senso all'inizio del 2001. I nuovi regolamenti distinguono la gestione di tesoreria (di cui è completamente responsabile lo Stato membro) dalle dichiarazioni di spesa.

72. Le norme in materia di aiuti di Stato ammettono le spese di funzionamento e l'aumento di capitale soltanto in circostanze ben precise. La scheda 17 è stata quindi ritenuta superflua, soprattutto perché la sua formulazione creava incertezza in merito all'ammissibilità di molte operazioni concernenti il capitale di rischio (nuova norma n. 8). Tuttavia, questa materia è stata chiarita ulteriormente dalla comunicazione della Commissione sugli aiuti di Stato e sul capitale di rischio pubblicata nel 2001.

La scheda sull'aiuto rimborsabile è stata sostituita dalla norma n. 8, che disciplina anche i fondi per mutui. La norma n. 8 disciplina il reimpiego delle entrate, dando attuazione all'articolo 28 del regolamento (CE) n. 1260/1999 a norma del quale gli aiuti rimborsati all'autorità di gestione o ad un'altra autorità pubblica sono riassegnati per gli stessi fini, e all'articolo 30 che richiede operazioni quinquennali. Dopo la chiusura di un'azione finanziata dall'UE, lo Stato membro rimane responsabile della sorveglianza, la quale può essere oggetto di audit nei tre anni successivi alla chiusura.

73. Il regolamento stabilisce che sono applicabili le disposizioni nazionali salvo qualora la Commissione stabilisca una norma comune in materia di ammissibilità. Ne consegue un maggiore margine discrezionale per gli organismi incaricati dell'esecuzione e per i beneficiari finali. Le norme sull'ammissibilità non si prefiggono di armonizzare tutte le prassi nazionali.

74. L'obiettivo è quello di rimborsare costi ammissibili per il progetto cofinanziato ed effettivamente sostenuti. L'esigenza della spesa effettiva è stabilita dall'articolo 32 del regolamento di base, dalla norma n. 1 del regolamento (CE) n. 1685/2000 e dal regolamento (CE) n. 438/2001. La Commissione ha chiarito la questione in una nota di orientamento indirizzata agli Stati membri nel settembre 2001. La norma n. 1 stabilisce inoltre le condizioni di ammissibilità di taluni costi, compresa l'imputazione pro-rata (idoneamente documentata) e l'ammortamento (ma non l'acquisto e l'ammortamento insieme). In caso di dubbio, la Commissione fornisce come sempre i necessari chiarimenti.

75. Per talune categorie di progetti è giustificato che una quota elevata della spesa ammissibile sia costituita da spese generali. Fatte salve le condizioni stabilite al punto 1.7(9) della norma n. 1, sono applicabili le disposizioni nazionali.

76. Il regime fiscale dell'ammortamento è disciplinato dalle disposizioni nazionali.

77. La Commissione ammette la difficoltà connessa all'IVA compresa nei progetti. La pertinente norma sull'ammissibilità cerca di garantire che l'IVA rientri nei costi ammissibili soltanto nei casi in cui l'onere sia sostenuto dal destinatario o beneficiario finale. Per quanto riguarda l'acquisto di immobili, l'utilizzo di tali immobili per accogliere servizi amministrativi può essere giustificato in taluni casi e la Commissione ha ritenuto che non fosse più necessario disciplinare dettagliatamente la materia.

78. Nel luglio 2002 la DG Regio ha presentato una nota di orientamento indicativa sui progetti di infrastruttura che generano entrate, destinata al Comitato per lo sviluppo e la riconversione delle regioni.

79. La norma relativa all'ubicazione dei progetti era necessaria per chiarire una serie di questioni rimaste aperte ed è stata ulteriormente chiarita per i progetti del FSE. Per quanto riguarda le privatizzazioni e l'abbandono dei progetti, è chiaro che la Commissione non può prestabilire norme per ogni eventuale fattispecie.

80. Cfr. risposta al paragrafo 68. L'obiettivo era quello di fornire norme di base relativamente semplici su questioni che richiedevano un trattamento uniforme a livello UE. Gli Stati membri applicano tali norme nel loro contesto nazionale specifico, in particolare per quanto riguarda il regime fiscale e contabile (cfr. considerando 5 del regolamento (CE) n. 1685/2000).

81. La Commissione ha chiarito fin dall'inizio (nel Vademecum) che la tabella finanziaria deve riportare soltanto i costi ammissibili. Pertanto, se uno Stato membro desidera essere rimborsato sulla base delle spese pubbliche, le spese private non dovrebbero figurare nella tabella. Si ammette che tale impostazione non è stata seguita con sufficiente rigore, dato che in alcuni casi è stato ritenuto opportuno indicare attraverso la tabella finanziaria l'effetto catalizzatore. Tali situazioni sono in corso di rettifica. Dovrebbe ora essere chiaro agli Stati membri che esistono due basi per il contributo dei Fondi strutturali: i costi totali ammissibili o la spesa pubblica totale ammissibile. La base è stabilita a livello di ciascuna misura ed è dichiarata nel complemento di programmazione, conformemente all'articolo 18, paragrafo 3, lettera c), del regolamento (CE) n. 1260/1999.

84 e 85. La Commissione ammette che esistono criteri di selezione variabili all'interno dell'UE. In parte ciò è giustificato dalla situazione specifica delle regioni, mentre in altri casi sono possibili miglioramenti. Secondo la Commissione è meglio che il soggetto attualmente competente - il comitato di sorveglianza - mantenga la responsabilità in questo ambito e che la situazione venga gradualmente migliorata tramite lo scambio di esperienze.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

87. La Commissione rimanda le sue risposte alle osservazioni della Corte di cui ai punti da 9 a 16. Le decisioni in merito alla designazione delle zone ammissibili ai Fondi strutturali sono state adottate conformemente al regolamento. Per quanto riguarda l'obiettivo 2 il regolamento lasciava notevole margine di manovra agli Stati membri, anche per quanto concerne la selezione delle zone sovvenzionate ammesse a beneficiare di aiuti nazionali.

88. La Commissione rimanda alle sue risposte ai punti in questione. Essa ammette che i limiti temporali fissati non erano realistici alla luce delle procedure stabilite e del numero di questioni che richiedevano il negoziato. La qualità dei documenti di programmazione è in generale migliorata e la Commissione sta lavorando per garantire ulteriori miglioramenti.

89. Tutti gli Stati membri hanno svolto le valutazioni ex ante, contribuendo così ad una maggiore coerenza delle strategie e ad una maggiore conoscenza degli elementi su cui vengono fondate le scelte; inoltre, è migliorata considerevolmente la quantificazione degli obiettivi. Negli Stati membri in cui la valutazione ex ante ha preso in esame strategie alternative, l'intento era quello di utilizzarla nell'ambito della pianificazione nazionale. Il documento di lavoro della Commissione non forniva informazioni su tutte le metodologie e prassi idonee. Per orientamenti metodologici dettagliati gli Stati membri e i valutatori dovevano far riferimento ai manuali MEANS. Inoltre, si presupponeva che i valutatori fossero esperti in metodologia della valutazione. Lo studio basato su modelli macroeconomici rappresenta soltanto uno dei contributi al processo decisionale relativo alle priorità e alla dotazione finanziaria. I sistemi di indicatori possono sempre essere migliorati, anche se la Commissione ritiene che in questo ambito siano stati compiuti progressi significativi. La valutazione intermedia verificherà tali progressi.

90. Benché siano stati compiuti progressi nella programmazione dell'utilizzo dei fondi a finalità strutturale ai fini della realizzazione degli obiettivi di sviluppo, sono possibili ulteriori miglioramenti. L'analisi di input-output dà degli orientamenti ma i risultati sono determinati da molti fattori esterni a più lungo termine. La Commissione ha promosso l'impostazione a carattere più scientifico applicata attualmente e proseguirà su questa strada. Tuttavia, sono gli Stati membri i principali responsabili della programmazione.

91. La Commissione ritiene che nell'ambito della programmazione dei Fondi strutturali siano stati compiuti progressi al fine di garantirne l'attuazione secondo una strategia di sviluppo prestabilita e che l'obiettivo dell'efficacia non sia stato trascurato a favore di quello dell'assorbimento dei fondi. Non è sempre facile calcolare le risorse necessarie per realizzare determinati obiettivi senza fare riferimento all'utilizzo di stanziamenti per misure analoghe in periodi precedenti.

92. I responsabili della programmazione per il periodo 2000-2006 disponevano, grazie anche al lavoro dei valutatori ex ante, di numerose informazioni sulle esigenze di sviluppo e sulle politiche nazionali. La Commissione ritiene che siano stati compiuti progressi per fondare la programmazione sulla strategia di sviluppo piuttosto che sull'assorbimento dei fondi.

93. Gli indicatori di realizzazione finanziaria e di gestione ai fini dell'assegnazione della riserva di efficacia ed efficienza sono nella maggior parte dei casi quelli raccomandati dalla Commissione nel documento di lavoro 4. La Commissione esaminerà le proposte dello Stato membro al fine di correggere le eventuali incoerenze.

94. Se da un lato è vero che gli Stati membri hanno avuto bisogno di tempo per attuare le nuove disposizioni, dall'attività di audit la Commissione ha tratto l'impressione che i sistemi istituiti dagli Stati membri stiano iniziando ad operare in modo soddisfacente. Nella primavera 2003 la Commissione presenterà al Parlamento europeo una relazione contenente una valutazione dei nuovi sistemi di gestione e di controllo.

95. La Commissione ritiene che la ripartizione delle responsabilità per quanto attiene alle norme sull'ammissibilità per la programmazione 2000-2006 abbia semplificato l'attuazione dei programmi. Ogniqualvolta è necessario essa cerca di fornire chiarimenti.

96. In questo ambito i risultati sono considerevolmente migliorati negli ultimi anni e continuano a migliorare.

97. Effettivamente, l'obiettivo della semplificazione non sempre è stato raggiunto e il processo di programmazione ha avuto talvolta effetti opposti a quelli auspicati inizialmente. La Commissione si sta impegnando a fondo per semplificare le norme e le prassi tanto per i programmi attuali quanto per quelli futuri.

98. La Commissione terrà conto delle osservazioni della Corte per la programmazione dei Fondi strutturali dopo il 2006.

99. La questione è allo studio nell'ambito delle riflessioni in corso sulla normativa per il periodo successivo al 2006.

100. Il sistema del complemento di programmazione esplicherà effetti durante tutto il periodo di attuazione e la Commissione si esprimerà in merito in una fase successiva. Per quanto riguarda la valutazione intermedia, le questioni sollevate dalla Corte saranno trattate in tale ambito.

101. La Commissione rimanda alle sue risposte ai paragrafi 68 e 80. In materia di ammissibilità i regolamenti stabiliscono talune norme che devono essere applicate uniformemente in tutta l'UE, lasciando che il legislatore nazionale disciplini il resto. All'inizio dell'attuale periodo di programmazione, alcuni tentativi della Commissione di specificare ulteriormente questioni relative all'ammissibilità hanno determinato una maggiore complessità oppure norme non adatte a molte situazioni specifiche.

102. La maggior parte delle iniziative raccomandate dalla Corte sono già state o sono attualmente oggetto di azioni concrete, illustrate dettagliatamente nelle risposte ai precedenti punti.

(1) La raccolta in 6 volumi MEANS (Means for Evaluating Actions of a Structural Nature) (Commissione europea, 1999) sulla valutazione dei programmi socioeconomici è il risultato di un programma quadriennale sulla metodologia di valutazione finanziato dalla Commissione ed elaborato da esperti di valutazione indipendenti.

(2) Nota al Comitato per lo sviluppo e la riconversione delle regioni,. CDRR/01/0113/00.

(3) http://europa.eu.int/comm/regional_policy. Si tratta dei documenti sulla valutazione ex ante (documento di lavoro 2), sugli indicatori per la sorveglianza e la valutazione (documento di lavoro 3), sull'attuazione della riserva di efficacia ed efficienza (documento di lavoro 4) e sulla valutazione intermedia (documento di lavoro 8).

(4) Analysis of Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (Punti di forza e di debolezza, opportunità e rischi).

(5) Secondo rapporto sulla coesione economica e sociale, adottato dalla Commissione il 31 gennaio 2001.

(6) Regio decreto n. 1330/2000 del 7 luglio 2000.

(7) Decreto legge 54-A/2000 del 7 aprile 2000.

(8) Circolare modificata del primo ministro del 15 luglio 2002.

(9) Le spese generali sono considerate spese ammissibili a condizione che siano basate sui costi effettivi relativi all'esecuzione dell'operazione cofinanziata dai Fondi strutturali e che vengano imputate con calcolo pro-rata all'operazione, secondo un metodo equo e corretto debitamente giustificato.