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Parere del Comitato delle regioni sul tema "Cittadinanza europea"

(2000/C 156/03)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza del 2 giugno 1999, conformemente al disposto dell'art. 265, quinto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di predisporre il parere in merito alla "Cittadinanza europea" e di incaricare la Commissione 7 "Istruzione, formazione professionale, cultura, gioventù, sport, diritti dei cittadini" della preparazione di detto documento;

visto il progetto di parere (CdR 226/99 riv. 2) formulato dalla Commissione 7 il 3 dicembre 1999 [relatore: Möller, (D-PPE)],

ha adottato il 17 febbraio 2000, nel corso della 32a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Incarico dell'Ufficio di presidenza riguardante l'elaborazione di un parere d'iniziativa

1.1.1. L'Ufficio di presidenza del Comitato delle regioni, nel documento sulle priorità politiche del Comitato, ha stabilito che le iniziative volte a sviluppare il concetto di cittadinanza europea rivestono per esso un'importanza primaria. Il capitolo IV.4 intitolato Cittadinanza europea (R/CDR 316/98 riv. 1 punto 11) recita in particolare:

- lo sviluppo ulteriore della cittadinanza europea, che esprime un senso di appartenenza all'Unione, è una delle sfide principali cui deve far fronte l'Unione europea, specialmente in considerazione dell'ampliamento. Jean Monnet ha formulato un giudizio che è anche un auspicio: "Lo scopo dell'integrazione europea è quello di unire delle persone, non di coalizzare dei governi". Tale giudizio è sempre valido ed ha un significato speciale per il Comitato.

- Ai fini dell'applicazione sul campo delle politiche europee dobbiamo avvalerci pienamente dell'esperienza dei rappresentanti locali e regionali nel Comitato, dato che essi si trovano nella posizione ideale per creare legami diretti con i cittadini dell'Unione europea.

- Occorre sviluppare il ruolo dei membri del Comitato come "ambasciatori" delle regioni e dei comuni sia per informare le autorità europee delle esigenze e delle priorità dei cittadini nei comuni e nelle regioni, che per illustrare le politiche europee ai cittadini delle regioni e dei comuni.

- Si spera pertanto che venga fornito un contributo significativo al concetto di cittadinanza europea, concetto che figura tra i principali temi all'esame del Comitato.

- Durante il periodo di riferimento del programma il Comitato dedicherà particolare attenzione allo sviluppo della cittadinanza europea, in termini sia giuridici che culturali.

1.1.2. Scopo del parere non è quello di fare una riflessione generale sul concetto di cittadinanza europea e sulla sua evoluzione. L'obiettivo è piuttosto quello di analizzare il significato della cittadinanza europea per l'attività del CdR e per le regioni e i comuni. Occorre quindi chiarire come vada concepita la cittadinanza europea in quanto società civile moderna, che comprende tutti i livelli politici, e in particolare come si possa creare e rafforzare la connessione verticale tra la cittadinanza europea e la cittadinanza delle regioni e dei comuni. Il Comitato si aspetta un graduale miglioramento della percezione e della realizzazione della cittadinanza europea, man mano che l'integrazione europea progredisce, dato che l'interesse dei cittadini cresce grazie alle frequenti esperienze quotidiane in merito ai numerosi aspetti e possibilità dell'integrazione europea. In tal modo si crea un nuovo spazio di percezione e di interesse (Max Weber). Contemporaneamente si può e si deve promuovere la cittadinanza europea attraverso l'azione dei soggetti coinvolti a livello dell'UE, dei governi e delle regioni e comuni. A tal fine sono particolarmente utili ulteriori iniziative nel campo dell'informazione rivolta alle regioni e ai comuni.

1.1.3. Il concetto di cittadinanza a livello comunale e regionale (citizenship, citoyenneté), utilizzato qui di seguito, non dev'essere inteso in senso giuridico, perché in tale contesto vi sono negli Stati membri concezioni molto differenti e tradizioni divergenti. I modi in cui tale concetto viene inteso variano dall'appartenenza ad un'unità sociale e geografica dotata di diritti di autogoverno fino alla nozione di identità regionale e locale.

1.1.4. Il tema in questione è diventato di particolare attualità in seguito alla decisione, adottata in occasione del vertice europeo di Colonia, di elaborare una Carta dei diritti fondamentali e quindi di dare concreta attuazione alle dichiarazioni di cui all'art. 6 del Trattato sull'Unione (versione del Trattato di Amsterdam). Secondo quanto stabilito al punto 44 delle Conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo, "il Consiglio europeo ritiene che, allo stato attuale dello sviluppo dell'Unione europea, i diritti fondamentali vigenti a livello dell'Unione debbano essere raccolti in una Carta e in tal modo resi più manifesti". A tal fine viene convocata una conferenza alla quale partecipano i rappresentanti degli Stati membri e delle istituzioni europee con il compito di elaborare un progetto entro la fine del 2000.

1.1.5. Si rimanda infine ai pareri formulati dal Comitato in merito al principio di sussidiarietà e alla cittadinanza europea e al parere intitolato "Verso una nuova cultura della sussidiarietà! Un appello del Comitato delle regioni"(1).

2. Sviluppo del concetto di cittadinanza europea, compresa la nozione di una "Europa dei cittadini"

2.1. La graduale evoluzione del concetto di cittadinanza europea

2.1.1. L'affermazione in base alla quale soltanto in sede di formulazione degli obiettivi nel preambolo gli autori dei Trattati di Roma avrebbero pensato di unire il processo di integrazione alla nascita di una cittadinanza europea non rappresenta una critica, bensì una semplice descrizione dei fatti. Sanzionando in particolare il diritto fondamentale alla libera circolazione (e conseguentemente anche la libertà di stabilimento) il Trattato istitutivo della CEE introduce una delle disposizioni più rilevanti per quella che sarà in seguito la cittadinanza europea. Tuttavia, la limitazione di tale diritto alla categoria dei lavoratori dimostra che a quei tempi l'aspetto più importante era la mobilità del lavoro inteso come fattore di produzione, e quindi come componente legata ai processi socioeconomici. Nella primissima fase l'apertura del settore pubblico nazionale ai cittadini degli altri Stati membri (fatto salvo l'articolo 45 del Trattato CE), riconducibile sostanzialmente alla giurisprudenza della Corte europea di giustizia, ha svolto un ruolo decisivo.

2.1.2. Il dibattito si è intensificato a partire dagli anni '70 con l'introduzione del concetto di una "Europa dei cittadini". L'obiettivo allora era quello di decidere come avvicinare i cittadini alla Comunità nella loro vita di tutti i giorni. In occasione della conferenza al vertice del 1974 fu elaborato un primo elenco dei cosiddetti "diritti speciali". Questi comprendevano il diritto universale di soggiorno, il diritto all'elettorato attivo e passivo (perlomeno alle elezioni comunali), il diritto di accesso alle cariche pubbliche e l'unione dei passaporti. Il Rapporto Tindemans del 1975 aggiunse altri due elementi: ampliamento dei diritti individuali dei cittadini (riconoscimento dei diritti e delle libertà fondamentali, diritto individuale di adire la Corte europea di giustizia in caso di violazione dei diritti fondamentali) ed estensione della libera circolazione (abolizione dei controlli sulle persone alle frontiere, equipollenza dei titoli di studio). Anche il Parlamento europeo invocò il recepimento dei diritti fondamentali nel diritto comunitario (diritto all'elettorato attivo e passivo, accesso alle cariche elettive pubbliche, libertà di riunione e di associazione e diritto universale di soggiorno). Il concetto di cittadinanza europea apparve per la prima volta nel progetto del Parlamento europeo del 1984 riguardante l'istituzione di un'Unione europea.

2.1.3. Una tappa importante fu l'introduzione dell'elezione diretta del Parlamento europeo (diritti civili di elettorato attivo e passivo).

2.1.4. Nel 1984 fu istituito il Comitato Adonnino, che formulò il seguente programma: abolizione delle formalità doganali, riconoscimento reciproco dei diplomi e dei certificati, diritto universale di soggiorno non subordinato al possesso di un lavoro, diritto di partecipazione alle elezioni comunali per gli appartenenti agli altri Stati membri, diritto uniforme per le elezioni del Parlamento europeo, diritto di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e istituzione presso il Parlamento europeo della figura dell'ombudsman/mediatore, diritto di fare appello all'ombudsman, potenziamento degli scambi culturali, tra giovani e in ambito sportivo.

2.2. Incorporazione nei trattati di Amsterdam e di Maastricht

2.2.1. Con il Trattato di Maastricht gran parte di questi concetti è stata assorbita nel diritto comunitario primario. Il principio di cittadinanza europea è stato recepito come parte a sé stante del Trattato CE e quindi posto in risalto come uno degli elementi chiave della politica d'integrazione europea.

2.2.2. Con il Comitato delle Regioni è stata creata un'istituzione comunitaria direttamente impegnata nel perseguimento degli obiettivi associati al concetto di cittadinanza europea.

2.2.3. Con il Trattato di Amsterdam sono stati compiuti altri passi in avanti: maggiore tutela dei diritti fondamentali dei cittadini europei (nuovo art. 6 nel Trattato istitutivo dell'UE), rafforzamento della politica sociale e inserimento nel Trattato di una nuova competenza per la politica dell'occupazione.

3. Riflessioni e raccomandazioni sulla cittadinanza europea dal punto di vista delle regioni e dei comuni

Le riflessioni riportate qui di seguito analizzano innanzitutto il rapporto tra cittadinanza europea da una parte e cittadinanza delle regioni e dei comuni dall'altra. Dopodiché si tratterà di definire il ruolo e le funzioni del CdR e di individuare le misure necessarie per promuovere il concetto di partnerariato a livello di Unione.

Il concetto di cittadinanza è particolarmente complesso, dato che può comprendere tutti gli aspetti sociali, economici, politici e culturali della società umana. Tuttavia esso contiene in sostanza due principi, l'esistenza e la sovranità di un'unità politica, indipendentemente dal suo livello territoriale, e il fatto che tale unità è in grado di integrare politicamente i propri cittadini. Nel corso della discussione che ha avuto luogo nella Commissione 7 è stato osservato che negli Stati membri sono presenti diverse forme di cittadinanza, a seconda delle condizioni specifiche, in particolare storiche. Il progetto di "cittadinanza attiva" è inteso a contrastare le tendenze all'abbandono dell'impegno civile da parte dei cittadini.

3.1. Rapporto tra cittadinanza europea e cittadinanza delle regioni e dei comuni

3.1.1. La cittadinanza europea rappresenta in larga misura un'estensione della cittadinanza delle regioni e dei comuni. Si pensi ad esempio al diritto universale di soggiorno o al diritto di partecipare alle elezioni comunali concesso ai cittadini degli altri Stati membri dell'UE. In altri casi - come ad esempio nel caso del diritto di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e di fare appello all'ombudsman - la cittadinanza europea non presenta invece alcuna dimensione regionale o comunale.

3.2. La cittadinanza delle regioni e dei comuni

3.2.1. Per le regioni e i comuni la cittadinanza rappresenta l'elemento basilare del proprio status giuridico e della propria coscienza di sé. Fondamentalmente essa può assumere tre dimensioni:

- la dimensione sociospaziale: le regioni e i comuni sono delle unità spaziali che integrano i cittadini attraverso la realtà del vicinato e nella varietà della vita di tutti i giorni. Attraverso la tradizione, la cultura regionale e locale e i progetti comuni di modernizzazione essi sviluppano un'identità che agisce verso l'interno e l'esterno;

- la dimensione politica: la cittadinanza ingloba il concetto di democrazia regionale e comunale e le relative istituzioni. Queste ultime si basano sul diritto civile all'autonomia amministrativa, conquistato nella maggior parte dei casi dopo una lunga battaglia contro le rivendicazioni monopolistiche dell'amministrazione centrale dello Stato;

- infine, vi è la dimensione dello sviluppo: essa comprende l'organizzazione comune delle strutture di base della vita dei cittadini, in particolare i servizi di interesse generale, compreso il puntuale adeguamento degli stessi;

- gli enti regionali e locali hanno bisogno di ulteriori informazioni in merito all'attuazione dei diritti dei cittadini dell'Unione in altri Stati membri e delle conseguenti prassi di applicazione nelle regioni e nei comuni.

3.3. Definizione di cittadinanza europea come concetto trasversale della politica d'integrazione europea

3.3.1. Dall'analisi dell'evoluzione del concetto di cittadinanza europea (cfr. punto 2.1) emergono diverse interpretazioni di tale concetto:

- secondo quanto stabilito nella seconda parte del Trattato CE, la cittadinanza europea è il risultato di una serie di diritti civili (diritto universale di soggiorno, diritto all'elettorato attivo e passivo alle elezioni del Parlamento europeo, diritto all'elettorato attivo e passivo alle elezioni comunali per i cittadini UE degli altri Stati membri, diritto di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e di fare appello all'ombudsman, ecc.). Tale è la definizione di cittadinanza europea in base al diritto contrattuale;

- la cittadinanza europea può inoltre essere intesa come elemento della politica d'integrazione europea, la quale comprende tutte le politiche dell'UE che riguardano direttamente il singolo cittadino e che gli attribuiscono dei diritti e dei doveri che vanno al di là dell'ambito sopracitato;

- infine, la cittadinanza europea può indicare specificamente quei settori politici - come ad esempio la cultura - che sono particolarmente adatti a rafforzare il legame del cittadino con l'UE.

3.3.2. È assolutamente legittimo utilizzare ciascuna delle tre definizioni di cittadinanza europea in quanto non si escludono a vicenda, ma possono invece combinarsi, costituendo un efficace strumento dell'integrazione europea.

3.3.3. La cittadinanza europea costituisce quindi un settore politico trasversale che comprende una serie di approcci, obiettivi e strumenti diversi. Il denominatore comune consiste nel cittadino inteso come oggetto diretto di riferimento.

3.3.4. I seguenti settori di intervento rientrano in parte o interamente nel concetto di cittadinanza europea:

3.3.5. Libertà di circolazione e libertà di stabilimento:

- libera circolazione dei lavoratori;

- libertà di stabilimento;

- controlli alle frontiere;

- accesso a incarichi pubblici e attività lavorative nel pubblico impiego per i cittadini UE appartenenti ad altri Stati membri.

3.3.6. La cittadinanza europea in base alla seconda parte del Trattato CE:

- diritto universale di soggiorno;

- diritto di partecipare alle elezioni comunali e del PE (elettorato attivo e passivo);

- protezione diplomatica;

- diritto di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e di fare appello all'ombudsman;

- rispetto dei diritti fondamentali;

- divieto di discriminazione.

3.3.7. Politiche specifiche nel settore delle risorse umane:

- politica dell'istruzione;

- politica della cultura;

- politica dei giovani;

- politica sociale;

- politica sanitaria;

- politica dell'occupazione.

3.3.8. Informazione, sussidiarietà e partecipazione civile:

- trasparenza e accettazione;

- Comitato delle regioni;

- sussidiarietà e cittadinanza e quindi diritto all'autonomia amministrativa regionale e comunale intesi come due concetti che si integrano e condizionano a vicenda.

3.4. Rapporto tra cittadinanza europea e cittadinanza delle regioni e dei comuni

3.4.1. La cittadinanza europea integra la cittadinanza regionale e comunale aggiungendovi una dimensione europea. Man mano che procede il processo di integrazione, la cittadinanza europea acquista una crescente importanza, sia attraverso l'aumento del numero di cittadini che vi fanno riferimento, sia attraverso le nuove misure politiche. Il concetto di integrazione pone in primo piano la cittadinanza regionale e comunale, perché - come afferma la sociologia delle realtà locali - il comune e la regione costituiscono uno dei modelli basilari di convivenza sociale.

3.4.2. Va inoltre osservato che la politica di solidarietà attuata dall'Unione europea attraverso i fondi strutturali ha permesso di estendere il principio di solidarietà, che è uno degli elementi della cittadinanza regionale e locale, conferendogli una dimensione europea.

3.4.3. Dal punto di vista dei contenuti il rapporto tra cittadinanza europea e cittadinanza delle regioni e dei comuni deriva dalle misure che riguardano direttamente gli abitanti. Nel caso della cittadinanza delle regioni e dei comuni è coinvolta l'intera popolazione. Nel caso della cittadinanza europea, invece, le misure sono spesso rivolte solo a una parte della popolazione per far fronte a eventuali esigenze specifiche. Ciò vale ad esempio per i cittadini provenienti da altri Stati membri dell'UE (ad. es. diritto di soggiorno, diritto di partecipare alle elezioni comunali, accesso al pubblico impiego) e per la popolazione locale disposta a muoversi (libera circolazione, programmi di scambio). Tuttavia, in alcuni casi è anche possibile che venga coinvolta l'intera popolazione (elezioni del Parlamento europeo).

3.4.4. Un rapporto amministrativo tra le due forme di cittadinanza nasce dal fatto che - come accade ad esempio per il diritto universale di soggiorno - le amministrazioni regionali o comunali fungono da interlocutori per i cittadini dell'UE provenienti da altri Stati membri.

3.4.5. Un rapporto molto stretto si sviluppa nel caso del diritto di partecipazione alle elezioni comunali. In tali elezioni, ogni cittadino, indipendentemente dalla sua nazionalità, ha il diritto di voto e di eleggibilità nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni che valgono per i cittadini di questo Stato membro.

3.4.6. Un rapporto particolarmente stretto tra cittadinanza europea e cittadinanza regionale e comunale può nascere anche per motivi geografico-territoriali (soprattutto nelle regioni di confine) attraverso i progetti di cooperazione interregionale o i partenariati tra comuni. Già oggi nelle "euroregioni" la vicinanza geografica ha favorito in parte lo sviluppo di modelli di stretta cooperazione tra cittadini.

3.4.7. Oltre al rapporto in termini di competenze è opportuno anche considerare il rapporto istituzionale. Ad esempio, non devono verificarsi casi di incompatibilità tra la cittadinanza europea e le basi istituzionali della cittadinanza delle regioni e dei comuni, e soprattutto è necessario che il diritto all'autonomia amministrativa, che costituisce anche un diritto civile, non subisca limitazioni.

3.5. Il significato della cittadinanza europea per i lavori del CdR

3.5.1. Il Comitato delle regioni, che nell'esecuzione dei suoi lavori difende innanzitutto gli interessi sociali, economici e culturali dei cittadini così come essi si sviluppano concretamente a livello regionale e comunale, ha il compito di contribuire con i suoi mezzi all'affermarsi del concetto di cittadinanza europea. Il Comitato può svolgere in particolare opera di sensibilizzazione sulla correlazione settoriale e giuridico-politica tra cittadinanza europea e cittadinanza delle regioni e dei comuni. In relazione alla cittadinanza europea (intesa sia in senso stretto che in senso lato), il Comitato può quindi svolgere una funzione di intermediario "verso l'alto" e "verso il basso", funzione che può e deve essere sviluppata ulteriormente.

3.5.2. Dal punto di vista istituzionale tale compito implica tra l'altro i seguenti aspetti:

- analisi del rapporto giuridico-politico e amministrativo tra cittadinanza dell'Unione e cittadinanza delle regioni e dei comuni;

- nell'ambito di tale contesto, affrontare la questione del rispetto del principio dell'autonomia amministrativa e della sussidiarietà;

- la cittadinanza europea intesa come strategia importante per lo sviluppo del senso di appartenenza tra i cittadini dell'Unione europea.

3.5.3. Dal punto di vista tecnico-politico, si potrebbero porre in rilievo i seguenti aspetti:

- elaborazione dei contenuti della cittadinanza europea;

- attività di informazione dei cittadini;

- nell'ambito di tale approccio, utilizzo della competenza delle amministrazioni regionali e comunali derivante dalla loro vicinanza al cittadino al fine di elaborare meglio le politiche settoriali europee.

3.5.4. Per adempiere a tali compiti è necessario curare una serie di aspetti fondamentali:

- individuazione delle componenti essenziali della cittadinanza europea nell'ambito delle suddette politiche settoriali e individuazione delle ripercussioni a livello regionale e comunale. Da quanto risulta finora, non è ancora stato analizzato l'impatto della cittadinanza europea (nelle sue diverse accezioni) a livello regionale e comunale. Ciò è tuttavia necessario, al fine di comprendere il concetto di cittadinanza europea in tutta la sua portata e in riferimento ai vari aspetti della politica di integrazione;

- tenere in maggiore considerazione il concetto di cittadinanza europea in rapporto alla cittadinanza regionale e comunale in sede di formulazione dei pareri da parte del Comitato. Il Comitato deve dimostrare che la cittadinanza europea e la cittadinanza delle regioni e dei comuni si influenzano e si integrano a vicenda sia dal punto di vista della giustificazione politico-democratica che dal punto di vista della trasposizione materiale, illustrando nel contempo i meccanismi di tale rapporto.

3.5.5. Il Comitato può inoltre contribuire all'avvio di una discussione su scala europea sul rafforzamento dell'impegno civile. Sulla base di esempi (consigli comunali dei giovani, istruzione degli adulti, uso della società dell'informazione) si sono mostrati gli strumenti grazie ai quali si persegue il rafforzamento della cittadinanza e della democrazia regionale e locale.

3.6. L'importanza particolare del lavoro di informazione

3.6.1. Per sua natura, la cittadinanza europea non può basarsi sulla stessa vicinanza al vissuto quotidiano di cui godono invece le regioni e i comuni. I valori, i diritti, gli obblighi del cittadino europeo e gli obiettivi della politica di integrazione devono essere divulgati attraverso un lavoro di informazione.

3.6.2. Da un esame generale degli elementi già esistenti della politica di integrazione europea per quanto riguarda la cittadinanza europea emerge chiaramente che in questo momento l'accento va posto probabilmente più sul miglioramento dell'opera di divulgazione e di trasposizione che sull'adozione di nuove misure. Non serve a nulla pensare alle prossime fasi di sviluppo della cittadinanza europea se i cittadini dell'UE non sono a conoscenza dei diritti e dei settori di sostegno già esistenti.

3.6.3. Il Comitato può intervenire come portavoce dei cittadini europei. L'efficacia del suo intervento deriva tra l'altro dal fatto che i suoi membri sono gli esponenti di una rete di associazioni che rappresentano le regioni e i comuni nella loro totalità (sia a livello nazionale che europeo). Il potenziale comunicativo di regioni e comuni non va affatto trascurato. Sarebbe anzi opportuno attuare strategie per aumentarlo.

3.6.4. L'attività di informazione non deve però dare l'impressione che la cittadinanza europea riguardi soltanto gli articoli della seconda parte del Trattato CE. Piuttosto, bisogna tener conto di tutti quei settori che hanno un impatto diretto sul cittadino - e quindi sull'uomo.

3.6.5. Considerando il rapporto tra cittadinanza europea e cittadinanza regionale e comunale, gli enti regionali e comunali rappresentano degli interlocutori importanti nell'ambito della politica di informazione. Dal momento che si occupano di numerosi aspetti della cittadinanza europea (diritto di soggiorno, diritto di partecipazione alle elezioni comunali, misure transfrontaliere di sostegno) tali enti sono spesso i diretti interlocutori dei cittadini.

3.6.6. Gli enti regionali e locali degli Stati membri hanno bisogno di informazioni più ampie in merito all'attuazione dei diritti dei cittadini dell'Unione in altri Stati membri dell'UE e alla relativa prassi di applicazione nelle regioni e nei comuni.

3.6.7. Agli inizi degli anni '90 è stata creata, su iniziativa della DG X, la rete d'informazione Symbiosis. Nonostante i primi risultati positivi, il progetto fu abbandonato. Si trattava fondamentalmente di manuali, su supporto elettronico, che descrivevano i singoli aspetti della cittadinanza europea in senso stretto e in senso lato e che potevano essere consultati dai cittadini. La rete si era rivelata molto utile sia per i soggetti coinvolti/interessati, sia per i collaboratori delle amministrazioni regionali e comunali. Questo approccio andrebbe ripreso, verificando in quale misura la rete Internet possa offrire nuove possibilità di accesso.

3.6.8. Il suddetto strumento, di cui si dovrebbe considerare la riattivazione, può essere oggi realizzato molto meglio grazie alle possibilità tecniche offerte da Internet. Il programma dell'UE "Europe direct" offre attualmente numerose possibilità di informazione, fino alla consulenza diretta (per mezzo di "call-center"). L'UE ha fatto molto ai fini della prossimità al cittadino e della trasparenza nell'ambito della società dell'informazione. Tuttavia occorre ancora consolidare tali servizi di informazione nel contesto sociale e spaziale dei cittadini, vale a dire anche nelle amministrazioni regionali e comunali, scuole, biblioteche e istituti di istruzione per adulti.

3.7. L'importanza dei programmi di scambio

3.7.1. La cittadinanza europea è tanto più importante, quanto maggiore è il numero dei giovani, degli studenti delle scuole e delle università e dei lavoratori che soggiornano per un determinato periodo in un altro Stato membro. Ciò spiega l'importanza che rivestono i programmi d'istruzione, i programmi culturali e quelli per i giovani per l'affermarsi del concetto di cittadinanza europea. A tal riguardo il Comitato dovrebbe formulare delle proposte su come creare un rapporto più stretto tra i soggiorni nell'ambito dei programmi di sostegno dell'UE e gli obiettivi e i principi della cittadinanza europea.

3.7.2. In tale contesto sarebbe opportuno verificare il significato dei partenariati regionali e comunali per la cittadinanza europea. I partenariati regionali e comunali rappresentano la rete più fitta in Europa per il coinvolgimento diretto del cittadino. Il presupposto è che gran parte della popolazione abbia una mentalità aperta.

3.7.3. Per le regioni e i comuni dei paesi candidati è assolutamente necessario creare dei canali di sostegno per dar vita ad un movimento europeista simile a quello dei paesi fondatori.

3.7.4. Il Comitato dovrebbe elaborare un parere che analizzi in maniera mirata il ruolo e gli interventi della politica culturale e dell'istruzione europea per la cittadinanza europea e per la cittadinanza regionale e comunale nel loro rapporto di interdipendenza.

3.7.5. Dal momento che le amministrazioni regionali e comunali svolgono un ruolo di grande rilevanza per il partenariato europeo, si propone di istituire un programma di borse di studio per quei collaboratori che si occupano, ad esempio, di diritto di partecipazione alle elezioni comunali, di diritto di soggiorno, di consulenze, ecc. Organizzando scambi di giovani funzionari amministrativi tra le amministrazioni gemellate, si potrebbe creare un rete che favorisca lo "scambio diretto", la conoscenza reciproca e la diffusione delle migliori pratiche.

4. Conclusioni

4.1. La cittadinanza europea è sia un obiettivo che uno strumento della politica di integrazione europea. Ne è un obiettivo, perché l'integrazione politica potrà essere garantita nel tempo soltanto quando verrà considerata e accettata dall'intera popolazione degli Stati membri come un'esigenza comune. In questo senso la cittadinanza europea rappresenta una condizione che dona legittimità alla politica di integrazione europea. Ne è uno strumento, perché crea diritti, misure di sostegno e reti in settori diversi che promuovono a livello pratico le forme più disparate di identificazione del cittadino con l'UE.

4.2. La cittadinanza europea integra la cittadinanza regionale comunale aggiungendo una dimensione transnazionale. Ciò vale sia per la popolazione locale, che in determinate circostanze beneficia per un periodo più o meno lungo dei diritti legati alla cittadinanza europea, che per i cittadini dell'UE giunti da altri Stati membri e da paesi terzi. Dal punto di vista della trasposizione, che presuppone anche la tutela di tali diritti, si vengono a creare dei rapporti diretti difficili da ignorare, come ad esempio nel caso del diritto dei cittadini dell'UE provenienti da altri Stati membri di partecipare alle elezioni comunali. Anche nel caso del diritto di soggiorno e della trasposizione degli altri concetti politici specifici che risultano importanti ai fini della cittadinanza europea emergono delle necessità e possibilità di intervento in loco.

4.3. È per questo che la cittadinanza europea non può e non deve essere valutata e sviluppata senza tener conto degli altri tipi di cittadinanza. Il successo della cittadinanza europea dipende in larga misura da quanto essa verrà incorporata nelle attuali strutture civili e politico-democratiche e dagli obiettivi e dalle misure con le quali essa viene promossa dalle amministrazioni regionali e comunali.

4.4. Questa necessità di decentramento insita nella struttura associativa dell'Unione deve essere debitamente tenuta in considerazione nei futuri progetti giuridici delle politiche settoriali che risultano importanti per la cittadinanza europea. Per porre in rilievo tale principio si dovrebbe inserire un articolo specifico nella seconda parte del Trattato CE, analogamente a quanto è stato fatto per il settore dell'ambiente.

4.5. Il Comitato dovrebbe far capire che la sussidiarietà, la cittadinanza e l'autonomia amministrativa delle regioni e dei comuni rappresentano delle istituzioni efficienti anche per la politica nel settore della cittadinanza europea. In occasione dell'imminente elaborazione di una Carta dei diritti e delle libertà fondamentali sarebbe opportuno inserire anche il diritto all'autonomia amministrativa delle regioni e dei comuni. In tale contesto il Comitato ricorda la propria richiesta di istituire un "Anno europeo dell'autonomia regionale e locale", grazie al quale potrebbe essere messo in evidenza il ruolo particolare dell'autonomia regionale e locale per la cittadinanza dell'Unione.

Bruxelles, 17 febbraio 2000.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Jos Chabert

(1) CdR 302/98 fin - GU C 198 del 14.7.1999, pag. 73.