1.

La presente domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal College van Beroep voor het bedrijfsleven (Paesi Bassi) (in prosieguo: il «College»), consentirà alla Corte di fornire precisazioni relativamente alla procedura di valutazione, da parte delle autorità competenti degli Stati membri, dei progetti di acquisizione di una partecipazione in un’impresa di assicurazione.

2.

Qualsiasi impresa che intenda esercitare un’attività di assicurazione deve ottenere la preventiva autorizzazione delle autorità competenti dello Stato membro nel cui territorio si troverà la sua sede sociale. Parimenti, qualsiasi impresa che intenda acquisire una partecipazione qualificata in un’impresa di assicurazione autorizzata deve ottenere la preventiva approvazione delle autorità competenti dello Stato membro nel cui territorio si trova l’impresa oggetto del progetto di acquisizione.

3.

L’esigenza di una preventiva approvazione dei progetti di acquisizione di una partecipazione qualificata è stata introdotta, per quanto attiene all’assicurazione non vita, dalla direttiva 92/49/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l’assicurazione diretta diversa dall’assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva assicurazione non vita) ( 2 ). La direttiva 2007/44/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 settembre 2007, che modifica la direttiva 92/49/CEE del Consiglio e le direttive 2002/83/CE, 2004/39/CE, 2005/68/CE e 2006/48/CE per quanto riguarda le regole procedurali e i criteri per la valutazione prudenziale di acquisizioni e incrementi di partecipazioni nel settore finanziario, ha successivamente precisato i criteri e la procedura di valutazione ( 3 ).

4.

A tale riguardo la direttiva 2007/44 ha modificato l’articolo 15 della direttiva 92/49, introducendovi altresì nuovi articoli, segnatamente l’articolo 15 bis, relativo alla procedura di valutazione dell’acquisizione o cessione di una partecipazione qualificata, e l’articolo 15 ter, relativo ai criteri di valutazione. Di conseguenza, il testo dell’articolo 15 risulta da una lettura combinata dell’articolo 15 della direttiva 92/49 e dell’articolo 1 della direttiva 2007/44, che lo modifica. Il testo degli articoli 15 bis e 15 ter figura all’articolo 1 della direttiva 2007/44. Per ragioni di praticità, mi riferirò in prosieguo a queste disposizioni definendole «articolo 15 della direttiva 92/49, come modificata», «articolo 15 bis della direttiva 92/49, come modificata» e «articolo 15 ter della direttiva 92/49, come modificata».

5.

Nella presente causa la Corte è chiamata a decidere se gli Stati membri possano, senza contravvenire alla direttiva 2007/44, imporre al candidato acquirente il rispetto di determinate condizioni quando approvano un’acquisizione. La direttiva 2007/44, pur accordando alle autorità competenti la facoltà di opporsi al progetto di acquisizione, non prevede infatti espressamente una facoltà di approvazione condizionata ( 4 ).

6.

L’articolo 15 della direttiva 92/49, come modificata, prevede la notifica preventiva dei progetti di acquisizione di una partecipazione qualificata ( 5 ) in un’impresa di assicurazione.

7.

L’articolo 15 bis della direttiva 92/49, come modificata, è relativo alla procedura di valutazione. Esso fissa, in particolare, un termine massimo per la valutazione del progetto di acquisizione e ne regola la sospensione.

8.

L’articolo 15 ter, paragrafo 1, della direttiva 92/49, come modificata, enumera i cinque criteri di cui devono tener conto le autorità competenti al fine di valutare «la qualità del candidato acquirente e la solidità finanziaria del progetto di acquisizione», vale a dire la reputazione del candidato acquirente, la reputazione e l’esperienza dei (futuri) dirigenti dell’impresa oggetto del progetto di acquisizione, la solidità finanziaria del candidato acquirente, la capacità dell’impresa oggetto del progetto di acquisizione di rispettare i requisiti prudenziali, nonché l’esistenza di sospetti di riciclaggio di proventi di attività illecite o di finanziamento del terrorismo.

9.

L’articolo 3:95 della legge sul controllo finanziario (Wet op het financieel toezicht), del 28 settembre 2006 (in prosieguo: la «Wft»), prevede la notifica preventiva dei progetti di acquisizione di una partecipazione qualificata ( 6 ) in un’impresa di assicurazione.

10.

L’articolo 3:100 della Wft dispone che l’autorità competente, vale a dire De Nederlandsche Bank (in prosieguo: la «DNB»), rilasci una «dichiarazione di nulla osta» per il progetto di acquisizione di una partecipazione qualificata, «a meno che» i criteri stabiliti in tale disposizione non siano soddisfatti. L’articolo 3:100 della Wft è stato modificato all’atto della trasposizione nel diritto olandese della direttiva 2007/44. Prima della trasposizione il criterio era quello della «sana e prudente gestione» dell’impresa oggetto del progetto di acquisizione. Successivamente alla trasposizione i criteri sono diventati cinque, ossia l’affidabilità del candidato acquirente nel «determinare (…) la strategia dell’impresa» oggetto del progetto di acquisizione, l’idoneità dei suoi futuri dirigenti, la solidità finanziaria del candidato acquirente, la capacità dell’impresa oggetto del progetto di acquisizione di rispettare i requisiti prudenziali, nonché l’esistenza di sospetti di riciclaggio di proventi di attività illecite o di finanziamento del terrorismo.

11.

L’articolo 3:104, paragrafo 1, della Wft stabilisce che la DNB «può subordinare il rilascio della dichiarazione di nulla osta (…) a determinati requisiti o condizioni, tenendo conto degli interessi» che, segnatamente, l’articolo 3:100 del medesimo testo è diretto a tutelare. Contrariamente al menzionato articolo 3:100, questa disposizione non è stata modificata all’atto della trasposizione della direttiva 2007/44 nel diritto olandese. In udienza, il rappresentante della DNB ha spiegato che il mancato rispetto di una condizione da parte del candidato acquirente non comporta automaticamente la nullità della dichiarazione di nulla osta prevista dall’articolo 3:100 della Wft: la situazione antecedente viene ristabilita soltanto nel caso in cui la DNB revochi il nulla osta, misura che essa adotterà esclusivamente in caso estremo, dopo avere, ad esempio, inflitto una penalità.

12.

Nel 2007 la società Grupo Catalana Occidente S.A., con sede in Barcellona (Spagna) (in prosieguo: la «GCO»), ha acquisito una partecipazione del 64,23% nel capitale dell’Atradius NV (in prosieguo: l’«ATNV») e della sua impresa figlia Atradius Credit Insurance NV (in prosieguo: l’«ACINV»), imprese con sede in Amsterdam (Paesi Bassi) e fra le maggiori operatrici mondiali nel settore dell’assicurazione sul credito. Con decisione del 13 agosto 2007 la DNB ha rilasciato una dichiarazione di nulla osta, ai sensi dell’articolo 3:100 della Wft, relativa a tale acquisizione.

13.

La GCO ha in seguito aumentato la propria partecipazione nell’ATNV e nell’ACINV fino a detenere la totalità del loro capitale. Con decisione del 25 maggio 2010 la DNB ha rilasciato una dichiarazione di nulla osta, ai sensi dell’articolo 3:100 della Wft, relativa a tale acquisizione. Essa ha tuttavia subordinato tale dichiarazione a tre condizioni, vale a dire: in primo luogo, l’ATNV e le società del suo gruppo devono prestare alla DNB la collaborazione necessaria affinché questa svolga la sua vigilanza prudenziale; in secondo luogo, l’ATNV e l’ACINV devono specificamente evitare che, come conseguenza della distribuzione dei dividendi, i loro coefficienti di solvibilità scendano al di sotto di una soglia determinata, e, in terzo luogo, almeno la metà dei membri dei Consigli dei commissari dell’ATNV e dell’ACINV, fra cui i rispettivi presidenti, devono essere indipendenti dagli azionisti.

14.

Inoltre, con decisione del 20 luglio 2010, la DNB ha modificato la dichiarazione di nulla osta rilasciata il 13 agosto 2007 per subordinarla alle medesime condizioni contemplate dalla decisione del 25 maggio 2010.

15.

In seguito a reclami amministrativi nei confronti delle decisioni della DNB del 25 maggio e 20 luglio 2010 e di una sentenza del Rechtbank Rotterdam, dinanzi al giudice del rinvio è stato proposto appello, segnatamente dalla GCO. Il giudice del rinvio si chiede se la DNB abbia, successivamente all’adozione della direttiva 2007/44, mantenuto la competenza necessaria a subordinare a condizioni le dichiarazioni di nulla osta da essa rilasciate ai sensi dell’articolo 3:100 della Wft. Il College van Beroep voor het bedrijfsleven ha dunque deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

16.

Tali questioni sono state oggetto di osservazioni scritte da parte della GCO, della DNB, dei governi dei Paesi Bassi, belga, estone, francese, italiano e portoghese nonché della Commissione europea. La GCO, la DNB, i governi dei Paesi Bassi e portoghese nonché la Commissione sono stati inoltre sentiti all’udienza del 26 novembre 2014.

17.

Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, alla Corte se un provvedimento nazionale possa prevedere una facoltà di approvazione condizionata di un progetto di acquisizione, sebbene la direttiva 2007/44 non stabilisca una simile facoltà. In caso affermativo, il giudice del rinvio chiede se le autorità nazionali possano imporre condizioni in maniera unilaterale o se possano solamente accettare quelle proposte dal candidato acquirente.

18.

La direttiva 2007/44 prevede espressamente che le autorità competenti possano opporsi al progetto di acquisizione. L’articolo 15 ter, paragrafo 2, della direttiva 92/49, come modificata, stabilisce infatti che le autorità competenti «possono opporsi al progetto di acquisizione solo se sussistono ragionevoli motivi per farlo in base ai criteri di cui al paragrafo 1» e l’articolo 15 bis, paragrafo 4, della direttiva 92/49, come modificata, precisa che, «se (…) decidono di opporsi al progetto di acquisizione», le autorità competenti ne informano il candidato acquirente mediante una decisione scritta e motivata ( 8 ). Per quanto riguarda, invece, l’approvazione del progetto di acquisizione, l’articolo 15 bis, paragrafo 5, della direttiva 92/49, come modificata, si limita a presupporre che il silenzio equivalga ad approvazione ( 9 ) e il considerando 5 della direttiva 2007/44 dispone che le autorità competenti informino il candidato acquirente in caso di «valutazione positiva», perlomeno qualora questi ne faccia richiesta. A fortiori, la direttiva 2007/44 non fa alcun riferimento a un’approvazione condizionata.

19.

Contrariamente a quanto sostenuto dal governo dei Paesi Bassi e dalla Commissione, l’articolo 15 ter, paragrafo 3, della direttiva 92/49, come modificata, non mi sembra prevedere una facoltà d’approvazione condizionata.

20.

Tale disposizione dispone che «gli Stati membri si astengono dall’imporre condizioni preliminari per quanto concerne il livello della partecipazione da acquisire». Il governo dei Paesi Bassi e la Commissione ne propongono una lettura a contrario, secondo cui gli Stati membri potrebbero imporre «condizioni preliminari», intese come condizioni che vincolano l’approvazione del progetto di acquisizione, purché non riguardino il livello della partecipazione. La Commissione si basa altresì sul considerando 3 della direttiva 2007/44, secondo cui «[l]a presente direttiva di modifica non dovrebbe impedire alle autorità competenti di tener conto degli impegni assunti dal candidato acquirente», nonché sugli orientamenti forniti dal Comitato europeo delle autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali (in prosieguo: gli «orientamenti del Cecapp»), che menzionano la possibilità di impegni ( 10 ).

21.

Osservo, tuttavia, che la direttiva 92/49 e la direttiva 73/239/CEE del Consiglio, del 24 luglio 1973, recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell’assicurazione diretta diversa dell’assicurazione sulla vita ( 11 ), utilizzano i termini «condizioni d’accesso» e «condizioni di esercizio» a proposito dei criteri di accesso all’attività di assicurazione e dei criteri di esercizio di tale attività ( 12 ). Il termine «condizioni» sembra dunque indicare criteri normativi anziché le condizioni a cui sarebbe subordinata l’approvazione di un determinato progetto di acquisizione. Inoltre, il divieto di cui all’articolo 15 ter, paragrafo 3, della direttiva 92/49, come modificata, riguarda gli Stati membri e non le autorità competenti. Orbene, sono queste ultime che, all’atto della valutazione di un determinato progetto, fissano le condizioni.

22.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla DNB e dal governo dei Paesi Bassi, l’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 92/49, come modificata, non mi sembra consentire una facoltà di approvazione condizionata più di quanto faccia l’articolo 15 ter, paragrafo 3, della direttiva 92/49, come modificata.

23.

Infatti, secondo l’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 92/49, come modificata, «[g]li Stati membri prevedono che, qualora l’influenza esercitata dalle persone di cui al paragrafo 1 possa essere di ostacolo ad una gestione prudente e sana dell’impresa di assicurazione, le autorità competenti dello Stato membro d’origine adottino le opportune misure per porre termine a tale situazione», ricorrendo «in particolare [a] ingiunzioni, [a] sanzioni nei confronti dei dirigenti o [a]lla sospensione dell’esercizio dei diritti di voto inerenti alle azioni o quote detenute dagli azionisti o dai soci di cui trattasi». Contrariamente a quanto sostenuto dalla DNB e dal governo dei Paesi Bassi, le «opportune misure» previste da tale disposizione non sono condizioni cui venga assoggettata l’approvazione di un progetto di acquisizione, che sarebbero imposte ex ante, vale a dire prima della realizzazione del progetto medesimo. Si tratta di misure adottate dalle autorità competenti nel quadro della vigilanza prudenziale esercitata per tutta la durata dell’attività dell’impresa di assicurazione ( 13 ). Esse vengono dunque adottate ex post, vale a dire successivamente all’autorizzazione di tale attività o, se del caso, all’approvazione di un progetto di acquisizione di una partecipazione qualificata. L’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 92/49, come modificata, fa infatti riferimento, come esempio di «opportune misure», a «sanzioni» nei confronti dei dirigenti. Orbene, la valutazione di un progetto di acquisizione non ha come fine quello di sanzionare un comportamento; si tratta di un controllo delle strutture.

24.

La lettera degli articoli 15, 15 bis e 15 ter della direttiva 92/49, come modificata, non consente dunque di concludere per l’esistenza di una facoltà di approvazione condizionata. Desidero altresì sottolineare che la proposta della BCE, che intendeva emendare il testo della direttiva in parola affinché venisse contemplata una simile facoltà, non è stata accolta ( 14 ).

25.

Bisogna dunque concludere che gli Stati membri non possono prevedere una facoltà di approvazione condizionata? Le parti interessate rispondono tutte negativamente, con l’eccezione della GCO. Infatti, secondo la GCO, la direttiva 2007/44 realizza, come indicato nel suo considerando 6, un’armonizzazione «massim[a]» e gli Stati membri non sarebbero di per sé autorizzati ad adottare una misura non prevista da tale direttiva ( 15 ). Una simile posizione non può tuttavia, a mio avviso, essere seguita, considerato che l’articolo 15 bis, paragrafo 7, della direttiva 92/49, come modificata, vieta esclusivamente l’adozione di misure che costituiscono «requisiti più rigorosi» rispetto a quelli da essa previsti. Orbene, l’approvazione condizionata di un progetto di acquisizione, non prevista dalla direttiva 92/49, come modificata, non può essere considerata più rigorosa rispetto all’opposizione a un tale progetto, prevista dalla direttiva in questione.

26.

L’articolo 15 bis, paragrafo 7, della direttiva 92/49, come modificata, impedisce agli Stati membri di «imporre requisiti più rigorosi di quelli previsti nella presente direttiva per la notifica alle autorità competenti e l’approvazione (…)». Il considerando 6 della direttiva 2007/44 indica che l’armonizzazione è «massim[a]» e precisa che essa vieta l’introduzione di «regole più severe» da parte degli Stati membri.

27.

Che cosa si intende per «requisito più rigoroso»? A mio parere, si tratta, con riguardo all’obiettivo perseguito dalla direttiva 2007/44, di una misura nazionale che ostacola o rende più difficile l’acquisizione di una partecipazione qualificata in un’impresa di assicurazione stabilita in un altro Stato membro, vincolando il candidato acquirente all’adempimento di obblighi procedurali non previsti nella direttiva 92/49, come modificata.

28.

Il considerando 13 della direttiva 2007/44 stabilisce che essa ha come «obiettivo (…) l’introduzione di regole procedurali e di criteri di valutazione armonizzati in tutta la Comunità». Essa intende quindi rendere maggiore la trasparenza sia dei criteri che della procedura di valutazione, come ribadito nel suo considerando 2, il quale stabilisce che «[o]ccorre chiarire i criteri e la procedura per la valutazione prudenziale onde fornire la necessaria certezza giuridica, chiarezza e prevedibilità per quanto concerne il processo di valutazione e il suo risultato». A tale riguardo, la Commissione osserva, nell’esposizione dei motivi della sua proposta di direttiva, che «qualsiasi ingerenza indebita da parte delle autorità di regolamentazione» rischia di compromettere, o addirittura di rendere del tutto impossibili, i consolidamenti transfrontalieri ( 16 ). L’utilizzo abusivo delle procedure di valutazione prudenziale aveva infatti dato luogo a ricorsi per inadempimento nei confronti di alcuni Stati membri che si erano opposti all’acquisizione di una partecipazione nelle banche nazionali ( 17 ).

29.

In considerazione di tale obiettivo, costituirebbe un «requisito più rigoroso» la misura nazionale che, in violazione dell’articolo 15 ter, paragrafo 4, della direttiva 92/49, come modificata, obbligasse il candidato acquirente a fornire informazioni non pertinenti alla valutazione del progetto di acquisizione (sulle quote di mercato detenute, ad esempio) o gli richiedesse informazioni non strettamente necessarie a tale valutazione in relazione allo specifico progetto di acquisizione. Rappresenterebbe parimenti un «requisito più rigoroso» la misura nazionale che, in violazione dell’articolo 15 bis, paragrafi 2 e 3, della direttiva 92/49, come modificata, consentisse alle autorità competenti di sospendere indefinitamente il termine di valutazione al fine di chiedere informazioni supplementari al candidato acquirente.

30.

Nella fattispecie, l’articolo 3:104 della Wft prevede la facoltà di assoggettare a determinate condizioni la dichiarazione di nulla osta di cui all’articolo 3:100 del medesimo testo. Certamente, come illustrato in udienza dal rappresentante della DNB, il mancato rispetto delle condizioni non inficia la validità della dichiarazione di nulla osta: esso non ne determina la nullità ipso iure e la situazione precedente viene ristabilita solo a seguito di revoca della dichiarazione medesima da parte della DNB. Nonostante ciò, l’articolo 3:104 della Wft costituisce purtuttavia una facoltà di approvazione condizionata, dal momento che le condizioni sono obbligatorie e il loro mancato rispetto comporta da ultimo la revoca della dichiarazione di nulla osta. Orbene, tale disposizione rappresenta certamente un «requisito» non previsto dalla direttiva 92/49, come modificata, ai sensi dell’articolo 15 bis, paragrafo 7, della direttiva in parola. Essa vincola infatti il candidato acquirente al rispetto di obblighi procedurali non previsti dalla direttiva (comunicazione di informazioni supplementari, soddisfazione di condizioni). Dubito tuttavia che tali obblighi procedurali possano essere considerati «più rigorosi» di quelli previsti dalla direttiva 92/49, come modificata, in quanto, per il candidato acquirente, l’adempimento degli impegni non rappresenta un requisito «più rigoroso» della rinuncia all’acquisizione, conseguenza, questa, espressamente prevista dalla direttiva 2007/44 in caso di decisione di opposizione.

31.

Di conseguenza, né l’articolo 15 bis, paragrafo 7, della direttiva 92/49, come modificata, né alcuna disposizione contenuta in tale direttiva vietano agli Stati membri di prevedere una facoltà di approvazione condizionata. In mancanza di una disciplina dell’Unione in materia, gli Stati membri sono liberi di stabilire le modalità procedurali intese a salvaguardare il diritto accordato all’acquirente ai sensi della direttiva 92/49, come modificata, vale a dire il diritto di vedere il proprio progetto di acquisizione approvato dalle autorità competenti qualora esso consenta di garantire la «sana e prudente gestione» dell’impresa di assicurazione. Le modalità procedurali previste dalla legislazione nazionale non devono tuttavia essere meno favorevoli di quelle che disciplinano situazioni analoghe di natura interna (principio di equivalenza), né rendere in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) ( 18 ).

32.

Tuttavia, prima di passare all’esame della conformità della Wft ai principi di equivalenza e di effettività, reputo necessario rispondere all’argomentazione della GCO da me precedentemente menzionata ( 19 ), secondo cui il carattere «massim[o]» dell’armonizzazione effettuata dalla direttiva 2007/44 proibisce agli Stati membri di adottare non solo le misure «più rigorose», ma qualsiasi misura non prevista dalla direttiva 92/49, come modificata, qualora essa rientri nell’ambito di applicazione di quest’ultima. Io non penso, infatti, che si possa ritenere che, adottando la direttiva 2007/44, il legislatore dell’Unione si sia appropriato della competenza degli Stati membri a legiferare in un settore di competenza ripartita come il mercato interno delle assicurazioni ( 20 ). Sottolineo che la questione che ci interessa in questa sede (l’approvazione condizionata) riguarda non l’armonizzazione di disposizioni di diritto sostanziale (i criteri di valutazione del progetto di acquisizione), ma l’armonizzazione di disposizioni procedurali. Orbene, in applicazione del principio di leale collaborazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, l’esecuzione del diritto dell’Unione si realizza, in linea di principio, secondo le procedure nazionali e da parte delle amministrazioni nazionali. Mi sembra dunque che, se avesse inteso privare gli Stati membri di qualsiasi competenza normativa in un ambito in cui dispongono precisamente di una libertà d’azione che la Corte ha definito «autonomia» ( 21 ), il legislatore dell’Unione avrebbe espressamente sancito, all’articolo 15 bis, paragrafo 7, della direttiva 92/49, come modificata, l’impossibilità per tali Stati membri di imporre «requisiti diversi» da quelli previsti dalla menzionata direttiva, invece di limitarsi a vietare l’imposizione di «requisiti più rigorosi» ( 22 ).

33.

Tuttavia, anche supponendo che la direttiva 2007/44 abbia privato gli Stati membri di qualsiasi competenza normativa, ciò può verificarsi solo in quanto la misura nazionale in parola rientri nel suo ambito di applicazione. Orbene, mi sembra che, benché la direttiva 2007/44 realizzi incontestabilmente un’armonizzazione «massim[a]», essa non realizzi però un’armonizzazione esaustiva. In particolare, essa non fa alcun riferimento alla decisione di approvazione, condizionata o meno. La misura nazionale che prevede una facoltà di approvazione condizionata esula dunque dal suo ambito di applicazione, agli Stati membri è consentito contemplarla. Passo dunque, in via subordinata, a illustrare brevemente sotto quali profili la direttiva 2007/44 non realizza un’armonizzazione esaustiva della procedura.

34.

Benché la direttiva 2007/44 realizzi, aspetto su cui mi soffermerò nuovamente in seguito, un’armonizzazione esaustiva dei criteri di valutazione, per contro essa non realizza un’armonizzazione esaustiva della procedura di valutazione.

35.

A tale riguardo, la Commissione, senza pronunciarsi sul carattere esaustivo dell’armonizzazione, osserva che la direttiva 2007/44 lascia agli Stati membri un certo grado di flessibilità. Mi sembra, infatti, che i considerando della direttiva 2007/44 lascino gli Stati membri liberi di disciplinare determinate modalità procedurali. Essi consentono loro di adottare una procedura di pre‑notifica (considerando 7), di richiedere (o accettare) informazioni complementari anche una volta trascorso il termine di 50 giorni lavorativi previsto a tal fine dalla direttiva medesima (considerando 7) e di informare il candidato acquirente non solo, come prescritto dalla direttiva stessa, delle decisioni di opposizione, ma anche della «valutazione positiva» (considerando 5). L’armonizzazione «massim[a]» non riguarda dunque la totalità della procedura di valutazione.

36.

In particolare, l’informazione circa la «valutazione positiva», che il considerando 5 della direttiva 2007/44 lascia gli Stati membri liberi di prevedere, può intendersi con riferimento sia all’approvazione semplice del progetto di acquisizione che alla sua approvazione condizionata, essendo quest’ultima più «favorevole» al candidato acquirente rispetto all’opposizione. Orbene, non è molto chiaro in che modo il candidato acquirente potrebbe essere informato dell’approvazione condizionata se non per iscritto, dunque sotto forma di decisione. Altrimenti, come farebbe il candidato acquirente a conoscere il contenuto esatto delle condizioni che è tenuto a soddisfare? Di conseguenza, riconoscendo la facoltà delle autorità competenti di informare il candidato acquirente della «valutazione positiva» dell’acquisizione, il considerando 5 della direttiva 2007/44 riconosce agli Stati membri la facoltà di autorizzare le proprie autorità competenti ad adottare una decisione formale di approvazione, perlomeno laddove l’approvazione preveda delle condizioni ( 23 ).

37.

La direttiva 2007/44 non ha dunque realizzato un’armonizzazione esaustiva della procedura di valutazione. In particolare, essa non ha armonizzato l’atto con il quale le autorità competenti concludono la procedura in caso di «valutazione positiva». Come sottolineato dalla DNB e dal governo italiano, l’armonizzazione non riguarda l’atto di diritto amministrativo con cui le autorità competenti concludono la procedura. Di conseguenza, anche supponendo che la Corte consideri (a torto, secondo me) che la direttiva 2007/44 vieta agli Stati membri di adottare non solo le misure «più rigorose», ma qualsiasi misura non prevista dalla direttiva 92/49, come modificata, essa non vieterebbe loro di consentire una facoltà di approvazione condizionata. Quest’ultima non rientra infatti nell’ambito di applicazione della direttiva in parola.

38.

La misura nazionale mediante la quale uno Stato membro prevede una facoltà di approvazione condizionata rientra nel suo ambito di autonomia procedurale. Di conseguenza, quando esercita tale autonomia, esso deve rispettare i principi di equivalenza e di effettività.

39.

A interessarci in questa sede è solo il principio di effettività.

40.

Tuttavia, non vedo in che modo l’adozione di una decisione di approvazione condizionata renderebbe eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti attribuiti al candidato acquirente ai sensi della direttiva 2007/44. Tale direttiva, infatti, conferisce al candidato acquirente il diritto di acquisire una partecipazione qualificata in un’impresa di assicurazione solo nel caso in cui il progetto di acquisizione soddisfi i criteri cui all’articolo 15 ter, paragrafo 1, della direttiva 92/49, come modificata. Orbene, le condizioni sono precisamente finalizzate a garantire il rispetto di tali criteri. Esse non potrebbero avere un altro obiettivo, in quanto l’elenco dei criteri contenuto nell’articolo 15 ter, paragrafo 1, della direttiva 92/49, come modificata, è esaustivo.

41.

Difatti, l’articolo 15 ter, paragrafo 2, della direttiva 92/49, come modificata, dispone che le autorità competenti «possono opporsi al progetto di acquisizione solo se sussistono ragionevoli motivi per farlo in base ai criteri di cui al paragrafo 1» ( 24 ). Inoltre, l’articolo 15 ter, paragrafo 3, della direttiva 92/49, come modificata, non può essere letto a contrario, nel senso che autorizzi gli Stati membri a definire criteri diversi da quelli elencati al menzionato paragrafo 1, quando essi non riguardano l’entità della partecipazione da acquisire. Infatti, il considerando 3 della direttiva 2007/44 indica che l’elenco contenuto nella direttiva in parola contiene «un numero limitato di criteri di valutazione». Infine, dai lavori preparatori emerge l’intenzione di compilare un elenco esaustivo. La proposta della Commissione indica che «le direttive modificate prevedono un elenco chiuso dei criteri per valutare l’idoneità dell’acquirente» ( 25 ). Gli Stati membri non possono dunque definire criteri non previsti all’articolo 15 ter, paragrafo 1, della direttiva 92/49, come modificata. Le parti interessate sono del resto concordi nell’esprimersi in tal senso (perlomeno quelle che si pronunciano al riguardo).

42.

Di conseguenza, fare del rispetto dei criteri previsti dalla direttiva 92/49, come modificata, una condizione per l’approvazione non equivale a limitare il diritto accordato al candidato acquirente ai sensi della citata direttiva, ma consiste al contrario nel consentirgli di dispiegarsi appieno, nel rispetto dei limiti che la direttiva medesima fissa a tale diritto, cioè il rispetto dei criteri da essa previsti. Come osservato dalla DNB, la possibilità di assoggettare l’approvazione a determinate condizioni favorisce l’effettività del controllo prudenziale.

43.

Nella fattispecie, e benché interpretare il diritto interno spetti unicamente al giudice nazionale ( 26 ), mi sembra che il legislatore nazionale abbia debitamente previsto che le condizioni non possono avere altro fine che la soddisfazione dei cinque criteri di valutazione di cui all’articolo 15 ter, paragrafo 1, della direttiva 92/49, come modificata. Infatti, l’articolo 3:104 della Wft dispone che «la DNB [possa] subordinare il rilascio della dichiarazione di nulla osta (…) a determinati requisiti o condizioni, tenendo conto degli interessi» tutelati dall’articolo 3:100 della Wft. Orbene, la formulazione di detto articolo 3:100della Wft, secondo cui «la [DNB] rilascia una dichiarazione di nulla osta (…), a meno che» uno dei cinque criteri non sia soddisfatto, mi sembra indicare che questi ultimi sono esaustivi ( 27 ). Inoltre, mi sembra che il menzionato articolo 3:100 abbia fedelmente riprodotto i criteri cui all’articolo 15 ter, paragrafo 1 ( 28 ). Certamente, la trasposizione della direttiva 2007/44 è stata tardiva e il Regno di Paesi Bassi è stato oggetto, per questo motivo, di una condanna per inadempimento ( 29 ). Di conseguenza, l’articolo 3:100 della Wft, nella versione applicabile nel periodo rilevante, non faceva riferimento ai criteri dell’articolo 15 ter, paragrafo 1, della direttiva 92/49, come modificata. Tuttavia, considerato che il giudice del rinvio ha espresso la propria intenzione di interpretare tale disposizione alla luce della direttiva 2007/44, il ritardo nella trasposizione non comporta la conseguenza che la DNB sia autorizzata a fissare condizioni aventi un oggetto diverso dalla soddisfazione di uno dei cinque criteri sopra elencati.

44.

Quanto alla questione di sapere se gli Stati membri possano abilitare le proprie autorità competenti a imporre unilateralmente condizioni a un candidato acquirente, e non semplicemente autorizzarle ad accettare le condizioni da esso proposte, la risposta è, a mio parere, positiva.

45.

È vero che il riferimento, nel terzo considerando della direttiva 2007/44, agli «impegni assunti» dal candidato acquirente suggerisce un atto volontario da parte di quest’ultimo, tanto più che il regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese («Regolamento comunitario sulle concentrazioni») ( 30 ), impiega altresì il termine «impegni» a proposito delle modifiche proposte dalle parti all’operazione di concentrazione notificata ( 31 ). Tuttavia, non vedo in che modo l’imposizione unilaterale di condizioni renderebbe in pratica eccessivamente difficile l’esercizio del diritto attribuito al candidato acquirente ai sensi della direttiva 2007/44, in quanto le condizioni consentono di soddisfare i criteri di cui all’articolo 15 ter, paragrafo 1, della direttiva 92/49, come modificata, ed essi soltanto.

46.

Prima di passare all’esame della seconda questione pregiudiziale, occorre ancora verificare la conformità della Wft al trattato FUE. È vero che il giudice del rinvio non ha interrogato la Corte al riguardo. Mi sembra tuttavia che, per potergli dare una risposta utile ( 32 ), sia necessario esaminare tale punto. La direttiva 2007/44 non realizza effettivamente un’armonizzazione esaustiva della procedura di valutazione. Orbene, è solo in presenza di un’armonizzazione esaustiva che è possibile valutare la misura nazionale alla luce della sola direttiva ( 33 ). In assenza di un’armonizzazione esaustiva, è necessario verificarne la conformità al Trattato FUE. Inoltre, tale punto è stato affrontato, anche se in maniera indiretta, nelle osservazioni scritte dei governi estone, francese e italiano ( 34 ), e durante l’udienza è stata rivolta una domanda al riguardo all’agente della Commissione.

47.

Se la misura nazionale in parola si applica unicamente alle partecipazioni che consentono di esercitare una sicura influenza sull’impresa, essa deve essere valutata alla luce dell’articolo 49 TFUE. Se essa si applica a qualsiasi partecipazione, anche a carattere minoritario, deve essere valutata alla luce degli articoli 49 TFUE e 63 TFUE ( 35 ). Nella fattispecie, sembra, benché ciò non risulti chiaramente dagli atti processuali, che la Wft si applichi tanto alle partecipazioni che conferiscono un’influenza sicura quanto a quelle che non la conferiscono. La Wft deve dunque essere esaminata alla luce dell’articolo 63 TFUE e dell’articolo 49 TFUE.

48.

L’articolo 3:104 della Wft, che prevede una facoltà di approvazione condizionata, costituisce una restrizione alla libera circolazione dei capitali ( 36 ). Infatti, il provvedimento nazionale che impone l’obbligo di rispettare le condizioni dettate dalle autorità competenti ostacola o rende meno invitante l’acquisizione di una partecipazione qualificata.

49.

A me pare, tuttavia, che una simile restrizione possa essere giustificata da un motivo imperativo di interesse generale. Piuttosto che fare ricorso al motivo imperativo di interesse generale relativo alla tutela dei consumatori, dal momento che il settore dell’assicurazione sul credito, in parola nella presente causa, si rivolge altresì a professionisti, propongo alla Corte di riconoscere la garanzia di stabilità e sicurezza degli attivi gestiti da un’impresa di assicurazione come motivo imperativo di interesse generale, sul modello delle sentenze Commissione/Polonia e VBV – Vorsorgekasse ( 37 ), nelle quali la Corte ha stabilito che l’interesse di garantire la stabilità e sicurezza degli attivi gestiti, rispettivamente, da un fondo pensione e da un organismo di investimento collettivo, in particolare mediante l’adozione di regole prudenziali, costituiva un motivo imperativo di interesse generale.

50.

Nella fattispecie, gli «interessi» che le condizioni imposte sulla base dell’articolo 3:104 della Wft mirano a tutelare sono identici ai criteri di cui all’articolo 15 ter, paragrafo 1, della direttiva 92/49, come modificata, volti a garantire una «sana e prudente gestione» dell’impresa di assicurazione, che consiste prima di tutto nel garantire la stabilità del suo patrimonio. La Wft è dunque idonea al raggiungimento dell’obiettivo perseguito.

51.

Quanto alla sua proporzionalità, a mio parere vi sono due profili da considerare.

52.

In primo luogo, si tratta di stabilire se, laddove si presenti una difficoltà, sia necessario imporre condizioni a priori, nell’ambito dell’approvazione prudenziale, piuttosto che a posteriori, nell’ambito della vigilanza prudenziale. La risposta a tale quesito è, a mio parere, positiva. I criteri di cui all’articolo 15 ter, paragrafo 1, della direttiva 92/49, come modificata, devono a mio parere essere oggetto, all’occorrenza, sia di condizioni che di provvedimenti di vigilanza prudenziale. Ad esempio, sarebbe assurdo, nel caso in cui l’impresa di assicurazione incontri difficoltà finanziarie al momento dell’approvazione del progetto di acquisizione, non imporle immediatamente, presentandoli sotto forma di condizioni, obblighi a tale riguardo. Ciò non toglie che essa debba nondimeno poter essere sottoposta, successivamente, anche a provvedimenti di vigilanza prudenziale volti a garantirne la stabilità finanziaria, come previsto dal considerando 4 della direttiva 2007/44, che precisa che «[l]a valutazione prudenziale (…) non dovrebbe (…) sostituire (…) le prescrizioni esistenti in materia di vigilanza prudenziale».

53.

In secondo luogo, occorre assicurarsi che, come richiesto dalla Corte in materia di regimi di previa autorizzazione (la Wft prevede infatti un regime di previa autorizzazione, nell’ambito del quale vengono imposte talune condizioni), l’imposizione di condizioni obbedisca a «criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo», e che qualsiasi decisione di approvazione condizionata possa formare oggetto di ricorso giurisdizionale ( 38 ). Quanto al ricorso giurisdizionale, sottolineo che la direttiva 2007/44 prevede la motivazione delle sole decisioni di opposizione ( 39 ). In assenza di motivazione della decisione di approvazione condizionata, il giudice non può tuttavia esercitare un reale controllo delle condizioni. Mi sembra dunque che le autorità competenti siano tenute, in caso di approvazione condizionata, ad adottare una decisione scritta e motivata ( 40 ). Nella fattispecie, l’articolo 3:100 della Wft prevede criteri oggettivi e non discriminatori, che rispecchiano quelli introdotti dalla direttiva 2007/44. Spetta tuttavia al giudice del rinvio valutarne la prevedibilità per il candidato acquirente, tenendo conto del carattere tardivo della trasposizione di tale direttiva. Inoltre, le decisioni della DNB possono evidentemente formare oggetto di ricorso giurisdizionale. Compete tuttavia al giudice del rinvio assicurarsi che le decisioni in questione siano sufficientemente motivate, così da consentire alla GCO di esercitare il proprio diritto a un ricorso giurisdizionale in piena consapevolezza delle argomentazioni che potrebbe sollevare.

54.

L’articolo 3:104 della Wft, che prevede una facoltà di approvazione condizionata, costituisce dunque, secondo me, una restrizione alla libera circolazione dei capitali che può essere giustificata dall’interesse generale rappresentato dalla garanzia di stabilità e sicurezza degli attivi gestiti da un’impresa di assicurazione. Spetta al giudice del rinvio verificare che tale restrizione sia proporzionata. Esso deve, da un lato, determinare se, alla luce della trasposizione tardiva della direttiva 2007/44, i criteri di valutazione fossero sufficientemente prevedibili per la GCO e, dall’altro, verificare che le decisioni della DNB in parola siano sufficientemente motivate da consentire alla GCO di esercitare il proprio diritto a un ricorso giurisdizionale efficace.

55.

Secondo una giurisprudenza costante, laddove il provvedimento nazionale in esame comporti una restrizione alla libertà di stabilimento, tale restrizione rappresenta la conseguenza diretta degli ostacoli alla libera circolazione dei capitali esaminati in precedenza, da cui risulta inscindibile ( 41 ).

56.

L’articolo 3:104 della Wft costituisce dunque parimenti una restrizione alla libertà di stabilimento. Tale restrizione, tuttavia, come la restrizione alla libera circolazione dei capitali, può essere giustificata dall’interesse generale rappresentato dalla garanzia di stabilità e sicurezza degli attivi gestiti da un’impresa di assicurazione. Il giudice del rinvio è tuttavia tenuto a procedere alle verifiche menzionate al punto 54 delle presenti conclusioni.

57.

Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede alla Corte se le autorità competenti possano imporre condizioni non necessarie ai fini dell’approvazione del progetto di acquisizione, vale a dire condizioni che non abbiano come fine la soddisfazione di uno dei cinque criteri sanciti all’articolo 15 ter, paragrafo 1, della direttiva 92/49, come modificata.

58.

La risposta a tale questione è negativa. Come ho già rilevato in precedenza ( 42 ), gli Stati membri non possono aggiungere nuovi criteri a tale elenco e le autorità competenti nazionali non possono imporre condizioni non conformi a uno di tali criteri, quali trasposti nel diritto nazionale.

59.

Sottolineo inoltre che, come osservato dalla Commissione in udienza, le condizioni devono essere non solo necessarie alla soddisfazione di uno dei criteri di valutazione, ma anche proporzionate, vale a dire non spingersi al di là di quanto richiesto ai fini della soddisfazione di tali criteri. Benché il giudice del rinvio non chieda alla Corte se le condizioni debbano essere proporzionate, la Corte deve, a mio parere, esaminare tale questione, che deriva da quella della necessità delle condizioni.

60.

Infatti, da un lato, benché la direttiva 2007/44 preveda il rispetto del principio di proporzionalità unicamente per quanto riguarda le informazioni che il candidato acquirente deve fornire unitamente alla comunicazione ( 43 ), gli orientamenti del Cecapp stabiliscono, relativamente alla reputazione del candidato acquirente, che questi dovrà soddisfare requisiti più rigorosi laddove, in particolare, si tratti di una presa di controllo e non dell’acquisizione di una partecipazione minoritaria ( 44 ). Ne consegue che, in caso di presa di controllo, si impongono requisiti più rigorosi.

61.

Dall’altro lato, il principio di proporzionalità è un principio generale del diritto dell’Unione, che gli Stati membri sono tenuti a rispettare qualora la normativa nazionale in parola rientri nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione ( 45 ). Le autorità competenti e il giudice nazionale sono dunque tenuti a verificare che le condizioni siano non solo necessarie, ma anche proporzionate.

62.

Osservo infine che, in udienza, la GCO ha comunicato di essere rimasta «sorpresa» dall’adozione della decisione di approvazione condizionata. È vero che la direttiva 92/49, come modificata, non fa alcun riferimento al diritto al contraddittorio, neppure in caso di opposizione al progetto di acquisizione. Tuttavia, il rispetto del diritto al contraddittorio, che fa parte integrante dei diritti della difesa, principio generale di diritto dell’Unione, garantisce a chiunque la possibilità di manifestare, utilmente ed efficacemente, il suo punto di vista durante il procedimento amministrativo prima dell’adozione di qualsiasi decisione che possa incidere in modo negativo sui suoi interessi ( 46 ). Tale obbligo incombe sulle amministrazioni degli Stati membri ogniqualvolta esse adottano decisioni che rientrano nella sfera d’applicazione del diritto dell’Unione, quand’anche la normativa dell’Unione applicabile non preveda espressamente siffatta formalità ( 47 ). Di conseguenza, le autorità competenti sono tenute a informare il candidato acquirente della loro intenzione di imporre condizioni, nonché a consentirgli di presentare osservazioni al riguardo prima dell’adozione della decisione di approvazione condizionata ( 48 ).

63.

Spetta dunque al giudice nazionale verificare se la GCO abbia avuto la possibilità di presentare osservazioni prima dell’adozione delle decisioni della DNB.

64.

Con la terza questione, il giudice del rinvio chiede alla Corte se le autorità competenti possano imporre una condizione relativa alla «corporate governance», vale a dire se una simile condizione sia diretta a soddisfare uno dei criteri di cui all’articolo 15 ter, paragrafo 1, della direttiva 92/49, come modificata. Nella fattispecie, ricordiamolo, la DNB ha richiesto che almeno la metà dei membri dei Consigli dei commissari dell’ATNV e dell’ACINV, fra cui i rispettivi presidenti, siano indipendenti dagli azionisti.

65.

Secondo la Commissione, la DNB non era autorizzata ad imporre una condizione relativa alla «corporate governance», in quanto quest’ultima non si ricollega ad alcuno dei criteri di cui all’articolo 15 ter, paragrafo 1, della direttiva 92/49, come modificata, neppure al suo punto d). Le altre parti convengono nel riconoscere che una condizione può essere relativa alla «corporate governance».

66.

La posizione della Commissione, a mio parere, non può essere seguita. Una condizione relativa alla «corporate governance» dell’impresa oggetto del progetto di acquisizione mi sembra infatti conforme al criterio di cui all’articolo 15 ter, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 92/49, come modificata.

67.

Tale criterio prevede che le autorità competenti si assicurino della «capacità» dell’impresa di «rispettare e continuare a rispettare» i requisiti prudenziali, valutando «in particolare il fatto che il gruppo di cui diventerà parte disponga di una struttura che permetta di esercitare una vigilanza efficace (…)». Il riferimento alla struttura del gruppo è stato introdotto su richiesta della BCE, che lo spiega così: «(…) si dovrebbe garantire che l’effettiva vigilanza di un ente oggetto del progetto d’acquisizione non venga impedita dal fatto che il gruppo del quale tale ente diverrebbe parte all’esito della prevista acquisizione abbia una struttura priva di un sufficiente grado di trasparenza» ( 49 ). Si tratta dunque di ovviare ad un’influenza indebita del candidato acquirente.

68.

Spetta al giudice del rinvio valutare la proporzionalità della condizione di cui al precedente punto 64. La Corte è nondimeno competente a fornirgli elementi di interpretazione del diritto dell’Unione ( 50 ). A tale riguardo sottolineo che il sistema olandese prevede una struttura di gestione della società di tipo dualistico, in cui le funzioni di direzione della società e di vigilanza di tale direzione sono affidate a due organi distinti. In udienza, il rappresentante della DNB ha indicato che la condizione di cui al precedente punto 64 si riferiva agli organi di vigilanza dell’ATNV e dell’ACINV. Orbene, una condizione volta a garantire l’indipendenza dell’organo di vigilanza dell’impresa oggetto del progetto di acquisizione mi sembra idonea a salvaguardare da un’influenza indebita del candidato acquirente. Se tale candidato fosse in grado, visto il suo peso nell’azionariato dell’impresa oggetto del progetto di acquisizione, di nominare la maggioranza dei membri degli organi di vigilanza, nulla gli impedirebbe di prendere decisioni contrarie alla «sana e prudente gestione» prescritta dall’articolo 15 ter, paragrafo 1, della direttiva 92/49, come modificata ( 51 ). Faccio notare, peraltro, che gli orientamenti del Cecapp fanno riferimento, nell’ambito del criterio cui all’articolo 15 ter, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 92/49, come modificata, alla possibilità di imporre condizioni relative alla «corporate governance» ( 52 ).

69.

Quanto alla proporzionalità della condizione imposta alla GCO, il giudice del rinvio dovrà tener conto del peso della GCO, a cui più parti hanno accennato in udienza, nell’azionariato dell’ATNV e dell’ACINV. Il giudice dovrà altresì tener conto della circostanza che la condizione imposta dalla DNB non riguarda la composizione degli organi direttivi dell’ATNV e dell’ACINV, bensì quella dell’organo di vigilanza. Questi due elementi depongono a favore del carattere proporzionato della condizione imposta alla GCO. Quanto al requisito secondo cui i presidenti dei Consigli dei commissari devono essere parimenti indipendenti dagli azionisti, ritengo che il giudice nazionale dovrà valutarne la proporzionalità alla luce del diritto societario nazionale e dei poteri da lui riconosciuti al presidente del Consiglio dei commissari.

70.

Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere come segue alle questioni poste dal College van Beroep voor het bedrijfsleven: