(1)

Conformemente all’articolo 2 del trattato sull’Unione europea, l’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Gli articoli 1, 4 e 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea («Carta») stabiliscono che la dignità umana è inviolabile e deve essere rispettata e tutelata, che nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti e che ogni persona ha diritto alla libertà e alla sicurezza. Gli articoli 7 e 24 della Carta sanciscono il diritto alla vita familiare e i diritti del minore. L’articolo 21 della Carta vieta qualsiasi forma di discriminazione. Gli articoli 47 e 48 della Carta riconoscono il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, nonché la presunzione di innocenza e i diritti della difesa. L’articolo 52 della Carta stabilisce che eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti fondamentali ivi riconosciuti devono essere previste dalla legge e devono rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà, nonché i principi di necessità e proporzionalità.

(2)

Gli Stati membri sono già giuridicamente vincolati dagli strumenti esistenti del Consiglio d’Europa in materia di diritti umani e di proibizione della tortura e dei trattamenti inumani o degradanti, in particolare la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) e relativi protocolli, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e la Convenzione europea per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti del 1987. Tutti gli Stati membri sono inoltre parti della Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti (UNCAT).

(3)

È altresì necessario tenere conto di una serie di strumenti non giuridicamente vincolanti che trattano in modo più specifico i diritti delle persone private della libertà personale, in particolare: a livello di Nazioni Unite, le regole minime standard delle Nazioni Unite per il trattamento dei detenuti (regole Nelson Mandela); le regole minime standard delle Nazioni Unite per le misure non detentive (regole di Tokyo); nonché, a livello di Consiglio d’Europa, la raccomandazione Rec(2006)2-Rev sulle regole penitenziarie europee; la raccomandazione Rec(2006)13 sull’uso della custodia cautelare, le condizioni in cui viene eseguita e l’attuazione di garanzie contro gli abusi; la raccomandazione CM/Rec(2017)3 sulle regole europee sulle misure e sanzioni di comunità; la raccomandazione CM/Rec(2014)4 sulla sorveglianza elettronica; la raccomandazione CM/Rec(2010)1 sulle regole del Consiglio d’Europa in materia di sospensione condizionale (probation); e il Libro bianco sul sovraffollamento carcerario.

(4)

Esistono inoltre altri strumenti relativi a categorie specifiche di persone private della libertà personale, in particolare: a livello di Nazioni Unite, le regole delle Nazioni Unite per la protezione dei minori privati della libertà e le regole delle Nazioni Unite relative al trattamento delle donne detenute e alle misure non detentive per le donne autrici di reato (regole di Bangkok); la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza (UNCRC); nonché, a livello di Consiglio d’Europa, la raccomandazione CM/Rec(2008)11 sulle regole europee per i minori autori di reato destinatari di sanzioni o misure; la raccomandazione CM/Rec(2018)5 relativa ai minori figli di genitori reclusi; la raccomandazione CM/Rec (2012)12 sui detenuti stranieri; nonché, a livello internazionale non governativo, i Principi sull’applicazione del diritto internazionale in materia di diritti umani in relazione all’orientamento sessuale e all’identità di genere (principi di Yogyakarta), elaborati dalla Commissione internazionale di giuristi (International Commission of Jurists - ICJ) e dal Servizio internazionale per i diritti umani (International Service for Human Rights - ISHR).

(5)

La Corte di giustizia dell’Unione europea ha riconosciuto, nella sentenza Aranyosi/Căldăraru e in sentenze successive (1), l’importanza delle condizioni di detenzione nel contesto del riconoscimento reciproco e dell’applicazione della decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio (2) relativa al mandato d’arresto europeo. Anche la Corte europea dei diritti dell’uomo si è pronunciata in merito all’impatto di condizioni di detenzione inadeguate sul funzionamento del mandato d’arresto europeo (3).

(6)

Nelle conclusioni del Consiglio del dicembre 2018 «Promuovere il riconoscimento reciproco rafforzando la fiducia reciproca», gli Stati membri sono stati esortati ad avvalersi di misure alternative alla detenzione al fine di ridurre la popolazione all’interno dei centri di detenzione, contribuendo in tal modo all’obiettivo della riabilitazione sociale e tenendo conto altresì del fatto che la fiducia reciproca è spesso ostacolata da condizioni di detenzione inadeguate e dal sovraffollamento delle carceri (4).

(7)

Nelle conclusioni del Consiglio del dicembre 2019 sulle misure alternative alla detenzione, gli Stati membri si sono impegnati a intraprendere a livello nazionale diverse azioni nel settore della detenzione, come l’adozione di misure alternative alla detenzione (5).

(8)

Nelle conclusioni del Consiglio del giugno 2019 sulla prevenzione e la lotta alla radicalizzazione nelle carceri e sulla gestione degli autori di reati di terrorismo ed estremismo violento dopo la scarcerazione, gli Stati membri si sono impegnati ad adottare urgentemente misure efficaci in questo settore (6).

(9)

Da diversi anni il Parlamento europeo sollecita la Commissione ad agire per affrontare la questione delle condizioni materiali di detenzione e per garantire che la custodia cautelare rimanga una misura eccezionale, da utilizzare nel rispetto della presunzione di innocenza. Tale richiesta è stata ribadita nella risoluzione del Parlamento europeo sul mandato d’arresto europeo (7).

(10)

Su richiesta della Commissione e avvalendosi di un finanziamento della stessa, l’Agenzia per i diritti fondamentali ha realizzato una banca dati sulle condizioni di detenzione, attivata nel dicembre 2019 e di libero accesso (8). La banca dati sulla detenzione penale dell’Agenzia raccoglie informazioni sulle condizioni di detenzione in tutti gli Stati membri. Attingendo alle norme, alla giurisprudenza e alle relazioni di monitoraggio nazionali, dell’UE e internazionali, la banca dati fornisce informazioni in merito agli aspetti principali delle condizioni di detenzione, tra cui gli spazi delle celle, le condizioni sanitarie, l’accesso all’assistenza sanitaria e la protezione contro la violenza.

(11)

Le statistiche disponibili sul mandato d’arresto europeo rivelano che, dal 2016, gli Stati membri ne hanno rifiutato o ritardato l’esecuzione per motivi legati a un rischio reale di violazione dei diritti fondamentali in circa 300 casi, anche a causa di condizioni materiali di detenzione inadeguate (9).

(12)

Le autorità giudiziarie nazionali hanno richiesto orientamenti più concreti sulle modalità di trattamento di questi casi. Gli operatori del settore hanno evidenziato la mancanza di armonizzazione, la frammentazione e la mancanza di chiarezza in merito alle norme di detenzione tra i paesi dell’Unione come ostacoli alla cooperazione giudiziaria in materia penale (10).

(13)

La metà degli Stati membri che hanno fornito alla Commissione statistiche sulla popolazione detenuta ha dichiarato di avere un problema di sovraffollamento delle strutture di detenzione, con un tasso di occupazione superiore al 100 %. Anche l’uso e la durata eccessivi o non necessari della custodia cautelare contribuiscono al fenomeno del sovraffollamento delle strutture, che compromette seriamente il miglioramento delle condizioni di detenzione.

(14)

Si riscontrano notevoli differenze tra gli Stati membri riguardo ad aspetti importanti della custodia cautelare, come il ricorso alla stessa in ultima istanza e il riesame delle decisioni di custodia cautelare (11). Anche la durata massima della custodia cautelare varia da uno Stato membro all’altro, oscillando tra meno di un anno e più di cinque anni (12). Nel 2020 la durata media della custodia cautelare nei singoli Stati membri variava da due a 13 mesi (13). Anche la proporzione di detenuti in attesa di giudizio nella popolazione carceraria totale varia in modo significativo da uno Stato membro all’altro, oscillando tra meno del 10 % e più del 40 % (14). Tali notevoli differenze risultano ingiustificate in uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia dell’UE.

(15)

Le recenti relazioni del Comitato per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti del Consiglio d’Europa evidenziano il perdurare di alcuni gravi problemi in certi Stati membri, quali maltrattamenti, l’inadeguatezza delle strutture di detenzione e la carenza di attività utili e di un’adeguata assistenza sanitaria.

(16)

Inoltre la Corte europea dei diritti dell’uomo continua a condannare Stati membri che violano l’articolo 3 o 5 della CEDU nel contesto della detenzione.

(17)

Poiché le raccomandazioni in materia di detenzione penale emanate dalle organizzazioni internazionali sono molte, la loro consultazione non è sempre facile per i singoli giudici e pubblici ministeri degli Stati membri che devono esaminare le condizioni di detenzione prima di prendere una decisione, sia nel contesto di un mandato d’arresto europeo sia a livello nazionale.

(18)

Nell’Unione e, in particolare, nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, sono necessarie norme minime specifiche dell’Unione, applicabili nello stesso modo a tutti i sistemi di detenzione degli Stati membri, al fine di rafforzare la fiducia reciproca tra gli Stati membri e facilitare il riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie.

(19)

Per rafforzare la fiducia degli Stati membri nei rispettivi sistemi di giustizia penale e migliorare così il riconoscimento reciproco delle decisioni penali, sono già state adottate sei misure sui diritti procedurali nei procedimenti penali, ossia le direttive 2010/64/UE (15), 2012/13/UE (16), 2013/48/UE (17), (UE) 2016/343 (18), (UE) 2016/800 (19) e (UE) 2016/1919 (20) del Parlamento europeo e del Consiglio, nonché la raccomandazione della Commissione, del 27 novembre 2013, sulle garanzie procedurali per le persone vulnerabili indagate o imputate in procedimenti penali (21). Queste misure intendono garantire il rispetto dei diritti procedurali di indagati e imputati nei procedimenti penali, anche quando è disposta la custodia cautelare. A tal fine, le richiamate direttive dispongono specifiche garanzie procedurali per gli indagati e gli imputati privati della libertà. La direttiva (UE) 2016/800 contiene disposizioni specifiche sulle condizioni di custodia cautelare per i minori, volte a tutelarne il benessere quando questi sono sottoposti a detta misura coercitiva. È necessario integrare le norme sui diritti procedurali stabilite nelle richiamate direttive e nella raccomandazione del 2013, come pure, nel caso della direttiva (UE) 2016/800, le norme pertinenti sulle condizioni materiali di detenzione per i minori sottoposti a custodia cautelare.

(20)

La Commissione intende consolidare e rafforzare le norme minime stabilite nell’ambito del Consiglio d’Europa nonché quelle derivanti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e della Corte europea dei diritti dell’uomo. A tal fine, è necessario fornire una panoramica delle norme minime selezionate relative ai diritti procedurali di indagati e imputati sottoposti a custodia cautelare e alle condizioni materiali di detenzione nei settori prioritari fondamentali per la cooperazione giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri.

(21)

Per quanto concerne i diritti procedurali di indagati e imputati sottoposti a custodia cautelare, gli orientamenti di cui alla presente raccomandazione dovrebbero riguardare le norme fondamentali sull’uso della custodia cautelare come misura di ultima istanza e le alternative alla detenzione, i motivi della custodia cautelare, i requisiti per l’adozione di una decisione da parte delle autorità giudiziarie, il riesame periodico della custodia cautelare, l’audizione di indagati o imputati ai fini dell’adozione di una decisione di custodia cautelare, i mezzi di ricorso efficaci e il diritto di ricorso, la durata della custodia cautelare e il computo del periodo di custodia cautelare ai fini della condanna definitiva.

(22)

Per quanto concerne le condizioni materiali di detenzione, si dovrebbero fornire orientamenti sulle norme fondamentali in materia di locali di detenzione, assegnazione dei detenuti, igiene e strutture igienico-sanitarie, alimentazione, regimi di detenzione per quanto riguarda l’esercizio fisico e altre attività fuori dalla cella, lavoro e istruzione, assistenza sanitaria, prevenzione della violenza e dei maltrattamenti, contatti con il mondo esterno, accesso all’assistenza legale, procedure di richiesta e reclamo, ispezioni e monitoraggio. Inoltre dovrebbero essere forniti orientamenti sulla tutela dei diritti delle persone per le quali la privazione della libertà comporta una situazione di particolare vulnerabilità, ad esempio le donne, i minori, le persone con disabilità o con gravi patologie, le persone LGBTIQ e gli stranieri, nonché sulla prevenzione della radicalizzazione nelle carceri.

(23)

Il ricorso alla custodia cautelare dovrebbe sempre costituire una misura di ultima istanza, da valutare caso per caso. Si dovrebbe rendere disponibile e applicare, ogniqualvolta fattibile, la più ampia gamma possibile di misure meno restrittive alternative alla detenzione (misure alternative). Gli Stati membri dovrebbero inoltre garantire che le decisioni di custodia cautelare non siano discriminatorie e non vengano imposte automaticamente a indagati e imputati sulla base di determinate caratteristiche, ad esempio l’essere cittadini stranieri.

(24)

Condizioni materiali di detenzione adeguate sono fondamentali per tutelare i diritti e la dignità delle persone private della libertà personale e per prevenire violazioni del divieto di tortura e di pene o trattamenti inumani o degradanti (maltrattamenti).

(25)

Al fine di garantire norme adeguate in materia di detenzione, gli Stati membri dovrebbero assicurare a ciascun detenuto un minimo di spazio vitale individuale, conformemente alle raccomandazioni del Comitato europeo per la prevenzione della tortura e alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.

(26)

Le persone private della libertà diventano particolarmente vulnerabili alla violenza, ai maltrattamenti e all’isolamento sociale. Per garantirne la sicurezza e sostenerne il reinserimento sociale, è opportuno che nell’assegnare e separare i detenuti si tenga conto delle differenze nei regimi di detenzione e della necessità di proteggere dagli abusi i detenuti particolarmente vulnerabili.

(27)

I regimi di detenzione non dovrebbero limitare indebitamente la libertà di movimento dei detenuti all’interno della struttura di detenzione e il loro accesso all’esercizio fisico, agli spazi all’aperto, ad attività utili e all’interazione sociale, al fine di preservarne la salute psicofisica e favorirne il reinserimento sociale.

(28)

Le vittime di reati commessi durante la detenzione hanno spesso un accesso limitato alla giustizia, nonostante l’obbligo degli Stati di fornire mezzi di ricorso efficaci nei casi in cui i diritti di tali persone siano stati violati. In linea con gli obiettivi della strategia dell’UE sui diritti delle vittime (2020-2025), si raccomanda agli Stati membri di garantire mezzi di ricorso efficaci per le violazioni dei diritti dei detenuti, nonché misure di protezione e sostegno. L’assistenza legale e i meccanismi per la presentazione di richieste e reclami dovrebbero essere facilmente accessibili, efficaci e rispettare la riservatezza.

(29)

Gli Stati membri dovrebbero tenere conto delle esigenze specifiche di particolari categorie di detenuti, tra cui le donne, i minori, gli anziani, le persone con disabilità o con gravi patologie, le persone LGBTIQ, le persone appartenenti a minoranze razziali o etniche e gli stranieri, in tutte le decisioni relative alla loro detenzione. In particolare, nel caso di detenuti minorenni, l’interesse superiore del minore deve essere sempre considerato preminente.

(30)

Per quanto riguarda gli autori di reati di terrorismo o di estremismo violento, gli Stati membri dovrebbero prendere misure efficaci per prevenire la radicalizzazione nelle carceri, e attuare strategie di riabilitazione e reinserimento, in considerazione del rischio rappresentato dagli autori di tali reati o dai detenuti radicalizzati durante il periodo di detenzione, e del fatto che un numero di queste persone sarà scarcerata entro un breve periodo di tempo.

(31)

La presente raccomandazione fornisce solo una panoramica delle norme selezionate e dovrebbe essere considerata alla luce e senza pregiudizio degli orientamenti più dettagliati contenuti nelle norme del Consiglio d’Europa e della giurisprudenza della Corte di giustizia e della Corte europea dei diritti dell’uomo. Non ha effetti sul diritto dell’Unione vigente né sulle sue evoluzioni future. Non ha effetti neppure sull’interpretazione autentica del diritto dell’Unione da parte della Corte di giustizia dell’Unione europea.

(32)

La presente raccomandazione dovrebbe inoltre agevolare l’esecuzione dei mandati d’arresto europei ai sensi della decisione quadro 2002/584/GAI, nonché il riconoscimento delle sentenze e l’esecuzione delle pene ai sensi della decisione quadro 2008/909/GAI del Consiglio (22) relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sentenze penali che irrogano pene detentive o misure privative della libertà personale.

(33)

La presente raccomandazione rispetta e promuove i diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. In particolare, la presente raccomandazione mira a promuovere il rispetto della dignità umana, il diritto alla libertà, il diritto alla vita familiare, i diritti del minore, il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, nonché la presunzione di innocenza e i diritti della difesa.

(34)

Nella presente raccomandazione i riferimenti a misure adeguate a garantire l’accesso effettivo alla giustizia per le persone con disabilità dovrebbero essere intesi alla luce dei diritti e degli obblighi ai sensi della convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, di cui l’Unione europea e gli Stati membri sono parti contraenti. Inoltre si dovrebbe garantire che le persone con disabilità che sono private della libertà personale in un procedimento penale abbiano diritto, a condizioni di parità con le altre, a garanzie conformi al diritto internazionale in materia di diritti umani e siano trattate in conformità con gli obiettivi e i principi della convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, anche fornendo soluzioni ragionevoli per rispondere a esigenze particolari e garantendo l’accessibilità,