1.Conclusioni e raccomandazioni

1.1Il CESE reputa che l'Unione europea e gli Stati membri debbano svilupparsi in maniera sostenibile sotto il profilo economico, sociale e ambientale, con l'obiettivo di realizzare una convergenza verso l'alto in queste tre dimensioni garantendo al tempo stesso il rigoroso rispetto dei diritti umani. Sennonché, perseguire un siffatto sviluppo – simultaneo e multidimensionale – pone tutta una serie di sfide.

1.2Il CESE osserva che, di fronte all'attuale moltiplicarsi delle crisi e in vista delle possibili crisi future, occorre ripensare la gamma degli strumenti di governance sociale dell'UE al fine di conseguire una convergenza sociale verso l'alto e ridurre le disuguaglianze.

1.3Queste molteplici crisi e i loro effetti a lungo termine compromettono la stessa convergenza sociale in seno all'Unione europea, in cui la governance di bilancio e macroeconomica e la governance ambientale sono più sviluppate e coordinate tra loro rispetto alla governance sociale. Il CESE scorge nella procedura per gli squilibri sociali (PSS) un'opportunità per migliorare il coordinamento degli sforzi compiuti dagli Stati membri per conseguire una convergenza sociale verso l'alto. La PSS dovrebbe inoltre portare a un migliore utilizzo dell'attuale architettura di governance nell'UE.

1.4Il CESE raccomanda che l'introduzione della PSS e il suo ulteriore sviluppo abbiano luogo nell'ambito del sistema integrato di coordinamento delle politiche dell'UE e degli Stati membri, ossia nel quadro del semestre europeo. È importante che la PSS integri i processi e gli strumenti di monitoraggio esistenti e apporti un chiaro valore aggiunto in termini di agevolazione della convergenza sociale verso l'alto.

1.5In un tale contesto, il modo migliore per porre in atto la PSS consiste nell'adottare un approccio gradualistico, che, ovunque opportuno, sviluppi e integri i sistemi già esistenti per il monitoraggio dei risultati conseguiti in campo sociale, basati sul pilastro europeo dei diritti sociali (EPSR) e sul relativo piano d'azione.

1.6Il CESE propone di definire gli "squilibri sociali" come le situazioni critiche individuate dal quadro di valutazione della situazione sociale e le chiare deviazioni dal percorso tracciato dal suddetto piano d'azione per il conseguimento degli obiettivi dell'EPSR. Occorrerà adoperarsi per migliorare la qualità della metodologia impiegata per misurare i risultati conseguiti in campo sociale al fine di tenere pienamente conto dei principi dell'EPSR e delle tendenze pluriennali.

1.7Il CESE raccomanda che la PSS sia integrata nel semestre europeo, in tutte le sue diverse fasi. La Commissione europea e il Consiglio dovrebbero utilizzare la relazione comune sull'occupazione, le relazioni per paese e gli esami approfonditi ad hoc per individuare e correggere gli squilibri sociali. Gli squilibri sociali descritti nelle relazioni specifiche per paese dovrebbero essere trattati in un paragrafo specifico del preambolo, nonché nel corpo stesso, delle raccomandazioni per paese. Queste ultime dovrebbero esortare gli Stati membri ad attuare le riforme specifiche più adatte – secondo l'analisi della Commissione europea e le valutazioni degli Stati membri, nonché quelle delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile nazionali – a migliorare la situazione negli ambiti in cui sono state rilevate criticità. In risposta a tali raccomandazioni, lo Stato membro interessato dovrebbe, previa consultazione delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile, proporre le iniziative e le riforme da attuare al fine di migliorare le situazioni critiche segnalate. Tale piano di iniziative e riforme potrebbe comprendere anche una valutazione della coerenza tra le iniziative previste e le politiche macroeconomiche e di bilancio seguite dallo Stato membro in questione, in modo da garantire il giusto equilibrio tra le dimensioni economica, sociale e di bilancio.

1.8La Commissione europea e gli Stati membri dovrebbero valutare la possibilità di rendere più flessibili le attuali regole di assegnazione dei fondi (compresi ad esempio i fondi SIE e il dispositivo per la ripresa e la resilienza), affinché possano essere rapidamente adattate alle attuali sfide sociali e alle situazioni critiche individuate nell'attuazione della PSS.

2.Osservazioni generali

2.1Il presente parere del CESE risponde alla richiesta della presidenza spagnola di elaborare un parere esplorativo sulla procedura per gli squilibri sociali (PSS). Nell'ambito di tale richiesta, il CESE è stato invitato a rispondere alle seguenti domande: i) Quale sarebbe, ad avviso del CESE, il modo migliore di configurare la PSS in quanto meccanismo specifico di individuazione e monitoraggio delle crescenti disuguaglianze sociali nell'Unione europea? ii) Come integrare al meglio la PSS nell'attuale assetto istituzionale e nel sistema del semestre europeo, limitando nel contempo gli oneri amministrativi derivanti dall'eventuale introduzione della nuova procedura? iii) In che modo si potrebbe collegare il pilastro europeo dei diritti sociali (EPSR) al sistema di monitoraggio risultante dalla creazione della PSS? iv) In che modo l'attuale processo di governance economica potrebbe essere utilizzato per accrescere la coerenza e l'armonia tra gli aspetti macroeconomici e sociali del semestre europeo?

2.2Al fine di realizzare una transizione verde e digitale giusta e affrontare le conseguenze negative della pandemia di COVID-19, l'Unione europea e i suoi Stati membri dovrebbero prestare un'attenzione specifica alle cause profonde delle disuguaglianze sociali e sforzarsi di garantire un equilibrio tra le dimensioni economica e sociale di uno sviluppo inclusivo, sulla base dei principi dell'ESPR 1 .

2.3In occasione del vertice sociale di Oporto (Portogallo) del maggio 2021, il Belgio e la Spagna hanno proposto di ampliare il quadro di valutazione della situazione sociale (social scoreboard - SSB) riveduto dotandolo di un meccanismo di allerta che consenta di avviare un monitoraggio e un ciclo di discussioni a livello della Commissione europea e dei ministri, sulla base della procedura per gli squilibri macroeconomici (PSM) prevista nella relazione sul meccanismo di allerta 2 .

2.4Del rafforzamento della dimensione sociale del semestre europeo attraverso l'introduzione di una PSS si è poi continuato a discutere in sede di Consiglio EPSCO nell'ottobre e nel dicembre 2021. Il tema è quindi stato incluso dalla Francia nei dibattiti e nel programma di lavoro della sua presidenza del Consiglio dell'UE (primo semestre del 2022). Le conclusioni di tali discussioni sono state vagliate in sede di Consiglio EPSCO nel giugno 2022.

2.5Nel quadro dell'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali, l'UE e gli Stati membri hanno concordato un piano d'azione che persegue tre obiettivi principali e una serie di obiettivi secondari. Ciascuno Stato membro ha inoltre fissato, in questo campo, anche degli obiettivi propri. Il monitoraggio dell'attuazione dell'EPSR negli Stati membri è effettuato secondo una metodologia complessa – quella del quadro di valutazione della situazione sociale 3 –, che prevede indicatori principali e secondari. Sulla base di tale monitoraggio vengono determinate le posizioni degli Stati membri rispetto alla media, nelle categorie ("dimensioni") definite dagli indicatori. E tali posizioni consentono di stabilire, paese per paese, se e in quali settori dell'EPSR sia necessario intervenire (in quanto si rilevano situazioni critiche sul piano sociale).

2.6Il semestre europeo 4 è il processo di coordinamento della politica dell'UE e delle politiche degli Stati membri in relazione agli strumenti per conseguire gli obiettivi economici, sociali e ambientali stabiliti. Nel quadro del semestre europeo si tiene conto anche dell'ESPR, del relativo piano d'azione e del monitoraggio dei risultati sociali.

3.In vista di una convergenza sociale verso l'alto

3.1Il CESE reputa che, considerati l'attuale moltiplicarsi delle crisi, le potenziali crisi future come pure gli squilibri economici e sociali, occorra ripensare la gamma degli strumenti di governance sociale dell'UE al fine di conseguire una convergenza sociale verso l'alto e ridurre le disuguaglianze 5 . Nel 2022 la percentuale degli europei in disaccordo o in forte disaccordo con l'affermazione secondo cui "le persone ricevono quello che meritano dal proprio paese" è stata superiore a quella degli europei che concordavano o concordavano decisamente con tale affermazione (37 % contro 35 %) 6 .

3.2Secondo il CESE, il conseguimento simultaneo di obiettivi economici, sociali e ambientali nel quadro di una convergenza complessiva verso l'alto rappresenta una sfida considerevole. Negli ultimi anni sono state messe a punto procedure di governance di bilancio e macroeconomica, procedure di governance ambientale per la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra e misure di coordinamento tra tali procedure. Rispetto al grado di sviluppo e coordinamento già raggiunto in questi ambiti, per quanto attiene alla dimensione sociale la governance dell'UE è decisamente in ritardo.

3.3In un periodo di crisi energetica, migratoria, bellica, climatica e post-pandemica, l'Europa ha bisogno di una leadership forte in campo economico e in campo sociale, sia a livello di Unione che di singoli Stati membri. Il CESE raccomanda pertanto di attuare la PSS come meccanismo di monitoraggio e coordinamento, contribuendo così alla realizzazione di obiettivi sociali ed economici più ambiziosi e nel contempo alla convergenza sociale in tutta l'UE.

3.4La Commissione europea e gli Stati membri dovrebbero valutare la possibilità di rendere più flessibili le attuali regole di assegnazione dei fondi (compresi ad esempio i fondi SIE e il dispositivo per la ripresa e la resilienza), affinché possano essere rapidamente adattate alle attuali sfide sociali e alle situazioni critiche individuate, tra l'altro, nel dare attuazione alla PSS. Le sfide attuali, come la pandemia di COVID-19, la guerra in Ucraina, l'aumento del costo della vita, la crisi climatica e quella migratoria, esigono risposte più efficaci a livello nazionale – e, ove opportuno, europeo –, in grado di prevenire gli effetti a lungo termine delle crisi e le nuove tipologie di esclusione. L'aumento del costo della vita è attualmente la preoccupazione più urgente per il 93 % degli europei, seguita dalla povertà e dall'esclusione sociale (82 %) 7 . Un altro sondaggio Eurobarometro mostra che, secondo il 78 % degli europei, occorrerebbe aumentare la spesa pubblica complessiva destinata alle principali politiche sociali 8 .

4.Risposte ai quesiti della presidenza spagnola

4.1Il CESE propone di definire gli "squilibri sociali" come le situazioni critiche individuate dal quadro di valutazione della situazione sociale e le chiare deviazioni dal percorso tracciato dal piano d'azione per il conseguimento degli obiettivi dell'EPSR. Occorrerà adoperarsi per migliorare la qualità della metodologia impiegata per misurare i risultati conseguiti in campo sociale al fine di tenere pienamente conto dei principi dell'EPSR e delle tendenze pluriennali. Per quanto riguarda la misurazione dei progressi compiuti verso il conseguimento degli obiettivi del piano d'azione dell'EPSR, si dovrebbero prendere in considerazione solo indicatori affidabili e comparabili.

4.2Il CESE raccomanda che l'introduzione della PSS e il suo ulteriore sviluppo abbiano luogo nell'ambito del sistema integrato di coordinamento delle politiche dell'UE e degli Stati membri, ossia nel quadro del semestre europeo. È importante che la PSS integri i processi e gli strumenti di monitoraggio esistenti e apporti un chiaro valore aggiunto in termini di agevolazione della convergenza sociale verso l'alto. Nel contempo, però, se si vuole far sì che gli Stati membri sentano tale processo come proprio e assicurarsi così il loro impegno, si deve evitare di imporre oneri amministrativi non necessari.

4.3La PSS è una procedura volta a migliorare il coordinamento tra l'UE e gli Stati membri al fine di conseguire una convergenza sociale verso l'alto in linea con i principi dell'EPSR. Il CESE parte dal presupposto che tale migliore coordinamento sia già stato in parte realizzato nel quadro del piano d'azione relativo all'EPSR e degli obiettivi che esso fissa per il 2030, nonché del monitoraggio dei risultati sociali. Tuttavia, il CESE teme che il conseguimento di tali obiettivi possa essere ostacolato dalla mancanza di investimenti e riforme sociali negli Stati membri in cui il quadro di valutazione della situazione sociale ha rilevato una situazione sociale critica. Tali situazioni mettono a repentaglio il conseguimento degli obiettivi del piano d'azione relativo all'EPSR e la convergenza sociale verso l'alto e dovrebbero pertanto essere oggetto di particolare attenzione nel quadro della PSS.

4.4Il CESE ritiene che alla PSS dovrebbe essere attribuita la stessa importanza del patto di stabilità e crescita o della procedura per gli squilibri macroeconomici (PSM). La PSS può migliorare ulteriormente quanto è già stato realizzato in materia di governance sociale facendo un uso più efficace dei processi e delle modalità esistenti per misurare la convergenza sociale e, se del caso, sviluppandone di nuovi. La PSM e la nuova procedura per gli squilibri sociali dovrebbero essere coordinate tra loro, anziché sovrapporsi.

4.5Il CESE tiene a ricordare che l'Unione europea e gli Stati membri hanno competenze diverse per quanto concerne la definizione delle politiche sociali in materia di lavoro, istruzione, salute e protezione sociale, tutti ambiti che rientrano nell'alveo del pilastro europeo dei diritti sociali. In questi ambiti, infatti, le competenze e responsabilità principali incombono agli Stati membri – intesi come governi centrali ed enti subnazionali – nonché a svariati portatori d'interesse, come i sindacati, le associazioni dei datori di lavoro e le organizzazioni della società civile. Nel rispetto di questa divisione di competenze tra l'UE e gli Stati membri, l'Unione europea sta adottando in questi ambiti numerose iniziative, sia di coordinamento che di carattere normativo e finanziario, nel quadro della politica di coesione e delle sue priorità in campo sociale.

4.6Secondo il CESE, il diritto vigente nell'UE consente già adesso di introdurre la procedura per gli squilibri sociali. In campo sociale, infatti, tale diritto assegna all'UE compiti importanti, che essa può assolvere attraverso dichiarazioni (EPSR e relativo piano d'azione) e raccomandazioni, strumenti di finanziamento (ad esempio condizionalità sociale e priorità sociali della politica di coesione) e strumenti di coordinamento (semestre europeo e monitoraggio dei risultati sociali sulla base dell'EPSR). Un approccio come quello qui suggerito tiene conto delle competenze proprie dei diversi livelli nonché del ruolo dei vari portatori d'interesse, ossia le associazioni dei datori di lavoro, i sindacati dei lavoratori e le organizzazioni della società civile. Una procedura per gli squilibri sociali potrà aiutare i responsabili politici nei loro sforzi volti a conseguire una convergenza sociale verso l'alto e a ridurre le disuguaglianze. In ogni caso, nel configurare tale procedura occorrerebbe considerare le dimensioni sociali pertinenti definite congiuntamente dagli Stati membri e dai diversi portatori d'interesse.

4.7Se ben collegata ai meccanismi esistenti, come il semestre europeo ma soprattutto l'SSB, la PSS può contribuire a migliorare i risultati finora conseguiti, vale a dire il piano d'azione relativo all'EPSR e il monitoraggio dei risultati sociali sulla base dell'EPSR.

4.8Alla luce di quanto precede, il CESE reputa che il primo passo nello sviluppo di una PSS debba consistere nell'apportare delle modifiche ai principi seguiti dalla Commissione europea nel preparare, nel quadro del semestre europeo, la relazione comune sull'occupazione e le relazioni e raccomandazioni specifiche per paese.

4.9Nella relazione annuale comune sull'occupazione e nelle relazioni per paese, occorrerebbe dedicare un sottocapitolo specifico agli squilibri sociali che minacciano la convergenza sociale verso l'alto, indicando gli ambiti in cui il monitoraggio dell'SSB ha rilevato criticità. Naturalmente, ciò varrebbe soltanto per gli Stati membri in cui siano stati individuati ambiti di criticità.

4.10Il CESE raccomanda che la PSS sia integrata nel semestre europeo, in tutte le sue diverse fasi. La Commissione europea e il Consiglio dovrebbero utilizzare la relazione comune sull'occupazione, le relazioni per paese e gli esami approfonditi ad hoc per individuare e correggere gli squilibri sociali.

4.11Gli squilibri sociali descritti nelle relazioni specifiche per paese dovrebbero essere trattati in un paragrafo specifico del preambolo, nonché nel corpo stesso, delle raccomandazioni per paese. Queste ultime dovrebbero esortare gli Stati membri ad attuare le riforme specifiche più adatte – secondo l'analisi della Commissione europea e le valutazioni degli Stati membri, nonché quelle delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile nazionali – a migliorare la situazione negli ambiti in cui sono state rilevate criticità. In risposta a tali raccomandazioni, lo Stato membro interessato dovrebbe, previa consultazione delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile, proporre le iniziative e le riforme da attuare al fine di migliorare le situazioni critiche segnalate. Tale piano di iniziative e riforme potrebbe comprendere anche una valutazione della coerenza tra le iniziative previste e le politiche macroeconomiche e di bilancio seguite dallo Stato membro in questione, in modo da garantire il giusto equilibrio tra le dimensioni economica, sociale e di bilancio.

4.12L'UE dovrebbe applicare strumenti nuovi e meglio finanziati per comunicare direttamente alle popolazioni degli Stati membri le raccomandazioni scaturite dalla PSS e dal semestre europeo, al fine di creare trasparenza e incidere sulla situazione degli Stati membri.

4.13Onde evitare una convergenza verso il basso, gli Stati membri nei cui confronti sia stata avviata una procedura per i disavanzi eccessivi (PDE) dovrebbero essere tenuti ad adottare un piano di riforme e investimenti negli ambiti in cui sono state individuate criticità. Gli Stati membri che si trovassero in tale situazione dovrebbero avere il diritto di rinegoziare i piani di spesa relativi ad altri fondi, compreso – se necessario – il dispositivo per la ripresa e la resilienza, in accordo con la Commissione europea.

4.14Se concepito come dianzi proposto, questo primo passo nello sviluppo della PSS comporterebbe – sia per l'Unione che per gli Stati membri – il minore aggravio possibile in termini di lavoro analitico e amministrativo. Esso, infatti, non implicherebbe la presentazione di ulteriori relazioni per tutti gli Stati membri, né aggiungerebbe nuove procedure di monitoraggio e presentazione di relazioni a quelle già in vigore.

4.15L'attuale sistema di monitoraggio dei risultati sociali sviluppato per l'EPSR – ossia l'SSB – è già ben collaudato e si basa su una complessa metodologia per l'interpretazione di un'ampia serie di indicatori, i quali corrispondono ai principali settori del pilastro europeo dei diritti sociali. Vengono inoltre già monitorati i progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi del piano d'azione relativo all'EPSR. La PSS dovrebbe essere integrata nell'attuale processo del semestre europeo e utilizzare gli indicatori esistenti (quadro di valutazione della situazione sociale).

4.16Nella fase successiva dell'attuazione della PSS, l'ambito di applicazione delle misurazioni e degli indicatori dovrebbe essere sviluppato in linea con la definizione di squilibri sociali adottata nel contesto della convergenza sociale verso l'alto.

4.17In futuro, le analisi e le consultazioni eseguite in relazione alla PSS dovrebbero fornire risposte riguardo alla misura in cui gli indicatori di monitoraggio dell'SSB corrispondono a tutti i principi dell'EPSR, nonché sulla misura e sul modo in cui gli ambiti di criticità rilevati pongono problemi ai fini della convergenza sociale verso l'alto.

4.18La situazione complessiva degli Stati membri, anche nella sua dimensione economica, ha un impatto fondamentale sulla portata e sulle dinamiche dei problemi sociali che colpiscono i loro abitanti e quindi sulla convergenza sociale verso l'alto. Se buoni risultati economici sono un prerequisito per una buona performance sociale, i meccanismi di coordinamento intesi a garantire i primi (PSC e PSM) saranno fondamentali per la seconda. Il primo passo proposto dal CESE per lo sviluppo della PSS si basa anche su questo presupposto, lo stesso su cui si fonda la logica della governance di bilancio e macroeconomica nell'UE.

5.Sfide e priorità per lo sviluppo della PSS

5.1L'ulteriore sviluppo della PSS nell'ambito del sistema integrato di coordinamento delle politiche dell'UE e degli Stati membri – nel quadro del semestre europeo, ma anche di altri strumenti dell'Unione – dovrebbe essere oggetto di successive analisi e discussioni da parte della Commissione europea, del Consiglio, degli Stati membri, delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile, con l'obiettivo di realizzarlo parallelamente alla riforma della governance di bilancio e macroeconomica 9 . 

5.2La possibilità concreta, sul piano politico, amministrativo ed economico, di attuare e sviluppare la procedura per gli squilibri sociali andrebbe valutata in modo più approfondito, con un'attenzione specifica a evitare duplicazioni procedurali – sì da ridurre al minimo gli oneri burocratici – e a coinvolgere realmente nel processo le parti sociali e le organizzazioni della società civile.

5.3Il CESE sottolinea che, nell'ambito della PSS, il Consiglio EPSCO dovrebbe vedersi attribuito un ruolo più incisivo, e questo al fine di rafforzare il sostegno politico ai risultati di tale strumento. La partecipazione del Consiglio EPSCO potrebbe essere garantita mediante l'adozione di conclusioni del Consiglio sulla PSS al termine del processo.

5.4Il CESE sottolinea che, ai fini della messa in atto della PSS, è di cruciale importanza trarre specifiche conclusioni pratiche dal monitoraggio dei risultati sociali e dal grado di realizzazione degli obiettivi sociali dell'UE negli Stati membri.

(a)Una prima conclusione riguarda il coordinamento tra, da un lato, la governance di bilancio e macroeconomica e, dall'altro, la procedura per gli squilibri sociali. Gli Stati membri che sono sottoposti a procedure per disavanzi eccessivi e/o sono a rischio di squilibri macroeconomici e nei quali nel contempo l'SSB ha evidenziato ambiti di criticità e sono state constatate deviazioni dal percorso tracciato per conseguire gli obiettivi sociali dovrebbero ricevere un chiaro segnale del fatto che l'UE sostiene le riforme e gli investimenti sociali negli ambiti in cui sono state rilevate criticità sul piano sociale. È a discrezione di ciascuno Stato membro proporre le soluzioni e gli approcci più appropriati per porre rimedio alle criticità rilevate nei suddetti ambiti.

(b)Una seconda conclusione pratica riguarda l'attuazione della prima conclusione nel quadro del semestre europeo 10 . La Commissione europea dovrebbe includere nelle sue relazioni per paese un sottocapitolo specifico dedicato all'analisi degli squilibri sociali, basata sul monitoraggio dei risultati sociali e dei progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi sociali. Dovrebbe inoltre tenere conto di tali squilibri nelle proprie raccomandazioni per paese – sia nel preambolo che nel testo stesso delle raccomandazioni.

Occorrerebbe assicurarsi che il consiglio EPSCO, le parti sociali e le organizzazioni della società civile abbiano un ruolo da svolgere in tale processo.

Bruxelles, 27 aprile 2023

Oliver RÖPKEPresidente del Comitato economico e sociale europeo

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(1)       GU C 286 del 16.7.2021 .

(2)       Belgian-Spanish Non Paper ahead of the Porto Social Summit [Memorandum belgo-spagnolo in vista del vertice sociale di Oporto].

(3)      Eurostat: https://ec.europa.eu/eurostat/web/european-pillar-of-social-rights/overview .

(4)    Parere del CESE sul tema  Il semestre europeo e la politica di coesione - Verso una nuova strategia europea post 2020 .

(5)       GU C 14 del 15.1.2020 .

(6)       Eurobarometro, Fairness, Inequality and Inter-Generational Mobility [Equità, diseguaglianza e mobilità intergenerazionale], 2023.

(7)       Indagine Eurobarometro del PE dell'autunno 2022 .

(8)       Eurobarometro, Fairness, Inequality and Inter-Generational Mobility [Equità, diseguaglianza e mobilità intergenerazionale], 2023.

(9)      Parere del CESE sul tema Avvio di una consultazione su un pilastro europeo dei diritti sociali (GU C 125 del 21 aprile 2017, pag. 10).

(10)      Parere d'iniziativa del CESE sul tema  Il semestre europeo e la politica di coesione - Verso una nuova strategia europea post 2020 .