7.7.2012   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 201/1

1.

Il programma Hercule I è iniziato il 1o gennaio 2004 ed Hercule II copre il periodo 2007-2013. Hercule III rappresenta la continuazione del programma per la promozione di azioni nel settore della tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea. La dotazione finanziaria proposta è di 110 milioni di euro per il periodo 2014-2020, il che porterebbe la spesa totale per i tre programmi Hercule a 220,3 milioni di euro (7).

2.

La proposta continua a porre particolare enfasi sulla lotta contro il contrabbando e la contraffazione di sigarette per rispondere agli obblighi giuridici (8) della Commissione derivanti dagli accordi stipulati con i produttori internazionali di sigarette (9). Sulla base di tali accordi, nel periodo 2004-2030 un importo di circa 2 miliardi di USD, da cui dedurre le spese legali, verrà versato a favore dei bilanci degli Stati membri (90,3 %) e del bilancio dell’Unione europea (9,7 %).

3.

I programmi sono gestiti dall’OLAF. Il principale obiettivo del programma è tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, prevenendo e contrastando la frode, la corruzione e ogni altra attività illecita. Vi sono cinque obiettivi operativi (cfr. Allegato I).

4.

In base alla scheda finanziaria legislativa allegata alla proposta, il 79 % della dotazione verrà destinato all’«assistenza tecnica» agli Stati membri, il 19 % alla «formazione specializzata» e il 2 % alle «associazioni per il diritto penale europeo e per la tutela degli interessi finanziari dell’UE (associazioni europee degli avvocati, ELA)».

5.

L’«assistenza tecnica» include l’acquisto di materiale tecnico, la formazione e la cooperazione tra i servizi che utilizzano tale materiale nonché l’uso dei database disponibili in commercio per le indagini condotte dagli Stati membri e dall’OLAF.

6.

L’obiettivo della «formazione specializzata» è di fornire un’adeguata conoscenza della tutela degli interessi finanziari dell’UE ai funzionari degli Stati membri, nonché di promuovere le «pratiche migliori» e creare una rete tra gli Stati membri grazie all'organizzazione di seminari e conferenze.

7.

La dotazione per l’«ELA» è destinata a gruppi di studiosi e di professionisti che svolgono attività di ricerca e dibattiti su questioni giuridiche e serve anche a creare un forum per la diffusione degli sviluppi in materia di diritto dell'UE.

8.

Nella relazione introduttiva della proposta viene indicato che la Commissione ha esaminato quattro opzioni per il programma Hercule III. Tali opzioni sono state analizzate mediante una valutazione d'impatto (10): 1) proseguire il programma Hercule II mantenendo lo stesso livello di finanziamento; 2) rinnovare il programma Hercule II migliorandone obiettivi e metodologia, compreso in particolare l’aumento del massimale di cofinanziamento (11); 3) modificare notevolmente la distribuzione fra i vari obiettivi di spesa dando maggior sostegno alle attività operative e di contrasto degli illeciti; 4) sospendere il programma Hercule II, con la possibilità di proseguire talune azioni nell’ambito di altri programmi di cofinanziamento dell’Unione e/o lasciare altre azioni agli Stati membri. La proposta della Commissione si basa sull’opzione 2.

9.

Il presente parere è basato sulla proposta, sulla valutazione d'impatto e il riesame intermedio (12) del conseguimento degli obiettivi del programma Hercule II. Il parere si articola in due parti: osservazioni generali e osservazioni specifiche. Non si è proceduto a una valutazione delle altre tre opzioni esaminate dalla Commissione.

I.

In base alla proposta, circa il 40 % della dotazione del programma Hercule III (44,8 milioni di euro) va destinata alla lotta contro il contrabbando e la contraffazione di sigarette. Ciò riflette l’impegno assunto dalla Commissione in base agli accordi stipulati con quattro produttori internazionali di sigarette. In virtù di tali accordi, il 90,3 % degli oltre 2 miliardi di USD viene versato a favore dei bilanci nazionali degli Stati membri. Poiché un accordo scade nel 2016, va detto che il bilancio dell’UE riceverà all’incirca 10 milioni di euro in meno rispetto alla somma che la Commissione ha in programma di destinare alla lotta al contrabbando e alla contraffazione di sigarette.

II.

Maggiori informazioni riguardo all’utilizzo, da parte degli Stati membri, delle somme che ricevono in virtù di tali accordi dovrebbero essere disponibili a livello della Commissione, per garantire un approccio efficiente e coordinato alla gestione delle risorse destinate alla lotta al contrabbando e alla contraffazione di sigarette.

III.

Un cambiamento importante proposto nell’ambito del programma Hercule III è la proposta di aumentare il tasso massimo di cofinanziamento delle sovvenzioni per l'assistenza tecnica dal 50 % all’80 % (e al 90 % in casi eccezionali debitamente giustificati). A parere della Corte, il tasso massimo dovrebbe essere dell’80 % e dovrebbe essere necessario solo nei casi eccezionali e debitamente giustificati.

IV.

È necessario migliorare gli indicatori misurabili per Hercule III.

V.

La Commissione non ha ancora misurato l’impatto di Hercule II. La valutazione riporta unicamente le risorse utilizzate e i risultati del programma.

VI.

Entro il 31 dicembre 2014 la Commissione (OLAF) presenterà una relazione sul raggiungimento degli obiettivi del programma Hercule II. Gli insegnamenti tratti dovrebbero essere utilizzati per modificare il programma Hercule III.

VII.

La procedura semplificata prevista per le sovvenzioni al di sotto dei 50 000 euro è subordinata all’adozione del nuovo regolamento finanziario e delle relative modalità di esecuzione.

VIII.

Nell’esaminare il seguito dato alla relazione speciale n. 1/2005 (relazione speciale n. 2/2011), la Corte ribadiva il parere che l'OLAF dovesse affidare ad altri servizi della Commissione la responsabilità della gestione del programma Hercule e dovesse riorientare le proprie attività sulla funzione investigativa.

10.

Tra il 2004 e il 2010, nel contesto della lotta al contrabbando e alla contraffazione di sigarette, la Commissione ha stipulato accordi con quattro produttori internazionali di tabacco. In virtù di tali accordi, questi ultimi si impegnano a versare oltre 2 miliardi di USD a favore dei bilanci nazionali e del bilancio dell’UE. Tali accordi hanno periodi di validità diversi, compresi tra il 2004 e il 2030.

11.

Nel corso di tale arco di tempo, il 90,3 % delle entrate derivanti dagli accordi viene versato agli Stati membri e il 9,7 % al bilancio dell’UE. Ad esempio, nel 2010 gli Stati membri hanno ricevuto da tale fonte approssimativamente 65,7 milioni di euro e il bilancio UE 7,1 milioni di euro. La Corte stima che gli Stati membri abbiano ricevuto importi analoghi nel 2011. Per ragioni di riservatezza, l’OLAF non ha fornito cifre relative a tale anno.

12.

Nella proposta per Hercule III, la Commissione destina un importo di 44,8 milioni di euro (il 40,7 % della dotazione totale di 110 milioni di euro) alla lotta contro la frode organizzata, il contrabbando e la contraffazione di sigarette (13). Tale importo include il finanziamento dell’acquisto di materiale tecnico per un ammontare di 27,4 milioni di euro (cfr. paragrafi 30 e 31).

13.

Nel quadro di Hercule II, le spese per questa lotta sono state praticamente pari all’importo ricevuto dalla Commissione in virtù degli accordi sottoscritti. La Corte stima a 34,9 milioni di euro (14) le entrate derivanti dagli accordi per il periodo relativo ad Hercule III. Si tratta di circa 10 milioni di euro in meno rispetto ai fondi che la Commissione ha in programma di destinare alla lotta al contrabbando e alla contraffazione di sigarette nello stesso periodo nell’ambito di Hercule III. Ciò è dovuto al fatto che, se non viene prorogato, l’accordo con Philip Morris International scadrà alla fine del 2016.

14.

La Corte rileva che gli Stati membri sono particolarmente interessati a contrastare il contrabbando e la contraffazione di sigarette. I dazi all’importazione evasi a causa del contrabbando e della contraffazione di sigarette costituiscono una perdita per il bilancio dell’UE (risorse proprie tradizionali). La mancata riscossione delle accise e dell’IVA, nonché della quota di dazi all’importazione normalmente trattenuta dagli Stati membri a copertura dei costi di riscossione, costituisce però una perdita per i bilanci degli Stati membri molto superiore a quella subita dal bilancio UE.

15.

L’OLAF non dispone di informazioni su come ciascuno Stato membro utilizzi la propria quota dei pagamenti ricevuti annualmente dai produttori di tabacco. Secondo la Corte, tali informazioni dovrebbero essere disponibili a livello della Commissione, al fine di garantire un approccio efficiente e coordinato nell’amministrazione delle risorse destinate alla lotta al contrabbando e alla contraffazione di sigarette, sia a livello UE che a livello nazionale.

16.

Ai sensi dell’articolo 9 della proposta, il tasso di cofinanziamento per le azioni ammissibili ai sensi dell’articolo 7 non supera l’80 % dei costi ammissibili (15) (e il 90 % in casi eccezionali e debitamente giustificati). Per Hercule II, il tasso massimo di cofinanziamento per l’assistenza tecnica era del 50 % dei costi ammissibili.

17.

A parere della Corte, il tasso massimo di cofinanziamento dovrebbe essere mantenuto al 50 % per la componente materiale tecnico, per ottenere un equo bilanciamento degli interessi nazionali e di quelli dell’UE connessi all’acquisto di tale materiale. Ciò è giustificato soprattutto per i 27,4 milioni di euro da destinare al cofinanziamento di materiale tecnico relativo alla lotta al contrabbando di sigarette, alla luce dell’importanza che tale azione riveste per gli Stati membri. Questo tasso massimo di cofinanziamento potrebbe salire all’80 % in casi eccezionali debitamente giustificati, per tener conto di specifiche situazioni nazionali o a livello dell’UE (16).

18.

Il progetto di regolamento enuncia gli obiettivi generali e specifici del programma. Il programma mira a tutelare gli interessi finanziari dell’Unione prevenendo e contrastando la frode, la corruzione e ogni altra attività illecita. L’allegato alla proposta elenca gli obiettivi operativi che sono scomposti in «azioni» e «risultati» nella scheda finanziaria legislativa.

19.

Benché nella relazione introduttiva della proposta si affermi che gli obiettivi sono stati stabiliti utilizzando criteri SMART (17), gli indicatori di risultato dovrebbero essere migliorati per poter dimostrare l’impatto misurabile riconducibile al programma. Per quanto riguarda gli importi recuperati, ad esempio, l’indicatore di risultato proposto fa riferimento a 67,9 milioni di euro recuperati (18) nel 2010 e all’obiettivo di aumentare tale importo del 5-10 %. Non vi è alcun collegamento dimostrato tra il programma Hercule e il raggiungimento di questi obiettivi.

20.

La scheda finanziaria legislativa include quattro principali indicatori per monitorare l’attuazione dei cinque obiettivi operativi, ma non vi è alcun collegamento tra indicatori e obiettivi che faciliti la valutazione degli obiettivi.

21.

A parere della Corte, il riesame intermedio del conseguimento degli obiettivi del programma Hercule II (19) e la valutazione d’impatto forniscono informazioni limitate riguardo alla misurazione del raggiungimento degli obiettivi. Essi indicano semplicemente le risorse utilizzate ed i risultati ottenuti dal programma nel periodo 2007-2010. Ciò è dovuto in parte alla lunghezza delle procedure di appalto e ai progetti il cui impatto non può essere misurato immediatamente.

22.

Entro il 31 dicembre 2014, la Commissione (OLAF) presenterà una relazione sul raggiungimento degli obiettivi del programma Hercule II. Secondo la Corte, questa dovrebbe fornire una valutazione indipendente e approfondita, indicando chiaramente il valore aggiunto del programma. Gli insegnamenti tratti dovrebbero essere utilizzati per modificare il programma Hercule III.

23.

L’articolo 11 della proposta prevede che la Commissione presenti una valutazione del programma Hercule III entro il 31 dicembre 2017. Questa valutazione intermedia dovrebbe essere svolta da soggetti indipendenti. La valutazione finale, programmata per il 2021, dovrebbe anch’essa essere redatta da fonte indipendente, dimostrare il valore aggiunto del programma e quantificare il conseguimento degli obiettivi.

24.

La Commissione propone di semplificare l’amministrazione delle sovvenzioni nel quadro di Hercule III. È prevista l’introduzione di una procedura semplificata per le sovvenzioni inferiori ai 50 000 euro, in linea con le disposizioni del regolamento finanziario (20).

25.

Questa semplificazione è subordinata all’adozione della proposta della Commissione sulla revisione del regolamento finanziario e delle relative modalità di esecuzione.

26.

Nell’esaminare il seguito dato alla relazione speciale n. 1/2005 (relazione speciale n. 2/2011), la Corte ribadiva il proprio giudizio secondo cui l'OLAF dovesse affidare ad altri servizi della Commissione la responsabilità di gestire i programmi di finanziamento (ad esempio, Hercule) e dovesse riorientare le proprie attività sulla funzione investigativa. L’OLAF dichiara di aver aumentato da allora le risorse destinate alle proprie attività investigative. La gestione del programma Hercule è stata affidata a un’unica Unità all’interno della direzione Politiche che è distinta dalle direzioni Indagini.

27.

Hercule III è essenzialmente un proseguimento di Hercule II e comprende tre componenti:

L’Allegato II presenta le stime relative alla ripartizione delle risorse pianificata per ciascuna delle componenti di Hercule III.

28.

Per quanto riguarda gli interventi per lottare contro le frodi, le risorse assegnate al cofinanziamento dell’acquisto di materiale tecnico da utilizzare per le indagini ammonterebbero a 27,9 milioni di euro per il programma Hercule III. Per il periodo 2007-2010, sono stati assegnati circa 12,2 milioni di euro alle autorità preposte all’applicazione della legge (autorità penali / autorità di polizia / autorità doganali) (21). Il materiale cofinanziato non è necessariamente utilizzato a titolo esclusivo per la tutela degli interessi finanziari dell’UE, ma anche per operazioni volte a contrastare il traffico di droga, il traffico d’armi, le evasioni, il traffico di esseri umani, le frodi fiscali, l’utilizzo fraudolento di carte di credito, la falsificazione di denaro e la corruzione di personale appartenente alle autorità nazionali preposte all’applicazione della legge (22).

29.

Né il riesame intermedio né la valutazione d’impatto forniscono dettagli sul tipo di materiale finanziato nel quadro di Hercule II, con un’unica eccezione (23). Si afferma che OLAF attui un programma sistematico di controlli in loco. Tuttavia, nel riesame intermedio non sono inclusi i risultati di tali controlli né una valutazione degli obiettivi degli acquisti effettuati.

30.

Per gli interventi nel settore della lotta al contrabbando di sigarette lo strumento preferito nell’ambito del programma Hercule II è stato l’acquisto di scanner a raggi X. Per il periodo 2007-2010, sono stati contratti impegni per circa 12,5 milioni di euro ripartiti tra le autorità doganali di 16 Stati membri per l’acquisto di 21 scanner.

31.

Salvo che per due casi (24), né il riesame intermedio né la valutazione d’impatto forniscono una valutazione finale relativa all’acquisto degli scanner.

32.

L’OLAF e il Centro comune di ricerca hanno deciso di attuare due progetti nell’ambito del programma Hercule II:

—    Progetto AMT  (25): un sistema usato principalmente dagli Stati membri e dall’OLAF. In base al riesame intermedio, i benefici attesi o ottenuti includono l’analisi sistematica e completa dei dati sugli alti volumi di scambi nonché i segnali indicanti significativi mutamenti nell’andamento degli scambi commerciali.

—    Progetto CONTRAFFIC  (26): un sistema usato prevalentemente dagli Stati membri per integrare l’analisi di rischio nazionale. Il riesame intermedio indica i seguenti benefici attesi o ottenuti:

—   benefici operativi: sostegno alle indagini (movimenti di container),

—   benefici tattici: scenari più realistici ed efficaci per operazioni congiunte nel settore doganale,

—   benefici strategici: analisi di rischio efficace per i trasporti marittimi.

33.

Nel quadro di Hercule II, l’OLAF e gli Stati membri hanno ottenuto accesso a database esterni che possono fornire elementi utili per la lotta contro le frodi, tra cui:

34.

La Commissione dovrebbe evitare ogni sovrapposizione tra i diversi sistemi e database finanziati nel quadro del programma Hercule. Ciò vale anche per i sistemi informativi disponibili, ad esempio, presso la direzione generale Fiscalità e unione doganale.

35.

Questa componente si concentra sulle azioni formative e le conferenze in materia di lotta contro le frodi destinate a partecipanti provenienti dagli Stati membri, paesi candidati e paesi terzi. Vengono inoltre offerte opportunità di creazione di reti, scambio di esperienze tra gli Stati membri e la Commissione, nonché l’ampia diffusione delle campagne antifrode in tutta l’UE.

36.

Per il periodo 2007-2010, sono stati contratti impegni per circa 12,6 milioni di euro (27).

37.

Il riesame intermedio mostra i principali risultati conseguiti dai beneficiari (28). Sono state distribuite schede di valutazione ai partecipanti agli eventi formativi. Resta tuttavia poco chiaro fino a che punto i risultati di queste indagini corroborino i dati riportati nella relazione del riesame intermedio. Solo i risultati relativi a una domanda («Impressione generale sul seminario») vengono presentati nella relazione di riesame intermedio.

38.

La Commissione dovrebbe dimostrare esplicitamente il valore aggiunto delle attività di formazione e delle conferenze nella relazione finale del 2014.

39.

I beneficiari di questa componente sono le amministrazioni nazionali, gli istituti di ricerca e di istruzione. Sono tutte organizzazioni senza fini di lucro che promuovono la tutela degli interessi finanziari dell’UE. Le azioni che vengono sovvenzionate sono principalmente conferenze/seminari, pubblicazioni periodiche, diffusione di competenze e studi di diritto comparato. La relazione di revisione intermedia non fornisce alcuna valutazione di queste azioni e la valutazione di impatto riferisce soltanto in merito alla soddisfazione dei beneficiari.

40.

La Commissione dovrebbe dimostrare esplicitamente il valore aggiunto di questa componente nella relazione finale del 2014.