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Document 62023CC0540
Opinion of Advocate General Szpunar delivered on 12 June 2025.###
Conclusioni dell’avvocato generale M. Szpunar, presentate il 12 giugno 2025.
Conclusioni dell’avvocato generale M. Szpunar, presentate il 12 giugno 2025.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2025:440
- Date of document:
- 12/06/2025
- Form:
- Conclusioni dell'avvocato generale
- Advocate General:
- Szpunar
Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MACIEJ SZPUNAR
presentate il 12 giugno 2025 (1)
Causa C-540/23 P
Commissione europea
contro
Covington & Burling,
Bart Van Vooren
« Impugnazione — Accesso ai documenti — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Articolo 4, paragrafo 3, secondo comma — Tutela del processo decisionale — Rifiuto di divulgazione di documenti contenenti i voti degli Stati membri sulla modifica dell’allegato III del regolamento (CE) n. 1925/2006 — Decisione 1999/468/CE — Procedura di regolamentazione con controllo »
I. Introduzione
1. La presente impugnazione e la presente impugnazione incidentale mirano a far annullare la sentenza del 14 giugno 2023, Covington & Burling e Van Vooren/Commissione (T‑201/21, EU:T:2023:333; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale il Tribunale ha annullato la decisione della Commissione C(2021) 2541 final del 7 aprile 2021. Con la suddetta decisione, la Commissione europea istituzione ha negato l’accesso ai documenti contenenti i voti di 22 Stati membri in seno al comitato permanente per le piante, gli animali, gli alimenti e i mangimi – sezione Legislazione alimentare generale (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds – General Food Law Section) (in prosieguo: il «comitato PAFF»). Tali voti sono stati espressi a favore della proposta di regolamento che modifica l’allegato III del regolamento (CE) n. 1925/2006 (2) relativo all’elenco delle sostanze il cui uso negli alimenti è vietato, soggetto a restrizioni o sottoposto alla sorveglianza dell’Unione, se tale sostanza è associata a un rischio potenziale per i consumatori (in prosieguo: il «progetto di regolamento modificativo»).
2. La presente causa offre alla Corte l’opportunità di chiarire la portata del secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001 (3), che stabilisce un’eccezione al diritto di accesso ai documenti, al fine di proteggere il processo decisionale, anche una volta adottata la decisione. Inoltre, la Corte è invitata a fare luce sulla relazione, ove esistente, tra le procedure di comitatologia e l’accesso ai documenti.
II. Quadro normativo
A. Regolamento n. 1049/2001
3. A norma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001:
«L’accesso a un documento elaborato per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
L’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».
B. Regolamento n. 1925/2006
4. Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1925/2006, «[l]a Commissione può adottare una decisione volta a modificare elementi non essenziali del presente regolamento dopo che, in ogni singolo caso, l’Autorità ha valutato le informazioni disponibili e secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 14, paragrafo 3, al fine di includere, se necessario, la sostanza o l’ingrediente di cui all’allegato III».
5. A norma dell’articolo 14, paragrafi 1 e 3, del medesimo regolamento:
«1. La Commissione è assistita dal comitato permanente per la catena alimentare e la salute degli animali
(...)
3. Nei casi in cui è fatto riferimento al presente paragrafo, si applicano l’articolo 5 bis, paragrafi da 1 a 4, e l’articolo 7 della decisione 1999/468/CE (4), tenendo conto del disposto dell’articolo 8 della stessa».
C. Decisione 1999/468
6. Ai sensi dell’articolo 5 bis, paragrafi da 1 a 4, della decisione 1999/468:
«1. La Commissione è assistita da un comitato di regolamentazione con controllo composto dei rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione.
2. Il rappresentante della Commissione sottopone al comitato un progetto delle misure da adottare. Il comitato esprime il suo parere su tale progetto (...)
3. Se le misure previste dalla Commissione sono conformi al parere del comitato, si applica la procedura seguente:
a) la Commissione sottopone senza indugio il progetto di misure al Parlamento europeo e al Consiglio [dell’Unione europea] per controllo;
b) il Parlamento europeo, deliberando a maggioranza dei membri che lo compongono, o il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, possono opporsi all’adozione di detto progetto da parte della Commissione (...)
c) se entro tre mesi da quando è stata loro presentata la proposta, il Parlamento o il Consiglio si oppongono al progetto di misure, la Commissione non le adotta. In tal caso la Commissione può sottoporre al comitato un progetto di misure modificato o presentare una proposta legislativa in base al trattato;
d) se allo scadere di tale termine né il Parlamento europeo né il Consiglio si sono opposti al progetto di misure, la Commissione adotta le misure.
4. Se le misure previste dalla Commissione non sono conformi al parere del comitato, o in assenza di parere, si applica la procedura seguente:
a) la Commissione sottopone senza indugio al Consiglio una proposta relativa alle misure da adottare e la trasmette al tempo stesso al Parlamento europeo;
b) il Consiglio delibera a maggioranza qualificata sulla proposta, entro due mesi da quando la stessa gli è stata presentata;
c) se entro questo termine il Consiglio si oppone, a maggioranza qualificata, alle misure proposte, queste ultime non sono adottate (...)
d) se il Consiglio prevede di adottare le misure proposte, le sottopone senza indugio al Parlamento europeo. Se il Consiglio non delibera entro il suddetto termine di due mesi, la Commissione sottopone senza indugio le misure al Parlamento europeo;
e) il Parlamento europeo, deliberando a maggioranza dei membri che lo compongono entro un termine di quattro mesi dalla trasmissione della proposta conformemente alla lettera a), può opporsi all’adozione delle misure in questione (...)
f) se entro questo termine il Parlamento europeo si oppone alle misure proposte, queste ultime non sono adottate (...)
g) se allo scadere di tale termine il Parlamento non si è opposto alle misure proposte, queste sono adottate dal Consiglio o dalla Commissione, a seconda dei casi».
D. Regolamento (UE) n. 182/2011
7. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 5, del regolamento (UE) n. 182/2011 (5),«[i]n casi debitamente giustificati, il presidente può ottenere l’opinione del comitato con procedura scritta. (...) Si presume che qualsiasi membro del comitato che non si sia opposto al progetto di atto di esecuzione o che non si sia esplicitamente astenuto dal votarlo entro la scadenza del termine fissato abbia tacitamente approvato il progetto di atto di esecuzione».
8. L’articolo 9 del medesimo regolamento prevede quanto segue:
«1. Ogni comitato adotta a maggioranza semplice dei suoi membri il proprio regolamento interno su proposta del presidente, basandosi su un regolamento di procedura tipo da redigersi ad opera della Commissione previa consultazione con gli Stati membri. La Commissione pubblica tale regolamento di procedura tipo nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
(...)
2. Ai comitati si applicano i principi e le condizioni riguardanti l’accesso del pubblico ai documenti (...) applicabili alla Commissione».
9. Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, del medesimo regolamento:
«1. La Commissione tiene un registro dei lavori dei comitati che contiene:
(...)
e) i risultati delle votazioni».
E. Regolamento interno tipo per i comitati
10. L’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento interno tipo per i comitati (6), afferma:
«(...) Questo resoconto sommario non reca menzione della posizione individuale dei membri nel corso delle deliberazioni del comitato».
11. L’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, recita come segue:
«1. Le domande di accesso ai documenti del comitato sono trattate in conformità del regolamento n. 1049/2001 (...).
2. Le deliberazioni del comitato hanno carattere riservato.
3. I documenti trasmessi ai membri del comitato, agli esperti e ai rappresentanti di terzi sono riservati, tranne qualora sia stato concesso l’accesso a tali documenti a norma del paragrafo 1 o la Commissione li abbia resi pubblici in altro modo».
III. Fatti
12. I fatti, quali risultano dai punti da 2 a 7 della sentenza impugnata, possono essere sintetizzati come segue.
13. Il 4 dicembre 2020 la Covington & Burling LLP e il sig. Bart van Vooren (in prosieguo: i «ricorrenti in primo grado») hanno presentato una richiesta di accesso ai documenti contenenti i voti di 22 Stati membri in seno al comitato PAFF. Tali voti erano stati espressi a favore di un progetto di regolamento che modifica l’allegato III del regolamento n. 1925/2006, che ha portato all’adozione del regolamento (UE) 2021/468 (7) (in prosieguo: il «regolamento di cui trattasi»).
14. L’11 gennaio 2021 la Commissione ha risposto alla richiesta di accesso ai documenti. Dopo aver indicato che 21 documenti (in prosieguo: i «documenti richiesti») erano stati identificati come rientranti nell’ambito della richiesta, la Commissione ha negato l’accesso agli stessi sulla base dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
15. Il 29 gennaio 2021 il sig. Van Vooren ha presentato una domanda di conferma ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 a seguito della risposta negativa iniziale.
16. Dopo aver prorogato fino al 12 marzo 2021 il termine per l’adozione della decisione di conferma, il 10 marzo 2021 la Commissione ha informato i ricorrenti che non sarebbe stata in grado di rispettare tale termine.
IV. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
17. Con atto introduttivo del 6 aprile 2021 i ricorrenti in primo grado hanno presentato un ricorso dinanzi al Tribunale avverso la decisione implicita di diniego della Commissione del 12 marzo 2021.
18. Il 7 aprile 2021 la Commissione ha adottato la decisione C(2021) 2541 final (in prosieguo: la «decisione controversa»), che confermava il proprio diniego di accesso ai documenti richiesti, basandosi in particolare sull’eccezione relativa alla protezione del processo decisionale, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
19. Con atto separato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 12 aprile 2021, i ricorrenti hanno modificato il ricorso, per tener conto dell’adozione della decisione controversa.
20. A sostegno del loro ricorso i ricorrenti in primo grado hanno sollevato cinque motivi di ricorso relativi all’applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001. Con il primo motivo si sosteneva l’inapplicabilità di tale disposizione ai documenti richiesti. I restanti motivi erano dedotti in via subordinata. Il secondo motivo riguardava la mancata dimostrazione che la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe seriamente pregiudicato il processo decisionale. Con i motivi terzo e quarto si sosteneva che la Commissione aveva commesso un errore nel basarsi sul regolamento n. 182/2011 (8) e sul regolamento interno tipo per giustificare il diniego di accesso ai documenti richiesti. Con il quinto motivo si sosteneva la violazione del principio di trasparenza e il pregiudizio alla legittimità democratica degli atti di esecuzione adottati secondo la procedura stabilita dal regolamento n. 182/2011.
21. Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto il primo motivo, ritenendo che i documenti richiesti rientrassero nell’ambito di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, e ha accolto i motivi secondo, terzo e quarto. Di conseguenza, detto giudice ha annullato la decisione controversa e condannato la Commissione alle spese.
V. Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia e conclusioni delle parti
22. Con la sua impugnazione, la Commissione chiede che la Corte annulli la sentenza impugnata, respinga tutti i motivi in essa accolti e si pronunci in via definitiva sulla questione o, in subordine, rinvii la causa al Tribunale, riservandosi le spese del presente procedimento o condannando i ricorrenti in primo grado alle spese.
23. I ricorrenti in primo grado chiedono che la Corte di giustizia respinga l’impugnazione, confermi integralmente la sentenza impugnata e condanni la Commissione alle spese del procedimento (9).
24. I ricorrenti in primo grado hanno presentato un’impugnazione incidentale, chiedendo alla Corte di annullare la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il loro primo motivo e di pronunciarsi definitivamente sulla questione, o, in subordine, di rinviare la causa al Tribunale e di riservare le spese del presente procedimento o di condannare la Commissione alle spese.
25. La Commissione chiede che la Corte di giustizia respinga l’impugnazione incidentale e la condanni i ricorrenti in primo grado alle spese.
26. Con ordinanza del 9 febbraio 2024 il Presidente della Corte ha concesso al Regno dei Paesi Bassi di intervenire a sostegno delle conclusioni dei ricorrenti in primo grado nella loro comparsa di risposta all’impugnazione. Il Regno dei Paesi Bassi non sostengono le conclusioni dell’impugnazione incidentale.
VI. Analisi
27. Con l’impugnazione incidentale, i ricorrenti in primo grado chiedono che la Corte annulli la sentenza del Tribunale nella parte in cui ha ritenuto che l’eccezione prevista dal secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 fosse applicabile ai documenti richiesti. Qualora la Corte di giustizia accogliesse l’impugnazione incidentale, l’impugnazione principale verrebbe meno in quanto basata sulla premessa secondo cui i documenti contenenti i voti individuali degli Stati membri all’interno del comitato PAFF rientrano nell’ambito di applicazione di tale disposizione. È quindi necessario analizzare in via prioritaria l’impugnazione incidentale.
A. Sull’impugnazione incidentale
1. Argomenti delle parti
28. A sostegno dell’impugnazione incidentale i ricorrenti in primo grado sollevano un motivo unico, sostenendo che il Tribunale ha commesso un errore di diritto ritenendo che i voti individuali degli Stati membri espressi all’interno del comitato PAFF debbano essere considerati come «riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata» ai sensi del secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001.
29. Essi sostengono che il Tribunale ha erroneamente statuito, ai punti 42 e 44 della sentenza impugnata, che i voti in questione hanno influenzato il processo decisionale interno della Commissione. Secondo i ricorrenti in primo grado, occorre distinguere tra le discussioni interne (che portano al voto) e l’esito delle discussioni interne (il voto in sé); a loro avviso, solo le prime rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
30. I ricorrenti in primo grado sostengono che il Tribunale ha dato un’interpretazione eccessivamente ampia della portata dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, violando così il principio secondo il quale le eccezioni al più ampio accesso possibile ai documenti devono essere interpretate restrittivamente.
31. Basandosi sulla giurisprudenza della Corte di giustizia (10), i ricorrenti in primo grado sottolineano la portata più limitata dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, rispetto al primo comma della medesima disposizione. A tal proposito, sottolineano che i voti degli Stati membri sono l’espressione della loro sovranità e che un parere positivo del comitato PAFF su un progetto di atto di esecuzione a cui il Consiglio e il Parlamento non si oppongono porta all’adozione di un regolamento.
32. I ricorrenti in primo grado sostengono che interpretare i voti individuali degli Stati membri in una procedura di comitatologia come rientranti nell’ambito di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 pregiudica la legittimità degli atti di esecuzione dell’Unione. Aggiungono che ciò è tanto più vero in quanto l’assenza di opposizione o di espressa astensione può essere considerata come approvazioni tacite, che a loro volta possono essere considerate come voti a favore del progetto di regolamento modificativo (articolo 3, paragrafo 5, del regolamento n. 182/2011).
33. La Commissione sostiene che il Tribunale ha giustamente respinto il primo motivo.
34. Essa sostiene che l’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 è redatto in termini ampi e copre qualsiasi tipo di riflessioni fornito all’istituzione. Pertanto, sarebbe artificioso operare una distinzione tra i voti e l’espressione delle riflessioni su cui essi si basano. Ai sensi del regolamento n. 182/2011, i comitati hanno la responsabilità di esprimere «pareri» sui progetti di atti di esecuzione proposti dalla Commissione.
35. La Commissione sostiene che i voti degli Stati membri non determinano l’esito del processo decisionale all’interno dell’istituzione, ma costituiscono piuttosto una fase di tale processo. A tal proposito, la Commissione ricorda che, ai sensi dell’articolo 14 del regolamento n. 1925/2006, il comitato PAFF assiste la Commissione nell’esercizio delle sue competenze di esecuzione.
36. La Commissione sostiene che la ratio dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 è quella di proteggere il processo decisionale dell’istituzione, che i voti degli Stati membri fanno parte di tale processo e che, pertanto, rientrano nell’ambito del secondo comma di tale disposizione.
2. Valutazione
37. I documenti contenenti i voti degli Stati membri a favore di un progetto di regolamento modificativo sono qualificabili come «riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata»?
38. Tale domanda non può essere considerata isolatamente. Piuttosto, dipende innanzitutto dal tipo di procedura di comitatologia applicabile a un dato processo decisionale. Sosterrò che l’applicazione nel caso di specie della procedura di regolamentazione con controllo depone a favore di una risposta affermativa alla domanda di cui sopra.
39. Esaminerò successivamente la formulazione, il contesto e gli obiettivi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001. Ciò mi porterà a concludere che i documenti richiesti rientrano nell’ambito di applicazione di tale disposizione.
a) Sulla procedura di comitatologia applicata per adottare il regolamento di cui trattasi
40. Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, e dell’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento n. 1925/2006, la Commissione può modificare l’allegato III di detto regolamento seguendo la procedura di regolamentazione con controllo (11).
41. Tale procedura è stata introdotta con la decisione 2006/512 del Consiglio come nuovo articolo 5 bis della decisione 1999/468 (12). Essa si applica all’adozione di «misure di portata generale» intese a modificare o integrare l’atto di base attraverso l’aggiunta di elementi non essenziali, laddove l’atto di base sia stato adottato con quella che allora era chiamata procedura di codecisione (13).
42. Come indicato nel considerando 7bis della decisione 1999/468, tale procedura è stata introdotta per consentire ai due rami dell’autorità legislativa di effettuare un controllo preliminare all’adozione di siffatte misure di portata generale.
43. Di conseguenza, la procedura funziona nel seguente modo (14). Se il comitato vota a maggioranza qualificata a favore del progetto di misure, la Commissione deve sottoporlo all’esame del Parlamento e del Consiglio (15). Tanto il Parlamento che il Consiglio possono opporsi alle misure, nel qual caso, la Commissione non deve adottarle (16). Se nessuno dei colegislatori si oppone, la Commissione deve adottare le misure (17).
44. Se il comitato esprime un parere negativo, la Commissione deve presentare il suo progetto al Consiglio, trasmettendolo contemporaneamente al Parlamento(18). Se il Consiglio si oppone alle misure, la Commissione non deve adottarle (19). Se il Consiglio approva le misure e il Parlamento non si oppone, le misure devono essere adottate (20). Se il Parlamento si oppone, le misure non devono essere adottate (21).
45. Come mostra la descrizione precedente, il fattore dirimente di tale procedura è il potere dei colegislatori di impedire l’adozione del progetto di misure, nonostante il parere positivo del comitato. Allo stesso modo, i progetti di misure che ricevono parere negativo possono comunque essere adottati, a condizione che il Consiglio li approvi e che non vi sia opposizione da parte del Parlamento (22).
46. Pertanto, a mio avviso, i voti degli Stati membri e il relativo parere del comitato sono solo una fase del processo decisionale che porta all’adozione del progetto di misure da parte della Commissione.
47. In considerazione delle sue caratteristiche specifiche e dei motivi della sua introduzione, l’applicazione della procedura di regolamentazione con controllo dimostra che i voti dei rappresentanti degli Stati membri fanno parte delle discussioni e delle consultazioni preliminari all’interno della Commissione e rientrano, pertanto, nell’ambito di applicazione del secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001.
48. I ricorrenti in primo grado sostengono tuttavia che, allorché il comitato esprime un parere positivo, la Commissione è tenuta a inviare il progetto di misure al Consiglio e al Parlamento. Essi sostengono quindi che i voti espressi all’interno del comitato rappresentano l’esito del processo decisionale.
49. Tale tesi non appare convincente.
50. In primo luogo, atteso che l’aspetto centrale della suddetta procedura di comitatologia è il controllo da parte del Parlamento e del Consiglio, non è opportuno distinguere il processo decisionale all’interno del comitato da quello che si svolge all’interno del Consiglio e del Parlamento (23).
51. In secondo luogo, se il Consiglio o il Parlamento respingono le misure, l’asserita assenza di potere discrezionale della Commissione è priva di senso. Oltre tutto, in tal caso, la Commissione può presentare al comitato un progetto di misure modificato (24). Ciò significa che il processo decisionale prosegue effettivamente all’interno del comitato.
52. In terzo luogo, anche qualora il comitato esprima un parere negativo, la Commissione presenta comunque il suo progetto al Consiglio e lo inoltra al Parlamento.
53. I ricorrenti in primo grado sostengono altresì che, nel caso di specie, proprio il parere positivo del comitato PAFF ha comportato l’adozione di un regolamento.
54. Non ritengo che tale circostanza sia dirimente. Considerare che la portata del secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 dipenda dall’esito del parere del comitato e dall’esame del Parlamento e del Consiglio significherebbe che i cittadini che chiedono l’accesso allo stesso tipo di documento relativo alla stessa procedura di comitatologia sarebbero potenzialmente trattati in modo diverso. Inoltre, sarebbe difficile conciliare una tale conclusione con il principio della certezza del diritto.
55. Alla luce di quanto sopra, la mia conclusione preliminare è che l’applicazione al caso di specie della procedura di regolamentazione con controllo dimostra che i voti degli Stati membri espressi a favore del regolamento di cui trattasi rientrano nell’ambito di applicazione del secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001. Valuterò ora se la formulazione, il contesto e gli obiettivi della suddetta disposizione, come interpretata dalla Corte, corroborino la mia conclusione preliminare.
b) Sull’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001
56. La sentenza Svezia/MyTravel e Commissione offre un orientamento per determinare la portata del secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001. Tuttavia, noto che la Corte non si è mai pronunciata sulla questione se i voti degli Stati membri espressi all’interno di un comitato di comitatologia rientrino in tale ambito (25).
57. Nella suddetta sentenza, la Corte ha ricordato che l’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 effettua una distinzione chiara in funzione della circostanza che un procedimento sia chiuso o meno. Secondo il primo comma ditale articolo, rientra nella sfera di applicazione dell’eccezione mirante alla tutela del processo decisionale qualsiasi documento redatto da un’istituzione ad uso interno, o ricevuto da un’istituzione e che riguardi una questione sulla quale quest’ultima non abbia ancora preso una decisione. Ai sensi del secondo comma, una volta presa la decisione, l’eccezione in questione copre unicamente i documenti contenenti pareri destinati a uso interno nella cornice delle deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata (26).
58. La Corte ha altresì statuito che, dal disposto dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 si evince che quest’ultimo si applica a qualsiasi documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione (27).
59. Quindi, da un lato, il campo di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, è indubbiamente più ristretto di quello del primo comma. Dall’altro lato, la formulazione del secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, è comunque abbastanza ampia da includere qualsiasi parere ad uso interno nell’ambito di discussioni e consultazioni preliminari all’interno dell’istituzione.
60. Vorrei anche citare la sentenza del Tribunale nella causa British American Tobacco International (Investments)/Commissione (28). La questione in detta causa verteva sulla circostanza se la Commissione avesse il diritto di concedere un accesso parziale ai verbali delle riunioni del comitato delle accise, celando l’identità degli Stati membri che avevano espresso la loro posizione in tali riunioni (29). Il Tribunale ha ritenuto (30) che le discussioni di tale comitato rientrassero nell’ambito dell’eccezione relativa alla tutela del segreto del procedimento della Commissione, ai sensi della decisione 94/90/CECA della Commissione (31). Tuttavia, secondo tale decisione, non vi era alcuna distinzione tra i procedimenti in corso e quelli conclusi. Ciononostante, nel concludere che l’interesse della Commissione a mantenere il segreto delle sue deliberazioni non poteva andare a scapito dell’interesse della ricorrente ad accedere ai verbali, il Tribunale ha osservato che alla data di presentazione della domanda da parte della ricorrente le deliberazioni in seno al comitato erano concluse (32).
61. La giurisprudenza sopra citata avvalora la tesi secondo cui i documenti di cui trattasi nel caso di specie rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001. Passo ora ad esaminare la formulazione, il contesto e gli obiettivi della suddetta disposizione.
62. Per quanto riguarda la formulazione, la Commissione sostiene che, in base alle regole di comitatologia applicabili, il compito del comitato è proprio quello di fornire una «opinion» (parere) (33). Tale circostanza non è necessariamente determinante. Il regolamento n. 1049/2001 si applica a tutti i documenti detenuti da un’istituzione, in tutti i settori di attività dell’Unione europea (articolo 2, paragrafo 3). Pertanto, sebbene il termine «opinion» utilizzato nel secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, possa includere i «pareri» emessi da un comitato di comitatologia, esso può altresì includere altri documenti (34).
63. A parte ciò, il significato abituale nel linguaggio quotidiano dell’espressione «consultazioni preliminari» descrive correttamente l’assistenza fornita alla Commissione dal comitato PAFF (articolo 14 del regolamento n. 1925/2006), congiuntamente al controllo da parte del Parlamento e del Consiglio ai sensi della decisione 1999/468.
64. Detto questo, ammetto anche che la formulazione della disposizione in esame in questa sede è tutt’altro che chiara.
65. Sebbene in un contesto diverso, l’avvocato generale Cruz Villalón ha identificato questo problema nelle conclusioni presentate nella causa Consiglio/Access Info Europe (35). Ha dato atto che la formulazione «riflessioni per uso interno», risulta «inadeguat[a]» nel momento in cui si riferisce a proposte di modifica di un regolamento presentate dagli Stati membri. A suo avviso, sebbene ciò non significhi che l’eccezione sia inapplicabile a priori, potrebbe in seguito rivelare che l’interesse pubblico prevalente all’accesso ai documenti richiesti predomina sulla protezione del processo decisionale (36).
66. L’interpretazione teleologica del regolamento 1049/2001 avvalora questa tesi.
67. Il regolamento n. 1049/2001, come risulta dal considerando 4 e dall’articolo 1, mira a dare la massima attuazione al diritto di accesso del pubblico ai documenti (37). Accettare che i documenti richiesti rientrino nell’ambito di applicazione del secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, di tale regolamento non contraddice tale obiettivo. Per rifiutare l’accesso, l’istituzione interessata deve inoltre dimostrare che la divulgazione pregiudicherebbe seriamente il suo processo decisionale (38).
68. Per quanto riguarda specificamente l’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, entrambi i suoi commi mirano a proteggere il processo decisionale in seno all’istituzione interessata (39). Il legislatore dell’Unione ha tuttavia ritenuto che, una volta adottata la decisione, le esigenze di tutela del processo decisionale presentino una rilevanza minore, di modo che la divulgazione di qualsiasi documento diverso da quelli menzionati nel secondo comma di tale disposizione non può mai ledere detto processo e che il diniego di divulgazione di un siffatto documento non può essere autorizzato, persino quando la divulgazione di quest’ultimo avrebbe gravemente pregiudicato questo processo se essa fosse avvenuta prima di adottare la decisione in questione (40).
69. In relazione alla protezione del processo decisionale, è chiaro dai lavori preparatori che entrambi i commi cercano di consentire all’istituzione interessata un certo «spazio di riflessione» (41).
70. A tal proposito, i ricorrenti in primo grado sostengono che la divulgazione dei voti individuali degli Stati membri non potrà mai influire su tale «spazio di riflessione». A loro avviso, per proteggere tale interesse solo le «discussioni» o le «opinioni» (posizioni) (42) espresse durante una procedura di comitatologia, ma non il loro esito, possono essere riservate.
71. Tale tesi è insostenibile.
72. Esiste sempre un’opinione dietro qualsiasi comportamento di voto. Pertanto, i voti individuali degli Stati membri riflettono le posizioni individuali su cui essi si basano. La distinzione tra voti e opinioni renderebbe quindi priva di senso l’applicazione alle opinioni del secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 (43).
c) Conclusione sull’impugnazione incidentale
73. Tenendo conto di quanto sopra, propongo di respingere l’impugnazione incidentale.
B. Sull’impugnazione
74. A sostegno dell’impugnazione, la Commissione solleva due motivi. Con il primo motivo essa sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto negando la rilevanza del quadro giuridico applicabile alla comitatologia nel valutare se la divulgazione avrebbe pregiudicato gravemente il processo decisionale. Con il secondo motivo la Commissione sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto respingendo altri fattori rilevanti e omettendo di valutare tutti i fattori rilevanti globalmente.
1. Sul primo motivo
a) Argomenti delle parti
75. Il primo motivo di impugnazione si suddivide in due capi. Nel primo capo la Commissione sostiene che il Tribunale ha applicato in modo errato il principio dell’interpretazione coerente del regolamento n. 1049/2001 con le norme settoriali che non riguardano direttamente l’accesso ai documenti e, di conseguenza, ha violato l’obbligo di motivazione. Nel secondo capo, la Commissione sostiene che il Tribunale ha interpretato in modo errato il regolamento interno tipo. Poiché entrambi i capi riguardano essenzialmente l’interazione tra il regolamento n. 1049/2001 e il quadro giuridico applicabile alla comitatologia, propongo di esaminarli congiuntamente.
76. Secondo la Commissione, concludendo che l’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 182/2011, l’articolo 10, paragrafo 2, e l’articolo 13 del regolamento interno tipo non hanno una rilevanza specifica nella valutazione delle eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, l’interpretazione del Tribunale è andata contro la formulazione e la finalità delle precedenti disposizioni. Attraverso queste disposizioni il legislatore ha cercato di offrire una maggiore protezione in termini di riservatezza per le posizioni individuali degli Stati membri nelle procedure di comitatologia.
77. I ricorrenti in primo grado, sostenuti dal Governo dei Paesi Bassi, affermano che il regolamento interno tipo non può ampliare la portata di un’eccezione stabilita in un regolamento, che è di rango superiore. Essi sostengono inoltre che la giurisprudenza citata dalla Commissione non modifica tale analisi, poiché si riferisce a un contesto diverso e non riguarda l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
78. In ogni caso, i ricorrenti in primo grado sostengono che le disposizioni in materia di comitatologia su cui si basa la Commissione non precludono l’accesso ai documenti richiesti. L’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 182/2011 e l’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento interno tipo riguardano rispettivamente il contenuto del registro e del resoconto sommario, e non l’accesso ai documenti. L’articolo 13 di detto regolamento può essere interpretato nel senso che esso consente l’accesso ai voti dei membri del comitato.
79. Il governo dei Paesi Bassi sostengono che vi è una distinzione tra accesso diretto ai documenti e divulgazione passiva. A suo parere, il Tribunale ha quindi giustamente operato una distinzione tra le disposizioni sulla natura potenzialmente sensibile dei documenti che contengono le posizioni individuali degli Stati membri nell’ambito del quadro giuridico applicabile alla comitatologia, da un lato, e le regole applicabili a una richiesta di divulgazione, disciplinate dal regolamento n. 1049/2001, dall’altro (44). Per il governo dei Paesi Bassi detto approccio deriva già dalla sentenza del Tribunale Access Info Europe/Consiglio, che la Corte di giustizia ha confermato in appello (45).
b) Valutazione
80. Con il suo primo motivo, la Commissione chiede essenzialmente che la Corte applichi al caso di specie la sua giurisprudenza che consente a determinati documenti di beneficiare di una presunzione generale di riservatezza (46). Tale giurisprudenza si basa sul riconoscimento da parte della Corte del fatto che il regolamento n. 1049/2001 deve essere interpretato in combinazione con alcune norme settoriali contenenti disposizioni specifiche sull’accesso ai documenti.
81. Pertanto, ricorderò innanzitutto la giurisprudenza invocata dalla Commissione e successivamente esaminerò se considerazioni simili possono essere applicate alle circostanze di cui alla presente impugnazione.
1) Giurisprudenza sull’interpretazione coerente tra il regolamento n. 1049/2001 e altre norme settoriali, che giustifica una presunzione generale di riservatezza
82. Qualora un’istituzione dell’Unione decida di rifiutare l’accesso a un documento sulla base di una delle eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, essa deve spiegare in che modo l’accesso a tale documento potrebbe arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da tale eccezione. Inoltre, il rischio di un siffatto pregiudizio dev’essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico (47). Tuttavia, in alcuni casi, le istituzioni dell’Unione hanno potuto basarsi su una presunzione generale di non divulgazione (48).
83. Allo stato attuale del diritto, la Corte ha riconosciuto l’esistenza di presunzioni generali di riservatezza a beneficio di cinque categorie di documenti, vale a dire i documenti di un fascicolo amministrativo afferente ad un procedimento di controllo degli aiuti di Stato, le memorie depositate da un’istituzione nell’ambito di un procedimento giurisdizionale, i documenti scambiati tra la Commissione e le parti che hanno effettuato una notifica oppure soggetti terzi nell’ambito di un procedimento di controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese, i documenti relativi a un procedimento per inadempimento che si trova ancora nella fase precontenziosa, e i documenti afferenti a un procedimento ai sensi dell’articolo 101 TFUE (49).
84. Ciononostante, il riconoscimento di una presunzione generale a beneficio di una categoria di documenti presuppone che sia previamente dimostrato che la divulgazione del tipo di documenti rientranti in tale categoria sarebbe, in modo ragionevolmente prevedibile, idonea a pregiudicare effettivamente l’interesse tutelato dall’eccezione in questione. Inoltre, posto che le presunzioni generali costituiscono (i) un’eccezione alla norma relativa all’obbligo di esame concreto ed individuale, da parte dell’istituzione dell’Unione interessata, di ciascun documento richiesto e, per di più, (ii) un’eccezione al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti detenuti dalle istituzioni dell’Unione, esse devono essere oggetto di un’interpretazione e di un’applicazione in senso restrittivo (50).
85. Per quanto riguarda i procedimenti di controllo delle operazioni di concentrazioni tra imprese, i procedimenti antitrust e quelli relativi ad aiuti di Stato, la Corte ha sottolineato che si tratta di settori specifici e sostanziali del diritto dell’Unione, soggetti a norme severe per quanto riguarda il diritto di consultare il fascicolo amministrativo (51). Tuttavia, esse non contengono una disposizione che definisca esplicitamente quali norme prevalgono (le norme settoriali o il regolamento n. 1049/2001). Pertanto, occorre garantire un’applicazione coerente di tali norme (52).
86. Per quanto riguarda la fase precontenziosa dei procedimenti per inadempimento e dei procedimenti dinanzi ai giudici dell’Unione europea, la Corte ha ricordato che, in base al diritto dell’Unione, i terzi coinvolti in tali procedimenti non hanno accesso al fascicolo. In particolare, la Corte ha sottolineato le specificità delle responsabilità giudiziarie e la necessità di rispettare i principi della parità delle armi e della buona amministrazione della giustizia (53). La Corte ha anche sottolineato che la divulgazione di documenti relativi alla fase precontenziosa di un procedimento per inadempimento sarebbe idonea a modificare la natura e lo svolgimento di un simile procedimento (54).
87. Tale iter logico non può essere applicato al quadro giuridico relativo alle procedure di comitatologia (55). In primo luogo, tale quadro giuridico si riferisce specificamente al regolamento n. 1049/2001. In secondo luogo, le procedure di comitatologia riguardano l’adozione di atti vincolanti di applicazione generale. Pertanto, non possono essere paragonate ai procedimenti amministrativi e giudiziari a cui si riferisce la giurisprudenza analizzata ai paragrafi 82/86.
2) Sia il regolamento n. 182/2011 che il regolamento interno tipo fanno riferimento al regolamento n. 1049/2001
88. L’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 182/2011, in combinato disposto con il considerando 19, specifica che il diritto di accesso ai documenti deve essere esercitato nel quadro del regolamento n. 1049/2001. Lo stesso vale per l’articolo 13, paragrafi 1 e 3, del regolamento interno tipo (56).
89. Pertanto, l’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 182/2011, che riguarda il registro del comitato e stabilisce che esso deve includere, tra l’altro, i «risultati delle votazioni», non può essere interpretato nel senso che i cittadini non possono richiedere l’accesso ai singoli voti degli Stati membri in forza del regolamento n. 1049/2001 (57). Considerazioni simili valgono per l’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento interno tipo. Pertanto, a mio avviso, il Tribunale non ha commesso un errore di diritto quando, al punto 64 della sentenza impugnata, ha ritenuto che il fatto che il resoconto sommario non menzioni la posizione individuale degli Stati membri non pregiudica l’accesso del pubblico, su richiesta, ai documenti che mostrano tali posizioni individuali.
90. Per quanto riguarda l’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento interno tipo, e a prescindere dalla sua formulazione (58), esso non può essere interpretato nel senso di concedere ai documenti una tutela che va al di là di quella prevista dal regolamento n. 1049/2001 (59).
91. Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 182/2011, la Commissione deve adottare il regolamento interno tipo dopo aver consultato gli Stati membri. Contrariamente alle norme oggetto della giurisprudenza citata dalla Commissione, l’articolo 13 non è quindi il risultato di un equilibrio raggiunto dal legislatore per proteggere il lavoro dei comitati di comitatologia (60).
92. Certo, come nota la Commissione, nulla impedisce a un documento non vincolante (61) come il regolamento interno tipo di avere un valore interpretativo. Tuttavia, laddove, come nel caso di specie, nulla nel regolamento n. 182/2011 preclude la divulgazione, a mio avviso le suddette norme non possono, di per sé, avere tale effetto (62).
93. L’interpretazione contestuale conferma il mio approccio. Nell’articolo 9 del regolamento n. 182/2011, il legislatore ha scelto di trattare nella stessa disposizione (articolo 9) l’adozione del regolamento interno tipo da parte della Commissione e l’adozione del regolamento interno di ciascun comitato (entrambi nel paragrafo 1 di tale articolo) e l’accesso del pubblico ai documenti dei comitati (paragrafo 2 dello stesso). Ciò riflette l’intenzione che il regolamento interno tipo non contravvenga al regolamento n. 1049/2001.
94. Alla luce delle considerazioni che precedono, il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto, a mio avviso, nel constatare, ai punti 59 e 68 della sentenza impugnata, che il quadro giuridico applicabile alla comitatologia non può, di per sé, precludere il diritto di accesso ai documenti risultante dal regolamento n. 1049/2001. Inoltre, benché il Tribunale non abbia fatto riferimento specifico alla giurisprudenza analizzata nei paragrafi da 82 a 86 delle presenti conclusioni, ha spiegato in dettaglio, nei punti da 63 a 67 della sentenza impugnata, perché l’accesso ai documenti richiesti non poteva essere rifiutato in linea di principio. A mio avviso il Tribunale non è, pertanto, venuto meno al suo obbligo di motivazione (63).
3) Caratteristiche peculiari della comitatologia
95. I comitati di comitatologia assistono la Commissione nello svolgimento dei suoi compiti di esecuzione, in particolare nella fase di redazione degli atti di portata generale (64). Tale ruolo non è paragonabile a quelli a cui fa riferimento la giurisprudenza citata dalla Commissione. Le attività dei comitati di comitatologia richiedono un livello di trasparenza maggiore.
96. A tal proposito, l’affermazione della Commissione secondo cui il regolamento in questione non è un atto legislativo ai sensi dell’articolo 289 TFUE non è dirimente.
97. In generale, la comitatologia stabilisce un meccanismo di controllo da parte degli Stati membri sull’adozione da parte della Commissione di atti di esecuzione (65) giuridicamente vincolanti (66).
98. Inoltre, come risulta dal considerando 7 bis della decisione 1999/468, la procedura di regolamentazione con controllo si applica all’adozione di atti «quasi legislativi» (67).
99. La Corte di giustizia ha statuito che è necessario un accesso più ampio ai documenti legati all’azione legislativa, come condizione preliminare per l’esercizio effettivo dei diritti democratici. Lo stesso ragionamento deve essere applicato alle procedure di comitatologia e, in ogni caso, alla procedura di regolamentazione con controllo (68).
100. Proprio come nel caso degli atti legislativi, i cittadini dell’intera Unione possono essere interessati da atti di esecuzione soggetti alla comitatologia (69).
101. Le eccezioni al principio del più ampio accesso possibile ai documenti si applicano subordinatamente alle condizioni rigorose dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001. Tale disposizione, letta in combinato disposto con l’articolo 12, paragrafo 2, di detto regolamento e con l’articolo 15 del TFUE, non prevede restrizioni al diritto di accesso ai documenti basate sulla definizione formale degli atti legislativi e di esecuzione (70).
102. Orbene, l’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 definisce i «documenti legislativi» con riferimento alla loro sostanza, come «documenti formati o ricevuti nell’ambito di procedimenti intesi all’adozione di atti giuridicamente vincolanti negli Stati membri o nei confronti di questi ultimi» (71). Fatti salvi gli articoli 4 e 9 di detto regolamento, esso stabilisce anche che i documenti legislativi devono essere direttamente accessibili. Inoltre, ai sensi del considerando 6 del regolamento, l’azione in veste legislativa include l’esercizio di competenze delegate (72).
103. A mio avviso, l’applicazione al caso di specie della procedura di voto scritto di cui all’articolo 3, paragrafo 5, del regolamento n. 182/2011, in base alla quale si considera che qualsiasi membro del comitato che non si sia opposto o che non si sia astenuto esplicitamente dal voto abbia tacitamente approvato il progetto di atto di esecuzione, accresce l’importanza dell’accesso ai documenti richiesti. Alla luce del principio di trasparenza insito in qualsiasi sistema democratico, infatti, i cittadini hanno il diritto di sapere esattamente come è stata raggiunta la maggioranza richiesta nel comitato.
4) Conclusione sul primo motivo di impugnazione
104. Tenendo conto di quanto sopra, il quadro giuridico applicabile alla comitatologia non giustifica il rifiuto di accesso ai documenti richiesti. Propongo pertanto di respingere il primo motivo di impugnazione.
2. Sul secondo motivo d’impugnazione
a) Argomenti delle parti
105. Il secondo motivo di impugnazione si suddivide in due capi. Poiché entrambi i capi ruotano attorno al principio di leale cooperazione (articolo 4, paragrafo 3, TUE), li esaminerò congiuntamente.
106. La Commissione sostiene in sostanza che il Tribunale ha commesso un errore di diritto negando la rilevanza del principio di leale cooperazione nello stabilire se la divulgazione dei documenti richiesti pregiudicasse gravemente il processo decisionale dell’istituzione. Secondo la Commissione, il Tribunale non ha esaminato questo aspetto come argomento distinto, in quanto, nei punti 73 e 74 della sentenza impugnata, ha fatto riferimento alla sua precedente analisi volta a stabilire se il quadro giuridico applicabile alla comitatologia giustificasse il rifiuto di divulgare i documenti richiesti. Secondo la Commissione, così facendo il Tribunale ha violato il suo obbligo di motivazione. Allo stesso tempo, la Commissione sostiene che tale iter logico implica una mancata valutazione globale di tutte le circostanze presentate nella decisione controversa.
107. I ricorrenti in primo grado sostengono che il secondo motivo di impugnazione deve essere respinto (73).
b) Valutazione
108. Come ha affermato il Tribunale nel punto 72 della sentenza impugnata, la Commissione ha sostenuto nella decisione controversa che, in considerazione dei requisiti di riservatezza applicabili ai voti degli Stati membri nell’ambito del quadro giuridico della comitatologia, la divulgazione avrebbe pregiudicato i principi di fiducia reciproca e di leale cooperazione (tra gli Stati membri e con la Commissione).
109. Ne consegue che il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto quando ha respinto l’argomento della Commissione relativo al principio di leale cooperazione, facendo riferimento al punto 68 della sentenza impugnata, in cui ha rilevato che le procedure di comitatologia non tutelano la riservatezza dei voti degli Stati membri.
110. A mio avviso, il ragionamento del Tribunale descritto nel paragrafo precedente dimostra esattamente che esso ha effettuato anche una valutazione complessiva di tutte le circostanze pertinenti. Per questi motivi, ritengo altresì che il Tribunale abbia adempiuto il suo obbligo di motivazione (74).
111. Inoltre, ricordo che i documenti relativi alle procedure di comitatologia non godono di una presunzione di riservatezza (75). Pertanto, la Commissione era tenuta ad effettuare un esame individuale e specifico di ciascuno dei documenti richiesti e a fornire spiegazioni puntuali circa il rischio di grave compromissione del processo decisionale (76).
112. Tuttavia, come il Tribunale ha sostanzialmente affermato nel punto 73 della sentenza impugnata, il ragionamento della Commissione relativo alla preservazione della leale cooperazione e della fiducia reciproca nelle procedure di comitatologia è piuttosto astratto e quindi insufficiente a soddisfare tale requisito.
113. La Commissione sostiene inoltre che il Tribunale non ha tenuto conto del fatto che la procedura per l’adozione del regolamento di cui trattasi non era stata interamente completata (77). Anche tale argomento dev’essere respinto.
114. La fase del processo decisionale è rilevante solo per determinare quale comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 si applichi ad un determinato caso (78). Al contrario, se l’istituzione interessata si basa sul secondo comma di tale articolo, applicabile alle situazioni in cui è stata adottata una decisione, essa non può basarsi sul presunto mancato completamento della procedura per sostenere che la divulgazione potrebbe pregiudicare gravemente il processo decisionale. Nel caso di specie, la Commissione si è basata esclusivamente sul secondo comma di tale disposizione.
c) Conclusione sul secondo motivo di impugnazione
115. Alla luce di tutte le considerazioni di cui sopra, propongo di respingere il secondo motivo di impugnazione.
VII. Conclusione
116. Alla luce di quanto sopra, propongo alla Corte di respingere l’impugnazione e l’impugnazione incidentale, di condannare ciascuna parte a sostenere le proprie spese e di condannare il Regno dei Paesi Bassi a sostenere le proprie spese.
1 Lingua originale: l’inglese.
2 Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, sull’aggiunta di vitamine e minerali e di talune altre sostanze agli alimenti (GU 2006, L 404, pag. 26), come modificato dal regolamento (CE) n. 108/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 gennaio 2008 (GU 2008, L 39, pag. 11) (in prosieguo: il «regolamento n. 1925/2006»).
3 Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).
4 Decisione del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU 1999, L 184, pag. 23), come modificata dalla decisione del Consiglio 2006/512/CE, del 17 luglio 2006 (GU 2006, L 200, pag. 11) (in prosieguo: la «decisione 1999/468»).
5 Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione (GU 2011, L 55, pag. 13).
6 GU 2011, C 206, pag. 11, in prosieguo: il «regolamento interno tipo».
7 Regolamento della Commissione del 18 marzo 2021 che modifica l’allegato III del regolamento (CE) n. 1925/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le specie botaniche contenenti derivati dell’idrossiantracene (OJ 2021, L 96, pag. 6).
8 Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione (GU 2011, L 55, pag. 13).
9 Tali conclusioni sono presentate in subordine, nel caso in cui la Corte respinga l’impugnazione incidentale (v. paragrafo 24 delle presenti conclusioni).
10 Sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione (C‑506/08 P, EU:C:2011:496; in prosieguo: la «sentenza Svezia/MyTravel e Commissione»).
11 Sentenza impugnata, punti 35-37.
12 Secondo l’articolo 12 del regolamento n. 182/2011, nonostante l’abrogazione della decisione 1999/468, gli effetti dell’articolo 5 bis della stessa devono essere mantenuti ai fini degli atti di base esistenti che vi fanno riferimento.
13 V. considerando 7 bis della decisione 1999/468. La procedura di codecisione (articolo 251 del Trattato che istituisce la Comunità europea) prevedeva sia il diritto del Parlamento europeo di proporre emendamenti sia il diritto di veto. Si tratta della procedura che il Trattato di Lisbona ha ribattezzato «procedura legislativa ordinaria» (articolo 289 TFUE).
14 V., a tale proposito, Lenaerts, K, Piet Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, pagg. 580 e 581.
15 V. articolo 5 bis, paragrafo 3, lettera a), della decisione 1999/468.
16 Articolo 5 bis, paragrafo 3, lettere b) e c), della decisione 1999/468.
17 Articolo 5 bis, paragrafo 3, lettera d), della decisione 1999/468.
18 Articolo 5 bis, paragrafo 4, lettera a), della decisione 1999/468.
19 Articolo 5 bis, paragrafo 4, lettera c), della decisione 1999/468.
20 Articolo 5 bis, paragrafo 4, lettere d) e g), della decisione 1999/468.
21 Articolo 5 bis, paragrafo 4, lettere e) e f), della decisione 1999/468.
22 Sentenza impugnata, punto 40, in fine.
23 V., a tal riguardo, punti 35 e 40 (in fine) della sentenza impugnata.
24 V. articolo 5 bis, paragrafo 3, lettera c), della decisione 1999/468.
25 I documenti oggetto della sentenza Svezia/MyTravel e Commissione riguardavano una relazione del consigliere‑uditore in un procedimento di controllo delle concentrazioni, una nota della Direzione Generale «Concorrenza» della Commissione trasmessa al comitato consultivo e una nota al fascicolo su un’ispezione di un sito di un’impresa. La Corte ha concluso che tali documenti rientravano nell’ambito di applicazione del secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, v. punto 95 della sentenza.
26 Sentenza Svezia/MyTravel e Commissione (punti da 78 a 80). V. altresì sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punto 77). Il Tribunale ha fatto riferimento alla suddetta giurisprudenza al punto 29 della sentenza impugnata.
27 V. sentenza Svezia /MyTravel e Commissione (punto 93).
28 Sentenza del 10 ottobre 2001 (T‑111/00, in prosieguo: la «sentenza British American Tobacco International (Investments)/Commissione», EU:T:2001:250).
29 Sentenza British American Tobacco International (Investments)/Commissione (punti 24 e 36). Dal punto 7 della suddetta sentenza si evince inoltre anche che la maggioranza delle delegazioni degli Stati membri aveva comunicato la sua intenzione di considerare il tabacco espanso equiparato a «tabacco da fumo» e, pertanto, come un prodotto soggetto ad accisa. Successivamente, il comitato delle accise aveva adottato conclusioni in tal senso.
30 Sentenza British American Tobacco International (Investments)/Commissione (punto 28).
31 Decisione CE Euratom dell’8 febbraio 1994 sull’accesso del pubblico ai documenti della Commissione (GU 1994, L 46, pag. 58) (che ha preceduto il regolamento n. 1049/2001), non più in vigore (v. considerando 17 del regolamento n. 1049/2001).
32 Sentenza British American Tobacco International (Investments)/Commissione (punti 56 e 57).
33 «Opinion» è il termine che ricorre nella versione in lingua inglese. Non tutte le versioni linguistiche del secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, dell’articolo 5 bis della decisione 1999/468 e dell’articolo 3, paragrafo 5, del regolamento n. 182/2011 avvalorano tale tesi. Le versioni linguistiche tedesca (« stellungnahme/n »), francese (« avis »), polacca (« opinia/e »), portoghese (« parecer/es ») e inglese (« opinion/s ») lo fanno. Invece, la versione linguistica italiana del secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 fa riferimento alle «riflessioni», mentre le disposizioni di comitatologia sopra citate fanno riferimento al «parere». Analogamente, mentre la versione linguistica spagnola dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 1049/2001 fa riferimento alle «opiniones», le seconde disposizioni utilizzano il termine «dictamen».
34 V. altresì, al riguardo, la definizione di «documento» di cui all’articolo 3, lettera a), del regolamento n. 1049/2001.
35 C‑280/11 P, EU:C:2013:325.
36 Conclusioni presentate dall’avvocato generale Cruz Villalón nella causa Consiglio/Access Info Europe (C‑280/11, EU:C:2013:325, paragrafi 51 e 52).
37 Sentenza del 21 settembre 2010, Svezia e a./API e Commissione (C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punto 69 e giurisprudenza ivi citata).
38 V., a tal proposito, conclusioni presentate dall’avvocato generale Kokott nella causa Svezia/MyTravel e Commissione (C‑506/08 P, EU:C:2011:107, paragrafo 44).
39 Durante il processo legislativo che ha portato all’adozione del regolamento n. 1049/2001, alcune versioni facevano riferimento alla «capacità dell’istituzione di svolgere i propri compiti»; v. versione del Consiglio del 4 aprile 2001. Secondo il considerando 11 del regolamento n. 1049/2001 «[s]i dovrebbe consentire alle istituzioni di proteggere le loro consultazioni e discussioni interne quando sia necessario per tutelare la propria capacità di espletare le loro funzioni».
40 Sentenza Svezia/MyTravel e Commissione (punto 80).
41 V. relazione del Parlamento europeo del 27 ottobre 2000 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, documento n. A5‑0318/2000, pag. 20, che fa riferimento al «libero scambio di idee (“brain storming”)». V. altresì proposta modificata di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio concernente l’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (COM/2001/ 0299 def.), (GU 2001, C 240E, pag. 165), che fa riferimento alla «tutela dello “spazio di riflessione”».
42 Il termine «opinioni» nel presente contesto deve essere inteso come «punti di vista» o «posizioni». Non si tratta di «pareri» adottati da un comitato di comitatologia ai sensi del quadro giuridico applicabile alla comitatologia.
43 A tal proposito, il Tribunale non ha commesso un errore di diritto quando si è basato, nel punto 45 della sentenza impugnata, sul punto 107 della sua sentenza del 14 settembre 2022, Pollinis France/Commissione (T‑371/20 e T‑554/20, EU:T:2022:556), che riguardava l’accesso ai documenti contenenti le posizioni individuali degli Stati membri. Tuttavia, in tale causa, la Commissione si era basata sul primo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, il cui ambito di applicazione è più ampio, come argomentato. In sede di impugnazione, tale questione non è stata analizzata dalla Corte di giustizia [sentenza del 16 gennaio 2025, Pollinis France/Commissione (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punto 81)].
44 Sentenza impugnata, punto 64.
45 Sentenza del 22 marzo 2011 (T‑233/09, EU:T:2011:105).
46 Come menzionato dall’avvocato generale Emiliou nelle conclusioni presentate nella causa Commissione/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562, paragrafo 108), la Commissione ha seguito un approccio simile in quel caso. La Corte non ha affrontato la questione nella sentenza del 16 gennaio 2025, Commissione/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17).
47 V., tra l’altro, sentenza del 16 gennaio 2025, Commissione/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punto 63 e giurisprudenza ivi citata).
48 La Corte ha accettato per la prima volta questa presunzione generale nella sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punti 53 e 54). Tuttavia, tale formula può essere ricondotta alla sentenza del 1º luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio (C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punti 49 e 50).
49 V., per una panoramica di tali casi, sentenza del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punto 81 e giurisprudenza ivi citata).
50 Sentenza del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punto 80).
51 Sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 109). V. altresì sentenze del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punti da 55 a 58); del 28 giugno 2012, Commissione/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punti da 59 a 61); e del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 92).
52 Sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 110).
53 Sentenza del 21 settembre 2010, Svezia e a./API e Commissione (C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punti 82 e 85). In detta sentenza, la Corte ha accettato l’applicazione della presunzione generale di riservatezza ai documenti contenenti le memorie della Commissione nei ricorsi di annullamento pendenti (v. punti 75 e 94).
54 Sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione (C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punto 63).
55 V., a tal proposito, sentenza British American Tobacco International (Investments)/Commissione (punto 52). V. altresì sentenza impugnata, punto 59 e giurisprudenza ivi citata. V. altresì, per analogia, conclusioni da me presentate nella causa SaintGobain Glass Deutschland/Commissione (C‑60/15 P, EU:C:2016:778, paragrafo 66).
56 V., nello stesso senso, conclusioni presentate dall’avvocato generale Emiliou nella causa Commissione/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562, paragrafo 111).
57 Sentenza impugnata, punto 67. V. altresì decisione Mediatore europeo nel caso 2142/2018/EWM, 3 dicembre 2019, sul rifiuto della Commissione di concedere l’accesso alle posizioni degli Stati membri su un documento di orientamento relativo alla valutazione del rischio dei pesticidi per le api, punto 33.
58 Sentenza impugnata, punto 66.
59 Sentenza impugnata, punto 63. V. altresì conclusioni presentate dall’avvocato generale Emiliou nella causa Commissione/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562, paragrafo 101).
60 V., per analogia, sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 121 e giurisprudenza ivi citata). V. altresì, in tal senso, decisione del Mediatore europeo nel caso 2142/2018/EWM, cit., punto 13.
61 Per quanto riguarda la prevalenza delle disposizioni di un regolamento rispetto a quelle di un documento non vincolante, v., per analogia, sentenza del 14 aprile 2005, Belgio/Commissione (C‑110/03, EU:C:2005:223, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).
62 V., a tal proposito, decisione del Mediatore europeo nel caso 2142/2018/EWM, cit., punti 13 e 33.
63 V., a tal proposito, sentenza del 10 febbraio 2021, RFA International/Commissione (C‑56/19 P, EU:C:2021:102, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).
64 V. articolo 2, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 182/2011.
65 V. articolo 291, paragrafo 3, TFUE e articolo 1 del regolamento n. 182/2011. Ai sensi dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, allorché sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione, tali atti conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione (ad eccezione delle questioni relative alla politica estera e di sicurezza comune, per le quali le competenze di esecuzione sono conferite al Consiglio).
66 Lenaerts, K, e Piet Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, op. cit., pag. 557.
67 V. Loosen, P., Comitology, Claims and Addition of Nutrients[:] The New Regulatory Procedure with Scrutiny and its Application to Regulations (EC) No 1924/2006 and 1925/2006, European Food and Feed Law Review, vol. 2(2), 2007, pag. 95.
68 Sentenza del 1º luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio (C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punto 46). V. altresì sentenza British American Tobacco International (Investments)/Commissione (punto 33), dove la Commissione sembra aver implicitamente riconosciuto che gli standard più elevati di trasparenza richiesti per le procedure legislative si applicano alle procedure di comitatologia.
69 Brandsma, G. J., Curtin, D., and Meijer, A., «How Transparent are EU “Comitology” Committees in Practice?» European Law Journal, vol. 14(6), pag. 825.
70 Decisione del Mediatore europeo nel caso 1275/2018/THH sul rifiuto della Commissione europea di concedere il completo accesso del pubblico ai verbali delle riunioni del comitato tecnico per i veicoli a motore da settembre 2016 a gennaio 2017, punto 32. V. altresì Curtin, D., e Rubio, A. «Regulation 1049/2001 on the right of access to documents, including the digital context» (2024), Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, Parlamento europeo, pag. 13.
71 Sentenza del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punto 85).
72 Il Trattato di Lisbona ha introdotto la distinzione tra atti di esecuzione e atti delegati, e solo i primi sono soggetti alle procedure di comitatologia (articolo 291, paragrafo 3, TFUE). Poiché il regolamento n. 1049/2001 è precedente all’adozione del Trattato di Lisbona, il riferimento alle «competenze delegate» di cui al considerando 6 non deve essere interpretato nel senso che le competenze di esecuzione sono escluse dal più ampio accesso ai documenti che esso stabilisce. Inoltre, in termini sostanziali, il regolamento di cui trattasi condivide le caratteristiche di quello che è ora un atto delegato, nella misura in cui modifica un elemento non essenziale di un regolamento. V., a tale proposito, articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1925/2006, il considerando 7 bis della decisione 1999/468 e l’articolo 290, paragrafo 1, TFUE.
73 Il governo dei Paesi Bassi ha incentrato il loro intervento sul primo motivo.
74 V., a tale proposito, sentenza del 10 febbraio 2021, RFA International/Commissione (C‑56/19 P, EU:C:2021:102, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).
75 V. paragrafo 87 delle presenti conclusioni.
76 V. paragrafo 82 delle presenti conclusioni.
77 Nella decisione controversa (del 7 aprile 2021), la Commissione ha dichiarato che «il progetto di regolamento della Commissione è stato sottoposto all’esame del Parlamento europeo e del Consiglio il 1º dicembre 2020. Entrambe le istituzioni hanno avuto tre mesi per esaminarlo prima dell’adozione finale da parte della Commissione. Nonostante il fatto che questa procedura specifica sia quasi completata, la richiesta di divulgazione dei relativi voti individuali degli Stati membri nell’ambito del pertinente comitato permanente rimane protetta dalle norme summenzionate relative alla comitatologia». Ricordo che il regolamento di cui trattasi è stato adottato il 18 marzo 2021.
78 V, a tale proposito, sentenza del 16 gennaio 2025, Commissione/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punti da 68 a 79).
