1.

L’iniziativa dei cittadini europei (in prosieguo: l’«ICE») è uno strumento di democrazia partecipativa che è oramai diventato un’aggiunta piuttosto nota al sistema istituzionale dell’Unione, nonostante il suo impatto fino ad ora apparentemente modesto ( 2 ). Tale procedura, ricordo, è stata introdotta dal Trattato di Lisbona per offrire ai cittadini dell’Unione la possibilità di influenzare direttamente l’ordinamento giuridico dell’Unione, invitando la Commissione europea a predisporre una proposta di atto legislativo dell’Unione europea. Come ha sottolineato la Corte, il valore aggiunto di tale meccanismo «risiede non già nella certezza del suo esito, bensì nelle possibilità e nelle opportunità che esso crea per i cittadini dell’Unione di dar vita a un dibattito politico in seno alle istituzioni di quest’ultima» ( 3 ).

2.

Affinché un’ICE possa seguire il suo corso, è necessario che essa superi, con esito positivo, diverse fasi, tra cui, innanzitutto, la sua «registrazione». Durante questa fase di «ammissibilità» la Commissione verifica, in particolare, se il tema sul quale è invitata ad agire esuli manifestamente o meno dalla competenza della stessa a presentare una proposta di atto legislativo dell’Unione. Questa prima fase culmina, in linea di principio, in una decisione mediante la quale la Commissione registra un’ICE o, al contrario, ne rifiuta la registrazione.

3.

La presente causa riguarda questa specifica fase e rappresenta il seguito di un precedente contenzioso dinanzi agli organi giurisdizionali dell’Unione, riguardante l’ICE «Politica di coesione per l’uguaglianza delle regioni e la preservazione delle culture regionali». L’ICE mirava, in sostanza, alla predisposizione di atti legislativi che offrissero alle regioni, le cui caratteristiche nazionali, etniche, culturali, religiose o linguistiche differiscono da quelle delle regioni circostanti, pari opportunità di accesso ai fondi dell’Unione.

4.

La presente controversia è iniziata con il rigetto della registrazione di tale ICE da parte della Commissione, in quanto il suo oggetto esulava manifestamente dalla sua competenza a presentare una proposta di atto legislativo. Il ricorso presentato contro tale rigetto è stato respinto dal Tribunale. Tuttavia, nell’ambito di un’impugnazione proposta dagli organizzatori dell’ICE, la Corte di giustizia ha annullato la sentenza del Tribunale e la decisione della Commissione.

5.

Successivamente, la Commissione ha adottato una nuova decisione con la quale ha registrato l’ICE controversa, aprendo così la strada alla raccolta di adesioni tra i cittadini dell’Unione. Ai fini di tale raccolta, la Commissione ha ristretto il perimetro dell’ICE soltanto a quegli elementi iniziali che, secondo la Commissione, non erano manifestamente «irricevibili».

6.

Tuttavia, a prima vista, le norme applicabili in vigore all’epoca attribuivano alla Commissione il potere o di registrare un’ICE o, in alternativa, di rifiutarne la registrazione. La questione che si pone nella presente causa è se tale logica binaria precludesse alla Commissione la facoltà di registrare l’ICE controversa in una forma così «qualificata».

7.

Il regolamento (UE) n. 211/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 febbraio 2011 riguardante l’iniziativa dei cittadini (in prosieguo: il «regolamento ICE del 2011») ( 4 ), ai sensi del suo articolo 1, ha stabilito le specifiche procedure e condizioni relative a un’iniziativa dei cittadini, quale prevista dall’articolo 11 TUE e dall’articolo 24 TFUE ( 5 ).

8.

L’articolo 2, paragrafo 1, di tale atto definiva l’ICE come «un’iniziativa che ha ricevuto il sostegno di almeno un milione di firmatari appartenenti ad almeno un quarto degli Stati membri, sottoposta alla Commissione a norma del [regolamento ICE del 2011] e nella quale si chiede alla Commissione di presentare, nell’ambito delle sue attribuzioni, un’adeguata proposta su temi per i quali i cittadini ritengono necessario un atto legislativo dell’Unione ai fini dell’attuazione dei trattati».

9.

L’articolo 4 del regolamento ICE del 2011 affermava che:

«1.   Prima d’iniziare la raccolta delle dichiarazioni di sostegno dei firmatari per una proposta d’iniziativa dei cittadini, gli organizzatori sono tenuti a chiederne la registrazione alla Commissione fornendo le informazioni indicate nell’allegato II, riguardanti in particolare l’oggetto e gli obiettivi di tale iniziativa dei cittadini.

(…)

2.   Entro due mesi dalla data di ricevimento delle informazioni di cui all’allegato II, la Commissione registra una proposta d’iniziativa dei cittadini attribuendole un numero individuale di registrazione e ne invia conferma agli organizzatori, purché siano soddisfatte le seguenti condizioni:

(…)

(…)

3.   La Commissione rifiuta la registrazione se le condizioni di cui al paragrafo 2 non sono soddisfatte.

Qualora rifiuti di registrare una proposta d’iniziativa dei cittadini, la Commissione informa gli organizzatori dei motivi di tale rifiuto e di tutti i possibili ricorsi giudiziari ed extragiudiziari a loro disposizione.

(…)».

10.

L’allegato II al regolamento ICE del 2011 riguardava le «informazioni necessarie per registrare una proposta d’iniziativa dei cittadini» e richiedeva «per registrare nel registro elettronico della Commissione una proposta d’iniziativa dei cittadini [di] fornire le seguenti informazioni:

(…)».

Questo allegato enunciava inoltre che «gli organizzatori possono fornire in allegato informazioni più ampie sull’oggetto, gli obiettivi e il contesto dell’iniziativa dei cittadini e, se lo desiderano, possono anche trasmettere la bozza di un atto giuridico».

11.

Il 18 giugno 2013, un’ICE intitolata «Politica di coesione per l’uguaglianza delle regioni e la preservazione delle culture regionali» è stata sottoposta alla Commissione per la registrazione.

12.

Gli organizzatori di tale ICE avevano fornito sia il minimo di informazioni necessarie, definite dall’allegato II al regolamento ICE del 2011 (in prosieguo: le «informazione necessarie»), che informazioni più dettagliate ai sensi del predetto allegato (in prosieguo: le «informazioni supplementari»).

13.

Dagli elementi forniti come informazioni necessarie si evinceva che l’oggetto di tale iniziativa consisteva nel fatto che la politica di coesione dell’Unione Europea dovesse rivolgere un’attenzione particolare alle regioni con caratteristiche etniche, culturali, religiose o linguistiche differenti da quelle delle regioni circostanti ( 6 ).

14.

Gli obiettivi di tale iniziativa, anch’essi descritti nell’ambito delle informazioni necessarie, erano stati presentati, in particolare, come segue: «Per tali regioni, comprendenti zone geografiche prive di strutture dotate di competenze amministrative, la prevenzione del ritardo economico, il sostegno allo sviluppo e la salvaguardia delle condizioni della coesione economica, sociale e territoriale dovrebbero avvenire in modo tale da lasciare invariate tali caratteristiche. Per questo motivo tali regioni devono beneficiare delle medesime opportunità di accesso ai diversi fondi dell’UE e devono essere loro garantiti la preservazione delle loro caratteristiche nonché un corretto sviluppo economico, affinché lo sviluppo dell’UE sia sostenibile e la diversità culturale venga salvaguardata» ( 7 ).

15.

Inoltre, dalle informazioni supplementari (così come successivamente sintetizzate dalla Corte) emergeva che, secondo gli organizzatori dell’ICE, «per rispondere ai valori fondamentali definiti agli articoli 2 e 3 TUE, la politica di coesione disciplinata dagli articoli da 174 a 178 TFUE doveva contribuire alla salvaguardia delle specifiche caratteristiche etniche, culturali, religiose o linguistiche delle regioni a minoranza nazionale, minacciate dall’integrazione economica europea, nonché alla correzione degli svantaggi e delle discriminazioni incidenti sullo sviluppo economico di tali regioni. Di conseguenza, l’atto proposto doveva concedere alle regioni a minoranza nazionale una possibilità di accedere ai fondi, alle risorse e ai programmi della politica di coesione dell’Unione pari a quella delle regioni al momento ammissibili, quali elencate nell’allegato I del [regolamento 1059/2003 ( 8 )]. Secondo [gli organizzatori], tali garanzie potevano comprendere l’attuazione di istituzioni regionali autonome, dotate di poteri sufficienti ad aiutare le regioni a minoranza nazionale a preservare le proprie caratteristiche nazionali, linguistiche e culturali nonché la propria identità» ( 9 ).

16.

Con decisione del 25 luglio 2013, la Commissione rigettava la registrazione della proposta di ICE controversa, in quanto l’ICE presentata esulava manifestamente dalla sua competenza a presentare una proposta di atto legislativo dell’Unione ai fini dell’applicazione dei Trattati (ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE del 2011) ( 10 ).

17.

L’azione con cui gli organizzatori di tale ICE hanno chiesto l’annullamento di tale decisione, sostenuti dall’Ungheria, è stata respinta dal Tribunale ( 11 ). Tuttavia, tale sentenza è stata annullata dalla Corte, che si è pronunciata definitivamente sulla controversia ed ha annullato la decisione della Commissione del 25 luglio 2013 ( 12 ). Risulta che la Corte, in particolare, ha giudicato eccessivamente restrittiva l’interpretazione adottata dalla Commissione in merito alle disposizioni del Trattato relative alla politica di coesione dell’Unione, analizzate quale possibile fondamento giuridico degli atti legislativi che la Commissione era stata invitata a preparare ( 13 ).

18.

Il 30 aprile 2019, la Commissione ha adottato la decisione controversa, tramite la quale l’ICE di cui trattasi è stata registrata ( 14 ).

19.

Tuttavia, mentre tale registrazione è stata resa efficace dall’articolo 1, paragrafo 1, della decisione controversa, l’articolo 1, paragrafo 2, della stessa prevedeva che «le dichiarazioni di sostegno a tale proposta d’iniziativa dei cittadini possono essere raccolte sulla base del presupposto che essa mira alla presentazione, da parte della Commissione, di proposte di atti legislativi che definiscono i compiti, gli obiettivi prioritari e l’organizzazione dei fondi a finalità strutturale e a condizione che le azioni da finanziare portino al rafforzamento della coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione» ( 15 ).

20.

Con atto introduttivo depositato l’8 luglio 2019, la Romania ha proposto un ricorso diretto ad ottenere l’annullamento della decisione controversa, sollevando due motivi. In primo luogo, la Romania ha fatto valere una violazione dell’articolo 4, paragrafo 2), lettera b), del regolamento ICE del 2011 in quanto, a suo avviso, l’ICE controversa esulerebbe manifestamente dalle competenze della Commissione a presentare una proposta di atto legislativo ai sensi della suddetta disposizione. In secondo luogo, la Romania ha lamentato la violazione dell’obbligo di motivazione.

21.

Il 10 novembre 2021, il Tribunale ha respinto tale ricorso (in prosieguo: la «sentenza impugnata») ( 16 ).

22.

Il 27 gennaio 2022 la Romania ha proposto impugnazione avverso tale sentenza, chiedendone l’annullamento e chiedendo che la Corte stessa si pronunci sulla questione o che rimetta la causa al Tribunale perché quest’ultimo si pronunci nuovamente. Inoltre, essa chiede che la Commissione sia condannata alle spese.

23.

La Romania deduce un motivo unico di impugnazione vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE del 2011, in combinato disposto con l’articolo 5, paragrafo 2, TUE (che sancisce il principio di attribuzione delle competenze) ( 17 ). Tale motivo è suddiviso in due parti.

24.

La prima parte riguarda i punti 105 e 106 della sentenza impugnata, ove il Tribunale ha affermato che la Commissione «può rifiutare la registrazione di una proposta di ICE solo se (…) giunge alla conclusione che si può escludere del tutto che essa possa presentare una proposta di atto legislativo dell’Unione ai fini dell’applicazione dei trattati» e che, conseguentemente, essa è tenuta a registrare un’ICE «anche in presenza di forti dubbi» sul fatto che la proposta di ICE rientri nell’ambito delle sue competenze.

25.

La seconda parte del motivo unico presentato dalla Romania riguarda le affermazioni del Tribunale di cui al punto 116 della sentenza impugnata ove afferma, in sostanza, che l’approccio della Commissione, consistente nel registrare l’ICE controversa sulla base di un determinato presupposto su quale potesse essere il suo possibile ambito di applicazione, era conforme al regolamento ICE del 2011 e all’interpretazione dello stesso data nella sentenza della Corte Izsák e Dabis/Commissione.

26.

La Commissione ha presentato una comparsa di risposta in cui invita la Corte a respingere il ricorso e a condannare la Romania alle spese.

27.

Entrambe le parti hanno inoltre presentato una replica e una controreplica. Il governo ungherese è intervenuto a sostegno della Commissione e ha presentato una comparsa di risposta al ricorso e una controreplica.

28.

Conformemente a quanto richiesto dalla Corte, le presenti conclusioni si concentreranno sugli argomenti sollevati dalla Romania nell’ambito della seconda parte del motivo unico, relativa alla questione se la Commissione avesse il potere di «qualificare» (e limitare) l’ambito di applicazione dell’ICE controversa nel procedere alla sua registrazione.

29.

Per valutare tale questione, esaminerò le caratteristiche più importanti della procedura dell’ICE (1) e descriverò la prassi della Commissione (di cui è oggetto l’ICE controversa), che consiste nel registrare talune ICE sulla base di un determinato presupposto su quale potrebbe essere il loro possibile ambito di applicazione (2). Dopo aver illustrato questi elementi relativi al contesto più generale, tratterò gli argomenti presentati dalla Romania nella seconda parte del motivo unico di impugnazione, ed esporrò le ragioni che mi porteranno a concludere che la Commissione era legittimata a registrare un’ICE limitandone l’ambito di applicazione solo ad alcuni aspetti (3).

30.

La procedura dell’ICE, introdotta dall’articolo 11, paragrafo 4, TUE, è stata attuata mediante il regolamento ICE del 2011, successivamente abrogato dal regolamento ICE del 2019, al momento in vigore. Entrambi definiscono le condizioni secondo le quali un’iniziativa può essere presentata alla Commissione, nonché la procedura secondo la quale quest’ultima deve occuparsene.

31.

Occorre sottolineare che, affinché un’iniziativa inneschi un dibattito politico in seno alle istituzioni dell’Unione, è necessario che superi tre fasi successive.

32.

In primo luogo, essa deve soddisfare le condizioni per la registrazione (talvolta indicata come «ammissibilità») ( 18 ), specificatamente elencate. In secondo luogo, a seguito della registrazione dell’ICE, gli organizzatori della stessa devono raccogliere il sostegno necessario (pari a, come minimo, un milione di firmatari appartenenti ad almeno un quarto degli Stati membri) ( 19 ). In terzo luogo, la Commissione deve, in sostanza, giungere alla conclusione che l’adozione di un atto legislativo sul tema individuato è effettivamente necessaria ed iniziarne la predisposizione, che avviene, tuttavia, nella più assoluta discrezione ( 20 ).

33.

Con riferimento alla fase di registrazione, della quale si tratta nella presente causa, l’attuale regolamento ICE del 2019 subordina la registrazione, in particolare, alla condizione (negativa) che nessuna parte dell’iniziativa presentata esuli manifestamente dalla competenza della Commissione a presentare una proposta di atto legislativo dell’Unione ai fini dell’applicazione dei trattati ( 21 ).

34.

Qualora tale condizione non sia soddisfatta, la Commissione deve informare gli organizzatori al riguardo e dare loro l’opportunità di modificare l’iniziativa. Se gli organizzatori mantengono la versione iniziale e se, al contempo, una parte di tale iniziativa non esula manifestamente dalla competenza della Commissione, il regolamento ICE del 2019 prevede che la Commissione registri parzialmente l’iniziativa ( 22 ).

35.

Tuttavia, le condizioni di registrazione previste dal regolamento ICE del 2019 non si applicano ratione temporis alla presente causa che è, a tale riguardo, disciplinata dal regolamento ICE del 2011 ( 23 ). Sebbene quest’ultimo atto contenesse una condizione di registrazione negativa simile, tale condizione era espressa in modo diverso, in quanto non specificava che nessuna parte dell’iniziativa proposta potesse esulare dalla competenza pertinente della Commissione. L’articolo 4, paragrafo 2), lettera b), del citato regolamento si limitava a richiedere che l’iniziativa proposta (in quanto tale) non esulasse manifestamente da tale competenza ( 24 ). È importante rilevare che il regolamento ICE del 2011 non affrontava l’ipotesi che la proposta di ICE soddisfacesse tale condizione negativa solo in parte. In altre parole, non prevedeva conseguenze specifiche per il fatto che una proposta contenesse un insieme di elementi, alcuni dei quali manifestamente esclusi dalle competenze della Commissione, mentre altri no.

36.

Il presente caso pone la questione se il silenzio di tale regolamento in merito a detta questione precludesse alla Commissione l’adozione della decisione controversa, mediante la quale l’ICE in questione è stata registrata sulla base di un determinato presupposto in merito a quale potesse essere l’ambito di applicazione della stessa. Prima di affrontare tale questione in modo più approfondito, mi soffermerò sulla prassi che la Commissione ha sviluppato a tale riguardo (e che, di fatto, sembra avere successivamente ispirato il sistema di registrazione parziale attualmente in vigore).

37.

L’ICE controversa non è la prima ad essere stata registrata ai sensi del regolamento ICE del 2011 in forma «qualificata» - ovvero con indicazione da parte della Commissione, nella decisione di registrazione, di quale potesse essere il suo possibile ambito di applicazione rispetto alle fasi successive del processo.

38.

A quanto mi consta, la Commissione ha proceduto in questo modo, ai sensi del regolamento ICE del 2011, in altri nove casi ( 25 ), che rappresentano circa il 14% delle registrazioni concluse con esito positivo a norma di tale atto ( 26 ).

39.

Fatta salva un’unica eccezione, la decisione di registrazione adottata in ciascuno di questi casi prevede una disposizione equivalente all’articolo 1, paragrafo 2, della decisione controversa, nel quale la Commissione osserva che le dichiarazioni di sostegno possono essere raccolte «sulla base del presupposto» che l’iniziativa in questione miri ad una proposta di atto legislativo dell’Unione che abbia un fine specifico, come brevemente indicato in tale disposizione ( 27 ). Ciò non avviene nelle decisioni di registrazione «integrale», nelle quali l’articolo 1 dispone semplicemente che l’ICE interessata è stata registrata ( 28 ).

40.

A quanto mi consta, la questione se la Commissione potesse registrare parzialmente, ai sensi del regolamento ICE del 2011, un’ICE troppo ampia (anziché respingerla completamente) è stata affrontata dal giudice dell’Unione in relazione ad una sola ICE, e solo in modo piuttosto limitato.

41.

Più in particolare, l’ICE intitolata «Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe» mirava all’adozione di 11 atti volti a rafforzare, in breve, la protezione delle minoranze nazionali e linguistiche ( 29 ).

42.

La Commissione, innanzitutto, ha ritenuto che tale iniziativa esulasse manifestamente dalla sua competenza a presentare un atto legislativo dell’Unione e ne ha respinto la registrazione ( 30 ). Nel contenzioso che ne è seguito, il Tribunale ha annullato la decisione di rigetto in quanto, in particolare, la Commissione aveva omesso di motivare quali degli atti presentati esulasse manifestamente dalle sue competenze, specificando al contempo che alcuni temi potevano effettivamente rientrare nell’ambito delle sue competenze ( 31 ).

43.

Successivamente, la Commissione ha adottato una nuova decisione con la quale ha registrato l’ICE controversa in relazione a 9 degli 11 atti legislativi che la stessa era stata invitata a predisporre ( 32 ).

44.

Tale nuova decisione di registrazione è stata impugnata senza successo dalla Romania, la quale aveva dedotto, in primo luogo, la violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE del 2011 e, in secondo luogo, un difetto di motivazione.

45.

Riguardo al primo motivo, il Tribunale ha respinto, in particolare, la censura addotta dalla Romania, secondo la quale la registrazione parziale avrebbe pregiudicato l’autonomia degli organizzatori dell’ICE e modificato indebitamente l’obiettivo ivi dichiarato. Il Tribunale ha sottolineato che gli organizzatori stessi avevano espresso l’auspicio che la Commissione procedesse ad una registrazione parziale, nel caso in cui giungesse alla conclusione che talune delle misure proposte esulavano manifestamente dalla sua competenza ( 33 ).

46.

Riguardo al secondo motivo, il Tribunale ha respinto l’asserita mancanza di motivazione della decisione di registrazione parziale dell’ICE e ha fatto riferimento, in particolare, alla spiegazione fornita dalla Commissione in merito ad un cambiamento della sua prassi (e ad un superamento della sua posizione iniziale, secondo la quale una registrazione parziale non era possibile ai sensi del regolamento ICE del 2011).

47.

Nel ricorso in appello proposto dalla Romania, anche questo senza successo, tali specifici punti non sono stati sollevati ( 34 ).

48.

Rilevo che né la sentenza del Tribunale né quella della Corte hanno affrontato espressamente la questione sottesa relativa a se la Commissione avesse il potere, ai sensi del regolamento ICE del 2011, di registrare un’ICE solo in parte ( 35 ). Detto questo, ritengo ci siano effettivamente ragioni valide a favore dell’approccio adottato dalla Commissione. Affronterò ora tale questione trattando gli argomenti avanzati dalla Romania a supporto della seconda parte del motivo unico di impugnazione.

49.

In questa sezione, innanzitutto, esaminerò più nel dettaglio gli argomenti sollevati dalla Romania (a) e chiarirò la terminologia utilizzata dal Tribunale per descrivere la prassi controversa adottata dalla Commissione (b). Successivamente, mi soffermerò su ciò che costituisce, a mio avviso, il fulcro della seconda parte del motivo unico dedotto dalla Romania, ossia l’asserita impossibilità, per la Commissione, di registrare un’ICE in maniera «qualificata» ai sensi del regolamento ICE del 2011 (c).

50.

Rammento che, nella seconda parte del motivo unico di impugnazione (che è l’unica parte esaminata nelle presenti conclusioni, come illustrato in precedenza), la Romania contesta le affermazioni formulate dal Tribunale al punto 116 della sentenza impugnata, ove tale giudice ha respinto l’argomento della Romania secondo il quale l’esistenza di una «riserva» nella decisione controversa sarebbe, in sostanza, contraria al regolamento ICE del 2011 ( 36 ).

51.

Più in particolare, il Tribunale, in tale punto, conferma che la decisione della Commissione di registrare l’ICE controversa sulla base di un determinato presupposto su quale possa essere il suo eventuale ambito di applicazione è conforme al Regolamento ICE del 2011 e alla giurisprudenza della Corte ( 37 ), in quanto la Commissione è tenuta ad interpretare ed applicare le condizioni per la registrazione in questione in modo da assicurare un facile accesso alle ICE.

52.

Il Tribunale ha dedotto, al punto 116 della sentenza impugnata, che «la Commissione può, pertanto, se del caso, procedere a un “inquadramento”, a una ‟qualificazione” o anche a una registrazione parziale della proposta di ICE controversa al fine di assicurare il facile accesso a quest’ultima, purché rispetti l’obbligo di motivazione ad essa incombente e il contenuto di tale proposta non sia snaturato».

53.

Sempre nel medesimo punto esso ha ritenuto che ciò «consente infatti alla Commissione, anziché di rifiutare la registrazione di una proposta di ICE, di registrarla in maniera qualificata, al fine di preservare l’effetto utile dell’obiettivo perseguito dal regolamento [ICE del 2011]». Ha aggiunto che «tale conclusione si impone a maggior ragione in quanto gli organizzatori di una proposta del genere non sono obbligatoriamente giuristi provvisti del senso della precisione nell’espressione scritta e di conoscenze in merito alle competenze dell’Unione e alla competenza della Commissione» ( 38 ).

54.

Nella seconda parte del suo motivo unico di impugnazione la Romania afferma, in sostanza, che approvando la decisione della Commissione, di registrare l’ICE in maniera «qualificata», il Tribunale avrebbe violato l’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE del 2011 (in combinato disposto con l’articolo 5, paragrafo 2, TUE), in quanto avrebbe omesso, al pari della Commissione nella decisione controversa, di prendere in considerazione la totalità delle informazioni presentate alla Commissione dagli organizzatori dell’ICE controversa.

55.

A questo riguardo la Romania fa riferimento ad alcuni elementi relativi alle informazioni «supplementari» (ai sensi dell’allegato II al regolamento ICE del 2011), presentati dagli organizzatori dell’ICE controversa. La Romania si riferisce, in particolare, all’invito a: in primo luogo, elaborare la definizione, in un atto legislativo, di «regioni a minoranza etnica o nazionale»; in secondo luogo, rendere tale definizione applicabile anche alle regioni prive di strutture dotate di competenze amministrative ma che abbiano espresso la volontà di essere autonome; e in terzo luogo, prevedere, in un allegato all’atto legislativo da adottare, un elenco di tali regioni. Inoltre, la Romania sostiene che sarebbe stato parimenti ignorato il riferimento al regolamento 1059/2003 ( 39 ).

56.

La Romania sostiene che, se fosse stata presa in considerazione la totalità delle informazioni, l’ICE controversa non sarebbe stata adottata, in quanto si sarebbe giunti alla conclusione che un atto fondato sugli articoli da 174 a 178 TFUE (riguardanti la politica di coesione dell’Unione) non avrebbe consentito di perseguire gli obiettivi cui mirava tale ICE.

57.

Infine, la Romania ritiene che la conclusione del Tribunale si sia basata su un argomento generico, relativo alla necessità di assicurare un facile accesso alle ICE. Tuttavia, secondo la Romania, un argomento generico di questo tipo non potrebbe condurre, di per sé, a registrare un’ICE nel caso in cui le condizioni di registrazione non siano soddisfatte.

58.

In risposta la Commissione osserva, in sostanza, che proprio per aver preso in considerazione tutte le informazioni presentate dagli organizzatori essa sarebbe pervenuta alla decisione di registrare l’ICE controversa in maniera «qualificata».

59.

Rilevo che la Corte aveva precisato, come correttamente ricorda la Romania, che, nel caso in cui gli organizzatori abbiano fornito alla Commissione non solo le informazioni necessarie sull’oggetto e l’obiettivo di una certa iniziativa, ma anche le informazioni supplementari in merito all’oggetto, gli obiettivi e il contesto della proposta, ai sensi dell’allegato II al regolamento ICE del 2011, la Commissione è tenuta ad esaminarli ( 40 ).

60.

A mio avviso, nell’esaminare le informazioni che la Commissione aveva preso in considerazione prima di adottare la decisione controversa, il Tribunale ha tenuto conto degli elementi descritti dalla Romania. Come riconosce lo stesso Stato membro, il Tribunale ha fatto riferimento a tali elementi, in sostanza, al punto 113 della sentenza impugnata, ritenendo che essi costituissero dei mezzi individuati dagli organizzatori per raggiungere gli obiettivi dichiarati nell’ICE controversa. Alla luce di questo elemento, in accordo con la posizione espressa dall’Ungheria (in qualità di interveniente) nella sua risposta, non riesco a ravvisare un’omissione da parte del Tribunale relativamente all’esame di tali elementi nella sua risposta.

61.

Premesso ciò, sembrerebbe che nella seconda parte del suo motivo unico di impugnazione la Romania contesti, in maniera più sostanziale, la conferma, da parte del Tribunale, della scelta sottesa della Commissione, di registrare l’ICE controversa in maniera «qualificata». Infatti poiché, a parere di tale Stato membro, la presenza dei suddetti elementi avrebbero reso impossibile la registrazione di tale ICE senza una violazione del principio di attribuzione delle competenze, il suo argomento equivale, a mio avviso, a sostenere che la registrazione «qualificata» effettuata dalla Commissione, e confermata dal Tribunale al punto 116 della sentenza impugnata, sarebbe stata semplicemente un’opzione non consentita dall’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE del 2011.

62.

Prima di esporre le ragioni che mi inducono a ritenere che il Tribunale non abbia commesso errori a questo riguardo, esporrò alcune brevi osservazioni sulla formulazione utilizzata dal Tribunale, verosimilmente per descrivere la situazione di cui trattasi.

63.

Come già osservato, in considerazione soprattutto della necessità di assicurare un facile accesso all’ICE, il Tribunale ha affermato, al punto 116 della sentenza impugnata, che la Commissione può procedere all’inquadramento, alla qualificazione, o anche alla registrazione parziale dell’ICE proposta ( 41 ). Tale terminologia e tale formulazione sembrano fare riferimento a differenti scenari.

64.

A prima vista, potrebbe sussistere effettivamente una certa differenza, in particolare, tra la registrazione parziale e quella qualificata. La prima, a mio avviso, si adatta perfettamente allo scenario oggetto della sentenza Romania/Commissione – Minority SafePack. Tale sentenza riguardava, come già illustrato, un’ICE registrata, in definitiva, in relazione a 9 degli 11 atti legislativi inizialmente proposti. Tali atti erano stati presentati in un elenco dal quale la Commissione ha selezionato quelli che non esulavano manifestamente dalla sua competenza.

65.

Al contrario, l’ICE controversa punta, più in generale e in sostanza, ad assicurare che le regioni, definite «regioni a minoranza etnica», abbiano pari accesso ai fondi dell’Unione. Le informazioni aggiuntive sollecitano, in varie sezioni del testo presentato, la predisposizione di un nuovo quadro normativo relativo ad alcuni aspetti peculiari che caratterizzano tali regioni, senza fornire un elenco equivalente di atti che la Commissione sarebbe invitata a preparare. In un certo senso, l’ICE sembra sollecitare una specifica linea d’azione volta ad assicurare la promozione e la conservazione delle «regioni a minoranza etnica o nazionale», rispetto alla quale menziona alcune misure, descritte in termini generali. In una situazione di questo tipo, la successiva selezione degli elementi che, secondo la Commissione, potrebbero rientrare nella sua competenza a presentare una proposta di atto legislativo può apparire meno lineare, almeno dal punto di vista formale, rispetto a quella effettuata per l’ICE Minority SafePack ( 42 ).

66.

Ad un esame più attento, tuttavia, ritengo che, in definitiva, non ci sia molta differenza tra questi due scenari. La maniera in cui la Commissione ha limitato l’ambito di applicazione di entrambe le ICE summenzionate sembra riflettere, in entrambi questi casi, il modo in cui tali iniziative sono state specificamente redatte. In altri termini, entrambe le decisioni di registrazione condividono la caratteristica fondamentale di aver subito, in entrambi i casi, una riduzione del loro ambito di applicazione da parte della Commissione, rispetto a quanto inizialmente suggerito dagli organizzatori.

67.

Per tale ragione, e almeno nell’ambito della presente causa, non vedo molti vantaggi nel distinguere tra situazioni in cui la Commissione procede all’«inquadramento», alla «qualificazione» o alla «registrazione anche solo parziale» di un’iniziativa.

68.

A mio avviso, tali termini differenti sono utilizzati in modo intercambiabile per descrivere la stessa situazione di fondo, in cui la Commissione decide di limitare l’ambito di applicazione di una determinata iniziativa al momento di procedere alla sua registrazione, poiché ritiene che alcune sue parti esulino manifestamente dalla sua competenza a presentare una proposta di atto legislativo. A scopo di semplificazione e per descrivere la situazione in sé, ritengo pertanto che sia opportuno utilizzare solo uno di questi termini. A tale riguardo, il termine «registrazione parziale» a mio avviso appare il candidato naturale, in quanto è proprio tale termine a comparire nel regolamento ICE del 2019, con il quale il legislatore dell’Unione sembra avere codificato la prassi sviluppata dalla Commissione (come spiegherò più dettagliatamente in prosieguo).

69.

Tenendo a mente tali considerazioni, tratterò ora la questione se tale prassi fosse effettivamente ammissibile prima della menzionata modifica legislativa.

70.

Come ho già rilevato, contrariamente al quadro normativo attualmente in vigore, nessuna disposizione del regolamento ICE del 2011 prevedeva che una registrazione venisse effettuata sulla base di una determinata interpretazione dell’ambito di applicazione di un’ICE. In effetti, l’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento ICE del 2011 prevedeva semplicemente che la Commissione «rifiut[asse] la registrazione» qualora le relative condizioni di registrazione non fossero soddisfatte. In tale ottica, si potrebbe dunque sostenere che tale fondamento normativo imponesse alla Commissione di scegliere solo una tra due ipotesi: registrare l’ICE in discussione o rifiutarne la registrazione, senza possibilità di una «terza via».

71.

Innanzitutto, sebbene la giurisprudenza discussa in precedenza in merito all’ICE Minority SafePack non abbia espressamente affrontato il tema della competenza della Commissione a registrare parzialmente un’ICE, come ho già osservato ( 43 ), si può ritenere che una risposta affermativa fosse implicita. Infatti, se tale potere fosse precluso alla Commissione, si potrebbe sostenere che non avrebbe senso contestarle di non avere chiarito, nella sua decisione iniziale di rigetto, quali degli (11) atti proposti non esulassero manifestamente dalla sua competenza a proporre un atto legislativo dell’Unione. Ciò detto, è vero che fornire una motivazione adeguata costituisce una base per il successivo controllo giurisdizionale e consente inoltre agli organizzatori di redigere una nuova proposta, pienamente «ricevibile» ( 44 ).

72.

A prescindere da questo aspetto, ritengo che l’esame della formulazione dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE, del suo «contesto interno» (comprendente altre disposizioni di tale regolamento) e, soprattutto, delle finalità specifiche perseguite da tale regolamento avvalori la tesi che la registrazione parziale sia conforme a tale regolamento ( 45 ).

73.

In primo luogo, sebbene la formulazione dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del Regolamento ICE del 2011 non si esprima in merito alla possibilità di una registrazione parziale in quanto tale, ritengo che l’utilizzo del termine «manifesto» (per descrivere la mancanza della relativa competenza della Commissione che determina la decisione di rigetto) suggerisca che il criterio da applicare debba essere «adeguatamente limitato» ( 46 ).

74.

A tale proposito, è stato osservato che il ricorso a tale aggettivo implica che la Commissione può registrare un’ICE che potrebbe esulare dall’ambito della sua competenza a presentare una proposta di atto legislativo, qualora tale esito non sia «manifesto» ( 47 ). Concordo sul fatto che questa sembra la conseguenza logica dell’utilizzo di tale formulazione. In quest’ottica, tuttavia, sembrerebbe alquanto incoerente sostenere che la registrazione debba essere respinta nel caso in cui solamente una parte dell’iniziativa proposta esuli manifestamente dall’ambito di competenza della Commissione, mentre per altri aspetti (magari la maggior parte) essa potrebbe rientrare nelle sue attribuzioni.

75.

In secondo luogo, l’interpretazione secondo cui l’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE del 2011 consente di procedere alla registrazione parziale è avvalorata dalla lettura del contesto (interno) pertinente e, più in particolare, dei margini di discrezionalità di cui gode la Commissione, rispettivamente, all’inizio e alla fine dell’intero procedimento.

76.

A tale proposito le disposizioni del regolamento ICE del 2011 riguardanti la fase finale, durante la quale la Commissione prende posizione sul «merito» di una determinata ICE, chiariscono che il potere discrezionale della Commissione è, in tale fase, molto ampio. Più precisamente, l’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE del 2011 prevedeva che la Commissione illustrasse, in una comunicazione, «le sue conclusioni giuridiche e politiche riguardo all’iniziativa dei cittadini, l’eventuale azione che intende intraprendere e i suoi motivi per agire o meno in tal senso» ( 48 ). Ne consegue, come confermato dalla Corte, che il fatto che un’ICE abbia avuto un esito positivo riguardo alla sua registrazione e alla raccolta del sostegno necessario, non assicura tuttavia che la Commissione intraprenda una qualsiasi azione successiva, in quanto l’introduzione della procedura dell’ICE con il Trattato di Lisbona non ha intaccato il quasi monopolio dell’iniziativa legislativa della Commissione ( 49 ).

77.

Tale ampio potere discrezionale differisce in modo sostanziale da quello di cui gode la Commissione nella fase di registrazione che, come ha ricordato la Corte, è limitato, il che implica che la Commissione è tenuta a registrare ogni proposta di ICE che soddisfi le condizioni di registrazione prestabilite ( 50 ).

78.

Tale limitato potere discrezionale ha condotto la Corte a ritenere che la condizione di registrazione in questione nel caso di specie non possa essere interpretata in modo tale da comportare, in sostanza, un onere eccessivo per gli organizzatori. Più precisamente, la Corte ha respinto l’approccio, adottato dal Tribunale nella sentenza impugnata in quella causa, che considerava tale condizione di registrazione come una questione di fatti e di prove che gli organizzatori avrebbero dovuto produrre ( 51 ). Al contrario, la Corte ha giudicato che la verifica relativa alla condizione di registrazione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE del 2011 deve limitarsi ad «esaminare (…) se, da un punto di vista oggettivo, siffatte misure, previste in astratto, possano essere adottate sul fondamento dei trattati» ( 52 ).

79.

Ritengo che il limitato potere discrezionale della Commissione in fase di registrazione impedisca che un ostacolo simile venga posto nel percorso degli organizzatori delle ICE nel contesto del caso di specie. Ciò accadrebbe qualora fosse imposto a questi ultimi di rispettare rigorosamente il perimetro delle competenze della Commissione, con il risultato che anche il più piccolo errore riguardo all’estensione di tali competenze comporterebbe il rigetto dell’ICE stessa.

80.

L’ultimo punto concerne, in terzo luogo, gli obiettivi perseguiti dal regolamento ICE del 2011 che, ritengo, supportano decisamente l’interpretazione secondo la quale l’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE del 2011 consente la registrazione parziale.

81.

Tali obiettivi sono espressi nei considerando 1 e 2 di tale regolamento e consistono «segnatamente, nell’incoraggiare la partecipazione dei cittadini e nel rendere l’Unione più accessibile» ( 53 ). Il considerando 2 sollecita inoltre, più specificamente, l’applicazione di procedure e condizioni «chiare, semplici, di facile applicazione e proporzionate alla natura dell’[ICE]» ( 54 ).

82.

Tali obiettivi devono naturalmente guidare anche la condizione di registrazione di cui trattasi, come ha affermato la Corte e come ha sostanzialmente ricordato il Tribunale al punto 116 della sentenza impugnata.

83.

Alla luce di quanto esposto rilevo, in primo luogo, che la procedura dell’ICE è stata concepita come uno strumento di democrazia partecipativa a disposizione dei cittadini dell’Unione che intendano promuovere l’adozione di un atto su un qualsiasi tema rientrante nelle competenze della Commissione ( 55 ).

84.

In questo contesto, la decisione di rendere possibile l’accesso generale al processo di definizione dell’agenda politica ha quale corollario necessario, come sostanzialmente constatato dal Tribunale al punto 116 della sentenza impugnata, il fatto che i testi proposti alla Commissione per la registrazione possono non essere necessariamente redatti da persone che conoscano a fondo le complessità del diritto dell’Unione, il perimetro delle competenze dell’Unione, in generale, e i limiti delle competenze della Commissione a proporre un atto legislativo dell’Unione, in particolare.

85.

In considerazione degli obiettivi illustrati al precedente paragrafo 81 e dello scopo stesso della procedura ICE, di collegare le istituzioni dell’Unione con i cittadini della medesima, ritengo che l’applicazione troppo rigida della condizione di registrazione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE del 2011 priverebbe la procedura della sua efficacia, in quanto comporterebbe il rigetto di molte ICE alla prima fase del processo.

86.

In altre parole, esigere che la Commissione potesse registrare, ai sensi del regolamento ICE del 2011, solo le ICE il cui contenuto rientrava, nella sua interezza, nelle competenze della Commissione a presentare una proposta di atto legislativo, e che la Commissione dovesse respingere un’ICE contenente elementi esulanti da tali competenze, si tradurrebbe in un formalismo eccessivo e in risultati sproporzionati.

87.

Ciò significherebbe, ad esempio, che un’ICE comprendente sia elementi ricevibili che irricevibili verrebbe necessariamente respinta, mentre si otterrebbe un risultato diverso, per le parti ricevibili di tale iniziativa, se lo stesso oggetto fosse formalmente presentato, semplicemente, in due iniziative separate: una il cui oggetto sarebbe «totalmente escluso» e una il cui oggetto sarebbe «totalmente accolto». Allo stesso modo, la presenza di un elemento irricevibile di minore rilevanza in un’ICE altrimenti ricevibile comporterebbe comunque un completo rifiuto. Inoltre, tale esito si verificherebbe anche se «l’errore escludente» fosse contenuto nelle informazioni supplementari, che sono tuttavia, secondo l’allegato II al regolamento ICE, puramente facoltative.

88.

Sembra che sia stato proprio un alto tasso di rigetti ad ispirare la prassi della registrazione parziale che la Commissione ha sviluppato (e alla quale ho fatto riferimento in precedenza) ( 56 ), discostandosi dalla sua posizione iniziale, secondo la quale tale approccio era incompatibile con le disposizioni del regolamento ICE del 2011 ( 57 ). In tale contesto, la Commissione sembra aver reagito alle difficoltà incontrate dagli organizzatori nel proporre ICE il cui oggetto soddisfacesse la specifica condizione di registrazione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE del 2011.

89.

È evidente, a mio avviso, che la registrazione parziale è pertanto coerente con gli obiettivi perseguiti dalla procedura dell’ICE, in quanto promuove la partecipazione democratica dei cittadini consentendo a un maggior numero di iniziative di passare alle fasi successive del processo. È anche tenendo a mente tali obiettivi che la prassi della Commissione in materia di registrazione parziale sembra essere stata codificata nell’attuale regolamento ICE del 2019 ( 58 ).

90.

Al contempo, se si intende favorire l’obiettivo di garantire un ampio accesso alle ICE, questo approccio è forse l’unico modo per affrontare il problema degli elementi irricevibili (all’interno di un’ICE altrimenti ammissibile), in quanto evita aspettative irrealistiche da parte dei potenziali sostenitori e assicura che il principio di attribuzione delle competenze sia rispettato fin dall’inizio del processo.

91.

Pertanto, lungi dal violare il principio di attribuzione delle competenze, come sembra sostenere la Romania, tale approccio seguito dalla Commissione è del tutto coerente con tale principio, in quanto consente la registrazione di un’ICE solo nella misura in cui, appunto, non sembra esulare manifestamente dalle competenze della Commissione a presentare una proposta di atto legislativo.

92.

A questo proposito, i potenziali firmatari vengono informati del perimetro della registrazione dell’iniziativa e del fatto che le dichiarazioni di sostegno vengono raccolte solo in relazione al perimetro più circoscritto della registrazione ( 59 ). In sintesi, la decisione di registrare un’iniziativa (troppo ampia) in parte sembra un modo efficiente, per la Commissione, di raggiungere l’obiettivo di assicurare la facile accessibilità alla procedura dell’ ICE, garantendo al contempo che non si raccolga il sostegno e non si avvii un dibattito tra i cittadini dell’Unione su temi rispetto ai quali la Commissione non abbia competenze per agire.

93.

In questo quadro, vorrei aggiungere che la decisione controversa costituisce una risposta alla sentenza della Corte nella causa Izsák e Dabis/Commissione, dalla quale si evince, in sostanza, e come ho già osservato, che il rifiuto iniziale, da parte della Commissione, di registrare l’ICE controversa derivava da un’interpretazione errata delle disposizioni del trattato relative alla politica di coesione dell’UE, che erano state menzionate come possibile fondamento per l’atto legislativo, o gli atti legislativi, che la Commissione era stata invitata a proporre.

94.

Più precisamente, mentre inizialmente la Commissione riteneva tassativo l’elenco degli svantaggi che richiedono di rivolgere un’attenzione particolare ad una specifica regione, così come delineato all’articolo 174 TFUE, la Corte ha affermato, nella sentenza citata, che tale elenco era in realtà indicativo. Ritengo che sia proprio alla luce di tali considerazioni che la Commissione ha deciso di registrare l’ICE controversa ( 60 ), pur ritenendo che alcuni degli elementi presentati esulassero manifestamente dalla sua competenza a presentare una proposta di atto legislativo. Di conseguenza, la sua decisione di subordinare la registrazione dell’iniziativa controversa al presupposto che «essa mir[i] [a] (…) proposte di atti legislativi che definiscono i compiti, gli obiettivi prioritari e l’organizzazione dei fondi a finalità strutturale e a condizione che le azioni da finanziare portino al rafforzamento della coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione» ( 61 ), ha chiarito, ai potenziali firmatari di tale iniziativa, l’eventuale oggetto dell’azione della Commissione. In tal modo, e come precedentemente osservato, la Commissione intendeva presumibilmente assicurarsi che i cittadini dell’Unione avessero l’opportunità di sostenere l’iniziativa e, se si fosse raccolto il sostegno necessario ( 62 ), di avviare la discussione politica sul tema summenzionato. Al contempo, come già osservato, circoscrivendo l’iniziativa in tal modo, la Commissione sembra aver cercato di evitare una situazione in cui venga richiesto il sostegno e si creino aspettative sulla base di premesse errate in merito ai poteri conferiti all’Unione e, più specificamente, alla Commissione nell’ambito dell’iniziativa proposta di cui si tratta.

95.

Alla luce di tali considerazioni, ritengo che il Tribunale abbia interpretato correttamente l’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE del 2011, giudicando, al punto 116 della sentenza impugnata, che la Commissione poteva registrare, con la decisione controversa, l’ICE in questione sulla base di una determinata interpretazione del possibile ambito di applicazione di tale ICE.

96.

Fatta salva sia la valutazione sulla fondatezza dell’altra parte del motivo unico di impugnazione proposto dalla Romania, che la decisione sulle spese, propongo alla Corte di respingere la seconda parte del motivo unico di impugnazione nella causa C‑54/22, in quanto infondata.