1. 

Nella presente causa, la Corte è chiamata a decidere se la Repubblica ceca sia venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del regolamento (CE) n. 1013/2006 ( 2 ) (in prosieguo: il «regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti»). Più specificamente, oggetto della discussione è la questione se la Repubblica ceca abbia violato le disposizioni di tale regolamento rifiutandosi di riprendere una sostanza nota come TPS‑NOLO (o Geobal), che era stata spedita in Polonia senza rispettare le formalità richieste dal regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti.

2. 

La questione in tal modo sollevata pone diversi problemi: la nozione ampia e fluida di rifiuti nel diritto dell’Unione, l’ambito di applicazione del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti e i requisiti previsti per la proposizione di un ricorso ai sensi dell’articolo 258 TFUE. Sono tutti problemi di non facile soluzione.

3. 

Se si dovesse concludere che nel caso di specie non esiste un inadempimento, ciò potrebbe potenzialmente indebolire l’efficacia e la possibilità di esigere il rispetto del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti, il cui principale obiettivo e componente preponderante è la protezione dell’ambiente. Tuttavia, i giudici sono guidati anzitutto da principi procedurali che garantiscono lo svolgimento del procedimento corretto in ogni singolo caso. Detti principi non possono essere sacrificati in nome di una causa più importante, per quanto nobile.

4.

Ai sensi dell’articolo 1 («Ambito d’applicazione»), il regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti «istituisce le procedure e i regimi di controllo per le spedizioni di rifiuti in funzione dell’origine, della destinazione e dell’itinerario di spedizione, del tipo di rifiuti spediti e del tipo di trattamento da applicare ai rifiuti nel luogo di destinazione».

5.

L’articolo 2 («Definizioni») stabilisce quanto segue:

(…)

(…)».

6.

L’articolo 3 del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti stabilisce il quadro procedurale generale per le spedizioni di rifiuti e dispone quanto segue:

«1.   Sono soggetti alla procedura di notifica e autorizzazione preventive scritte, previste dalle disposizioni del presente titolo, le spedizioni dei seguenti rifiuti:

(…)».

7.

L’articolo 24 del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti prevede la ripresa dei rifiuti in caso di spedizione illegale ed è così formulato:

«1.   Quando un’autorità competente individua una spedizione da essa ritenuta illegale ne informa immediatamente le altre autorità competenti interessate.

2.   Se il responsabile della spedizione illegale è il notificatore, l’autorità competente di spedizione provvede affinché i rifiuti in questione siano:

(…)

Tale ripresa, recupero o smaltimento devono avvenire entro trenta giorni o entro il termine eventualmente concordato tra le autorità competenti interessate dal momento in cui l’autorità competente di spedizione viene a conoscenza o è avvisata per iscritto dalle autorità competenti di destinazione o transito della spedizione illegale e informata dei motivi che l’hanno prodotta. (…)

Nessuna autorità competente può sollevare obiezioni od opporsi alla reintroduzione dei rifiuti oggetto di una spedizione illegale. (…)

(…)

7.   Se in uno Stato membro è rilevata la presenza dei rifiuti oggetto di una spedizione illegale, spetta all’autorità competente avente giurisdizione sul territorio nel quale i rifiuti sono stati rilevati assicurare che siano adottate le disposizioni necessarie per il deposito sicuro dei rifiuti in attesa della loro reintroduzione, del loro recupero o smaltimento non intermedio in modo alternativo».

8.

L’articolo 28 del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti («Disaccordo in merito alla classificazione dei rifiuti») così recita:

«1.   Se le autorità competenti di spedizione e destinazione non si accordano in merito alla classificazione dei materiali come rifiuti o no, detti materiali sono trattati come rifiuti. Ciò avviene fatto salvo il diritto del paese di destinazione di trattare i materiali spediti, dopo il loro arrivo, conformemente alla legislazione nazionale, allorché tale legislazione è conforme alla normativa comunitaria o al diritto internazionale.

(…)

4.   I paragrafi da 1 a 3 si applicano esclusivamente ai fini del presente regolamento e lasciano impregiudicato il diritto delle parti interessate di risolvere eventuali controversie relative a tali questioni dinanzi a un organo giurisdizionale».

9.

La direttiva quadro sui rifiuti ha sostituito la direttiva 2006/12/CE ( 4 ) e prevede, all’articolo 3, una definizione di «rifiuto» e di «rifiuto pericoloso» ai fini dell’applicazione della direttiva quadro sui rifiuti.

10.

L’articolo 3 definisce «rifiuto»«qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o l’obbligo di disfarsi». Viene inoltre definito «rifiuto pericoloso» il «rifiuto che presenta una o più caratteristiche pericolose di cui all’allegato III».

11.

L’articolo 6 della direttiva quadro sui rifiuti specifica a sua volta in quali circostanze un rifiuto cessa di essere tale:

«1.   Taluni rifiuti specifici cessano di essere tali ai sensi dell’articolo 3, punto 1, quando siano sottoposti a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio, e soddisfino criteri specifici da elaborare conformemente alle seguenti condizioni:

(…)

4.   Se non sono stati stabiliti criteri a livello comunitario in conformità della procedura di cui ai paragrafi 1 e 2, gli Stati membri possono decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale tenendo conto della giurisprudenza applicabile. Essi notificano tali decisioni alla Commissione (…)».

12.

A norma dell’articolo 40, la direttiva quadro sui rifiuti doveva essere trasposta nel diritto nazionale degli Stati membri entro il 12 dicembre 2010.

13.

A norma dell’articolo 1, paragrafo 1, il regolamento REACH ha lo scopo di «assicurare un elevato livello di protezione della salute umana e dell’ambiente inclusa la promozione di metodi alternativi per la valutazione dei pericoli che le sostanze comportano, nonché la libera circolazione di sostanze nel mercato interno rafforzando nel contempo la competitività e l’innovazione».

14.

L’articolo 2, paragrafo 2 del regolamento REACH dispone che «i rifiuti quali definiti nella [direttiva 2006/12] non sono considerati né sostanze, né preparati, né articoli a norma (…) del presente regolamento».

15.

L’articolo 128 del medesimo regolamento precisa inoltre:

«1.   Fatto salvo il paragrafo 2, gli Stati membri si astengono dal vietare, restringere od ostacolare la fabbricazione, l’importazione, l’immissione sul mercato o l’uso di una sostanza, in quanto tale o in quanto componente di un preparato o di un articolo, che rientri nell’ambito d’applicazione del presente regolamento e ottemperi al presente regolamento e, se del caso, ad atti comunitari adottati in applicazione di esso.

2.   Nulla, nel presente regolamento, impedisce agli Stati membri di mantenere o stabilire norme nazionali intese a proteggere i lavoratori, la salute umana e l’ambiente, applicabili ai casi in cui il presente regolamento non armonizza le prescrizioni in materia di fabbricazione, immissione sul mercato o uso».

16.

Il 3 dicembre 2010 Jiří Paškůj, una persona soggetta al diritto ceco, e la società Biuro Rozwoju Gospodarczego Sp. z.o.o. (in prosieguo: la «BRG»), con sede a Sosnowiec, in Polonia, hanno stipulato un contratto avente ad oggetto la spedizione di 58000 tonnellate di TPS‑NOLO (Geobal) per la produzione di cemento.

17.

Secondo la Commissione, circa 20000 tonnellate di TPS‑NOLO (Geobal) e composto di acidi di catrame, un residuo della raffinazione del petrolio (codice 05 01 07* del Catalogo europeo dei rifiuti), di polvere di carbone e di ossido di calcio, sono state spedite dall’operatore ceco ad un terreno in via Karol Woźniak a Katowice, affittato dalla società BRG, alla fine del 2010 o all’inizio del 2011. In un dato momento tra l’inizio del 2011 e l’11 settembre 2011 la sostanza è stata scoperta dalla competente autorità polacca.

18.

L’11 settembre 2011, le competenti autorità polacche hanno notificato alla competente autorità ceca la sostanza scoperta, che le autorità polacche consideravano illegalmente spedita in Polonia ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 35, lettera a), del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti, in quanto né il mittente né il destinatario avevano informato le autorità polacche circa la spedizione di rifiuti, come previsto dall’articolo 3 del medesimo regolamento. Dal momento che consideravano la sostanza un rifiuto pericoloso, classificato nell’allegato IV del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti («rifiuti di residui catramosi (esclusi i cementi asfaltici) provenienti dai trattamenti di raffinazione, distillazione e pirolisi di materiali organici»), le autorità polacche hanno sostenuto che per la spedizione di tale sostanza erano necessarie notifica e autorizzazione preventive scritte.

19.

Nel corso del procedimento amministrativo, il cittadino ceco responsabile della spedizione in Polonia ha presentato le norme adottate dalla società nonché le prove del fatto che la sostanza in oggetto era stata registrata ai sensi del regolamento REACH e veniva usata come carburante.

20.

A seguito del rifiuto, opposto nel corso del procedimento amministrativo da parte delle competenti autorità ceche, di obbligare il cittadino ceco a riprendere la sostanza nella Repubblica ceca, sebbene le autorità polacche invocassero l’articolo 28 del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti, il quale prevede che in caso di disaccordo la sostanza debba essere trattata come un rifiuto, il 4 febbraio 2014 è stata presentata una denuncia privata alla Commissione.

21.

Il 12 giugno 2014 la Commissione ha deciso di dare seguito alla denuncia e ha avviato un’indagine (procedura EU Pilot n. 6603/14/ENVI). Nella sua risposta alla richiesta nell’ambito della procedura EU Pilot, la Repubblica ceca ha affermato che il TPS‑NOLO (Geobal) era stato registrato ai sensi del regolamento REACH e che pertanto esso non costituiva un rifiuto. Di conseguenza, non era applicabile il regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti.

22.

Dopo aver esaminato la risposta della Repubblica ceca, la Commissione ha concluso che quest’ultima aveva violato il diritto dell’Unione venendo meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti e della direttiva quadro sui rifiuti. Di conseguenza, il 20 febbraio 2015, la Commissione ha inviato una lettera di diffida alla Repubblica ceca. Quest’ultima ha risposto alla lettera lo stesso giorno, ribadendo nella sostanza gli argomenti che aveva dedotto nella risposta alla richiesta nell’ambito della procedura EU Pilot.

23.

Dopo essere stata informata dall’ispettore polacco per la protezione dell’ambiente che la sostanza in oggetto non era ancora stata ripresa dalla Repubblica ceca e dopo avere esaminato gli argomenti presentati dalla Repubblica ceca nella sua risposta alla lettera di diffida, la Commissione ha inviato alla Repubblica ceca, con lettera del 22 ottobre 2015, un parere motivato in cui esponeva le ragioni per le quali non poteva accettare gli argomenti delle autorità ceche, secondo cui la Repubblica ceca non era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti, in particolare degli articoli 24, paragrafo 2, e 28, paragrafo 1.

24.

La Repubblica ceca rispondeva con lettera del 18 dicembre 2015, affermando, in base alla sua posizione giuridica, di non essere venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di dette disposizioni, in quanto la sostanza in parola non costituiva un rifiuto all’epoca in cui era stata spedita in Polonia.

25.

Dopo aver esaminato le osservazioni della Repubblica ceca in risposta al parere motivato, la Commissione ha accertato che l’inadempimento persisteva ancora. Inoltre, la Commissione non è stata informata di eventuali provvedimenti adottati dalla Repubblica ceca al fine di conformarsi agli obblighi di cui agli articoli 24, paragrafo 2, e 28, paragrafo 1, del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti.

26.

Con ricorso del 3 luglio 2017, la Commissione chiede che la Corte voglia:

27.

La Repubblica ceca chiede che la Corte voglia:

28.

All’udienza del 20 settembre 2018 sia il governo ceco che la Commissione hanno presentato osservazioni orali.

29.

Con il suo ricorso, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che, non avendo garantito la ripresa da parte della Repubblica ceca del TPS‑NOLO (Geobal) spedito dalla Repubblica ceca a Katowice, in Polonia, la Repubblica ceca è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’articolo 24, paragrafo 2, e dell’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti.

30.

Nel prosieguo presenterò anzitutto gli argomenti delle parti, ed esaminerò poi il ricorso proposto dalla Commissione.

31.

Il ricorso della Commissione è privo di struttura, il che rende difficile distinguere in modo chiaro gli argomenti della Commissione. Tuttavia, nell’esposizione sommaria dei motivi e dei principali argomenti dedotti, la posizione della Commissione è presentata come segue.

32.

La Commissione sostiene, in primo luogo, che il TPS‑NOLO (Geobal), spedito dalla Repubblica ceca alla Polonia e derivante da rifiuti pericolosi di una discarica di rifiuti (i bacini di decantazione di Ostramo), è immagazzinato in un’altra discarica di rifiuti sul territorio ceco ed è classificato come rifiuto di residui catramosi provenienti da trattamenti di raffinazione, distillazione e pirolisi di materiali organici. La sostanza è inoltre considerata dalle autorità polacche come rifiuto ai sensi dell’allegato IV del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti.

33.

In secondo luogo, dal momento che la Repubblica ceca contesta la qualificazione della sostanza di cui trattasi come rifiuto sulla base della registrazione di detta sostanza ai sensi del regolamento REACH, è sorta una questione relativa alla classificazione, a norma dell’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti. Tale disposizione prevede che la sostanza venga trattata come rifiuto.

34.

In terzo luogo, secondo la Commissione, il regolamento REACH non garantisce tuttavia in alcun modo che l’utilizzo di una sostanza non produrrà un impatto dannoso sull’ambiente o sulla salute umana, o che una sostanza cessi automaticamente di essere considerata un rifiuto. In assenza di una decisione nazionale la quale confermi che una sostanza ha cessato di essere un rifiuto, non è possibile considerare valida la registrazione ai sensi del regolamento REACH, in linea con l’articolo 2, paragrafo 2, di detto regolamento.

35.

Infine, poiché la sostanza di cui trattasi è stata spedita oltre il confine senza notifica, tale spedizione deve essere considerata illegale a norma dell’articolo 2, paragrafo 35, lettera a), del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti. In tal caso, le autorità competenti dello Stato membro di spedizione sono informate della spedizione in modo tale che sia assicurata la ripresa della sostanza in parola, in conformità all’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti. La Repubblica ceca si è rifiutata di agire in tal senso. La registrazione ai sensi del regolamento REACH, che nell’articolo 3 garantisce la libera circolazione di sostanze, preparati o articoli, non modifica tale obbligo, in quanto i rifiuti sono espressamente esclusi dall’ambito di applicazione del regolamento REACH.

36.

Il governo ceco, d’altro lato, sostiene che, all’epoca pertinente ai fini della presente causa, la sostanza non costituiva un rifiuto ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva quadro sui rifiuti, in quanto la stessa è registrata a norma del regolamento REACH ed è utilizzata come carburante. Inoltre, detto governo afferma che la Commissione non può invocare l’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti. Se quest’ultima disposizione potesse essere applicata volontariamente da uno Stato membro, in assenza di indicazioni oggettive in merito al fatto che una sostanza sia in effetti un rifiuto, ciò comporterebbe una grave violazione della libera circolazione delle merci. Gli Stati membri potrebbero, ad esempio, interferire nell’importazione di prodotti alimentari da parte di altri Stati membri.

37.

Il governo ceco afferma in sostanza che la Commissione non è riuscita a dimostrare che la spedizione in oggetto costituiva una spedizione di rifiuti ai sensi del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti e che quindi non rappresentava una spedizione illegale ai fini di tale regolamento. Il governo ceco ritiene dunque il ricorso della Commissione manifestamente infondato.

38.

Tra le parti del procedimento è tuttavia pacifico che vi sia stata una spedizione di TPS‑NOLO (Geobal) dalla Repubblica ceca alla Polonia.

39.

Data la mancanza di chiarezza del ricorso della Commissione, deve essere valutata anzitutto la sua ricevibilità.

40.

La Repubblica ceca non ha sollevato un’eccezione di irricevibilità. La Corte può tuttavia esaminare d’ufficio se ricorrano i presupposti previsti dall’articolo 258 TFUE per la proposizione di un ricorso per inadempimento e se il ricorso proposto soddisfi i requisiti procedurali pertinenti ( 6 ).

41.

Dall’articolo 120 del regolamento di procedura della Corte di giustizia e dalla giurisprudenza di quest’ultima relativa a tale disposizione risulta che ogni atto introduttivo di ricorso deve indicare l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi dedotti a sostegno del ricorso, e che tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo sindacato. Ne deriva che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali un siffatto ricorso si basa devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo del ricorso stesso ( 7 ). Le censure devono essere formulate in modo inequivoco allo scopo di evitare che la Corte statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi su una di esse ( 8 ).

42.

In particolare, il ricorso della Commissione deve contenere un’esposizione coerente e dettagliata delle ragioni che l’hanno condotta al convincimento che lo Stato membro interessato è venuto meno a uno degli obblighi impostigli dai Trattati ( 9 ). Inoltre, l’argomentazione a sostegno del ricorso deve essere coerente con le conclusioni in esso formulate ( 10 ).

43.

Nella presente causa, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che, rifiutandosi di garantire la ripresa da parte della Repubblica ceca del TPS‑NOLO (Geobal), spedito dalla Repubblica ceca a Katowice, in Polonia, la Repubblica ceca è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 24, paragrafo 2, e dell’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti.

44.

Tuttavia, né dalle osservazioni presentate nel testo del ricorso della Commissione, né dalle risposte della Commissione ai quesiti della Corte nel corso dell’udienza risulta in modo chiaro su quali motivi la Commissione fondi il proprio ricorso ( 11 ). Gli obblighi derivanti dalle due disposizioni citate al punto precedente non sono definiti in modo coerente.

45.

La Commissione, da un lato, sembra sostenere che il regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti istituisce l’obbligo assoluto e categorico degli Stati membri di garantire la ripresa di determinate spedizioni che, secondo un altro Stato membro, contengono rifiuti. A suo parere, siffatto obbligo persisterebbe a prescindere dalle circostanze del caso e indipendentemente dal fatto che una sostanza o un oggetto costituisca effettivamente un rifiuto. Lo Stato membro destinatario dell’obbligo non potrebbe in tal caso presentare alcuna difesa per evitare di riprendere la spedizione controversa.

46.

Allo stesso tempo, la Commissione sembra ritenere che l’obbligo di riprendere una spedizione non sussista qualora una sostanza o un oggetto non costituisca effettivamente un rifiuto. Pertanto la Commissione dedica gran parte del suo ricorso alla dimostrazione che la sostanza in questione è effettivamente un rifiuto, introducendo in tal modo, a quanto sembra, la nozione di obbligo condizionato al fatto che la sostanza di cui trattasi sia effettivamente un rifiuto.

47.

A mio avviso, detti argomenti sono tra loro incompatibili.

48.

Sembra, in un certo qual modo, che la Commissione abbia fatto confluire due argomenti alternativi in un’unica linea argomentativa. Questo è forse il motivo per cui gli argomenti presentati appaiono confusi e incoerenti.

49.

La maniera inusuale con cui è stato redatto l’atto introduttivo del ricorso aggiunge ulteriore confusione. Anziché illustrare la situazione, la Commissione sembra presentare una replica agli argomenti formulati dalla Repubblica ceca in risposta al parere motivato. Ciò rende molto difficile per la Corte discernere gli argomenti della Commissione nella presente causa, in quanto il lettore deve ricostruire la situazione a partire da tali controargomenti.

50.

In proposito, è opportuno sottolineare che non spetta al giudice dell’Unione sostituirsi al ricorrente o al suo avvocato nel tentativo di individuare gli argomenti di un ricorso che potrebbero essere considerati tali da giustificare le conclusioni formulate dalla parte ( 12 ).

51.

Mi lascia inoltre perplesso il fatto che la Commissione sembra chiedere alla Corte di dichiarare l’esistenza di una violazione che in futuro potrebbe non esserlo affatto. Non sono certo che una simile tipologia di violazione condizionata pro tempore possa trovare spazio nel procedimento previsto dall’articolo 258 TFUE ( 13 ). In ogni caso, se la Commissione sta veramente cercando di affermare l’esistenza di una siffatta violazione, essa non è riuscita a suffragare il suo argomento adducendo le ragioni che l’hanno portata a concludere per la sussistenza di tale violazione.

52.

Ma c’è di più: la mancanza di chiarezza nel ricorso della Commissione ha inciso sulla risposta della Repubblica ceca a tale ricorso. Dato che la Commissione non ha definito chiaramente gli obblighi incombenti agli Stati membri ai sensi degli articoli 24, paragrafo 2, e 28, paragrafo 1, del regolamento sulle spedizioni di rifiuti, la Repubblica ceca non è stata messa in grado di rispondere in maniera esaustiva.

53.

In tali circostanze, ritengo che la Corte non disponga di informazioni sufficienti per poter valutare la violazione del diritto dell’Unione addebitata alla Repubblica ceca e per stabilire quindi se vi sia stato un inadempimento agli obblighi, come asserito dalla Commissione ( 14 ).

54.

Ciò premesso, comprendo il motivo per cui la Commissione ha probabilmente incontrato difficoltà nel presentare in modo coerente i motivi su cui ha fondato il proprio ricorso. Con particolare riguardo all’articolo 28 del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti, sembra difficile conciliare la formulazione dei diversi paragrafi di tale disposizione con, per un verso, il resto del regolamento, e, di fatto, con i principi interpretativi in gioco.

55.

Ciononostante concludo che il ricorso deve essere respinto in quanto irricevibile.

56.

Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di: