1. 

La causa in esame riguarda il sistema per lo scambio di quote di emissioni dell’Unione, istituito dalla direttiva 2003/87/CE ( 2 ). A causa, in particolare, degli interessi finanziari in gioco, una miriade di aspetti di tale sistema sono stati oggetto di controversie dinanzi ai giudici dell’Unione ( 3 ). La presente domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda la validità della decisione 2011/278/UE ( 4 ), adottata ai sensi di tale direttiva. Le questioni sottoposte alla Corte riguardano la complessa questione del metodo adeguato che deve essere applicato dalla Commissione nel fissare parametri di riferimento per l’intera Unione ai fini dell’assegnazione gratuita delle quote di emissioni nel settore dell’acciaio nel periodo compreso tra il 2013 e il 2020.

2. 

Più in particolare, il giudice del rinvio chiede alla Corte di chiarire se, nel fissare i parametri di riferimento pertinenti, la Commissione possa 1) decidere di non includere la totalità delle emissioni legate all’uso dei gas di scarico riciclati nella produzione di elettricità nel parametro della ghisa liquida; 2) basare la sua determinazione del parametro di riferimento della ghisa liquida sul «BREF» ( 5 ) per la produzione di ferro e acciaio e sulla decisione 2007/589/CE ( 6 ); 3) includere un impianto che produce sia minerale sinterizzato che pellet negli impianti di riferimento per determinare il parametro di riferimento del minerale sinterizzato; e infine 4) procedere in tal modo omettendo di indicare specificamente le ragioni della sua scelta.

3. 

A prima vista, le questioni pregiudiziali sono di natura altamente tecnica. Tuttavia, ciò non dovrebbe sminuire la rilevanza di tali questioni. Da un lato, con gli odierni cambiamenti climatici, il sistema per lo scambio di quote di emissioni istituito dalla direttiva 2003/87 costituisce indubbiamente il pilastro principale della politica ambientale dell’Unione ( 7 ). D’altro lato, dopo l’anno più caldo mai registrato, in cui gli scienziati hanno segnalato, in particolare, un abbassamento senza precedenti dei livelli di ghiaccio del mare Artico, l’importanza delle questioni sollevate può essere difficilmente sovrastimata.

4. 

Nei paragrafi che seguono spiegherò il motivo per cui la Commissione ha fissato i parametri di riferimento di cui alla decisione 2011/278 conformemente alla direttiva 2003/87.

5.

L’articolo 10 bis della direttiva 2003/87 prevede l’assegnazione gratuita delle quote di emissioni per il periodo transitorio dal 2013 al 2020. I paragrafi da 1 a 3, 6 e 12 di tale articolo così recitano:

«1.   Entro il 31 dicembre 2010 la Commissione adotta misure di attuazione comunitarie interamente armonizzate per l’assegnazione delle quote di cui ai paragrafi da 4, 5, 7 e 12, incluse le disposizioni necessarie per un’applicazione armonizzata del paragrafo 19.

Tali misure, intese a modificare elementi non essenziali della presente direttiva, completandola, sono adottate secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 23, paragrafo 3.

Le misure citate al primo comma definiscono, ove possibile, parametri di riferimento comunitari ex ante per garantire che l’assegnazione avvenga in modo da incentivare riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra e tecniche efficienti sotto il profilo energetico, tenendo conto delle tecniche, dei prodotti sostitutivi e dei processi di produzione alternativi, della cogenerazione ad alto rendimento, del recupero energetico efficiente dei gas di scarico, della possibilità di utilizzare la biomassa e della cattura e dello stoccaggio di CO2, ove tali tecniche siano disponibili, e in modo da non incentivare l’incremento delle emissioni. Non vengono assegnate quote gratuite agli impianti di produzione di elettricità fatta eccezione per i casi di cui all’articolo 10 quater e per l’elettricità prodotta a partire da gas di scarico.

Per ciascun settore e sottosettore, il parametro di riferimento è calcolato, in linea di principio, per i prodotti finali piuttosto che per i materiali in ingresso, in modo da massimizzare le riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra nonché il risparmio e l’efficienza energetica nell’intero processo produttivo del settore o del sottosettore interessato.

Nella definizione ex ante dei principi per la determinazione dei parametri di riferimento per ciascun settore e sottosettore, la Commissione consulta le parti in causa, inclusi i settori e i sottosettori interessati.

Al momento dell’approvazione di un accordo internazionale sui cambiamenti climatici da parte della Comunità, che comporti riduzioni vincolanti delle emissioni dei gas a effetto serra comparabili a quelle fissate dalla Comunità, la Commissione rivede le misure summenzionate affinché l’assegnazione delle quote a titolo gratuito avvenga unicamente se è pienamente giustificata a norma dell’accordo internazionale.

2.   Nel definire i principi per la determinazione dei parametri di riferimento ex ante per i singoli settori o sottosettori, il punto di partenza è il livello medio delle prestazioni del 10% degli impianti più efficienti di un settore o sottosettore della Comunità nel periodo 2007‑2008. La Commissione consulta le parti in causa, inclusi i settori e i sottosettori interessati.

I regolamenti adottati ai sensi degli articoli 14 e 15 prevedono norme armonizzate in materia di monitoraggio, comunicazione e verifica delle emissioni di gas a effetto serra legate alla produzione, in vista della determinazione ex ante dei parametri di riferimento.

3.   Fatti salvi i paragrafi 4 e 8 e a prescindere dall’articolo 10 quater, gli impianti di produzione di elettricità, gli impianti deputati alla cattura di CO2, le condutture per il trasporto di CO2 o i siti di stoccaggio di CO2 non beneficiano dell’assegnazione gratuita di quote.

(…)

6.   Gli Stati membri possono altresì adottare misure finanziarie a favore di settori o sottosettori considerati esposti a un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio a causa dei costi connessi alle emissioni di gas a effetto serra trasferiti sui prezzi dell’energia elettrica, al fine di compensare tali costi e ove tali misure finanziarie siano conformi alle norme sugli aiuti di Stato applicabili e da adottare in tale ambito. (…)

(…)

12.   (…) nel 2013 e in ogni anno successivo fino al 2020, agli impianti che operano in settori o sottosettori esposti a un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio sono assegnate, ai sensi del paragrafo 1, quote a titolo gratuito per un importo che può raggiungere il 100% del quantitativo determinato conformemente alle misure di cui al paragrafo 1».

6.

La Commissione ha fissato i parametri di riferimento dei prodotti di cui all’articolo 10 bis della direttiva 2003/87 nella decisione 2011/278. Per comprendere il metodo applicato nella determinazione dei parametri di riferimento contestati del minerale sinterizzato e della ghisa liquida, rivestono una particolare rilevanza i seguenti considerando. Essi (escluse le note a piè di pagina) sono così redatti:

(…)

(…)

(…)

(…)

7.

I parametri di riferimento per il minerale sinterizzato e per la ghisa liquida sono stabiliti nell’Allegato I della decisione. I valori sono fissati, rispettivamente, a 0,171 e 1,328 quote/tonnellata.

8.

Nel procedimento principale dinanzi al Tribunal administratif de Montreuil (Tribunale amministrativo di Montreuil), la ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (in prosieguo: la «ArcelorMittal») chiede l’annullamento del decreto del Ministro per l’Ecologia, lo Sviluppo sostenibile e l’Energia, del 24 gennaio 2014, che fissa un elenco degli operatori ai quali sono state assegnate le quote di emissioni di gas a effetto serra e il valore delle quote assegnate a titolo gratuito per il periodo 2013‑2020 ( 8 ). Inoltre, essa ha chiesto a tale giudice di annullare la decisione del Ministro, dell’11 giugno 2014, di rigetto della sua richiesta di revoca di tale decreto.

9.

Il decreto in questione è stato adottato in conformità alla decisione 2011/278. La ArcelorMittal afferma, in sostanza, che il decreto e la decisione del Ministro sono illegittimi in quanto si basano sulla decisione 2011/278 che, a sua volta, è incompatibile con la direttiva 2003/87. Così è, secondo le sue osservazioni, in quanto, da un lato, la Commissione non ha tenuto conto, nel calcolo del parametro di riferimento per la ghisa liquida, delle emissioni legate ai gas di scarico utilizzati per la produzione di elettricità e del fatto che, d’altro lato, nella determinazione di tale parametro non sono stati utilizzati i migliori dati a disposizione. La ArcelorMittal sostiene inoltre che il parametro di riferimento per il minerale sinterizzato non è corretto in quanto, nel calcolo di tale parametro, sono stati incluse le emissioni di un impianto che produce anche pellet.

10.

Il giudice del rinvio riconosce che, ai sensi dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale nel fissare i parametri di riferimento per l’assegnazione di quote di emissioni gratuite. Tuttavia, esso nutre dubbi sulla possibilità che i parametri di riferimento per la ghisa liquida e per il minerale sinterizzato siano compatibili con tale direttiva. Per tale motivo, detto giudice ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

11.

Hanno presentato osservazioni scritte la ArcelorMittal Atlantique et Lorraine, i governi francese e tedesco nonché la Commissione. All’udienza del 26 gennaio 2017 hanno presentato osservazioni orali la ArcelorMittal, i governi francese e svedese nonché la Commissione.

12.

Per comprendere il contesto della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, è opportuno iniziare delineando i principi fondamentali del sistema per lo scambio di quote di emissioni dell’Unione.

13.

Senza precedenti in termini di ambizione e di portata, il sistema per lo scambio di quote di emissioni dell’Unione è divenuto operativo nel gennaio 2005. Tale sistema è volto a promuovere la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra in modo efficace sotto il profilo dei costi ed economicamente vantaggioso. Anzitutto, l’obiettivo dichiarato era di garantire che gli impegni congiunti degli Stati membri dell’Unione in materia di emissioni di gas a effetto serra, derivanti dal Protocollo di Kyoto, fossero attuati ( 9 ). Tali impegni sono mutati nel tempo. Altrettanto il sistema per lo scambio di quote di emissioni dell’Unione.

14.

Nel corso delle prime due fasi (dal 1ogennaio 2005 al 31 dicembre 2007 e dal 1o gennaio 2008 al 31 dicembre 2012) del sistema per lo scambio di quote di emissioni, gli Stati membri sono stati responsabili del rilascio di quote di emissioni secondo i piani di assegnazione nazionali. Durante tale periodo, la maggior parte delle quote di emissioni sono state assegnate a titolo gratuito.

15.

A seguito dell’entrata in vigore della direttiva 2009/29, la direttiva 2003/87 è stata sottoposta a importanti modifiche. Tali modifiche riguardano la terza fase (dal 1o gennaio 2013 al 31 dicembre 2020) del sistema per lo scambio di quote di emissioni ( 10 ). L’estensione del sistema a nuovi settori dell’economia e altre modifiche sostanziali sono state introdotte per adeguare tale sistema agli impegni internazionali basati sulle attuali ricerche sui cambiamenti climatici e sull’evoluzione degli obiettivi di riduzione che costituisce il riflesso di tali ricerche ( 11 ).

16.

Contrariamente a quanto avvenuto nelle prime due fasi, il processo di assegnazione delle quote di emissioni è ora armonizzato a livello dell’Unione. La Commissione fissa il valore totale delle quote disponibili nell’Unione. A partire dal 2010, tale valore diminuirà ogni anno dell’1,74%. Sebbene la messa all’asta completa debba essere realizzata nel lungo termine, è stato istituito un sistema transitorio per settori diversi dalla produzione di energia elettrica. In base a tale sistema, l’assegnazione gratuita delle quote di emissioni nel settore manifatturiero deve diminuire gradualmente dall’80% nel 2013 al 30% nel 2020. L’obiettivo dichiarato è che, nel 2027, non avvenga alcuna assegnazione a titolo gratuito.

17.

Per quanto riguarda i settori che si ritiene siano esposti ad un elevato rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio ( 12 ), come il settore dell’acciaio, tali settori ricevono quote di emissioni al 100% della quantità destinata all’assegnazione gratuita. Tale quantità è fissata, in via di principio, in base alla produzione dell’impianto (misurata in tonnellate di prodotto) moltiplicata per il valore del parametro di riferimento pertinente.

18.

In base al sistema transitorio, la Commissione assume un ruolo fondamentale.

19.

All’inizio della terza fase, la Commissione ha verificato che gli elenchi forniti da ciascuno Stato membro degli impianti disciplinati dalla direttiva 2003/87 e del numero di quote di emissioni gratuite da assegnare a tali impianti fossero completi e che tali elenchi fossero conformi al quadro normativo pertinente ( 13 ). Su tale base, gli Stati membri hanno adottato decisioni di assegnazione definitive per il periodo dal 2013 al 2020. Dato che le assegnazioni richieste per tutti gli impianti presenti nell’Unione hanno superato il valore totale disponibile per l’assegnazione gratuita, l’assegnazione per singolo impianto è stata ridotta dalla Commissione. Ciò è noto come il «fattore di correzione transettoriale», che è stato anche oggetto di recenti controversie dinanzi alla Corte ( 14 ).

20.

Per raggiungere gli obiettivi del sistema per lo scambio di quote di emissioni, le regole dell’assegnazione gratuita sono particolarmente rilevanti. Infatti, è di fondamentale importanza che l’assegnazione gratuita non ecceda quanto è necessario. La Commissione ha stabilito tali regole, applicabili in tutta l’Unione europea, nella decisione 2011/278.

21.

In tale decisione la Commissione ha fissato i parametri di riferimento che fungono da base per l’assegnazione gratuita a favore di ciascun impianto. In termini generali, il parametro di riferimento di un prodotto è basato sulla media delle emissioni di gas a effetto serra del 10% degli impianti più efficienti che producono il prodotto nell’Unione. La logica è che gli impianti che non raggiungono tali parametri di riferimento riceveranno quote di emissioni a costo zero in numero inferiore rispetto alle loro effettive necessità.

22.

La presente domanda di pronuncia pregiudiziale esamina sotto vari profili la legittimità del metodo applicato dalla Commissione nel determinare i parametri di riferimento pertinenti. Analizzerò ora le questioni pregiudiziali in modo più dettagliato.

23.

In via preliminare, va osservato che la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale nel fissare i parametri di riferimento nel contesto del sistema per lo scambio di quote di emissioni dell’Unione. Dall’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva 2003/87 deriva che la Commissione deve considerare un’ampia gamma di criteri nel fissare i parametri di riferimento costituenti la base per l’assegnazione gratuita di quote di emissioni. Lo stesso paragrafo specifica che tali criteri devono essere presi in considerazione «ove possibile». Pertanto, data la natura tecnica della determinazione dei parametri di riferimento, il sindacato giurisdizionale della Corte sarà limitato alla verifica che la misura non è manifestamente inadeguata ( 15 ).

24.

È in tale prospettiva che devono essere valutate le questioni sottoposte alla Corte.

25.

Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede se il metodo utilizzato dalla Commissione per fissare il parametro di riferimento per la ghisa allo stato fuso, ai sensi della decisione 2011/278, sia compatibile con il terzo comma dell’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva 2003/87.

26.

Il terzo comma dell’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva 2003/87 prevede in particolare che, nella determinazione dei parametri di riferimento, debba essere preso in considerazione il recupero energetico efficiente dei gas di scarico. Ciò per garantire che l’assegnazione avvenga in modo da incentivare riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra e tecniche efficienti sotto il profilo energetico. La stessa disposizione stabilisce altresì che non vengono assegnate quote gratuite agli impianti di produzione di elettricità fatta eccezione per l’elettricità prodotta a partire da gas di scarico.

27.

Alla luce di tale disposizione, la ArcelorMittal lamenta che, nel fissare il parametro di riferimento per la ghisa liquida, la Commissione avrebbe dovuto prendere in considerazione tutte le emissioni relative all’uso dei gas di scarico utilizzati per la produzione di elettricità.

28.

È a causa di tale contestazione che il giudice del rinvio nutre dubbi sulla compatibilità tra la decisione 2011/278 e la direttiva 2003/87. Detto giudice chiede se il metodo applicato dalla Commissione per fissare il parametro di riferimento per la ghisa liquida si possa conciliare con l’obiettivo del recupero energetico efficiente dei gas di scarico, da un lato, e con l’eccezione relativa all’assegnazione di quote di emissioni gratuite per l’elettricità prodotta a partire dai gas di scarico, dall’altro.

29.

Anzitutto, le parti che hanno presentato osservazioni concordano sul fatto che, di norma, le quote di emissioni non devono essere assegnate gratuitamente per la produzione di elettricità. Ciò emerge con chiarezza dall’articolo 10 bis, paragrafi 1 e 3, della direttiva 2003/87. Tuttavia, data l’eccezione relativa all’assegnazione gratuita per l’elettricità prodotta a partire dai gas di scarico, stabilita all’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva, persiste il disaccordo sul modo in cui l’elettricità prodotta a partire dai gas di scarico debba essere considerata e se la scelta effettuata dalla Commissione contribuisca al recupero efficiente di tali gas.

30.

Prima di passare all’esame di tale questione, potrebbe essere utile sottolineare che i gas di scarico costituiscono un inevitabile sottoprodotto della fabbricazione del coke e dell’acciaio. Tali gas sono recuperati e utilizzati principalmente per la produzione dell’elettricità, ma anche, in misura minore, per i cowper degli altiforni, per la combustione dei forni a coke, per l’accensione dei piani di sinterizzazione e per il riscaldamento delle fornaci. L’elettricità viene prodotta o all’interno dell’impianto stesso o al di fuori dell’impianto ad opera di terzi. In termini sia economici che ambientali, il recupero e il riutilizzo dei gas di scarico come combustibile risulta assai più ragionevole che scaricare tali gas o bruciarli per poi disperderli inutilmente nell’atmosfera ( 16 ).

31.

L’utilizzo dei gas di scarico come combustibile consente di spiegare il motivo per cui l’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva 2003/87 include la promozione dell’uso dei gas di scarico tra gli incentivi per ridurre le emissioni dei gas a effetto serra e per impiegare tecniche efficienti sotto il profilo energetico. Tale uso spiega inoltre il motivo per cui tale disposizione prevede un’eccezione all’esclusione della produzione di elettricità dall’assegnazione gratuita di quote di emissioni per l’elettricità prodotta a partire dai gas di scarico ( 17 ).

32.

Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dalla ArcelorMittal, non individuo nella direttiva alcuna conferma alla tesi secondo la quale tutte le emissioni di gas a effetto serra derivanti dalla combustione dei gas di scarico dovrebbero dare automaticamente origine all’assegnazione gratuita delle quote di emissioni in base alla determinazione dei parametri di riferimento.

33.

Più in particolare, non esistono elementi nell’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva 2003/87 che indichino in quale misura la produzione di elettricità a partire dai gas di scarico debba essere presa in considerazione nella determinazione dei parametri di riferimento. È vero che il terzo comma dell’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva 2003/87, letto per intero, consente che sia presa in considerazione la produzione di elettricità a partire dai gas di scarico. Tuttavia, ciò è consentito solo nei limiti in cui tale valutazione sia possibile al fine di soddisfare l’esigenza di promuovere il recupero efficiente dei gas di scarico e l’obiettivo generale di tale direttiva di ridurre le emissioni dei gas a effetto serra ( 18 ).

34.

Ciò mi porta a esaminare la questione del recupero efficiente dei gas di scarico e l’obiettivo generale della direttiva.

35.

Il considerando 32 della decisione 2011/278 chiarisce che, nel definire il parametro di riferimento per la ghisa liquida, la Commissione ha preso effettivamente in considerazione il recupero efficiente dei gas di scarico. La Commissione ha tenuto conto del fatto che i gas di scarico vengono bruciati per produrre elettricità (o calore) nel settore dell’acciaio. Per tale motivo, il parametro di riferimento fissato, in particolare, per la ghisa liquida è stato adeguato al rialzo, in modo da includere non solo le emissioni legate alla produzione di ghisa liquida, ma anche quelle legate all’uso dei gas di scarico.

36.

Tuttavia, il parametro di riferimento per la ghisa liquida non tiene pienamente conto delle emissioni legate all’uso dei gas di scarico per la produzione di elettricità (ma piuttosto, di un livello compreso tra il 75 e l’80% circa) ( 19 ).

37.

La ragione di ciò risulta evidente esaminando il fascicolo. Infatti, l’uso dei gas di scarico per la produzione di elettricità significa che tali gas sono utilizzati in sostituzione di un altro combustibile. A livello globale, ciò limita le emissioni di gas a effetto serra, in quanto, anziché utilizzare il carbone per produrre l’acciaio e un diverso combustibile (ossia il gas naturale) per la produzione di elettricità, è necessario soltanto il carbone per produrre sia l’acciaio che l’elettricità.

38.

Al fine di stabilire la misura in cui il parametro di riferimento per la ghisa liquida debba tener conto del tenore di carbonio dei gas di scarico nella produzione di elettricità, la Commissione ha utilizzato il gas naturale come combustibile di riferimento. Riciclare i gas di scarico e utilizzarli (soprattutto il monossido di carbonio) come combustibile per la produzione di elettricità, anziché ricorrere al gas naturale, significa che l’impianto in questione emette più gas a effetto serra. Come hanno chiarito le parti che hanno presentato osservazioni, riciclare i gas di scarico comporta approssimativamente il 75% in più di gas a effetto serra, rispetto a una situazione in cui viene utilizzato il gas naturale come combustibile per la produzione di elettricità. Per promuovere il recupero e l’uso dei gas di scarico, l’assegnazione gratuita deve tener conto di tale aumento per non penalizzare il riutilizzo di tali gas. Poiché le quote di emissioni vengono assegnate al produttore in base alla diversa intensità dell’emissione tra il gas di scarico e il gas naturale, la produzione di elettricità dai gas di scarico non si trova né in posizione di vantaggio né in posizione di svantaggio rispetto a un impianto che produce elettricità dal gas naturale.

39.

L’assegnazione gratuita delle quote di emissioni in base a un parametro di riferimento che tiene conto dell’aumento di emissioni derivante dall’uso di gas di scarico per la produzione di elettricità sembrerebbe incentivare il recupero efficiente di tali gas.

40.

Ciò è stato riconosciuto dalla Corte nella sentenza Borealis Polyolefine e a. ( 20 ), che trattava la questione del fattore di correzione transettoriale. In tale causa la Corte ha osservato che l’approccio della Commissione teneva effettivamente conto del recupero efficiente dei gas di scarico. La Corte ha spiegato che, prendendo in considerazione, in ampia misura, l’uso dei gas di scarico nella definizione del parametro di riferimento in particolare per la ghisa liquida, la Commissione ha mirato a incentivare le imprese a riutilizzare o a vendere i gas di scarico prodotti durante un processo di fabbricazione ( 21 ). La Corte ha ribadito tale posizione in una causa successiva ( 22 ).

41.

È vero che esiste un’asimmetria nel metodo scelto dalla Commissione: possono essere assegnate quote di emissioni gratuite aggiuntive per l’uso di gas di scarico quando tali gas sono esportati e bruciati per la produzione di calore. In tal caso, le quote di emissioni aggiuntive sono assegnate, in base al parametro di riferimento del calore o del combustibile, al consumatore di calore. Tali quote di emissioni aggiuntive non sono disponibili per l’elettricità prodotta a partire dai gas di scarico.

42.

Il fatto che la Commissione non abbia ritenuto opportuno estendere l’assegnazione di quote di emissioni gratuite aggiuntive alla produzione di elettricità da parte di un produttore di elettricità riflette la regola generale stabilita all’articolo 10 bis, paragrafo 3, della direttiva 2003/87. Come osservato supra, tale disposizione stabilisce che la produzione di elettricità non deve beneficiare di quote di emissioni gratuite. Al riguardo, al considerando 32 della decisione 2011/278, la Commissione spiega che siffatta regola è altresì necessaria al fine di evitare indebite distorsioni della concorrenza sui mercati dell’elettricità fornita agli impianti industriali e di tener conto del prezzo del carbonio insito nell’elettricità.

43.

Su tale punto, devo confessare che propendo in un certo senso per la tesi della ArcelorMittal. Infatti, non sono convinto che trattare in modo asimmetrico il calore e la produzione di elettricità sia necessario per evitare distorsioni della concorrenza sul mercato dell’elettricità. La necessità di tale trattamento asimmetrico sembra discutibile nella misura in cui il settore dell’acciaio è un consumatore netto di elettricità e la produzione di elettricità a partire da gas di scarico rappresenta apparentemente non più dell’1% della produzione totale di elettricità nell’Unione. Tuttavia, la scelta della Commissione sembra essere del tutto in linea con l’articolo 10 bis, paragrafo 3, della direttiva e non può quindi inficiare la validità della decisione 2011/278.

44.

A questo punto, è necessario esaminare anche l’argomento della ArcelorMittal relativo al rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio nel settore dell’acciaio. Essa afferma in sostanza che il modo in cui la Commissione fissa il parametro di riferimento per la ghisa liquida aumenta il rischio di rilocalizzazione in un settore che risulta essere un forte consumatore di energia in contrasto con l’obiettivo della direttiva 2003/87.

45.

Può darsi che un altro metodo di determinazione dei parametri di riferimento avrebbe potuto affrontare tale questione ( 23 ) in modo più appropriato, come suggerito dalla ArcelorMittal. Tuttavia, non si dovrebbe dimenticare che la direttiva 2003/87 tratta il rischio di rilocalizzazione prevedendo un meccanismo compensativo stabilito all’articolo 10 bis, paragrafo 6, della stessa direttiva. Pertanto, gli Stati membri possono adottare misure finanziarie a favore dei settori o sottosettori interessati. Gli aiuti possono essere concessi in conformità alle norme dell’Unione sugli aiuti di Stato quando, a causa dei costi connessi alle emissioni di gas a effetto serra trasferiti sui prezzi dell’elettricità, sussiste un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio. In altri termini, oltre a ricevere quote di emissioni a titolo gratuito, il settore dell’acciaio può essere ammesso a beneficiare dell’aiuto ai sensi di tale norma.

46.

Tuttavia, aspetto ancor più importante, non risulta prima facie dalle osservazioni della ArcelorMittal (o dalla domanda di pronuncia pregiudiziale) in qual modo il metodo applicato dalla Commissione potrebbe aumentare il rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio.

47.

L’articolo 10 bis della direttiva 2003/87, in questo caso, non è di alcun aiuto alla ArcelorMittal. L’articolo 10 bis, paragrafo 12, stabilisce semplicemente che agli impianti che operano in settori o sottosettori esposti a un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio devono essere assegnate quote a titolo gratuito per un importo che può raggiungere il 100% del quantitativo determinato conformemente alle misure di cui al paragrafo 1. È evidente che la direttiva non stabilisce che i settori ritenuti ad elevato rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio debbano, in tutti i casi, beneficiare di quote di emissioni gratuite corrispondenti a tutte le emissioni di gas a effetto serra che essi emettono.

48.

In base alle considerazioni che precedono, concludo che l’esame della prima questione pregiudiziale non ha fatto emergere elementi che possano inficiare la validità della decisione 2011/278 riguardo al metodo utilizzato dalla Commissione per fissare il parametro di riferimento per la ghisa liquida.

49.

La seconda questione pregiudiziale riguarda la qualità dei dati utilizzati dalla Commissione nel fissare il parametro di riferimento per la ghisa allo stato fuso ai sensi della decisione 2011/278. Più in particolare, con tale questione si chiede se la Commissione, nel calcolare tale parametro di riferimento, potesse utilizzare dati basati sul BREF per la produzione di ferro e acciaio e sulla decisione 2007/589 senza violare l’articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 2003/87 e il principio di buona amministrazione.

50.

La decisione della Commissione di utilizzare tali dati non dovrebbe essere, a mio avviso, contestata.

51.

È vero, come sostiene la ArcelorMittal, che ai sensi dell’articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 2003/87, la Commissione deve consultare il settore interessato ai fini della definizione dei principi per la determinazione dei parametri di riferimento in singoli settori o sottosettori. È altrettanto vero che l’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2003/87 impone alla Commissione di utilizzare i «dati scientifici più accurati e aggiornati disponibili, in particolare quelli forniti [dal Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico (IPCC)]» nell’adottare un regolamento per il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni.

52.

Tuttavia, non si può dedurre da tali disposizioni che la Commissione sia anche tenuta a utilizzare i dati forniti dal settore interessato. Non sono previsti obblighi di tal genere nella direttiva 2003/87.

53.

Come osservato supra, il processo di determinazione dei valori dei parametri di riferimento è tecnico e complesso. Pertanto, il legislatore dell’Unione ha semplicemente definito i principali obiettivi per la determinazione dei parametri di riferimento e ha lasciato alla Commissione un ampio potere discrezionale sulle modalità di realizzazione di tali obiettivi. Per estensione, la Commissione deve disporre di un margine di discrezionalità anche nella scelta dei dati utilizzati nella definizione dei valori dei parametri di riferimento purché tali dati non siano manifestamente inadeguati per garantire la realizzazione degli obiettivi fissati dall’articolo 10 bis della direttiva 2003/87 (riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra e impiego di tecniche efficienti sotto il profilo energetico).

54.

Per contro, tali dati non possono essere scelti arbitrariamente. Questa è senza dubbio la ragione per cui, riguardo al monitoraggio e alla comunicazione, la direttiva 2003/87 richiede l’uso dei dati scientifici più accurati e aggiornati disponibili

55.

Il considerando 11 della decisione 2011/278 spiega il motivo per cui, nel fissare il parametro di riferimento per la ghisa liquida, la Commissione ha utilizzato informazioni basate sui BREF e sulla decisione 2007/589, piuttosto che i dati forniti dal settore interessato. I documenti considerati sono stati utilizzati per ricavare i valori del parametro di riferimento quando non erano disponibili dati o i dati rilevati non erano conformi alla metodologia per la determinazione dei parametri di riferimento. Il considerando illustra inoltre i problemi specifici riscontrati nel fissare il parametro di riferimento per la ghisa liquida: data la carenza di dati concernenti il trattamento dei gas di scarico, le esportazioni di calore e la produzione di elettricità, il valore del parametro di riferimento per la ghisa liquida è stato ottenuto calcolando le emissioni dirette e indirette sulla base delle informazioni concernenti i flussi energetici pertinenti contenute nei BREF e i fattori di emissione predefiniti di cui alla decisione 2007/589.

56.

La Commissione ha altresì chiarito, nelle sue osservazioni scritte, che i dati forniti dall’associazione rappresentativa del settore siderurgico europeo [l’Associazione europea della siderurgia (Eurofer)] non contenevano i dati relativi, per quanto riguarda la ghisa liquida, al trattamento dei gas di scarico, alle esportazioni di calore o alla produzione di elettricità. Sebbene i dati forniti dall’industria possano essere stati più esaurienti per quanto riguarda il numero degli impianti interessati, tali dati non potrebbero essere utilizzati conformemente al metodo della Commissione.

57.

In tali circostanze, è a mio avviso giustificato il ricorso della Commissione a dati provenienti da altre fonti.

58.

La Corte ha già dichiarato nelle sentenze Borealis e a. e Yara Suomi e a. che, basandosi sulle fonti qui in discussione al fine di stabilire i parametri di riferimento in conformità all’articolo 10 bis della direttiva 2007/83, la Commissione non ha ecceduto i limiti del suo potere discrezionale ( 24 ).

59.

Infatti, la scelta della Commissione di basarsi sul BREF per la produzione di ferro e acciaio e sulla decisione 2007/589 non sembra essere manifestamente inadeguata ai fini della riduzione delle emissioni di gas a effetto serra e per la promozione dell’uso di tecniche efficienti. Entrambi i documenti costituiscono fonti di informazione sulle emissioni e sul consumo, nonché sulle tecniche più efficienti nel settore.

60.

Da un lato, conformemente all’(attuale) articolo 13 della direttiva 2010/75 ( 25 ), i documenti BREF sono redatti e pubblicati per ciascun settore in base a uno scambio di informazioni tra la Commissione, gli Stati membri, le industrie interessate e le organizzazioni ambientaliste. Come indica il loro nome, essi costituiscono documenti di riferimento sulle migliori tecniche disponibili in un determinato settore. La relazione BREF riguardante il ferro e l’acciaio per l’anno 2001, utilizzata dalla Commissione, era il documento di riferimento più aggiornato disponibile nel settore ( 26 ).

61.

D’altro lato, i fattori di emissione predefiniti di cui alla decisione 2007/589 sono basati, in ampia misura, sugli orientamenti dell’IPCC. Tali fattori sono utilizzati per redigere inventari nazionali delle emissioni di gas a effetto serra ai sensi della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici.

62.

Su tale base, concludo che l’esame della seconda questione pregiudiziale non ha fatto emergere elementi che possano inficiare la validità della decisione 2011/278 riguardo al metodo utilizzato dalla Commissione ai fini della determinazione del parametro di riferimento per la ghisa liquida.

63.

La terza questione pregiudiziale ha ad oggetto la raccolta dei dati. Essa riguarda il potere discrezionale della Commissione nella scelta degli impianti al fine di elaborare il parametro di riferimento pertinente. Più in particolare, si tratta di stabilire se la Commissione possa tener conto di un impianto che produce sia minerale sinterizzato che pellet come rientrante nel 10% degli impianti più efficienti ai fini della determinazione del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato senza violare l’articolo 10 bis della direttiva 2003/87.

64.

L’articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 2003/87 stabilisce che, nella determinazione dei parametri di riferimento, il punto di partenza deve essere il livello medio delle prestazioni del 10% degli impianti più efficienti di un settore o sottosettore dell’Unione nel periodo 2007‑2008. La stessa idea viene ribadita nel considerando 2 della decisione 2011/278. D’altra parte, il considerando 4 della decisione 2011/278 stabilisce il principio secondo il quale quando un prodotto è un sostituto diretto di un altro prodotto è opportuno che per entrambi valga lo stesso parametro di riferimento e la definizione di prodotto corrispondente.

65.

Dal fascicolo e dagli argomenti presentati in udienza risulta che i pellet e il minerale sinterizzato non sono sostituti diretti e, pertanto, non vale per essi lo stesso parametro di riferimento. Ciò in quanto, essenzialmente, la composizione e le caratteristiche di prodotto dei pellet differiscono notevolmente da quelle del minerale sinterizzato.

66.

La denuncia presentata dalla ArcelorMittal, e ribadita dal giudice del rinvio, è basata sull’ipotesi che la Commissione, nell’elaborazione del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato, abbia tenuto conto di un impianto che produce sia pellet che minerale sinterizzato, in contrasto con l’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva 2003/87 e con il considerando 4 della decisione 2011/278. Pertanto, il parametro di riferimento per il minerale sinterizzato, secondo quanto sostenuto dalla ArcelorMittal, viene falsato a causa dell’uso di dati attinenti alla produzione dei pellet.

67.

Durante l’udienza sono stati forniti importanti chiarimenti al riguardo. Infatti, anche se le osservazioni scritte della Commissione non sono certo un modello di chiarezza su tale punto, l’argomento orale presentato da tale istituzione mi ha rassicurato quanto al fatto che la scelta degli impianti non può inficiare la validità della decisione 2011/278 per quanto riguarda il parametro di riferimento per il minerale sinterizzato.

68.

La Commissione ha chiarito che l’impianto in questione costituisce, nell’ambito dell’Unione europea, un impianto unico. Esso produce una miscela di pellet e di minerale sinterizzato, che, per quanto riguarda le proprietà e l’utilizzo, viene impiegato come sostituto diretto del minerale sinterizzato negli altiforni dell’impianto siderurgico integrato. Anche se l’impianto siderurgico integrato in questione include un’unità di pellettizzazione e un’unità di sinterizzazione, dette unità sono connesse e operano contemporaneamente per produrre una miscela che alimenta direttamente l’altoforno. Al riguardo, la Commissione ha altresì osservato che l’impianto di pellettizzazione è direttamente collegato a quello dell’unità di sinterizzazione conformemente alla definizione di minerale sinterizzato di cui all’allegato I della decisione 2011/278 ( 27 ). A giudizio delle parti in causa e degli esperti consultati dalla Commissione, il processo di produzione di tale miscela può essere considerato simile a quello del minerale sinterizzato. In altri termini, il prodotto finale ha proprietà simili al minerale sinterizzato e viene utilizzato nell’altoforno come sostituto diretto di quest’ultimo ( 28 ).

69.

Nonostante tali chiarimenti, la ArcelorMittal ha mantenuto la sua posizione in udienza. Essa ha osservato, in particolare, che tutti i documenti ufficiali accennano al fatto che l’impianto in questione dispone di unità produttive separate per i pellet e per il minerale sinterizzato. Essa ha osservato inoltre che non è affatto insolito miscelare pellet e minerale sinterizzato in un altoforno.

70.

Qui s’impone un duplice ordine di considerazioni. In primo luogo, gli atti dell’Unione si presumono legittimi ( 29 ). In secondo luogo, come osservato supra, si tratta di valutazioni tecniche complesse riguardo alle quali la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale.

71.

Dalle informazioni disponibili non risulta evidente che, nel tener conto dell’impianto in questione, la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione. Al contrario, essa potrebbe decidere, nell’esercizio del potere discrezionale di cui dispone, che l’impianto in questione può essere considerato come uno degli impianti di riferimento ai fini della determinazione del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato. Infatti, sembra che, nonostante le particolari caratteristiche dell’impianto (in particolare per quanto riguarda l’esistenza in loco di un’unità di pellettizzazione ai fini della produzione della miscela di minerale sinterizzato e di pellet descritta supra), il prodotto così ottenuto costituisca un sostituto diretto del minerale sinterizzato.

72.

È evidente che stabilire se le speciali caratteristiche di un particolare impianto o, piuttosto, l’unicità di tali caratteristiche nell’Unione, rilevino ai fini della sua inclusione come impianto di riferimento rientra nella sfera di valutazioni tecniche complesse. La Commissione è assai più indicata della Corte per effettuare siffatta valutazione.

73.

Nel complesso, l’approccio della Commissione mi sembra giustificato. Se l’impianto in questione non fosse preso in considerazione come uno degli impianti di riferimento, a causa delle sue particolari caratteristiche, ciò limiterebbe artificiosamente la raccolta dei dati e quindi escluderebbe uno degli impianti più efficienti del settore. Di conseguenza, il parametro di riferimento ottenuto sarebbe notevolmente superiore ( 30 ). Ciò non rifletterebbe chiaramente l’obiettivo generale della direttiva 2003/87 di ridurre le emissioni di gas a effetto serra in modo economicamente efficiente. Infatti, sembra che proprio a causa di tali caratteristiche, detto impianto sia in grado di ottimizzare le sue emissioni.

74.

Come ha sottolineato la Commissione, prendere in considerazione l’impianto che produce un sostituto del minerale sinterizzato è in linea con l’obiettivo dell’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva 2003/87, consistente nell’incentivare l’uso di procedure che generano emissioni minime. La determinazione dei parametri di riferimento dovrebbe essere basata sugli impianti più efficienti del settore e non dovrebbe tener conto della tecnologia utilizzata, della miscela di combustibili impiegata, nonché di altri fattori quali le condizioni meteorologiche o le materie prime utilizzate. In caso contrario, l’obiettivo della riduzione delle emissioni di gas a effetto serra sarebbe notevolmente indebolito.

75.

Su tale base, concludo che l’esame della terza questione pregiudiziale non ha fatto emergere elementi che possano inficiare la validità della decisione 2011/278 riguardo alla scelta di impianti di riferimento ai fini della determinazione del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato.

76.

Con la quarta questione pregiudiziale viene chiesto se, nella decisione 2011/278, la Commissione abbia adempiuto l’obbligo di motivazione, cui è tenuta a norma dell’articolo 296 TFUE, per quanto riguarda la determinazione del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato. In particolare, il giudice del rinvio chiede se tale obbligo sia stato adempiuto per quanto riguarda la scelta degli impianti di riferimento ai fini della determinazione del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato.

77.

In generale, secondo una giurisprudenza costante, la motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE deve far emergere in maniera chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui promana l’atto, in modo tale da consentire all’interessato di conoscere le ragioni dei provvedimenti adottati e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. L’istituzione dell’Unione da cui promana l’atto controverso non è, tuttavia, tenuta a esaminare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti ( 31 ).

78.

L’obbligo di motivazione dipende fortemente dal contesto: l’adempimento dell’obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 296 TFUE deve essere valutato con riferimento non solo al testo del provvedimento, ma anche al contesto di quest’ultimo e all’insieme delle norme giuridiche che disciplinano in concreto la materia. La Corte ha dichiarato che se l’atto contestato fa emergere, nelle linee essenziali, lo scopo perseguito dall’istituzione, è superfluo esigere una motivazione specifica per ciascuna delle scelte tecniche da essa operate ( 32 ). In particolare, rispetto agli atti individuali, ove si tratti, come nel caso della decisione 2011/278, di un atto destinato ad un’applicazione generale, la motivazione può limitarsi ad indicare, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione e, dall’altro, gli obiettivi generali che esso si prefigge ( 33 ).

79.

Come chiarito dalla giurisprudenza, la Commissione non è tenuta a spiegare le ragioni specifiche delle sue varie scelte tecniche. Poiché la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale e tale potere è soggetto a controllo giurisdizionale solo entro limiti ristretti, la motivazione deve contenere soltanto gli elementi necessari per supportare tale esame limitato ( 34 ).

80.

Tuttavia, la Corte deve poter esercitare il proprio controllo, senza il quale la motivazione non può essere considerata sufficiente.

81.

Ritengo che, nella fattispecie, le ragioni riguardanti la scelta degli impianti di riferimento siano esposte con sufficiente chiarezza nella decisione 2011/278. Le ragioni dell’adozione della decisione 2011/278 e l’obiettivo di quest’ultima emergono dai considerando della decisione. Inoltre, nei considerando sono inclusi vari dettagli tecnici, che spiegano ulteriormente il metodo utilizzato dalla Commissione per fissare i parametri di riferimento, compresa la scelta degli impianti.

82.

È vero che la Commissione non ha chiarito nei dettagli le ragioni tecniche che hanno indotto la stessa a ritenere, ad esempio, che un impianto che produce sia pellet che minerale sinterizzato possa essere preso in considerazione nel calcolo del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato. Tuttavia, richiedere alla Commissione di fornire tale spiegazione estenderebbe, in sostanza, il suo obbligo di motivazione al punto da includere, nel preambolo, un resoconto delle scelte tecniche complesse che essa ha dovuto compiere.

83.

Tenendo presente il tipo di atto di cui si sta trattando e le spiegazioni offerte nel preambolo riguardanti le considerazioni sia di fatto che di diritto relative alla determinazione dei parametri di riferimento, la Commissione non è tenuta ad osservare l’obbligo di fornire tale resoconto. In particolare, dai considerando risulta che la decisione 2011/278 è stata adottata ai sensi della direttiva 2003/87 al fine di stabilire norme per l’insieme dell’Unione ai fini dell’assegnazione gratuita di quote di emissioni per un periodo transitorio. È evidente che la Commissione ha tentato di elaborare tali norme in modo tale da garantire la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra.

84.

Aspetto ancor più importante, nel considerando 2, la Commissione spiega che il punto di partenza per il calcolo di un parametro di riferimento è la prestazione media del 10% degli impianti più efficienti di un settore o sottosettore. Inoltre, il considerando 4, chiarisce che, quando un prodotto è un sostituto diretto di un altro prodotto, è opportuno che per entrambi valga lo stesso parametro di riferimento e la definizione di prodotto corrispondente. I considerando da 6 a 8 spiegano quale tipo di informazioni siano state prese in considerazione nel calcolo dei valori dei parametri di riferimento. Il considerando 11 illustra inoltre l’approccio della Commissione nei casi in cui non siano stati disponibili dati o i dati rilevati siano stati insufficienti, e il considerando 12 spiega il modo di procedere della Commissione quando non è stato possibile fissare un parametro di riferimento.

85.

Le informazioni contenute nel preambolo sono sufficienti per consentire alla Corte di esercitare il proprio controllo. Non da ultimo per ragioni pratiche, la Commissione non può essere tenuta a spiegare le caratteristiche di ciascun impianto di riferimento e ad esplicitare le ragioni tecniche per cui taluni impianti sono stati considerati idonei ai fini della determinazione dei parametri di riferimento e altri no. Per stabilire se il parametro di riferimento pertinente sia viziato da un errore manifesto di valutazione, è sufficiente comprendere l’obiettivo della misura in questione e il metodo generale utilizzato dalla Commissione per fissare tali parametri di riferimento (tra cui la regola generale applicabile alla scelta degli impianti di riferimento e il trattamento dei sostituti). Tali considerazioni emergono con chiarezza dai considerando della decisione 2011/278.

86.

Su tale base, concludo che l’esame della quarta questione pregiudiziale non ha fatto emergere elementi che possano inficiare la validità della decisione 2011/278 riguardo all’obbligo di motivazione della Commissione nella determinazione del parametro di riferimento per il minerale sinterizzato.

87.

Alla luce degli argomenti presentati, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Tribunal administratif de Montreuil (Tribunale amministrativo di Montreuil, Francia) nei seguenti termini:

L’esame delle questioni pregiudiziali non ha fatto emergere elementi che possano inficiare la validità della decisione 2011/278/UE della Commissione, del 27 aprile 2011, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, per quanto riguarda la determinazione dei parametri di riferimento per la ghisa liquida e per il minerale sinterizzato.