a)

Il governo italiano nega che il tributo abbia queste caratteristiche, esso inve ce costituisce la contropartita di un servizio prestato dall'amministrazione, quindi è scevro di ogni elemento d'indole fiscale.

Anche la giurisprudenza ha ripetutamente confermato che nella nozione di tassa di effetto equivalente non rientrano quelle prestazioni dovute per i servizi resi agli amministrati. Ne sono prova le sentenze 24-68 e 2 e 3-69.

Dai principi giurisprudenziali si desume — contrariamente a quanto ho proposto nelle cause 52 e 55-65 — che la nozione di controprestazione per i servizi amministrativi va valutata secondo un metro particolarmente rigoroso in forza del principio che ogni deroga al divieto di applicare dazi doganali e tasse di effetto equivalente va interpretata restrittivamente. Si è osservato che, a questo proposito, non si può parlare di prestazione amministrativa se un intero settore economico ne trae giovamento. Ciò dovrebbe piuttosto costituire un vantaggio per gli stessi prodotti importati e la contro-prestazione degli amministrati dovrebbe essere proporzionale al vantaggio che essi ne traggono, indipendentemente dalla spesa effettiva sopportata dall'amministrazione. È quindi difficile sostenere che vi è controprestazione dell'amministrato se il vantaggio è solo generico e difficilmente valutabile.

Dopo quanto è stato premesso è dubbio che la tassa sanitaria applicata in Italia possa definirsi una controprestazione per i servizi amministrativi e come tale esuli dal novero delle tasse di effetto equivalente. Non si deve certo considerare notevole vantaggio il fatto che l'importatore, superato il controllo sanitario e versati i diritti relativi, ha la facoltà di mettere in commercio il prodotto. Ciò si desume dalle sentenze 52 e 55-65. La possibilità di mettere in commercio il prodotto importato in virtù di un certificato che conferma la rispondenza della merce alle norme di legge vigenti è piuttosto un fatto automatico che non un diritto scaturente dal trattato. Inoltre si può affermare che la realizzazione di un libero scambio di merci rappresenta una finalità di pubblico interesse.

Dal momento in cui entrano in gioco interessi generali (come ammette lo stesso governo italiano nel caso di controlli sanitari sulle merci importate) è logico pensare che l'interesse pubblico ha primaria importanza e quindi gli eventuali interessi personali degli importatori passano in seconda linea. Questo pare sia il caso nella fattispecie. È evidente che gli importatori non hanno alcun interesse particolare a sottoporre i prodotti importati ad un controllo sanitario e a farne stabilire la qualità al passaggio della frontiera, cioè nel corso di un trasporto che può anche durare a lungo dopo il controllo. Resta ancora da vedere se costituisca un vantaggio positivo e commensurabile — secondo il governo italiano questo vantaggio esiste — il rilascio di un documento sanitario che attesta che il prodotto è privo di germi patogeni ed è di buona qualità. Questo controllo in fondo dovrebbe già essere esercitato dal paese esportatore, che dovrebbe garantire che le merci destinate ai paesi comunitari rispondono ai criteri igienici e qualitativi comunemente adottati ed un certificato rilasciato alla partenza da un sanitario dovrebbe valere sino alla consegna della merce. Sotto questo profilo il controllo alla frontiera dovrebbe risolversi in una pura formalità, ma comunque non dovrebbe giungere ad incidere sul prezzo della merce. D'altro canto, il controllo alla frontiera (che in fondo potrebbe rappresentare un vantaggio), do-vrebbe escludere ogni altro controllo all' interno del paese, mentre invece cosi non è. Se non erro — ed il giudice nazionale dovrà accertarlo — i controlli all'interno del paese (prima della macellazione ed in altre occasioni), sono praticati sistematicamente e senza distinzione di provenienza della merce e si applicano a tutti i prodotti disciplinati dai regolamenti comunitari.

Tenuto conto di quanto precede e della giurisprudenza in materia formatasi nel frattempo, è quanto mai inopportuno partire dal presupposto che il versamento sia la controprestazione di un servizio amministrativo di cui si è fruito, il che escluderebbe che le tasse sanitarie costi tuiscono tasse di effetto equivalente ai dazi doganali.

b)

Sarebbe forse possibile escludere che si tratti di una tassa di effetto equivalente se il tributo rientrasse tra quelli disciplinati dall'art. 95 del trattato che dispone che «nessuno Stato membro applica direttamente o indirettamente ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne di qualsivoglia natura superiori a quelle applicate direttamente o indirettamente ai prodotti nazionali similari». Nelle sentenze 24-68 e 2 e 3-69, la giurisprudenza sottolinea che non sono tasse di effetto equivalente quegli oneri che, all'interno dello Stato, colpiscono in modo analogo i prodotti nazionali oppure sono applicati nell'ambito di un tributo interno generale ovvero hanno lo scopo di compensare tributi interni del genere.

A questo punto si deve allora esaminare se i prodotti nazionali equivalenti siano soggetti ad un pari onere, onere riscosso evidentemente da organi diversi da quelli statali e calcolato in base a criteri che non sono equiparabili a quelli cui si fa ricorso per determinare la tassa all'importazione di vitelli vivi e di carne di vitello. È evidentemente la parte più delicata del problema.

Anzitutto è indifferente stabilire se i proventi degli oneri fiscali equiparabili vanno a vantaggio di uno o più enti (Stato oppure comuni) e se le discipline siano contenute in uno o più testi legislativi. Queste sfumature non hanno rilevanza per le disposizioni dell'art. 95, che si riferiscono semplicemente all'effettivo onere fiscale, facendo inequivocabile astrazione dalle modalità di percezione dell'onere.

Inoltre l'art. 95, contrariamente a quanto ritiene l'attrice, non si applica solo nel caso in cui l'onere scaturisca da disposizioni meramente fiscali, il che implica che i proventi vanno esclusivamente a vantaggio delle casse dello Stato e che gli amministrati non godono di alcun vantaggio in contropartita. Come afferma la Commissione, si deve invece ritenere che l'espressione «imposizioni interne, di qualsivoglia natura» dell'art. 95, va intesa in senso generico e quindi non va interpretata in senso restrittivo. La denominazione di un onere non ha alcuna importanza (nel caso specifico esso viene definito parafiscale) e quindi è naturale che l'art. 95 disciplini anche le tasse sanitarie applicate in Italia.

È noto che il governo italiano sostiene proprio questa tesi e si richiama agli analoghi controlli similari praticati all'interno del paese dai veterinari comunali a tariffa fissa. Pur se la disciplina è molto complessa ed un parallelo risulta difficile, il prodotto risulta comunque soggetto ad un onere equivalente ai sensi dell'art. 95. L'art. 95 in sostanza richiede che le conseguenze definitive siano le stesse, perciò l'elemento determinante è che ii controllo sanitario alla frontiera e i relativi oneri finanziari costituiscano la componente di un generico sistema di sorveglianza sanitaria.

La tesi è sostenibile? Direi di no, nonostante gli sforzi del governo italiano.

Anzitutto l'art. 95 vieta ogni discriminazione a danno dei prodotti importati. La sua applicazione implica che si pongano a confronto i vari oneri ed anche la giurisprudenza ha lo stesso orientamento, poiché afferma che l'art. 95 prescrive che i prodotti interni siano tassati in modo analogo, cioè presuppone che i dazi applicati alla frontiera abbiano la funzione di controbilanciare le imposte interne (funzione che nel nostro caso non è ancora chiarita). La giurisprudenza ha poi stabilito che l'art. 95 non può venire applicato indiscriminatamente a tutti gli oneri fiscali, cioè non mira a disciplinare tutte le tasse di conguaglio applicate ai prodotti importati per controbilanciare gli eventuali oneri interni sui prodotti analoghi (sentenza 2 e 3-62, Raccolta 1962, pag. 793). Direi che Commissione e attrice giustamente sostengono che non si può usare un semplice criterio numerico per porre a confronto gli oneri sui prodotti importati con gli eventuali oneri interni comparabili, ma vi deve essere una corrispondenza esatta, cioè in ogni occasione i due tributi devono svolgere la stessa funzione. I controlli sanitari devono cioè avere lo stesso scopo ed essere condotti con gli stessi criteri, il che con sentirebbe di commisurare l'entità dell' onere. Solo in questo modo si può impedire che, assoggettando i prodotti a tributo a norma dell'art. 95, venga limitato il principio fondamentale della libera circolazione delle merci sancito dal trattato, privando la Comunità della possibilità di effettuare utili controlli.

Se l'art. 95 va interpretato in modo così rigido, diventa sempre più difficile affermare che esso è applicabile anche al nostro caso: l'affermazione ha forse relativo valore per il controllo sanitario della carne, giacché si potrebbero citare ad esempio i controlli sanitari effettuati in Italia sulle carni nel luogo di partenza e nel luogo di destinazione per concludere che, all'incirca, i costi che detti controlli comportano corrispondono a quelli per il controllo alla frontiera. In questo caso si dovrebbe semplicemente stabilire se il prodotto è soggetto ad una doppia imposizione, vale a dire se è stato rispettato il principio di non discriminazione sancito dall'art. 95.

Diversa è la situazione per gli animali vivi. Dopo quanto è stato affermato nel corso di causa, è difficile sostenere che il sommario controllo effettuato alla dogana corrisponda esattamente — sia per quanto riguarda l'osservanza delle disposizioni previste dalla disciplina nazionale che per quanto riguarda gli oneri fiscali che esso comporta — all'onere costituito dai controlli effettuati sul mercato interno ed alle spese ad essi connesse. È chiaro che non solo il bestiame importato è ulteriormente soggetto ad altri controlli, ma su di esso grava in sostanza una doppia imposizione. D'altra parte risulta chiaro che finalità e configurazione del controllo alla frontiera non hanno cor-rispondenti con gli altri controlli interni (ad esempio il controllo prima della macellazione, o i controlli saltuari esercitati nelle macellerie, nei macelli, sui mezzi di-trasporto ed i controlli dovuti a motivi particolari, come quelli sul bestiame proveniente da zone infette oppure fornito in zone infette oppure i controlli sulle vacche lattifere e sugli animali da riproduzione).

Anche sotto il profilo dei costi, mi pare che non ci sia possibilità di raffronto, poiché le tariffe fisse dei controlli alla frontiera non possono essere raffrontati ai costi dei controlli interni, determinati in base a criteri diversi a seconda del luogo in cui sono effettuati. Vedasi l'art. 61 del Testo Unico della legge sanitaria e si consultino le dichiarazioni dei partecipanti alla causa, dichiarazione che costituiranno elemento di giudizio per i giudici di merito.

Se ne conclude che le tasse sanitarie italiane, almeno in gran parte, non possono venire disciplinate dall'art. 95 del trattato in quanto non è possibile reperire elementi comuni secondo i criteri prescritti dall'articolo stesso e quindi, finché esulano dalla sfera d'applicazióne dell'art. 95, costituiscono dazi di effetto equivalente.