Introduzione e base giuridica

In data 27 luglio 2023 e 11 settembre 2023 la Banca centrale europea (BCE) ha ricevuto dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell'Unione europea, rispettivamente, una richiesta di parere su una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al corso legale delle banconote e delle monete in euro (1) (di seguito la «proposta di regolamento»).

La BCE è competente a formulare un parere in virtù dell’articolo 133 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, il quale dispone che, fatte salve le attribuzioni della BCE, il Parlamento europeo e il Consiglio sono tenuti a stabilire le misure necessarie per l'utilizzo dell'euro come moneta unica e che è necessario adottare tali misure previa consultazione della Banca centrale europea. In conformità al primo periodo dell'articolo 17.5 del regolamento interno della Banca centrale europea, il Consiglio direttivo ha adottato il presente parere.

1.   Osservazioni di carattere generale

1.1.

La BCE accoglie con favore la proposta di regolamento, che si applicherà negli Stati membri la cui moneta è l’euro. La BCE sostiene fermamente l’introduzione di norme sul corso legale delle banconote e delle monete in euro in tutta l’area dell’euro nel diritto derivato dell’Unione. Tali norme promuoveranno la necessaria certezza del diritto per quanto riguarda il concetto di «corso legale» nel diritto dell’Unione, che è il corso attribuito alle banconote in euro nel diritto primario dell’Unione e alle monete metalliche in euro nel diritto derivato dell’Unione (2). Le norme stabilite nella proposta di regolamento garantiranno inoltre la coerenza, tenendo conto delle differenze, con la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’istituzione dell’euro digitale (3) (di seguito la «proposta di regolamento sull’euro digitale»), che comprende norme sul corso legale dell’euro digitale. La proposta di regolamento contribuirà a garantire che l’euro digitale, se emesso, integri, ma non sostituisca, le banconote e le monete in euro.

1.2.

La BCE accoglie con particolare favore le misure previste dalla proposta di regolamento per quanto riguarda la necessità che gli Stati membri la cui moneta è l’euro garantiscano un accesso sufficiente ed effettivo al contante. La BCE ha costantemente accolto con favore i progetti di legge nazionali volti a tutelare la disponibilità di contante (4). La BCE condivide pienamente il parere secondo cui l’accesso al contante è necessario per salvaguardare l’efficacia del suo corso legale. Se i cittadini non hanno accesso al contante, non potranno utilizzarlo come strumento di pagamento e riserva di valore (5).

1.3.

Ai sensi del trattato, la BCE ha il diritto esclusivo di autorizzare l’emissione di banconote in euro all’interno dell’Unione (6). Le banconote in euro emesse dalla BCE e dalle banche centrali nazionali degli Stati membri la cui moneta è l’euro costituiscono le uniche banconote aventi corso legale nell’area dell’euro (7). Il corso legale delle monete in euro è previsto dal diritto derivato dell’Unione (8). Non esiste tuttavia una definizione giuridicamente vincolante del termine «corso legale» nel diritto derivato dell’Unione.

1.4.

La Corte di giustizia ha esaminato il concetto di «corso legale» in una sentenza facendo riferimento alla raccomandazione 2010/191/UE della Commissione (9), la quale specifica che, ove esiste un obbligo di pagamento, il corso legale delle banconote e delle monete in euro comporta: a) l’obbligo di accettazione di tali banconote e monete (10); b) l’accettazione al valore nominale pieno; e c) il potere di estinguere l’obbligazione di pagamento.

1.5.

La Corte ha inoltre chiarito che la nozione di «corso legale» di cui all’articolo 128, paragrafo 1, del trattato è una nozione di diritto dell’Unione che deve trovare, in tutta l’Unione, un’interpretazione autonoma e uniforme (11). L’articolo 133 del trattato conferisce al solo legislatore dell’Unione il potere di adottare le norme giuridiche che disciplinano il corso legale riconosciuto alle banconote e alle monete in euro, nella misura in cui ciò sia necessario per l’utilizzo dell’euro come moneta unica. Tale competenza esclusiva esclude qualsiasi competenza degli Stati membri in materia, a meno che essi agiscano in quanto autorizzati dall’Unione ad adottare tali norme oppure quando ciò sia necessario per dare attuazione agli atti dell’Unione (12).

1.6.

Come indicato nella relazione che accompagna la proposta di regolamento (13), le discussioni in seno all’Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG) hanno confermato l’esistenza di incertezza giuridica per quanto riguarda il corso legale del contante in euro e la diversa applicazione dei suoi principi nell’area dell’euro. Queste hanno inoltre evidenziato preoccupazioni in merito all’impatto sull’accesso al contante della riduzione della copertura geografica degli sportelli bancari automatici (ATM) e della riduzione dei servizi di gestione del contante presso le filiali bancarie (14).

1.7.

La proposta di regolamento contribuirà a garantire che il contante in euro rimanga disponibile, anche nelle regioni periferiche, e sia accettato nei pagamenti nell’area dell’euro, rafforzando in tal modo la strategia dell’Eurosistema per il contante (15). Nonostante la digitalizzazione dell’economia dell’Unione e il crescente utilizzo dei mezzi di pagamento elettronici, il contante continua a svolgere un ruolo importante nella società (16). La possibilità di pagare in contanti rimane particolarmente importante per alcuni gruppi nella società che, per varie legittime ragioni, potrebbero preferire utilizzare il contante piuttosto che altri mezzi di pagamento, o che non hanno accesso a servizi bancari e strumenti di pagamento elettronici. Tali gruppi comprendono i cittadini disabili, gli immigrati, i cittadini socialmente vulnerabili, gli anziani, i minori e altre persone con accesso limitato o nessun accesso ai servizi di pagamento digitali (17).

1.8.

Inoltre, il contante è utile come strumento di pagamento in quanto è ampiamente accettato, è rapido e agevola il controllo sulla spesa di chi paga. In aggiunta è attualmente l’unico strumento di pagamento che consente ai cittadini di regolare un’operazione in moneta di banca centrale, che viene anche regolata istantaneamente, garantendo nel contempo la riservatezza (18). In quanto moneta di banca centrale, il contante in euro garantisce la convertibilità della moneta di banca commerciale, rassicurando così i cittadini in merito alla fruibilità della moneta di banca commerciale come mezzo di pagamento e in merito alla sua funzione di riserva di valore. Pertanto, il contante in euro svolge il proprio ruolo di mantenimento della stabilità finanziaria e della trasmissione della politica monetaria.

2.   Chiaro divieto di esclusioni unilaterali ex ante del contante

2.1.

La BCE condivide le preoccupazioni espresse nella proposta di regolamento in merito alle «esclusioni unilaterali ex ante del contante» da parte di dettaglianti o fornitori di servizi. La diffusione di tali situazioni comprometterebbe gravemente il corso legale delle banconote e delle monete in euro (19). È opportuno inserire nella proposta di regolamento una nuova disposizione che indichi chiaramente che sono vietate le esclusioni unilaterali ex ante del contante.

2.2.

La BCE suggerisce inoltre di modificare la definizione di esclusioni unilaterali ex ante del contante nella proposta di regolamento (20) per chiarire che essa include pratiche del tipo «non si accetta contante» (ad esempio l’affissione di un cartello recante la dicitura «non si accetta contante» agli ingressi nei negozi o nei punti vendita) nonché clausole contrattuali che non sono state negoziate individualmente (ad esempio schemi di contratto standard prestabilito). Inoltre, la disposizione della proposta di regolamento sulle deroghe al principio dell’obbligo di accettazione delle banconote e delle monete in euro (21) dovrebbe specificare che l’onere della prova per stabilire l’esistenza di un previo accordo tra il pagatore e il beneficiario su un mezzo di pagamento diverso dal contante spetta al beneficiario.

2.3.

La proposta di regolamento stabilisce che le esclusioni unilaterali ex ante del contante rientrano nel suo ambito di applicazione (22). La proposta di regolamento definisce le «esclusioni unilaterali ex ante del contante» come situazioni in cui i dettaglianti e i prestatori di servizi escludono unilateralmente il contante come metodo di pagamento e il pagatore e il beneficiario non concordano liberamente il mezzo di pagamento per l’acquisto (23). Pertanto, le esclusioni unilaterali ex ante del contante non sono casi in cui esiste un previo accordo, negoziato individualmente, tra il pagatore e il beneficiario su un mezzo di pagamento diverso dal contante, che costituirebbe una valida eccezione al principio dell’obbligo di accettazione (24). Mentre le esclusioni del contante precedentemente concordate richiederebbero una vera negoziazione, le esclusioni unilaterali ex ante del contante comportano una condizione non negoziabile affinché il pagatore possa pagare un debito pecuniario nei confronti del beneficiario.

2.4.

Tuttavia, la proposta di regolamento prevede anche che gli Stati membri controllino il livello delle esclusioni unilaterali ex ante dei pagamenti in contanti in tutto il loro territorio (25). I considerando della proposta di regolamento riportano che, qualora uno Stato membro concluda che le esclusioni unilaterali ex ante del contante pregiudicano il principio dell’obbligo di accettazione delle banconote e delle monete in euro, è opportuno che tale Stato adotti misure volte a porre rimedio alla situazione. Tali misure possono includere il divieto di esclusioni unilaterali ex ante del contante in tutto il suo territorio o in parti di esso (26).

2.5.

Pertanto, talune disposizioni della proposta di regolamento sembrano indicare che un’esclusione unilaterale ex ante del contante non costituisce un previo accordo tra il pagatore e il beneficiario per utilizzare un mezzo di pagamento diverso dal contante, cosicché si applicherebbe il principio dell’obbligo di accettazione (27). Una di queste disposizioni (28) stabilisce chiaramente che quando un dettagliante o un prestatore di servizi esclude unilateralmente il contante come metodo di pagamento, ad esempio mediante l’affissione di un cartello recante la dicitura «non si accetta contante», il pagatore e il beneficiario non concordano liberamente un mezzo di pagamento. Ciò suggerisce che le esclusioni unilaterali ex ante del contante non sarebbero esentate dal principio dell’obbligo di accettazione delle banconote e delle monete in euro. Pertanto, esse costituirebbero violazioni della proposta di regolamento.

2.6.

Tale interpretazione è tuttavia difficilmente conciliabile con l’obbligo per gli Stati membri di controllare il livello delle esclusioni unilaterali ex ante del contante in tutto il loro territorio e di vietarle, in tutto il loro territorio o in parti di esso, se il livello di accettazione dei pagamenti in contanti nel loro territorio o in parti di esso pregiudica il principio dell’obbligo di accettazione del contante in euro. Se le esclusioni unilaterali ex ante del contante violano la proposta di regolamento, la risposta degli Stati membri dovrebbe essere quella di far rispettare la proposta di regolamento, anche stabilendo norme relative alle sanzioni e imponendo sanzioni nei confronti di tali esclusioni del contante in euro (29), piuttosto che monitorare la diffusione di tali situazioni illegittime nel loro territorio.

2.7.

Il chiaro divieto di esclusioni unilaterali ex ante del contante sostituirebbe quindi l’obbligo imposto agli Stati membri di controllare il livello delle esclusioni unilaterali ex ante dei pagamenti in contanti nel loro territorio e fornirebbe una chiara definizione della portata e degli effetti del corso legale del contante in euro (30).

3.   Esclusioni unilaterali ex ante del contante da parte di organismi del settore pubblico

3.1.

La proposta di regolamento non esclude categorie specifiche di pagatori o beneficiari dal suo ambito di applicazione (31). Allo stesso tempo, i considerando riconoscono che gli Stati membri possono, in linea di principio, limitare l’obbligo di accettazione del contante, agendo nell’ambito delle loro competenze e se sono soddisfatte determinate condizioni (ad esempio motivi di interesse pubblico, proporzionalità) (32), come affermato dalla Corte di giustizia (33). A tale riguardo, la BCE evince che le pratiche di «non si accetta contante» seguite da organismi del settore pubblico (ad esempio ospedali pubblici e musei pubblici) non costituiscono di per sé valide eccezioni all’obbligo di accettazione di banconote e monete in euro introdotte dagli Stati membri che agiscono nel loro ambito di competenza. Nella misura in cui tali pratiche non sono procedure regolamentate per il regolamento degli obblighi pecuniari (34) previste dalla legislazione di uno Stato membro, ma piuttosto pratiche unilaterali, le pratiche di «non si accetta contante» seguite da organismi del settore pubblico costituiscono esclusioni unilaterali ex ante del contante quali definite nella proposta di regolamento (35). Pertanto, i considerando della proposta di regolamento (36) dovrebbero essere adeguati per chiarire che anche le pratiche di «non si accetta contante» seguite dagli organismi del settore pubblico rientrano nell’ambito di applicazione della proposta di regolamento e sono pertanto vietate.

4.   Varie

4.1.

La proposta di regolamento si applica al «pagamento dei debiti pecuniari nella misura in cui essi debbano essere estinti in contanti, in tutto o in parte, laddove sussista un’obbligazione di pagamento» (37). La BCE evince che l’espressione «nella misura in cui essi debbano essere estinti in contanti» si riferisce al diritto del pagatore di scegliere di pagare in contanti quando sono disponibili altri mezzi di pagamento. Tuttavia, questo periodo potrebbe anche essere interpretato come una limitazione indeterminata del principio dell’obbligo di accettazione (38). Si potrebbe ritenere che solo determinati debiti pecuniari possano essere estinti in contanti. Per motivi di chiarezza giuridica, la BCE suggerisce pertanto di modificare la proposta di regolamento al riguardo.

4.2.

Inoltre, per quanto riguarda le eccezioni al principio dell’obbligo di accettazione delle banconote e monete in euro, la proposta di regolamento prevede che il beneficiario abbia il diritto di rifiutare il contante in euro «se il rifiuto è opposto in buona fede e si fonda su motivi legittimi e temporanei in linea con il principio di proporzionalità, in considerazione di circostanze concrete indipendenti dalla volontà del beneficiario» (39). La BCE evince che sono state imposte diverse condizioni cumulative per l’applicazione dell’eccezione di «buona fede» per alzare la soglia per un beneficiario che si avvale di tale eccezione per giustificare il rifiuto di accettare contante. La BCE accoglie con favore questo approccio.

4.3.

La BCE prende atto del fatto che non disporre di resto (40) è un «motivo legittimo» molto specifico per rifiutare le banconote e le monete in euro, che non funge da base per la comprensione generale dell’eccezione di buona fede. Tuttavia, tale motivo specifico non può essere utilizzato per determinare cosa costituisca «circostanze concrete indipendenti dalla volontà del beneficiario» in altre situazioni. In effetti, è discutibile se tale circostanza sia indipendente dalla volontà del beneficiario; trattarla come esempio indicativo sarebbe in contrasto con l’intenzione generale del legislatore di alzare la soglia per il ricorso all’eccezione di buona fede al principio dell’obbligo di accettazione di cui alla proposta di regolamento.

4.4.

Inoltre, la proposta di regolamento conferisce alla Commissione il potere di adottare atti di esecuzione di applicazione generale relativi a una serie di indicatori comuni che gli Stati membri utilizzano per controllare l’accettazione dei pagamenti in contanti e l’accesso al contante in tutto il loro territorio (41). Si stabilisce esplicitamente che nel preparare tali atti di esecuzione, la Commissione consulta la BCE. Per quanto possibile, gli attuali studi dell’Eurosistema in questo settore dovrebbero fungere da riferimento per la definizione di indicatori comuni. La proposta di regolamento conferisce inoltre alla Commissione il potere di adottare atti di esecuzione destinati a uno Stato membro, se ritiene che le misure correttive proposte dallo Stato membro siano insufficienti o che l’accettazione dei pagamenti in contanti o l’accesso al contante non siano adeguatamente garantiti (42). Tuttavia, in quest’ultimo caso manca un riferimento analogo alla consultazione della BCE. L’obbligo di consultare la BCE deriva dal fatto che gli atti pertinenti, nella misura in cui attuano la proposta di riferimento, si baserebbero sull’articolo 133 del trattato, che fa specifico riferimento alla necessità di consultare la BCE. Per garantire la certezza del diritto, la proposta di regolamento dovrebbe fare esplicito riferimento all’obbligo di consultare la BCE prima che la Commissione adotti atti di esecuzione destinati a uno specifico Stato membro.

4.5.

Infine, la BCE accoglie con favore il riferimento alla convertibilità alla pari tra banconote e monete in euro e l’euro digitale nella proposta di regolamento (43). Tale convertibilità è una conseguenza naturale del corso legale del contante in euro e dell’euro digitale. La BCE propone tuttavia di utilizzare il termine «fungibilità» anziché «convertibilità», in quanto rispecchia meglio l’idea che il contante in euro e l’euro digitale siano la stessa valuta (ossia l’euro), sebbene in due forme diverse. La BCE prende atto del fatto che il pertinente articolo della proposta di regolamento sull’euro digitale rispecchia a tale riguardo quello corrispondente nella proposta di regolamento (44) e richiama l’attenzione dei colegislatori sulla necessità di mantenere queste due disposizioni allineate durante l’intero processo legislativo. Quando la BCE raccomanda di modificare la proposta di regolamento, indica in un separato documento di lavoro tecnico specifiche proposte redazionali, accompagnate da note esplicative. Il documento di lavoro tecnico è disponibile in lingua inglese sul sito internet EUR-Lex.

---

(1)  COM(2023) 364 final.

(2)  Articolo 128, paragrafo 1, terzo periodo, del trattato e articolo 16, terzo periodo, dello statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea (di seguito, lo «statuto del SEBC»); articolo 11 del regolamento (CE) n. 974/98 del Consiglio, del 3 maggio 1998, relativo all'introduzione dell'euro (GU L 139 dell'11.5.1998, pag. 1).

(3)  COM(2023) 369 final.

(4)  Cfr. ad esempio il paragrafo 3.3 del parere CON/2022/40, il paragrafo 7.2 del parere CON/2021/9, il paragrafo 2.4 del parere CON/2020/21 e il paragrafo 9.2 del parere CON/2020/13. Tutti i pareri della BCE sono pubblicati su EUR-Lex.

(5)  Cfr. la sezione 1, pagina 1, e la sezione 3, pagina 5, della relazione che accompagna la proposta di regolamento e il principio 6 dell’Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG) III nella relazione finale dell’ELTEG del 6 luglio 2022, disponibile sul sito Internet della Commissione all'indirizzo www.ec.europa.eu

(6)  Articolo 128, paragrafo 1, primo periodo del trattato e articolo 16, primo periodo, dello statuto del SEBC.

(7)  Articolo 128, paragrafo 1, terzo periodo del trattato e articolo 16, terzo periodo, dello statuto del SEBC.

(8)  Articolo 11 del regolamento (CE) n. 974/98.

(9)  Raccomandazione 2010/191/UE della Commissione, del 22 marzo 2010, relativa alla portata e agli effetti del corso legale delle banconote e delle monete in euro (GU L 83 del 30.3.2010 pag. 70).

(10)  La Corte ha ulteriormente chiarito che il corso legale richiede soltanto, in linea di principio, l'accettazione delle banconote e delle monete in euro e non l'accettazione assoluta. Gli Stati membri possono introdurre restrizioni all'obbligo di accettare banconote e monete in euro se agiscono nell'ambito delle loro competenze e a determinate condizioni. Cfr. sentenza della Corte, del 26 gennaio 2021, Hessischer Rundfunk, C-422/19 e C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63, punti 55 e 56 e da 67 a 70. In tale contesto, la BCE monitora attentamente eventuali sviluppi del diritto nazionale volti a limitare le possibilità di pagamento in contanti e quindi a interferire con il diritto dei cittadini di pagare in contanti. Cfr., ad esempio, il parere CON/2023/13, il parere CON/2022/43, il parere CON/2020/33 e il parere CON/2019/39.

(11)  Cfr. sentenza della Corte, del 26 gennaio 2021, Hessischer Rundfunk (cause riunite C-422/19 e C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63, punto 45 (di seguito, la «sentenza nelle cause riunite C-422/19 and C-423/19»).

(12)  Cfr. sentenza nelle cause riunite C-422/19 e C-423/19, punti da 50 a 52.

(13)  Cfr. sezione 3, pagina 4, della relazione che accompagna la proposta di regolamento e la relazione finale dell'Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG), del 6 luglio 2022, disponibile sul sito Internet della Commissione all'indirizzo www.ec.europa.eu.

(14)  Cfr. il principio 6 dell'ELTEG III nella relazione finale dell'Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG) del 6 luglio 2022, disponibile sul sito Internet della Commissione all'indirizzo www.ec.europa.eu

(15)  Cfr. la strategia dell'Eurosistema per il contante, disponibile sul sito Internet della BCE all'indirizzo www.ecb.europa.eu

(16)  Cfr., ad esempio, i paragrafi 2.4 e 2.7 del parere CON/2019/46, i paragrafi 2.1 e 2.2 del parere CON/2021/18 e il paragrafo 4.7 del parere della Banca centrale europea del 16 febbraio 2022 su una proposta di direttiva e di regolamento relativo alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo (CON/2022/5) (GU C 210 dell'25.5.2022, pag. 15). La BCE ha dichiarato la propria neutralità per quanto riguarda i diversi mezzi di pagamento, il che significa che non incoraggia l’uso di uno strumento rispetto a un altro. Cfr. il paragrafo 2.1 del parere CON/2015/55.

(17)  Cfr. ad esempio il paragrafo 2.10. del parere CON/2022/9.

(18)  Cfr. paragrafo 2.4 del parere CON/2017/8, paragrafo 2.1 del parere CON/2019/41, paragrafo 9.2.1 del parere CON/2020/13, paragrafo 2.3 del parere CON/2020/21, paragrafo 7.2.1 del parere CON/2021/9 e paragrafo 2.1 del parere CON/2021/18.

(19)  Cfr. la lettera della presidente della BCE a Chris MacManus, membro del Parlamento europeo, sulla legalità del rifiuto unilaterale dei commercianti di accettare pagamenti in contanti in un contesto tra imprese e clienti (L/CL/23/130), 23 giugno 2023, disponibile sul sito Internet della BCE all'indirizzo www.ecb.europa.eu

(20)  Cfr. l’articolo 3, punto 4, della proposta di regolamento.

(21)  Cfr. l’articolo 5, paragrafo 1, della proposta di regolamento.

(22)  Cfr. l’articolo 2, paragrafo 1, della proposta di regolamento.

(23)  Cfr. l’articolo 3, punto 4, della proposta di regolamento.

(24)  Cfr. l’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), della proposta di regolamento.

(25)  Cfr. l’articolo 7 della proposta di regolamento.

(26)  Cfr. considerando 6 della proposta di regolamento.

(27)  Cfr. l’articolo 3, punto 4, e l'articolo 5, paragrafo 1, lettera b), della proposta di regolamento.

(28)  Cfr. l’articolo 3, punto 4, della proposta di regolamento.

(29)  Cfr. l’articolo 12 e l'articolo 13, paragrafo 1, lettera b), della proposta di regolamento.

(30)  Cfr. gli articoli 7 e 9 della proposta di regolamento.

(31)  Cfr. l’articolo 2 della proposta di regolamento.

(32)  Cfr. i considerando 4 e 11 della proposta di regolamento.

(33)  Cfr. sentenza nelle cause riunite C-422/19 e C-423/19, punti 55, 56 e da 67 a 70.

(34)  Cfr. sentenza nelle cause riunite C-422/19 e C-423/19, punti da 56 a 58.

(35)  Cfr. l’articolo 3, punto 4, della proposta di regolamento.

(36)  Cfr. in particolare il considerando 11 della proposta di regolamento.

(37)  Cfr. l’articolo 2, paragrafo 1, della proposta di regolamento.

(38)  Cfr. l’articolo 4 della proposta di regolamento.

(39)  Cfr. l’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), della proposta di regolamento.

(40)  Cfr. l’articolo 5, paragrafo 2, punto ii) della proposta di regolamento.

(41)  Cfr. l’articolo 9, paragrafo 2, della proposta di regolamento.

(42)  Cfr. l’articolo 9, paragrafo 5, della proposta di regolamento.

(43)  Cfr. l’articolo 15 della proposta di regolamento.

(44)  Cfr. articolo 12 della proposta di regolamento sull'euro digitale e articolo 15 della proposta di regolamento.