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Document 52015DC0061
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the ex-post evaluation of the Community Civil Protection Mechanism and Civil Protection Financial Instrument for the period 2007-2013
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sulla valutazione ex post del meccanismo comunitario di protezione civile e dello strumento finanziario per la protezione civile per il periodo 2007-2013
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sulla valutazione ex post del meccanismo comunitario di protezione civile e dello strumento finanziario per la protezione civile per il periodo 2007-2013
/* COM/2015/061 final */
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sulla valutazione ex post del meccanismo comunitario di protezione civile e dello strumento finanziario per la protezione civile per il periodo 2007-2013 /* COM/2015/061 final */
RELAZIONE
DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
sulla
valutazione ex post del meccanismo comunitario di protezione civile e dello
strumento finanziario per la protezione civile per il periodo 2007-2013
1.
CAMPO DI APPLICAZIONE E FINALITÀ DELLA
RELAZIONE
Il
meccanismo europeo di protezione civile (il "meccanismo") è stato
istituito nel 2001[1]
allo scopo di agevolare una cooperazione rafforzata negli interventi di
soccorso della protezione civile. Nel gennaio 2006 la Commissione ha proposto di
rivedere il meccanismo sulla base dell'esperienza acquisita e di fornire una
base giuridica adeguata per le azioni future. La decisione 2007/779/CE del
Consiglio, Euratom (la "decisione istitutiva del meccanismo")[2] ha
come scopo di affrontare l'aumento della frequenza e della gravità delle
catastrofi naturali e di origine umana. Inoltre, la decisione 2007/162/CE
Euratom del Consiglio, (la "decisione CPFI")[3] ha
consentito il finanziamento di attività finalizzate ad azioni di prevenzione,
preparazione e risposta più efficaci, in particolare quelle intraprese mediante
la cooperazione tra Stati membri e portate avanti nell'ambito del meccanismo.
Per il periodo dal 1º gennaio 2007 al 31 dicembre 2013 l'importo
totale per le azioni e le misure da finanziare mediante la decisione CPFI è
stato fissato a 189,8 milioni di EUR. La decisione istitutiva del meccanismo e
la decisione CPFI sono state abrogate a partire dall'entrata in vigore, il
1º gennaio 2014, della decisione sul meccanismo unionale di protezione
civile (la "decisione del 2013")[4]. L'articolo 15,
paragrafo 2, lettera d), della decisione CPFI impone alla Commissione
di presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione di valutazione
ex post sulle azioni nel settore della protezione civile che hanno ricevuto
assistenza finanziaria nel periodo 2007-2013. Inoltre, l'articolo 14
della decisione istitutiva del meccanismo impone alla Commissione di valutarne
l'attuazione e di trasmettere le sue conclusioni al Parlamento europeo e
al Consiglio. La Commissione ha già effettuato una valutazione intermedia delle
azioni nell'ambito del meccanismo (periodo 2007-2009), i cui risultati sono
stati trasmessi al Parlamento europeo e al Consiglio alla fine del 2011 per
mezzo di una relazione della Commissione[5]
corredata di un documento di lavoro dei servizi della Commissione[6]
(congiuntamente, la "relazione di valutazione intermedia"). La
relazione presenta le principali risultanze della valutazione ex post svolta su
tutte le azioni intraprese nell'ambito del meccanismo durante l'intero periodo
che va dal 1º gennaio 2007 al 31 dicembre 2013. Una società di consulenza
esterna è stata incaricata di realizzare una valutazione indipendente delle
azioni nell'ambito del meccanismo, basandola su un'ampia e completa analisi dei
documenti, sull'osservazione delle azioni intraprese, su casi di studio e su
un'ampia consultazione dei portatori di interesse (Stati partecipanti, partner
internazionali, servizi della Commissione) tramite interviste e indagini
online. Nel
complesso, la concezione della valutazione esterna è risultata buona e fondata
su un corretto approccio metodologico. La valutazione si è avvalsa di una
grande quantità di dati estrapolati da fonti affidabili; tuttavia, il ricorso a
dati quantitativi avrebbe potuto essere più ampio. Nel complesso, la
combinazione degli elementi di prova forniti da diversi strumenti metodologici
è parsa equilibrata. Le osservazioni dei portatori di interesse (tranne gli
Stati partecipanti) in grado di valutare il meccanismo comparandolo ad
altri sistemi internazionali analoghi (cioè i partner internazionali e alcuni
servizi della Commissione), sono ben rappresentate e rafforzano la credibilità
dei risultati. In alcuni casi specifici, la valutazione si è basata
principalmente sui risultati delle inchieste e su colloqui, dando luogo a
pareri che appaiono segnati da una certa soggettività. Tuttavia, e nei limiti
dei dati e delle analisi, i risultati sono credibili e le conclusioni ben
equilibrate, derivano in modo logico dalle risultanze e sono collegabili a
fatti e dati. La valutazione esterna completa, con prove qualitative e
quantitative particolareggiate, è consultabile al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/echo/en/funding-evaluations/evaluations/thematic-evaluations. La
presente relazione illustra la posizione della Commissione sulle principali
conclusioni e sulle raccomandazioni della valutazione esterna. Nelle sezioni
seguenti vengono presentate le principali risultanze valutate in termini di
pertinenza, coerenza, efficacia ed efficienza e in termini di valore aggiunto
dell'UE per le azioni svolte nell'ambito del meccanismo durante il periodo che
va dal 1º gennaio 2007 al 31 dicembre 2013; seguono le conclusioni della
Commissione.
2.
CONTESTO DELLE AZIONI NELL'AMBITO DEL
MECCANISMO, PERIODO 2007-2013
2.1.
I
cambiamenti istituzionali dell'UE Prima
dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona nel 2009, le azioni e la
legislazione dell'Unione in materia di protezione civile (comprese la decisione
CPFI e la decisione istitutiva del meccanismo) si basavano sulla disposizione
onnicomprensiva contenuta dall'articolo 308 del trattato CE, che
consentiva al Consiglio di deliberare all'unanimità, se necessario, per
ottenere un obiettivo del trattato nei settori in cui il trattato CE non
forniva nessun'altra base giuridica. Quando con il trattato di Lisbona è stato
introdotto il nuovo articolo 196 destinato alla protezione civile,
quest'ultima è stata formalmente riconosciuta come una politica a sé stante. Fino
all'inizio del 2010 la protezione civile era di competenza del commissario
responsabile per l'ambiente. In seguito, è stata trasferita alla direzione
generale della Commissione per gli Aiuti umanitari e la protezione civile (DG
ECHO) al fine di sfruttare meglio le sinergie e rafforzare la coerenza delle
operazioni di risposta dell'Unione europea. 2.2.
Descrizione
del meccanismo Il
meccanismo sostiene la mobilitazione dell'assistenza emergenziale in caso di
gravi catastrofi - di qualsiasi tipo, naturali o provocate dall'uomo -
all'interno e all'esterno dell'UE. 32 paesi partecipavano al meccanismo alla
fine del 2013: i 28 Stati membri dell'Unione europea, più l'ex Repubblica
iugoslava di Macedonia, l'Islanda, il Liechtenstein e la Norvegia
(collettivamente, gli "Stati partecipanti"). La
responsabilità primaria per la gestione delle conseguenze immediate di una
catastrofe incombe allo Stato partecipante o al paese in cui la catastrofe si è
verificata. Tuttavia, quando le dimensioni di un'emergenza trascendono le
capacità nazionali di risposta, il paese colpito da una catastrofe può
richiedere l'intervento e beneficiare dei mezzi e delle squadre di protezione
civile degli Stati partecipanti. Mettendo in comune i mezzi di risposta della
protezione civile degli Stati partecipanti il meccanismo può garantire una
migliore protezione, in primo luogo delle persone ma anche dell'ambiente e dei
beni (che comprendono il patrimonio culturale). Un
altro degli obiettivi principali del meccanismo è sostenere e integrare le
azioni di preparazione degli Stati partecipanti. Questo aspetto comprende
un'ampia serie di attività di preparazione, come corsi di formazione
professionale, scambi di esperti, esercitazioni di simulazione e diversi tipi
di progetti di cooperazione. Il periodo 2007-2013 ha registrato inoltre un
aumento delle attività di prevenzione. 2.3.
Principali
azioni nell'ambito del meccanismo Nel
periodo 2007-2013 il meccanismo comprendeva una serie di elementi, illustrati
di seguito, intesi a facilitare un'adeguata prevenzione e preparazione, nonché
una risposta efficace alle catastrofi a livello dell'UE. La maggior parte degli
elementi sono stati finanziati attraverso la decisione CPFI, alcuni, invece,
mediante fondi supplementari concessi dal Parlamento europeo e dal Consiglio[7] oppure
attraverso altri strumenti dell'UE, quali lo strumento europeo di vicinato e
partenariato. Il
Centro di monitoraggio e informazione ("CMI") è il cuore
operativo del meccanismo e svolge tre funzioni essenziali: i) monitoraggio
(scambio di informazioni di allerta rapida e allarme su catastrofi imminenti,
grazie ai sistemi di allarme rapido[8]
("SAR")); ii) fornitura di informazioni al pubblico e agli Stati
partecipanti tramite il sistema comune di comunicazione e di informazione in
caso di emergenza ("CECIS", Common Emergency Communication and
Information System); e iii) coordinamento dell'assistenza fornita
attraverso il meccanismo[9].
A partire dal 15 maggio 2013, il CMI è stato sostituito dal centro di
coordinamento della risposta alle emergenze ("ERCC", Emergency
Response Coordination Centre), che da allora garantisce un monitoraggio
24/7 e capacità di reazione immediata alle catastrofi in tutto il mondo. Nel
periodo 2007-2013, il CMI/ERCC ha gestito l'attivazione del meccanismo
223 volte, di cui 132 volte esternamente agli Stati partecipanti e in 69
paesi diversi. Esso ha inoltre coordinato 72 missioni, nel corso delle quali ha
mobilitato 246 esperti e 64 ufficiali di collegamento CMI/ERCC. Il
programma di formazione, che comprende corsi di formazione, esercitazioni
di simulazione e un sistema di scambio di esperti, è stato concepito
per giungere a una comprensione condivisa della cooperazione nell'ambito degli
interventi di protezione civile e per accelerare i tempi di risposta nelle
emergenze gravi. Nel periodo 2007-2013, 4 657 esperti hanno seguito corsi
di formazione; 882 esperti dei 29 Stati partecipanti hanno preso parte al
programma di scambio di esperti; sono state selezionate 31 esercitazioni di
simulazione tra le 58 proposte ricevute nell'ambito dell'invito a presentare
proposte 2007-2013. Sono
stati predefiniti dei moduli e delle squadre di supporto e assistenza
tecnica ("TAST", Technical Assistance and Support Teams),
cioè delle unità di risposta specifiche e interoperabili in grado di entrare in
azione con breve preavviso. Alla fine del 2013 gli Stati partecipanti
avevano registrato nel CECIS 150 moduli e 10 squadre TAST. Sono state
finanziate anche esercitazioni specifiche su moduli verosimilmente applicabili
in situazioni di emergenza reale. I
progetti di prevenzione e preparazione erano mirati a
stimolare una maggiore sensibilizzazione e una più stretta cooperazione tra gli
Stati partecipanti nel campo della protezione civile. Nel periodo 2007-2013
sono state definite le priorità per i progetti di prevenzione e preparazione
insieme agli obiettivi dell'invito a presentare proposte, fissati su base
annuale (eccezion fatta per il 2007, quando è stata bandita una gara solo per
progetti di prevenzione, senza quelli di preparazione). Tra le 371 proposte
ricevute nell'ambito degli inviti a presentare proposte 2007-2013, sono stati
selezionati in totale 76 progetti di prevenzione e preparazione. È
stato messo a punto un quadro strategico in materia di prevenzione per
integrare le politiche dell'UE sulla preparazione e la risposta alle
catastrofi. Varie attività di prevenzione sono state avviate e attuate per
rispondere alle azioni previste nella comunicazione della Commissione del 2009
su un approccio comunitario alla prevenzione delle catastrofi naturali e di
origine umana. Gli
Stati partecipanti sono stati in grado di chiedere sostegno e cofinanziamenti
per il trasporto dei soccorsi della protezione civile verso i paesi
colpiti da un'emergenza. La Commissione ha avuto il compito di sostenere gli
Stati partecipanti nei seguenti ambiti: i) condivisione o messa in comune
dei mezzi di trasporto messi a disposizione su base volontaria; ii)
individuazione dei mezzi di trasporto disponibili sul mercato commerciale o da
altre fonti (contraenti del settore trasporti); iii) uso dei finanziamenti
dell'UE (sovvenzioni o ricorso a un contraente del settore dei trasporti) per
coprire i costi dei mezzi di trasporto necessari. Per il periodo 2007-2013 sono
state concesse in totale 122 sovvenzioni a favore dei trasporti, equivalenti a
un contributo netto della Commissione pari a circa 10,9 milioni di EUR. Nello
stesso periodo è stato utilizzato per dodici volte un fornitore di servizi di
trasporto: in nove casi si trattava di soluzioni indipendenti mentre in tre di
una combinazione con una sovvenzione. Anche
le attività connesse all'inquinamento marino rappresentano una parte
importante delle azioni nell'ambito globale del meccanismo. In questo settore
la Commissione ha cooperato strettamente con l'Agenzia europea per la sicurezza
marittima ("EMSA", European Maritime Safety Agency). Nel
periodo 2007-2013 il CMI/ERCC è intervenuto in nove casi di inquinamento
marino; quattro interventi hanno comportato la mobilitazione di 13 esperti e di
tre funzionari di collegamento del CMI/ERCC; nell'ambito dell'inquinamento
marino sono stati cofinanziati cinque progetti di preparazione e due progetti
preventivi, insieme a un'esercitazione di simulazione. Nel
periodo 2008-2010 sono stati allestiti i programmi Progetto pilota e Azioni
preparatorie, finanziati mediante fondi aggiuntivi concessi dal Parlamento
europeo e dal Consiglio. Il programma "Azione preparatoria" è stato
istituito al fine di testare nuove soluzioni per migliorare la capacità di
risposta alle catastrofi dell'UE: all'invito a presentare proposte per il 2008
hanno fatto seguito 15 proposte di progetto - ne sono state scelte cinque, con
un cofinanziamento complessivo di circa 3,1 milioni di EUR; l'invito a presentare
proposte del 2009 ha ricevuto 15 risposte - sette progetti sono stati approvati
e hanno ricevuto circa 6 milioni di EUR; l'invito a presentare proposte
del 2010 ha ricevuto 14 risposte- cinque progetti sono stati approvati e hanno
ricevuto circa 7 milioni di EUR in totale. Il programma "Progetto
pilota" riguardava la riserva tattica antincendio dell'UE
("EUFFTR", EU Forest Fire Tactical reserve): consisteva in due
aerei antincendio (una risorsa supplementare intesa a rafforzare la capacità
antincendio globale) ed è intervenuta in sei delle nove emergenze dovute a
incendi forestali nel 2009. Le
azioni con paesi terzi erano state ideate per garantire un
miglior coordinamento delle azioni che coinvolgevano Stati partecipanti e paesi
terzi nella prevenzione, preparazione e risposta alle catastrofi. Esse
comprendevano: i) azioni con i paesi candidati e i paesi candidati potenziali,
in particolare il programma di cooperazione in materia di protezione civile
dello strumento di assistenza preadesione IPA I, in essere dal dicembre 2010 al
novembre 2012, che consisteva in corsi di formazione, scambi di esperti,
esercitazioni e workshop; ii) le azioni con i paesi del vicinato europeo, che
hanno visto la collaborazione tra questi e l'UE attraverso il programma per la
prevenzione, la preparazione e la reazione alle catastrofi naturali e causate
dall'uomo (PPRD - Prevention, Preparedness and Response to Natural and
Man-made Disasters Programme - Sud ed Est); iii) azioni con altri paesi
terzi, ad esempio quelli con i quali è stato firmato un accordo di
cooperazione, come pure l'ASEAN e la Cina.
3.
PERTINENZA DELLE AZIONI NELL'AMBITO DEL
MECCANISMO, PERIODO 2007-2013
La
valutazione esterna indipendente ha messo in luce, in particolare, i punti
riportati di seguito per quanto concerne la rilevanza delle singole azioni
nell'ambito del meccanismo.
Tutti
i portatori di interesse consultati per la valutazione esterna ritenevano
che sia il CMI/ERCC sia i relativi strumenti (CECIS e SAR) fossero
rilevanti, dichiarandosi soddisfatti del monitoraggio, del coordinamento e
della gestione delle informazioni. Gli Stati partecipanti ritengono che il
CMI/ERCC costituisca un elemento essenziale per garantire: una risposta
alle emergenze efficace, efficiente e rapida, in caso di catastrofi;
l'efficace mobilitazione delle squadre di protezione civile dell'UE; la
complementarità degli interventi dell'UE con la risposta internazionale e
degli Stati membri in caso di catastrofi. La mancanza di una
copertura 24/7 era una delle principali carenze del CMI evidenziate nella
valutazione intermedia: è stata affrontata grazie alla transizione dal CMI
all'ERCC.
La
maggior parte degli Stati membri ha ritenuto che i corsi di formazione
fossero rilevanti rispetto alle esigenze delle proprie autorità nazionali
per la protezione civile. I tassi di frequenza ai corsi di formazione sono
stati alti per tutto il periodo 2007-2013, con una media di presenze pari
all'88,6% rispetto ai posti a disposizione. Tuttavia, la valutazione
esterna ha anche sottolineato che non si è proceduto a una valutazione del
numero ottimale di esperti che sarebbe necessario addestrare per gestire
il volume delle mobilitazioni nell'ambito del meccanismo. La percentuale
di esperti formati effettivamente mobilitati è stata stimata a poco più
del 10%.
Le
esercitazioni di simulazione hanno coperto un'ampia gamma di
scenari estremamente rilevanti per gli Stati partecipanti. La maggior
parte degli Stati partecipanti (tranne quattro) hanno partecipato
attivamente alle esercitazioni — 18 di essi nel ruolo di organizzatore
principale — un fatto che ne dimostra ulteriormente la rilevanza.
Tuttavia, durante il periodo 2007-2013, il numero di proposte ricevute e
di esercitazioni di simulazione cofinanziate è stato variabile, con una
tendenza al ribasso: nel 2008 si è registrato un numero record di proposte
presentate, ovvero 18, rispetto alle cinque del 2013 (fine del periodo di
valutazione); analogamente, nell'ambito degli inviti a presentare proposte
del 2007 e 2008 sono state cofinanziate otto esercitazioni di simulazione,
rispetto alle due del 2013.
Tra
i partecipanti al programma di scambio di esperti, il 99% di chi ha
risposto all'indagine online riteneva che le proprie competenze e capacità
fossero migliorate a seguito dello scambio. Un'ampia maggioranza dei
partecipanti e dei destinatari riteneva che l'amministrazione dei
programmi fosse stata svolta in modo utile, preciso e competente in merito
alla comunicazione dei dati relativi all'organizzazione degli scambi.
Alcuni portatori di interesse hanno considerato il volume degli scambi
troppo esiguo, ritenendo che il programma avrebbe dovuto essere in grado
di finanziare ulteriori scambi. Inoltre, vi è stato un forte squilibrio in
termini di presenza degli Stati partecipanti.
I
moduli e le squadre TAST sono stati mobilitati in occasione di
diverse catastrofi, all'interno e al di fuori dell'UE: nel corso del solo
2013 sono stati mobilitati 12 moduli. Sebbene la maggior parte degli Stati
partecipanti abbia convenuto che nel periodo 2007-2013 siano stati
elaborati e attuati orientamenti e procedure operative standard rilevanti
per i moduli, la consultazione di altri portatori di interesse e il caso
di studio hanno messo in evidenza la necessità di ulteriori orientamenti e
norme più internazionali e unificate per mettere a punto i moduli,
gestirli e condividere le procedure che li riguardano. Molti portatori di
interesse ritenevano fondamentali le esercitazioni sui moduli e le
consideravano utili per individuare e colmare le carenze di funzionamento
dei moduli stessi, al fine di aumentare il livello di cooperazione tra di
essi e migliorare il coordinamento dell'assistenza.
I
progetti di prevenzione e preparazione selezionati nell'ambito
degli inviti a presentare proposte per il periodo 2007-2013 erano in linea
con gli obiettivi specifici definiti negli inviti e sono stati considerati
rilevanti rispetto agli obiettivi generali del meccanismo. Il processo di
selezione è stato ritenuto adeguato sebbene sia stato evidenziato che
avrebbe potuto essere più breve. Infine, il processo di monitoraggio dei
progetti è stato reputato trasparente e semplice.
Gli
Stati partecipanti, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno
ripetutamente sollecitato l'adozione di misure incentrate sulla prevenzione:
le varie attività intraprese per sviluppare un quadro strategico in
materia di prevenzione rappresentano quindi una risposta alle esigenze dei
portatori di interesse. La relazione intermedia ha stabilito che il quadro
strategico dell'UE in materia di prevenzione avrebbe dovuto essere in
grado di affrontare i diversi aspetti della prevenzione in altrettanti
ambiti strategici dell'UE e agevolare una maggiore cooperazione tra gli
Stati partecipanti. Dalle prove raccolte risulterebbe che, rispetto ad
allora, la protezione civile è stata integrata in 13 diverse
politiche dell'UE e che la cooperazione è stata facilitata attraverso una
serie di riunioni di esperti che hanno comportato la condivisione di buone
pratiche. È stato quindi dato seguito alle raccomandazioni. La prevenzione
è rimasta tuttavia una priorità assoluta per i portatori di interesse, in
quanto il quadro strategico incentrato su questo aspetto è stato
sviluppato solo di recente e ha pertanto bisogno di tempo per giungere a
maturazione.
Lo
sviluppo di un quadro giuridico che consentisse un sostegno al
trasporto è stato estremamente rilevante, poiché ha risposto a una
necessità evidenziata in precedenza. Anche se all'inizio del periodo di
valutazione il ricorso all'assistenza in materia di trasporto è stato
limitato, è invece aumentato nel corso della valutazione fino a diventare,
alla fine del periodo, un fatto consolidato. Ciò dimostra inoltre come la
Commissione abbia accolto la raccomandazione della valutazione intermedia
di rendere le procedure e i requisiti in materia di documentazione meno
gravosi. L'evidenza suggerisce che l'assistenza in materia di trasporto ha
contribuito positivamente alla scelta di fornire assistenza di protezione
civile.
Il
coinvolgimento del meccanismo in azioni nell'ambito dell'inquinamento
marino ha richiesto una stretta cooperazione con l'EMSA. La
valutazione esterna ha rilevato che le attività incentrate
sull'inquinamento marino hanno contribuito al raggiungimento di tre
obiettivi prioritari del meccanismo: tra il 2007 e il 2013 il CMI/ERCC ha
coordinato le risposte dell'UE alle emergenze riguardanti l'inquinamento
marino nove volte; il CMI/ERCC ha inoltre facilitato la fornitura di
sostegno ai paesi colpiti, spesso in collaborazione con l'EMSA che ha
messo a disposizione competenze e supporto logistico; queste operazioni
hanno contribuito alla protezione di vite umane e dell'ambiente.
Il
Progetto pilota e i progetti per Azioni preparatorie hanno
contribuito a un rafforzamento della capacità di risposta dell'UE,
rispondendo a bisogni critici derivanti da catastrofi gravi. I portatori
di interesse consultati hanno riferito che la disponibilità e il grado di
rapidità d'intervento degli aeromobili Canadair che hanno partecipato al
Progetto pilota hanno rappresentato una risorsa fondamentale per
combattere gli incendi boschivi. Analogamente, le Azioni preparatorie
hanno consentito di sperimentare soluzioni innovative e sviluppare nuovi
moduli, successivamente impiegati nell'ambito del meccanismo.
Le
azioni nei paesi terzi rispondevano sia ai bisogni dei paesi terzi
beneficiari sia a quelli degli Stati partecipanti. Per quanto concerne i
paesi terzi, le azioni hanno contribuito a potenziarne le capacità di
fronteggiare le catastrofi, migliorando altresì la loro comprensione del
meccanismo e dei suoi mezzi di risposta. Per gli Stati partecipanti,
lo sviluppo di capacità nei paesi terzi, in particolare nei paesi
confinanti, potrebbe aver contribuito a ridurre la necessità di ricorrere
in futuro all'assistenza fornita dal meccanismo, prevenendo la diffusione
(transfrontaliera) di alcuni tipi di catastrofi o aumentando la velocità
di risposta in caso di emergenze.
Nel
complesso, tenuto conto della sua esperienza operativa collettiva in merito al
meccanismo e dell'evoluzione positiva che l'ha caratterizzata, la Commissione
concorda con i risultati della valutazione indipendente, vale a dire che tutte
le azioni nell'ambito del meccanismo costituivano elementi rilevanti di una
politica globale che ha contribuito a migliorare i sistemi nazionali di gestione
delle catastrofi e di protezione civile, in Europa e nel mondo. Queste
conclusioni sono ulteriormente suffragate da dati quantitativi[10] che
confermano, per esempio, un incremento del numero di volte in cui il meccanismo
è stato attivato, delle richieste di cofinanziamento per il trasporto, delle
mobilitazioni dei moduli, nonché l'alto livello di partecipazione a
esercitazioni, formazioni e scambi di esperti.
4.
COERENZA DELLE AZIONI NELL'AMBITO DEL
MECCANISMO, PERIODO 2007-2013
La
valutazione esterna indipendente ha messo in luce, in particolare, i punti
illustrati di seguito.
Il
94% degli Stati partecipanti che hanno risposto al sondaggio online
ritiene che il CMI/ERCC abbia migliorato il coordinamento tra l'UE
e gli Stati membri per quanto riguarda l'assistenza di protezione civile
durante gli interventi. Si tratta di un segnale chiaro: indica che la
Commissione ha dato seguito alle raccomandazioni della valutazione
intermedia che ritenevano auspicabile il miglioramento nel coordinamento
tra CMI/ERCC, Stati partecipanti e partner internazionali. A livello
dell'UE, il CMI/ERCC è stato coinvolto nel coordinamento di tutti i tipi
di risposta alle catastrofi e ha garantito piena coerenza tra le azioni
dei vari servizi della Commissione e delle altre istituzioni dell'UE in
caso di catastrofi (ad esempio, cooperazione con DG SANCO a Haiti, DG
ENER in Giappone, SEAE in Pakistan, ed EMSA negli Stati Uniti). Tutti
i partner internazionali intervistati consideravano il CMI/ERCC un partner
affidabile, in grado di fornire informazioni e orientare il sostegno
richiesto. Il CMI/ERCC ha collaborato intensamente con gli altri servizi
della Commissione e con i partner internazionali, in più di 60 occasioni
durante il periodo 2007-2013.
I
collegamenti tra i corsi di formazione sono stati progettati con
coerenza, in quanto includevano corsi introduttivi, operativi e gestionali
tra loro collegati. Alcune osservazioni di lieve entità riguardavano
settori specifici (ad esempio la gestione dei mezzi di comunicazione) che
potrebbero entrare a far parte dei diversi corsi in modo coerente.
Le
esercitazioni di simulazione sono state giudicate coerenti con le
altre azioni nell'ambito del meccanismo, in particolare con i corsi di
formazione e con le esercitazioni sui moduli, caratterizzate da
un'attenzione ad aspetti particolari e da modus operandi diversi, e che
hanno generato risultati complementari. A seconda dello scenario, una
serie di esercitazioni di simulazione hanno consentito anche
l'integrazione di paesi terzi, rafforzando ulteriormente la coerenza
esterna del meccanismo. Tuttavia, la valutazione intermedia aveva già
sottolineato che si sarebbe potuta ottenere maggior coerenza tra le
esercitazioni di simulazione grazie alla messa in opera di un quadro
generale o di una strategia di riferimento. Si tratta di una
raccomandazione attualmente in fase di realizzazione, in risposta ai
requisiti introdotti nella decisione del 2013.
Il
programma relativo allo scambio di esperti è stato talvolta
percepito dagli Stati partecipanti come un'alternativa ai corsi di
formazione anziché quale azione complementare e piattaforma per lo scambio
delle conoscenze e delle buone pratiche. Tuttavia, è stato anche inteso
come luogo in cui si creavano sia opportunità per conoscere meglio il
meccanismo sia occasioni di networking, uno strumento che, in caso
di reali catastrofi, può risultare cruciale.
I
moduli predefiniti e interoperabili hanno rappresentato ulteriori
capacità in grado di essere mobilizzate in tempi brevi, rivelandosi
importanti per conseguire l'obiettivo del meccanismo: facilitare la
cooperazione nel settore della protezione civile. Le esercitazioni sui
moduli, con scenari d'emergenza molto realistici, sono state coerenti in
quanto hanno costituito campi di prova e di formazione indispensabili sia
per le capacità che per le procedure.
I
progetti di prevenzione e preparazione scelti
erano in linea con le priorità definite ogni anno nell'invito a presentare
proposte. Le azioni attuate dai progetti selezionati sono state altresì
coerenti con quelle finanziate da altri strumenti dell'UE. Tuttavia, è
stato evidenziato che le priorità definite nell'invito a presentare
proposte per i progetti di prevenzione e preparazione erano piuttosto
vaghe: una definizione più precisa delle priorità avrebbe reso più efficace
il meccanismo ed evitato il potenziale rischio di una duplicazione degli
sforzi in rapporto agli strumenti di finanziamento dell'UE ad esse
connessi.
Vi
è stata una maggiore integrazione del quadro strategico dell'UE in
materia di prevenzione in altre politiche unionali; il quadro si è
rivelato coerente con le politiche e i piani di lavoro internazionali
incentrati sulla gestione del rischio di catastrofi. In aggiunta agli
sforzi già in atto, è stato suggerito di intraprendere ulteriori azioni
per integrare ancora di più le attività di prevenzione nelle politiche
nazionali in materia di protezione civile, collegando la prevenzione alla
preparazione e alla risposta.
Le
varie componenti del processo di assistenza in materia di trasporto
(ossia la fase di messa in comune, quella di individuazione delle opzioni
di trasporto sul mercato commerciale e la fase di cofinanziamento) hanno
contribuito direttamente agli obiettivi principali del meccanismo, vale a
dire il coordinamento dell'assistenza a disposizione e la sua
mobilitazione al momento del bisogno.
Per
quanto concerne l'inquinamento marino, sono stati stabiliti una
serie di obiettivi comuni per la cooperazione tra l'EMSA e la Commissione
(DG ECHO) e sono stati messi in atto vari meccanismi per garantire una
chiara divisione dei compiti e un buon coordinamento. La Commissione ha
inoltre cooperato attivamente nell'ambito di quattro accordi regionali
sviluppati nei bacini marittimi dell'UE, una collaborazione che la
valutazione esterna ha reputato molto stretta e ben organizzata. Inoltre,
la Commissione ha preso parte alla riunione inter-segretariato alla quale
hanno partecipato gli accordi regionali, la Commissione e l'EMSA. Questi
risultati confermano anche che la Commissione è riuscita a prendere le iniziative
appropriate per attuare le raccomandazioni formulate dalla valutazione
intermedia, ossia che era necessario migliorare il coordinamento con
l'EMSA.
Uno
dei principali obiettivi dei progetti di Azioni preparatorie era di
rendere disponibili le apparecchiature e le altre risorse, pronte per la
mobilizzazione in caso di catastrofi: ciò si è verificato in diversi casi
(ad es. per il terremoto di Haiti). Il Progetto pilota,
invece, ha contribuito a rafforzare la capacità antincendio globale
dell'UE. La valutazione esterna ha pertanto considerato i risultati
conseguiti attraverso il Progetto pilota e le Azioni preparatorie come in
linea con gli obiettivi stabiliti, ossia colmare le lacune esistenti in
modo coerente.
La
ricerca a tavolino e i colloqui con i portatori di interesse nell'ambito
della valutazione esterna delle azioni con i paesi terzi hanno
portato a concludere che il buon esito delle attività intraprese
nell'ambito dei programmi IPA, PPRD Sud e PPRD Est abbia contribuito a una
maggiore cooperazione tra i paesi candidati effettivi e potenziali nonché
tra i paesi del vicinato e l'UE, favorendo quindi una collaborazione più
coerente nelle azioni di prevenzione, preparazione e risposta.
L'esperienza
operativa della Commissione e le conclusioni ottenute nelle sessioni di
feedback e di informazione con i partecipanti successivamente a
operazioni/esercitazioni/corsi di formazione, suffragano i risultati della
valutazione esterna dai quali si evince che le azioni sono complementari, sia
tra loro stesse sia rispetto ad altre azioni a livello nazionale, dell'UE e
internazionale. Tuttavia la Commissione ritiene che si possano armonizzare
ulteriormente tutte le azioni nell'ambito del meccanismo e migliorare le
opportunità di apprendimento trasversale; si cercherà di raggiungere questo
obiettivo attraverso la definizione di un quadro strategico globale che includa
corsi di formazione, esercitazioni e gli insegnamenti tratti dalla prassi. Le
conclusioni della valutazione esterna - che indicano la coerenza del sistema
globale di attuazione del meccanismo con altre iniziative e programmi
pertinenti sia dell'UE sia internazionali - sono convalidate dai risultati
della coordinazione in corso tra i diversi servizi della Commissione oltre che
dai contatti intrattenuti con i rilevanti portatori di interesse esterni.
5.
EFFICACIA DELLE AZIONI NELL'AMBITO DEL
MECCANISMO, PERIODO 2007-2013
La
valutazione esterna indipendente ha messo in luce, in particolare, i punti
illustrati di seguito.
Il
CMI/ERCC è stato considerato una piattaforma efficace con
caratteristiche pertinenti e risorse adeguate al conseguimento dei propri
obiettivi e allo svolgimento delle proprie funzioni. Tutti gli Stati
partecipanti che hanno risposto all'indagine online hanno ritenuto che il
CMI/ERCC garantisse una buona comunicazione tra l'UE e gli Stati
partecipanti; quasi tutti consideravano il CMI/ERCC accessibile e in grado
di reagire immediatamente e 24/7. Diversi portatori di interesse hanno
osservato che i tempi necessari al CMI/ERCC per coordinare e mobilitare
l'assistenza dell'UE si sono ridotti nel corso degli anni. Alcune critiche
provenivano da un gruppo più ristretto di Stati partecipanti e da altri
portatori di interesse, in merito ai seguenti ambiti: i) la selezione
degli esperti nazionali da mobilitare in caso di emergenze (il CMI/ERCC
avrebbe dovuto intervenire maggiormente al momento della selezione, così
da allinearne meglio le competenze con i bisogni reali); ii) la mancanza
di esperienza sul campo del personale del CMI/ERCC.
I
corsi di formazione hanno centrato i propri obiettivi: migliorare
le capacità individuali e le competenze degli esperti e raggiungere
un'intesa comune per la cooperazione negli interventi di protezione
civile. La valutazione suggerisce che il legame tra le competenze
richieste sul campo, gli insegnamenti tratti dalle mobilitazioni e i corsi
di formazione potrebbe essere rafforzato, rendendo la procedura più
sistematica.
Le
esercitazioni di simulazione hanno sostanzialmente raggiunto gli
obiettivi preposti contribuendo al meccanismo nel suo complesso, in
particolare promuovendo un migliore coordinamento e accelerando i tempi di
risposta. Le esercitazioni di simulazione hanno conseguito anche obiettivi
più ampi, ad esempio esplorando le possibilità di collaborazione tra
squadre UNDAC e squadre di protezione civile dell'UE, e sviluppando
ulteriormente la collaborazione strategica e operativa tra aiuti umanitari
e protezione civile a livello nazionale e dell'UE.
Il
programma relativo allo scambio di esperti è stato ritenuto
efficace nella misura in cui ha soddisfatto gli obiettivi dei
partecipanti. Molti esperti hanno riferito di avere messo a punto
competenze specialistiche direttamente applicabili. Tuttavia, per molti di
essi l'aspettativa di poter essere mobilitati, dopo lo scambio, nelle
squadre di protezione civile dell'UE non si è concretizzata. Sebbene il
programma sia stato molto apprezzato nel suo complesso sia dalle
organizzazioni partecipanti che di accoglienza, occorrerebbe migliorare il
processo di feedback in quanto fondamentale per misurarne l'efficacia.
La
valutazione intermedia aveva raccomandato di sviluppare ulteriormente il
concetto dei moduli, incluso tramite esercitazioni specializzate e
lo sviluppo di procedure operative standard. Queste raccomandazioni sono
state attuate pienamente. Il numero dei moduli e di TAST registrati nella
banca dati CECIS è aumentato nel corso del periodo 2007-2013, fino a
raggiungere un totale di 150 moduli alla fine del 2013. Dei 17 diversi
moduli predefiniti, ne sono stati registrati 16. Al fine di aumentare
l'efficacia dei moduli registrati, i portatori di interesse hanno
suggerito di svilupparne ulteriormente i requisiti minimi e le linee
direttrici. La maggior parte degli Stati partecipanti intervistati
ritiene che le esercitazioni sui moduli abbiano raggiunto gli obiettivi
preposti nella misura in cui incoraggiavano il personale della protezione
civile a tener conto dell'esperienza acquisita e a introdurre
miglioramenti nel funzionamento dei moduli. Tuttavia, è stato suggerito
che esercitazioni più frequenti, anche se su scala ridotta e meno
complicate, sarebbero probabilmente più sostenibili in termini di
competenze acquisite.
I
risultati dei progetti di prevenzione e preparazione hanno
conseguito gli obiettivi prefissati nei programmi di lavoro annuali,
traducendosi in azioni concrete quali il sostegno allo sviluppo di
strategie di prevenzione delle catastrofi e la sensibilizzazione rispetto
a questioni specifiche. Tuttavia, l'impatto e la sostenibilità dei
progetti di prevenzione e preparazione hanno continuato a essere troppo
limitati: in particolare, l'attuazione dei risultati a livello nazionale è
risultata piuttosto carente, non sono stati pubblicizzati né resi visibili
i risultati e il loro trasferimento ad altri Stati partecipanti è stato
inferiore alle aspettative.
Le
varie attività di prevenzione progettate e attuate hanno
contribuito al raggiungimento degli obiettivi indicati, nel 2009, nella
comunicazione della Commissione e nelle conclusioni del Consiglio sulla prevenzione.
In particolare le attività hanno contribuito ad ancorare maggiormente
sulle conoscenze le politiche di prevenzione delle catastrofi, a collegare
attori e politiche del settore della prevenzione ai corrispondenti attori
impegnati nelle azioni di risposta e preparazione, e all'integrazione
delle considerazioni in materia di prevenzione delle catastrofi negli
strumenti legislativi e finanziari dell'UE già esistenti.
Il
77% dei partecipanti intervistati ritiene che la fornitura di un sostegno
per il trasporto tramite sovvenzioni abbia contribuito efficacemente a
migliorare la risposta alle emergenze. Un certo numero di portatori di
interesse ha dichiarato che il fornitore di servizi di trasporto si era
adattato a situazioni che richiedevano un livello elevato di flessibilità
e che il ricorso al suo utilizzo avrebbe potuto essere notevolmente
incrementato. Infine, l'esperienza acquisita a seguito di alcuni tipi di
catastrofi ha suggerito che la scelta di limitare al 50% il
cofinanziamento UE aveva ridotto notevolmente l'efficacia dello strumento.
Ciò fa eco a una delle raccomandazioni della valutazione intermedia, che
suggeriva di valutare la possibilità di ricorrere a livelli diversi di
cofinanziamento. La Commissione ha successivamente compiuto progressi in
questo ambito, con l'introduzione di nuovi e più elevati tassi di
cofinanziamento nella decisione del 2013.
L'efficacia
delle azioni contro l'inquinamento marino è dipesa in primo luogo
dalla buona cooperazione con l'EMSA. In tutte le operazioni che hanno
coinvolto l'EMSA, la cooperazione è stata ritenuta efficace. Allo stesso
modo, i progetti di prevenzione e preparazione nell'ambito
dell'inquinamento marino sono stati considerati molto efficaci, producendo
risultati che non sarebbero altrimenti stati possibili senza il sostegno
finanziario della Commissione (DG ECHO). La valutazione dell'esercitazione
di simulazione sull'inquinamento marino è incerta, in quanto i punti di
vista della Commissione e dell'EMSA in merito alla sua efficacia sono
diversi.
La
maggior parte degli Stati partecipanti intervistati ritiene che il Progetto
pilota e le Azioni preparatorie abbiano contribuito a rendere
più efficace la risposta alle catastrofi integrando le capacità esistenti
anziché reiterando sforzi e risultati precedenti. Ad esempio, rispetto
alle singole soluzioni degli Stati partecipanti, il Progetto pilota ha
offerto un sostegno cruciale nei casi (rari ma estremamente gravi) di
diversi grandi incendi boschivi sviluppatesi simultaneamente. L'efficacia
dei progetti di Azione preparatoria è stata limitata in quanto la
diffusione dei risultati avrebbe potuto essere più ampia.
Nel
complesso, le prove raccolte indicano che gli obiettivi delle azioni
con i paesi terzi (in particolare il programma IPA e i programmi PPRD
Sud ed Est) sono stati raggiunti. Alcuni dei soggetti interessati hanno
sottolineato la necessità di concentrarsi maggiormente, in futuro, sulle
misure di prevenzione, in linea con l'evoluzione del meccanismo.
Sulla
base della sua esperienza operativa e dei numerosi feedback positivi in merito
all'esecuzione e al sostegno di numerose azioni di prevenzione, attività di
preparazione (quali le esercitazioni) e operazioni di risposta realizzate nel
periodo 2007-2013, la Commissione ritiene che l'obiettivo politico generale del
meccanismo nel suo complesso, vale a dire agevolare una cooperazione
rafforzata, sia stato interamente raggiunto. Il successo di queste azioni è in
alcuni casi immediatamente visibile, come ad esempio nel caso del Progetto
pilota che è stato di vero sostegno agli Stati partecipanti nella lotta agli
incendi boschivi in assenza di altri mezzi di risposta disponibili, mentre in
altri casi i risultati sono meno tangibili nell'immediato, come ad esempio nel
caso delle squadre che hanno imparato a lavorare insieme in vista di una
possibile cooperazione in situazioni di reale emergenza. L'opinione della
Commissione si appoggia sui risultati della valutazione esterna, secondo la
quale l'attuazioni delle azioni nell'ambito del meccanismo è stata efficace in
quanto tutte le singole azioni hanno raggiunto i loro obiettivi strategici
specifici.
6.
EFFICIENZA DELLE AZIONI NELL'AMBITO DEL
MECCANISMO, PERIODO 2007-2013
La
valutazione esterna indipendente ha messo in luce, in particolare, i punti
illustrati di seguito. 1. Nel
2007-2013 è stato assegnato un importo complessivo di circa 20 milioni di EUR
ai programmi di lavoro annuali per finanziare le varie funzioni del CMI/ERCC,
compresi la manutenzione e l'ulteriore sviluppo di CMI/ERCC, CECIS e SAR e
delle mobilitazioni. La valutazione ha rilevato la particolare efficacia del
CMI/ERCC nel facilitare la fornitura di assistenza in modo coordinato,
consentendo un efficiente utilizzo delle risorse. Il passaggio dal CMI
all'ERCC, che disponeva di un organico e, di conseguenza, era più facilmente
accessibile 24/7, ha costituito un altro fattore importante per l'incremento
dell'efficienza, in particolare per quanto riguarda la pianificazione e la
risposta rapida a situazioni di emergenza. Una delle risultanze della valutazione
intermedia aveva sottolineato l'esistenza di margini di miglioramento per il
SAR. Da allora, si è molto investito in questo sistema: la dotazione di
bilancio assegnatagli è passata da 0,7 milioni di EUR nel 2009 a
1,6 milioni di EUR nel 2013 ed è stata utilizzata per sviluppare una
copertura completa multirischio per un sistema SAR che reagisce quasi in tempo
reale. 2. Nei
programmi di lavoro annuali 2007-2013, ai corsi di formazione è stato
assegnato un importo totale di circa 29 milioni di EUR. Tra il 2009 e il 2010
il numero dei corsi di formazione offerti sono raddoppiati, passando da sei a
dodici. Tra il 2010 e il 2013 i corsi di formazione hanno registrato un aumento
costante dei partecipanti, mentre l'importo delle risorse finanziarie investite
è rimasto costante. I partecipanti alle formazioni hanno confermato che la
partecipazione ai corsi ha creato una comprensione condivisa del meccanismo,
che ha generato a sua volta vantaggi in termini di efficienza grazie alla
fornitura di una risposta coordinata e quindi più efficace. 3. Nei
programmi di lavoro annuali per il periodo 2007-2013 lo stanziamento
complessivo a favore delle esercitazioni di simulazione è stato
superiore a 20 milioni di EUR. A seconda della portata e della complessità
dello scenario, i singoli finanziamenti variavano notevolmente. A causa delle
caratteristiche specifiche di ogni scenario, è stato difficile procedere a un
confronto basato sull'efficienza delle esercitazioni di simulazione. Tuttavia,
esaminando le relazioni finanziarie e di audit fornite da terzi nel corso della
valutazione esterna, la dotazione di ogni esercitazione di simulazione è
apparsa proporzionata ai singoli obiettivi. 4. Nei
programmi di lavoro annuali per il periodo 2007-2013 l'importo totale destinato
al programma di scambio di esperti è ammontato a 1,75 milioni di EUR.
Dai risultati della valutazione esterna si evince che alcuni Stati partecipanti
abbiano ritenuto limitata la capacità globale del programma, evidenziando i
lunghi tempi di attesa per l'assegnazione degli esperti agli scambi. Gli
esperti hanno giudicato buona l'amministrazione a livello pratico degli scambi
e opportuno il processo di selezione, ritenendolo adatto al conseguimento degli
obiettivi del programma. 5. I
programmi di lavoro annuali per il periodo 2007-2013 hanno destinato un importo
totale di oltre 13 milioni di EUR alle esercitazioni sui moduli. Secondo
la valutazione esterna, benché nel complesso le esercitazioni sui moduli siano
state percepite in modo molto positivo, alcuni portatori di interesse
dubitavano dell'efficienza di un investimento mirato ad elaborare un numero
così elevato di moduli visto che, negli ultimi anni, la percentuale di quelli
effettivamente mobilitati ha continuato a essere relativamente modesta.
Inoltre, si è ritenuto che le esercitazioni non avessero incluso tutti i tipi
di moduli in modo equo, concentrandosi solo su alcuni. 6. Per il
periodo 2007-2013 i finanziamenti globali disponibili per i progetti di
prevenzione ammontavano a circa 14 milioni di EUR, mentre erano di 10,5
milioni di EUR per i progetti di preparazione. La maggioranza degli
Stati partecipanti interpellati riteneva gli importi adeguati e proporzionati
agli obiettivi prefissati dei progetti. La maggior parte delle dotazioni per i
progetti ultimati erano proporzionate rispetto ai risultati concreti ottenuti. 7. Gli
Stati partecipanti hanno consensualmente concluso che la prevenzione costituisce
un mezzo legittimo ed efficace sotto il profilo dei costi per ridurre i costi
umani ed economici delle catastrofi. Tuttavia, è stato osservato che non era
chiaro se l'attività di prevenzione avesse pienamente contribuito a una
maggiore capacità di gestire le catastrofi a livello unionale e in che modo le
attività di prevenzione interagissero con altre azioni nell'ambito del
meccanismo. 8. I
programmi di lavoro annuali per il periodo 2007-2013 hanno destinato un importo
totale di 62,9 milioni di EUR all'assistenza in materia di trasporto,
con un conseguente contributo netto della Commissione in questo settore pari a
circa 11 milioni di EUR per il periodo in questione. Dalla valutazione
esterna emergono due osservazioni principali: la fase di messa in comune dei
trasporti imposta dal quadro giuridico avrebbe dovuto garantire un'efficace
messa in comune delle risorse e operazioni di trasporto congiunte, tuttavia, in
considerazione dei limitati risultati da essa effettivi raggiunti, la necessità
di questa fase non è risultata certa; inoltre, sebbene sia stato previsto il
ricorso a un fornitore di servizi di trasporto per garantire efficacia in
termini di costi, il suo utilizzo si è rivelato minimo. 9. I
programmi di lavoro annuali per il 2007-2013 non hanno assegnato un
finanziamento distinto alle azioni contro l'inquinamento marino. Dato
che l'inquinamento marino è dovuto a cause accidentali, esso è stato integrato
nelle diverse azioni del meccanismo ed è stato di conseguenza incorporato nelle
varie linee di bilancio e valutato nel loro ambito. 10. L'autorità di
bilancio dell'UE ha stanziato un totale di 22,5 milioni di EUR per il Progetto
pilota e le Azioni preparatorie per il periodo 2008-2010. La
valutazione esterna ha constatato che gli stanziamenti disponibili sono stati
sufficienti per la realizzazione delle attività programmate e che sono stati
utilizzati per produrre risultati concreti, tra cui una migliore capacità di
reazione, la progettazione di esercitazioni e/o moduli, programmi di formazione
e attività di comunicazione. 11. Le azioni con
paesi terzi sono state finanziate attraverso strumenti finanziari diversi.
Nel periodo 2010-2012 nell'ambito dell'IPA (strumento di assistenza
preadesione), è stato finanziato il primo programma IPA di cooperazione in
materia di protezione civile. Il programma PPRD Sud si è svolto tra il 2009 e
il 2012, con un bilancio di 5 milioni di EUR, mentre il PPRD Est ha
coperto il periodo 2010-2014 con una dotazione di 6 milioni di EUR. Nel 2012 è
stato inoltre avviato il progetto di gestione del rischio di catastrofi
UE-Cina, finanziato attraverso lo strumento di cooperazione allo sviluppo, con
un investimento totale di 6 milioni di EUR. La valutazione esterna ha
constatato che, a causa della diversità delle azioni con i paesi terzi e dei
diversi meccanismi di finanziamento, l'efficienza globale delle azioni in
questo settore è risultata ridotta per la mancanza di un quadro complessivo di
riferimento. In
generale, la Commissione concorda con i risultati della valutazione esterna che
indicano che le azioni nell'ambito del meccanismo sono state progettate per
essere efficaci sotto il profilo dei costi (ad esempio, nel caso dei corsi di
formazione, nel periodo 2010-2013 si è avuto un aumento nel numero dei
partecipanti ai corsi sebbene i finanziamenti siano rimasti stabili) e in
genere sono state attuate efficientemente. Al di là dell'esame esterno dei dati
quantitativi e qualitativi relativi al meccanismo, l'esperienza operativa della
Commissione rivela un quadro più variegato. Per esempio, l'aumento degli
investimenti nel SAR è stato relativamente modesto rispetto alla dotazione di
bilancio attribuita ad altre azioni, ma ha comportato un notevole vantaggio
operativo per il meccanismo. Contemporaneamente, gli investimenti nella
formazione hanno portato ad addestrare un considerevole numero di esperti che,
però, non necessariamente sono stati mobilitati per operazioni nell'ambito del
meccanismo; questa risultanza dimostra che sono stati sottovalutati i
significativi benefici che si sarebbero potuti ottenere dalla partecipazione di
esperti addestrati in operazioni nazionali sfruttando la loro capacità di
diffondere le conoscenze acquisite.
7.
VALORE AGGIUNTO DELL'UE PER LE AZIONI
SVOLTE NELL'AMBITO DEL MECCANISMO, PERIODO 2007-2013
La valutazione esterna indipendente ha
messo in luce, in particolare, i punti illustrati di seguito.
Il
valore aggiunto del CMI/ERCC ha molteplici aspetti. Per gli Stati
partecipanti il CMI/ERCC ha rappresentato uno "sportello unico"
per far fronte alle catastrofi, con un evidente valore aggiunto rispetto a
una risposta bilaterale. Il CECIS è stato ritenuto da tutti i portatori di
interesse un'utile piattaforma centralizzata per lo scambio di
informazioni, con un significativo valore aggiunto dell'UE. Il CMI/ERCC ha
consentito ai paesi terzi e ai partner internazionali di offrire e
ottenere assistenza tramite un'unica piattaforma, rendendo più agevole la
cooperazione. Il SAR ha permesso agli Stati partecipanti di accedere ai
sistemi di allerta di ultima generazione che coprono l'intera gamma dei
rischi e si è dimostrato un'interfaccia più solida tra scienza e
operatività in grado di produrre innovazione.
I
corsi di formazione hanno dimostrato il forte valore aggiunto
dell'UE, garantendo l'acquisizione di competenze e conoscenza del
meccanismo da parte dei partecipanti e rafforzando contemporaneamente la
rete dei professionisti della protezione civile. La valutazione esterna ha
evidenziato come questo "effetto rete" abbia reso più facile sia
la cooperazione sia gli interventi.
Sulla
base delle interviste condotte, in almeno cinque casi su sei le esercitazioni
di simulazione non avrebbero avuto luogo senza il cofinanziamento
dell'UE. Lo scambio di esperienze e gli insegnamenti tratti dalle migliori
prassi sono stati tra i principali risultati e hanno inoltre fornito un
importante valore aggiunto dell'UE. Inoltre, le esercitazioni hanno
permesso di creare scenari di emergenza e i portatori di interesse le
hanno ritenute complementari ai corsi di formazione.
Lo
scambio di esperienze e gli insegnamenti tratti dalle migliori prassi
hanno rappresentato i principali risultati del programma sullo scambio
di esperti. Il programma ha promosso solidi collegamenti a livello
nazionale ed europeo, rendendo la cooperazione molto più semplice. Si è
ritenuto che senza l'assistenza finanziaria dell'UE tali scambi non
avrebbero con tutta probabilità avuto luogo.
Il
valore aggiunto dell'UE derivato dai moduli e dalle esercitazioni
sui moduli è evidente, in quanto questi due elementi hanno rappresentato
un sostegno diretto per la risposta nazionale alle catastrofi nei paesi
colpiti. La verifica delle competenze e delle procedure nel corso delle
esercitazioni sui moduli ha creato una comprensione condivisa in materia
di coordinamento dell'assistenza.
I
progetti di prevenzione e preparazione hanno dato luogo a risultati
che non sarebbero stati possibili per i singoli Stati partecipanti. La
maggior parte dei progetti coinvolgevano più partner provenienti da
diversi Stati partecipanti, migliorando così la conoscenza reciproca e
contribuendo a costruire rapporti di fiducia trasversali.
Le
attività di prevenzione hanno dimostrato l'esistenza di valore
aggiunto europeo: prima dell'elaborazione di una politica di prevenzione a
livello dell'UE, non tutti gli Stati partecipanti potevano contare su
politiche finalizzate alla prevenzione delle catastrofi — le attività
intraprese a livello dell'UE li hanno incentivati a svilupparle in modo
più determinato. Gli Stati partecipanti hanno beneficiato inoltre dello
scambio di pratiche e delle riunioni di esperti avvenute a livello
dell'UE.
L'assistenza
in materia di trasporto, prevista dal meccanismo, ha incrementato il
valore aggiunto dell'UE grazie al sostegno diretto per la mobilitazione di
assistenza in caso di catastrofi nei paesi colpiti. Esempi concreti
includono i risparmi sui costi a livello di Stati partecipanti e dell'UE,
attraverso il sostegno alla messa in comune dei mezzi di trasporto e alla
flessibilità, qualora la situazione sul campo le giustificasse.
Il
meccanismo ha dimostrato di aver fornito valore aggiunto dell'UE per l'inquinamento
marino, soprattutto grazie all'avvicinamento di questo settore alla
protezione civile e al sostegno fornito alla cooperazione e alla
collaborazione dove necessario. Nell'ambito dell'inquinamento marino, per
l'aumento del valore aggiunto, è stata evidenziata la centralità delle
iniziative legate ai progetti di prevenzione e preparazione.
Il
Progetto pilota e le Azioni preparatorie hanno contribuito
allo sviluppo/alla disponibilità di capacità supplementari che altrimenti
non sarebbero probabilmente state sviluppate/rese disponibili dagli Stati
partecipanti a livello individuale. Inoltre, è stata rafforzata la
cooperazione tra gli Stati partecipanti. In alcuni casi, i risultati delle
azioni preparatorie hanno portato a una valutazione globale dei bisogni in
termini di capacità e all'uso di procedure standard.
Tutti
i portatori di interesse hanno confermato il valore aggiunto UE delle azioni
nei paesi terzi. Il principale risultato segnalato è stata la
riduzione dell'impatto delle catastrofi grazie al miglioramento delle
capacità di protezione civile. La partecipazione ad attività nei paesi
terzi è stata giudicata avere un impatto positivo sulle politiche
nazionali. La maggior parte degli intervistati tra i portatori di
interesse dei paesi terzi ha inoltre avuto esperienza diretta di azioni di
attivazione del meccanismo e ha riconosciuto che queste hanno creato
valore aggiunto dell'UE nei paesi terzi.
Sulla
base delle risultanze della valutazione esterna, degli insegnamenti tratti
dall'ingente numero di operazioni nell'ambito del meccanismo condotte in Europa
e altrove e del feedback dei paesi richiedenti l'assistenza del meccanismo, la
Commissione conclude che quest'ultimo ha dimostrato il valore aggiunto dell'UE
a vari livelli che includono: il rafforzamento della cooperazione tra gli Stati
partecipanti, la capacità di rispondere al bisogno di attività di prevenzione
adeguate, una più agevole mobilitazione di squadre e assistenza e l'offerta di
un "pacchetto" unico di sostegno, che comprende esperti e moduli di
protezione civile nonché TAST. Nel complesso, il meccanismo rappresenta un
settore strategico positivo dell'UE, che affronta con successo una crescente
domanda da parte degli Stati membri e di altri portatori di interesse.
8.
CONCLUSIONI
Tenuto
conto dei risultati della relazione di valutazione esterna e tenendo conto
della propria esperienza operativa e degli insegnamenti tratti, nonché della
propria valutazione delle prove e dei dati qualitativi e quantitativi, la
Commissione è dell'avviso che le azioni nell'ambito del meccanismo di
protezione civile che hanno ricevuto assistenza finanziaria nel periodo 2007‑2013
abbiano generalmente avuto un andamento soddisfacente e raggiunto i propri
obiettivi. La valutazione globale dell'attuazione del meccanismo ha in generale
rilevato ottimi risultati e ha dimostrato chiaramente la pertinenza, coerenza,
efficacia, efficienza e valore aggiunto dell'UE per il meccanismo nel suo
insieme e per le sue azioni individuali. Le azioni nell'ambito del meccanismo
hanno avuto esito positivo sotto molti aspetti, non da ultimo migliorando il
coordinamento e la cooperazione, e rafforzando il grado di preparazione e le
capacità di risposta degli Stati partecipanti; fornendo una risposta
efficiente, rapida ed efficace alle emergenze; e mettendo a disposizione
risorse di trasporto che assicurano una risposta rapida. La
Commissione prende atto dei significativi progressi che hanno caratterizzato il
meccanismo tra il 2007 e il 2013, non da ultimi il passaggio dal CMI all'ERCC,
l'accento posto sulla politica e sulle azioni di prevenzione, e una maggiore
cooperazione con i paesi terzi. Molte delle idee ancora in fieri all'inizio del
periodo di valutazione sono ora azioni conclamate all'interno del meccanismo e
comportano vantaggi significativi per gli Stati partecipanti, ad esempio
l'assistenza in materia di trasporto e il concetto di moduli. Inoltre, la
Commissione sottolinea i notevoli progressi compiuti dal meccanismo a partire
dalla relazione di valutazione intermedia per quanto riguarda le
raccomandazioni ivi contenute, prese in considerazione nella loro totalità
entro la fine del periodo di valutazione e già attuate o in corso di
attuazione, anche a seguito della decisione del 2013. Alla
luce di quanto precede, la Commissione conclude che la cooperazione e il
coordinamento europei nell'ambito della protezione civile hanno compiuto
progressi sostanziali rispetto al 2007 creando una buona base per proseguire
con andamento positivo. La valutazione esterna evidenzia una serie di esempi
positivi che dimostrano l'evoluzione favorevole del meccanismo e del
coordinamento della risposta dell'UE alle catastrofi e il loro miglioramento
nel raggiungimento degli obiettivi. Lo strumento di finanziamento per la
protezione civile (CPFI) utilizzato a tale scopo ha generato notevole valore
aggiunto dell'UE. La
valutazione esterna, nonostante il parere positivo circa le prestazioni del
meccanismo e di tutte le sue azioni, ha tuttavia messo in luce aree
suscettibili di ulteriori miglioramenti. Le principali raccomandazioni
includono la creazione di un quadro più coerente per le azioni di preparazione
nell'ambito del meccanismo, ivi comprese le esercitazioni, la formazione, i
progetti, lo scambio di esperti e una migliore pianificazione, nonché procedure
di risposta più snelle e tassi di cofinanziamento UE più elevati per i
trasporti. La Commissione concorda sul fatto che in un certo numero di settori
vi sia spazio per migliorare e sviluppare ulteriormente il meccanismo e
accoglie con favore le raccomandazioni contenute nella valutazione esterna. La
decisione del 2013 costituisce la base giuridica per ulteriori progressi
significativi in materia di prevenzione, preparazione e risposta, affrontando,
in particolare, molte delle problematiche individuate nella valutazione esterna
(ad esempio la decisione del 2013 sollecita un quadro strategico per le
esercitazioni di simulazione). La Commissione si propone pertanto di dar
seguito alla maggior parte delle raccomandazioni nell'ambito dell'attuazione
della decisione del 2013 ora in corso. Le raccomandazioni relative alle
operazioni saranno prese in considerazione all'interno del lavoro attualmente
in corso per migliorare le procedure (ad esempio, gli inviti a presentare
proposte) o la gestione dei programmi. La
Commissione invita il Parlamento europeo e il Consiglio a prendere atto delle
risultanze della valutazione. [1] Decisione 2001/792/CE,
Euratom del Consiglio, del 23 ottobre 2001, che istituisce un meccanismo
comunitario inteso ad agevolare una cooperazione rafforzata negli interventi di
soccorso della protezione civile (link). [2] Decisione 2007/779/CE,
Euratom del Consiglio, del 8 novembre 2007, che istituisce un meccanismo
comunitario di protezione civile (rifusione) (link). [3] Decisione 2007/162/CE,
Euratom del Consiglio, del 5 marzo 2007, che istituisce uno strumento
finanziario per la protezione civile (link). [4] Decisione 1313/2013/UE
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, su un meccanismo
unionale di protezione civile (link) [5] COM(2011) 696 definitivo
(link) [6] SEC(2011) 1311 final (link) [7] Progetti pilota e azioni
preparatorie, conformemente all'art. 49, paragrafo 6, lettere a) e b), del
regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 (regolamento finanziario); linee
del bilancio 2008 dell'UE: 07 04 04 e 07 04 05; decisione
della Commissione C(2008)1740; linea del bilancio 2009 dell'UE:
07 04 05; decisione della Commissione C(2009)3356; linea del bilancio
2010 dell'UE: 07 04 05; decisione della Commissione
C(2010) 1206. [8] Il SAR è stato
sviluppato dal Centro comune di ricerca (JRC) e comprende il sistema globale di
allerta e coordinamento delle catastrofi ("GDACS", Global Disaster
Alerts and Coordination System), il sistema europeo di informazione sugli
incendi boschivi ("EFFIS", European Forest Fire Information System)
e il sistema europeo di allarme inondazioni ("EFAS", European
Flood Alert System). [9] Il CMI/ERCC garantisce
inoltre il coordinamento operativo del servizio di gestione delle emergenze
Copernicus, avviato nel 2012, compresi il suo servizio di mappatura e
l'interazione con gli utenti autorizzati. [10] Statistiche ufficiali
CMI/ERCC; cfr. anche la relazione di valutazione esterna, pagg. 32-34, 53-56;
69-71, 77‑78, 114-116