29.8.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 285/11

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visti gli articoli 290 e 291 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE),

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visto il regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell'esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione (1),

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vista l'intesa comune sugli atti delegati, quale approvata il 3 marzo 2011 dalla Conferenza dei presidenti,

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visto l'accordo quadro sulle relazioni tra il Parlamento europeo e la Commissione europea (2), in particolare il punto 15 e l'allegato I,

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viste la sentenza della Corte di giustizia del 5 settembre 2012 nella causa C-355/10, Parlamento/Consiglio (non ancora in Raccolta) e la causa C-427/12, Commissione europea/Parlamento europeo, Consiglio dell'Unione europea, tuttora pendente,

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vista la sua risoluzione del 5 maggio 2010 sul potere di delega legislativa (3),

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vista la relazione informativa del Comitato economico e sociale europeo su «Legiferare meglio: atti di esecuzione e atti delegati», adottata il 19 settembre 2013,

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vista la lettera del Presidente del Parlamento al presidente della Conferenza dei presidenti di commissione, in data 26 novembre 2012, sui principi orizzontali per l'utilizzo degli atti delegati in relazione ai programmi legislativi coperti dal quadro finanziario pluriennale (QFP), quali approvati dalla Conferenza dei presidenti nella sua riunione del 15 novembre 2012,

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vista la lettera del Presidente del Parlamento ai Presidenti di Consiglio e Commissione, in data 8 febbraio 2013, riguardante la mancanza di progressi in seno al Consiglio per quanto attiene alle proposte di allineamento nei settori dell'agricoltura e della pesca,

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visto l'articolo 48 del suo regolamento,

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visti la relazione della commissione giuridica e i pareri della commissione per lo sviluppo, della commissione per i problemi economici e monetari, della commissione per l'occupazione e gli affari sociali, della commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare, della commissione per l'industria, la ricerca e l'energia, della commissione per i trasporti e il turismo, della commissione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale, della commissione per la pesca e della commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (A7-0435/2013),

A.

considerando che il trattato di Lisbona ha introdotto la possibilità per il Parlamento e il Consiglio (in appresso denominati «il legislatore») di delegare parte dei loro poteri alla Commissione in un atto legislativo («l'atto di base»); che la delega è un'operazione delicata con cui si incarica la Commissione di esercitare un potere che è intrinseco al ruolo proprio del legislatore; che occorre quindi garantire la corretta applicazione del trattato, onde assicurare un livello sufficiente di legittimità democratica anche per gli atti delegati; che nell'esaminare la questione della delega il punto di partenza deve perciò essere sempre la libertà del legislatore; che, secondo una giurisprudenza consolidata, l'adozione delle norme essenziali per la materia in questione è riservata al legislatore, il che significa che l'adozione di disposizioni che richiedono decisioni politiche rientranti fra le responsabilità del legislatore non può essere delegata; che pertanto il potere delegato può solo consistere nell'integrare o nel modificare elementi non essenziali di un atto legislativo; che gli atti delegati così adottati dalla Commissione saranno atti non legislativi di portata generale; che l'atto di base deve delimitare esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega, e fissare le condizioni cui quest'ultima è soggetta;

B.

considerando che, al fine di stabilire le modalità pratiche e le precisazioni e le preferenze concordate in relazione alle deleghe di potere legislativo in conformità dell'articolo 290 TFUE, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione sono pervenuti a un'intesa comune sugli atti delegati ai fini di un agevole esercizio del potere delegato e di un efficace controllo di tale potere da parte del Parlamento europeo e del Consiglio;

C.

considerando che i trattati stabiliscono che gli Stati membri adottano tutte le misure di diritto interno necessarie per l'attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell'Unione; che, tuttavia, allorché sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell'Unione, questi conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione (o in taluni casi eccezionali al Consiglio), come stabilisce l'articolo 291 TFUE; che, allorché l'atto di base stabilisce che l'adozione di atti di esecuzione da parte della Commissione deve essere soggetta al controllo degli Stati membri, l'atto di base deve attribuire le competenze di esecuzione alla Commissione in conformità del regolamento (UE) n. 182/2011; che un impegno essenziale assunto dalla Commissione in una dichiarazione allegata a detto regolamento era l'urgente allineamento dell'acquis al nuovo sistema degli atti delegati e di esecuzione, da completarsi nel corso dell'attuale legislatura, comprendendovi gli atti di base che fanno riferimento alla procedura di regolamentazione con controllo (RPS);

D.

considerando che spetta al legislatore determinare, caso per caso, il grado di dettaglio di ciascun atto legislativo e quindi anche decidere se delegare alla Commissione il potere di adottare atti delegati, nonché stabilire se sarà necessario conferire competenze per garantire condizioni uniformi di esecuzione dell'atto legislativo; che il conferimento di tali poteri delegati o competenze di esecuzione non è mai obbligatorio; che tuttavia è opportuno prenderlo in considerazione quando si richiedono una flessibilità e un'efficienza che non possono essere raggiunte mediante la procedura legislativa ordinaria; che la decisione di conferire o meno poteri delegati o competenze di esecuzione deve basarsi su elementi obiettivi, tali da consentire il controllo giurisdizionale della soluzione adottata; che la mancanza di una giurisprudenza riguardante l'articolo 290 TFUE e i criteri ivi stabiliti ha reso più difficile per il Parlamento europeo e il Consiglio accordarsi su una delimitazione tra atti delegati e atti di esecuzione;

E.

considerando che la delega di poteri alla Commissione non è semplicemente una questione tecnica, ma può comportare aspetti che hanno grande rilevanza politica per i cittadini e i consumatori dell'Unione, nonché per le imprese e interi settori, dato il loro possibile impatto socioeconomico, ambientale e sanitario;

F.

considerando che i negoziati legislativi su molti dossier hanno mostrato, su certe questioni, interpretazioni divergenti tra le istituzioni; che, in conformità dell'articolo 37 bis del regolamento del Parlamento, le commissioni parlamentari, nell'esaminare una proposta che prevede atti delegati, possono chiedere un parere alla commissione giuridica; che il 13 gennaio 2012 la Conferenza dei presidenti ha accolto una linea comune e il 19 aprile 2012 ha approvato un approccio orizzontale che le singole commissioni dovrebbero seguire per superare le divergenze di opinione; che il Parlamento deve far compiere un passo avanti a tale linea comune stabilendo i propri criteri per l'applicazione degli articoli 290 e 291 TFUE e adoperandosi per concordare tali criteri con il Consiglio e la Commissione;

1.

ritiene che nell'applicazione degli articoli 290 e 291 TFUE il Parlamento debba seguire i criteri non vincolanti elencati in appresso; precisa che questo elenco di criteri non dovrebbe essere considerato esaustivo:

2.

sollecita la Commissione e il Consiglio ad avviare negoziati con il Parlamento al fine di raggiungere un accordo sui criteri di cui sopra; ritiene che ciò possa avvenire nel quadro di una revisione dell'accordo interistituzionale «Legiferare meglio» che includa tali criteri;

3.

riconferma le decisioni prese dalla Conferenza dei presidenti nelle riunioni del 13 gennaio 2011 e del 19 aprile 2012 in relazione agli atti delegati e agli atti di esecuzione, e sottolinea che il Parlamento dovrebbe sempre insistere sull'uso degli atti delegati per tutti i poteri delegati alla Commissione che soddisfano i criteri di cui all'articolo 290 TFUE, e che i dossier in cui i diritti istituzionali del Parlamento per quanto attiene all'inclusione di atti delegati non sono garantiti non dovrebbero essere iscritti all'ordine del giorno della tornata per una votazione che porti a un accordo; sottolinea che il Parlamento dovrebbe, sin dall'inizio dei negoziati, richiamare l'attenzione sulla questione degli atti delegati e degli atti di esecuzione quale aspetto istituzionale fondamentale per il Parlamento;

4.

invita la Commissione a spiegare in futuro in maniera esplicita ed esaustiva le ragioni per cui, nell'ambito di una determinata proposta legislativa, propone un atto delegato o un atto di esecuzione e ne considera pertanto non essenziale il contenuto normativo; ricorda che, come risulta chiaramente dalle disposizioni degli articoli 290 e 291 TFUE, gli atti delegati e gli atti di esecuzione sono intesi a rispondere a esigenze diverse e non possono pertanto essere sostituiti gli uni con gli altri;

5.

ritiene che, per rafforzare la posizione dei suoi relatori nell'ambito dei negoziati legislativi, occorra fare maggiormente ricorso alla possibilità di chiedere un parere alla commissione giuridica a norma dell'articolo 37 bis del regolamento;

6.

esprime forti preoccupazione quanto al fatto che, quattro anni dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, l'allineamento dell'«acquis» al trattato stesso risulta realizzato solo in parte; si compiace che la Commissione abbia recentemente presentato proposte di allineamento dei rimanenti atti legislativi che prevedono il ricorso alla procedura di regolamentazione con controllo (RPS); sottolinea tuttavia la necessità di avviare quanto prima negoziati su tali proposte, con lo scopo di portare a termine tale esercizio prima che abbia fine la legislatura in corso; ritiene che almeno tutti i casi in precedenza trattati con la procedura di regolamentazione con controllo debbano ora essere allineati all'articolo 290 TFUE, dal momento che le misure RPS sono altresì misure di portata generale intese a modificare elementi non essenziali dell'atto di base, tra l'altro sopprimendo taluni di questi elementi o completando l'atto di base mediante l'aggiunta di nuovi elementi non essenziali; invita nel contempo il Consiglio a fare avanzare la discussione sulle proposte di allineamento specifiche che sono ancora in fase di stallo nel suo ambito, tra cui le proposte nei settori dell'agricoltura e della pesca;

7.

teme che il fatto di mantenere sistematicamente tutti gli elementi di politica all'interno dell'atto di base, pur potendo essere una buona soluzione in certi casi, possa privare a lungo andare l'articolo 290 TFUE della sua utilità di prezioso strumento di razionalizzazione del processo legislativo, che è poi la ragione per la quale è nato, vale a dire per evitare la microgestione e una procedura di codecisione pesante e prolissa; sottolinea che questo approccio potrebbe essere estremamente difficile da applicare in alcuni casi, come ad esempio nei settori in cui le tecnologie sono ancora in fase di sviluppo;

8.

sottolinea che, nei casi in cui si è deciso di fare ricorso ad atti di esecuzione, il team negoziale del Parlamento dovrebbe valutare attentamente quale tipo di controllo sia necessario da parte degli Stati membri e se debba essere utilizzata la procedura consultiva o quella di esame; sottolinea altresì che, nei casi in cui è utilizzata la procedura di esame, i team negoziali del Parlamento dovrebbero accettare la cosiddetta «clausola relativa alla mancanza di parere» unicamente in casi eccezionali debitamente giustificati, in quanto tale clausola impedisce alla Commissione di adottare il progetto di atto di esecuzione nel caso in cui il comitato composto di rappresentanti degli Stati membri e presieduto dalla Commissione non abbia espresso parere;

9.

raccomanda alla Commissione di non abusare degli atti delegati con lo scopo di riaprire la discussione su questioni decise a livello politico in sede di trilogo; sottolinea che il potere di adottare atti delegati dovrebbe essere conferito alla Commissione di preferenza solo per un periodo di tempo limitato;

10.

incoraggia le proprie commissioni a vigilare attentamente sull'uso degli atti delegati e di esecuzione nell'ambito delle rispettive sfere di competenza; chiede a tal fine alla Commissione di migliorare le disposizioni amministrative per la trasmissione e la classificazione dei documenti attinenti agli atti delegati, compresi i documenti preparatori, onde garantire un livello di informazione e di trasparenza quantomeno equivalente a quello del registro esistente per gli atti di esecuzione, e garantire un flusso simultaneo di informazioni verso il Parlamento e il Consiglio che hanno il ruolo di legislatore;

11.

ritiene che siano stati compiuti progressi significativi nel garantire una rapida trasmissione degli atti delegati alle commissioni competenti, il che ha a sua volta influenzato positivamente l'esercizio del diritto di controllo dei deputati;

12.

ricorda la responsabilità politica del legislatore e la necessità di coinvolgere regolarmente e tempestivamente il Parlamento nella fase preparatoria degli atti delegati; invita la Commissione a tenere il Parlamento, ivi compreso il relatore competente per il dossier in questione, pienamente informato del calendario previsto, delle riunioni dei gruppi di esperti in programma e del contenuto degli atti delegati previsti, anche fornendo l'accesso alle pertinenti banche dati della Commissione, ad esempio CIRCA;

13.

sollecita la Commissione a rispettare integralmente il punto 15 dell'accordo quadro sulle relazioni tra il Parlamento europeo e la Commissione europea, fra l'altro semplificando la procedura che prevede, qualora la commissione parlamentare competente lo richieda, la partecipazione di esperti del Parlamento alle riunioni con esperti nazionali; riconosce che, come risultato della partecipazione di esperti del Parlamento a tali riunioni, la Commissione può essere invitata a riunioni presso il Parlamento in vista di un ulteriore scambio di opinioni sulla preparazione degli atti delegati; esorta la Commissione ad applicare il punto 15 dell'accordo quadro anche per quanto riguarda quelle parti delle riunioni degli Stati membri e della Commissione in cui vengono discusse questioni diverse dagli atti di esecuzione ai sensi del regolamento (UE) n. 182/2011;

14.

è del parere che il tempo che intercorre fra la trasmissione del progetto finale di atto di esecuzione e la sua adozione da parte della Commissione è spesso troppo breve e non consente al Parlamento di esercitare una sorveglianza adeguata; esorta pertanto la Commissione a rispettare pienamente il diritto, di cui il Parlamento dispone in virtù dell'accordo del 2008 tra il Parlamento e la Commissione sulle procedure di comitatologia, di controllare il progetto finale di atto di esecuzione nell'arco di un periodo di un mese;

15.

chiede la messa a disposizione di risorse tecniche e umane sufficienti per gli atti delegati e gli atti di esecuzione, fra l'altro con lo scopo di garantire un'efficace diffusione interna delle informazioni; ritiene che la trasmissione degli atti delegati ai deputati per il tramite di una newsletter faciliti il controllo su tali atti e consenta ai deputati di formulare eventuali obiezioni a tempo debito;

16.

raccomanda di designare, nell'ambito di ciascuna commissione, relatori permanenti per gli atti delegati e gli atti di esecuzione, garantendo la coerenza sia all'interno della commissione interessata che con le altre commissioni; ritiene che questioni analoghe debbano essere trattate in maniera coerente, preservando la flessibilità necessaria;

17.

si compiace della disponibilità degli esperti della Commissione a partecipare a riunioni informative con i deputati, in quanto l'organizzazione di riunioni di questo tipo, in tempo utile prima dell'adozione degli atti delegati, serve a chiarire aspetti fondamentali di detti atti e ad agevolare il lavoro del Parlamento in vista della valutazione di questi ultimi;

18.

continua ad invitare i membri dei team negoziali a prestare particolare attenzione agli atti delegati e agli atti di esecuzione al momento di riferire alla commissione competente al termine di ogni trilogo a norma dell'articolo 70, paragrafo 4, del regolamento del Parlamento;

19.

deplora il fatto che i dossier concernenti l'allineamento della legislazione fondamentale in materia di agricoltura e di pesca siano stati bloccati dal Consiglio dopo il fallimento dei negoziati nell'ambito dei triloghi informali e la prima lettura del Parlamento; sottolinea che tale situazione è spesso dovuta alla riluttanza del Consiglio a prendere in considerazione il ricorso ad atti delegati; osserva che l'unico modo di trovare una soluzione accettabile per entrambe le parti riguardo all'allineamento risiedeva nel contesto delle procedure legislative complete relative alla riforma della PAC e della PCP, sebbene per talune disposizioni l'accordo fosse possibile unicamente a condizione che esse non costituissero un precedente; sollecita il Consiglio a fare avanzare i dossier di allineamento in sospeso, in modo da rendere possibile la conclusione delle procedure entro la fine dell'attuale legislatura;

20.

rammenta che, segnatamente nel caso dello Strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI), dal 2006 il Parlamento attua un processo di «controllo democratico» che assume la forma di un dialogo politico con la Commissione sui progetti di misure; osserva tuttavia che l'esperienza del Parlamento relativamente a questa prassi non è stata sempre positiva e che la sua influenza sulle decisioni della Commissione è stata limitata;

21.

rileva che nella sfera della cooperazione allo sviluppo gli atti di esecuzione si basano spesso su consultazioni preliminari con parti terze, il che rende più difficile apportare modifiche in uno stadio tardivo della procedura formale di comitatologia; sottolinea pertanto che una maggiore tempestività nell'informare il Parlamento e nel dialogare con esso rappresenterebbe un importante passo verso un impiego più efficace dei poteri di controllo dell'Istituzione;

22.

ricorda che nel settore dei servizi finanziari i regolamenti sulle autorità europee di vigilanza (AEV) introducono le norme tecniche di regolamentazione (NTR) e le norme tecniche di attuazione (NTA), e che in tale ambito le AEV presentano progetti di NTR e di NTA alla Commissione per l'adozione; è del parere che, date le competenze tecniche e le capacità specialistiche delle AEV, gli atti delegati dovrebbero assumere, ogniqualvolta possibile, la forma di NTR piuttosto che di atti delegati ordinari; ritiene altresì che, prima di adottare atti delegati ordinari, la Commissione dovrebbe richiedere il parere tecnico della pertinente AEV sul loro contenuto;

23.

sottolinea che, in determinati atti legislativi, il periodo di tempo per esaminare le NTR può essere esteso di un ulteriore mese in considerazione del volume e della complessità delle norme, e ritiene che questo tipo di flessibilità dovrebbe diventare la regola generale; sottolinea altresì che il legislatore ha stabilito un periodo di controllo di tre mesi, prorogabile di altri tre mesi, per tutti gli atti delegati nel settore dei servizi finanziari, e ritiene che questa prassi dovrebbe essere estesa ad altri ambiti di natura complessa;

24.

evidenzia che gli accordi in virtù dei quali non possono essere presentati atti delegati al Parlamento durante i periodi d'interruzione dell'attività parlamentare dovrebbero applicarsi anche alle NTR;

25.

ritiene che l'invito rivolto alle parti interessate di partecipare ai gruppi di parti interessate delle AEV dovrebbe valere per un periodo di tempo sufficiente (non inferiore a due mesi), essere pubblicato attraverso diversi canali e seguire un processo chiaro e semplificato onde garantire che le domande provengano da un'ampia base di candidati; ricorda che è necessario che i gruppi di parti interessate delle AEV siano equilibrati, in linea con le disposizioni dei rispettivi regolamenti;

26.

ricorda che, nel settore dell'occupazione e degli affari sociali, il Parlamento ha contestato dinanzi alla Corte di giustizia la validità della decisione EURES;

27.

invita la Commissione a includere nel suo programma di lavoro proposte di modifica per tutti gli atti giuridici dell'ex terzo pilastro che sono volte ad allinearli alla nuova gerarchia delle norme e a rispettare i poteri, le competenze e il diritto all'informazione del Parlamento in relazione alla delega di poteri alla Commissione prevista dal trattato di Lisbona; sottolinea che ciò richiederà una valutazione separata di ogni singolo atto giuridico in modo da individuare le decisioni che — in quanto elementi essenziali — devono essere prese dal legislatore, in particolare le decisioni riguardanti i diritti fondamentali delle persone interessate, e quelle che invece possono essere considerate non essenziali (si veda la sentenza della Corte di giustizia nella causa C-355/10);

28.

richiama l'attenzione sul fatto che, molto tempo dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il Consiglio continua ad adottare atti giuridici sulla base di disposizioni dell'ex terzo pilastro, tanto che il Parlamento è stato obbligato a proporre ricorso dinanzi alla Corte di giustizia;

29.

incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione nonché ai parlamenti degli Stati membri.