19.1.2011   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 18/100

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie positivamente l'iniziativa della Commissione che per la prima volta intende far conoscere le sue preoccupazioni circa l'applicazione dell'acquis comunitario relativo alla protezione dei consumatori.

1.2

Tuttavia, il CESE rileva che, da un punto di vista strettamente giuridico, l'applicazione del diritto comunitario in materia di diritti dei consumatori non differisce in modo sostanziale dall'applicazione del diritto comunitario in generale e, a questo proposito, il Comitato rinvia ad altri pareri elaborati in precedenza su questo tema.

1.3

Il CESE riconosce però che, da un punto di vista sociale, la situazione sfavorevole in cui i consumatori generalmente si trovano nella relazione di consumo - e che li rende, come è noto, la «parte debole» in un rapporto giuridico per sua natura sbilanciato - giustifica un'attenzione particolare alle modalità di applicazione dell'acquis in materia di protezione dei consumatori nei diversi ordinamenti giuridici nazionali.

1.4

Inoltre, da un punto di vista economico, il CESE rileva che le modalità sensibilmente differenti di applicazione dell'acquis nei vari Stati membri rischia di creare distorsioni nel mercato interno e di pregiudicare il buon funzionamento di una sana e leale concorrenza.

1.5

Malgrado alcuni progressi ricordati e indicati nei punti 2.1, 3.14, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5 e 4.6, il CESE non può che rammaricarsi del fatto che la Commissione abbia sprecato questa opportunità di presentare un testo informativo e strutturato sulla situazione concreta dell'applicazione dell'acquis comunitario in materia di protezione dei consumatori, di definire con rigore e precisione la natura e i parametri fondamentali della questione dell'applicazione del diritto e di fare passi avanti, presentando proposte di attuazione ben definite e realizzabili nel senso di un miglioramento della situazione nel prossimo futuro.

1.6

Il CESE rileva con disappunto che la Commissione non ha neanche stabilito l'esistenza di gravi carenze nell'applicazione dell'acquis comunitario in materia di protezione dei consumatori, carenze che non quantificano né qualificano e le cui cause non sono enumerate né analizzate.

1.7

Il CESE non può che manifestare la sua delusione nel constatare che la Commissione si è invece limitata a un discorso costellato di luoghi comuni - di cui non si comprende l'opportunità politica - e all'esposizione di una serie di punti di vista infondati e di nessuna utilità pratica, omettendo inspiegabilmente di annunciare qualsiasi nuova iniziativa, per la cui realizzazione la Commissione peraltro neppure s'interroga sulle necessarie disponibilità finanziarie.

1.8

Anche negli sviluppi positivi di orientamenti già definiti in precedenti documenti strategici, manca una linea d'indirizzo che conferisca coerenza a tali sviluppi. Sarebbe stato in particolare necessario prendere in considerazione i risultati positivi emersi dall'applicazione del regolamento (CE) n. 2006/2004 (1) e dall'ottima relazione sull'applicazione delle relative disposizioni, la cui simultanea lettura è essenziale per la comprensione della comunicazione in esame.

1.9

Il CESE si rammarica che la Commissione non abbia approfittato di quest'occasione per accogliere la richiesta, formulata con insistenza, di trasformare le raccomandazioni relative ai principi applicabili agli organismi responsabili della risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo in direttive o regolamenti con forza vincolante generale

1.10

Il CESE raccomanda vivamente alla Commissione di tornare ad occuparsi nel prossimo futuro del tema dell'applicazione dell'acquis comunitario in materia di protezione dei consumatori, questa volta però nel quadro più vasto di uno strumento basato su un'ampia indagine e sulla consultazione di tutte le parti interessate, del tipo Libro bianco; questo dovrebbe essere il punto di partenza per la definizione approfondita, in questo settore, di una vera strategia politica a livello comunitario.

2.1

Nel richiamare l'attenzione sull'applicazione dell'acquis comunitario in materia di protezione dei consumatori, la Commissione sembra, per la prima volta, porre al centro delle sue preoccupazioni la questione dell'efficacia delle norme legislative. Dimostra così di interessarsi al diritto inteso come testi di legge (law in the book) ma anche al diritto in azione (law in action), vale a dire al modo in cui le norme giuridiche vengono accettate, interpretate e applicate dai destinatari, in particolare la pubblica amministrazione (soprattutto il potere giudiziario), le imprese e i cittadini in generale.

2.2

Questa preoccupazione è da molto tempo presente in vari pareri del CESE, che ha più volte attirato l'attenzione sulla sua importanza formulando raccomandazioni e proposte d'azione al riguardo (2), tra le quali mette in risalto quelle contenute nei suoi pareri d'iniziativa intitolati La politica dei consumatori dopo l'allargamento dell'UE  (3), Migliorare l'applicazione e l'attuazione della legislazione dell'UE  (4) e L'approccio proattivo al diritto: un altro passo verso una migliore regolamentazione a livello dell'UE  (5).

2.3

In tale contesto, è fondamentale operare una distinzione tra il rispetto o l'osservanza volontaria del diritto da parte di coloro cui le norme sono destinate - e che possono avere motivi o incentivi sociologicamente molto diversi - e l'imposizione o l'applicazione coercitiva del diritto, in genere da parte dei tribunali come organi del potere giudiziario, ma anche da parte di altri organi amministrativi che hanno il potere di imporre il rispetto delle norme giuridiche o di sanzionarne la mancata osservanza.

2.4

Da un punto di vista sociale, economico o giuridico, le diverse situazioni descritte meritano una valutazione etica diversa e si compongono di elementi comportamentali ben distinti che devono essere presi in considerazione quando si valuta, in generale, l'osservanza e l'applicazione di qualsiasi branca del diritto, in questo caso le norme comunitarie a difesa dei consumatori.

2.5

Il CESE è d'accordo con la Commissione quando afferma che uno degli obiettivi (ma non l'unico) di una politica dei consumatori deve essere «la creazione di un contesto nel quale i consumatori possano acquistare beni e servizi senza preoccuparsi delle frontiere nazionali». Tuttavia il CESE ritiene che la politica dei consumatori non sia sussidiaria alla realizzazione del mercato interno e che i consumatori non siano dei semplici strumenti per garantire «il funzionamento del mercato unico». Per questa ragione il CESE ritiene, al contrario della Commissione, che se la direttiva sulle pratiche commerciali sleali può essere considerata un «buon esempio», si tratta di un esempio della «peggiore regolamentazione» (6), in quanto ha portato ad un'applicazione caotica in tutti gli Stati membri. È invece motivo di rammarico che tale «esempio» sia stato seguito nelle recenti direttive sul credito al consumo e sulla multiproprietà e che si persista nel seguirlo nella proposta di direttiva nota come «diritti dei consumatori».

2.6

In tale prospettiva, che inserisce la definizione dei diritti dei consumatori nell'ambito più vasto dei diritti dei cittadini, il CESE è d'accordo con la Commissione quando sostiene che «l'applicazione efficace [dell'acquis in materia di protezione dei consumatori] costituisce una priorità della politica dei consumatori» nella misura in cui solo il diritto efficacemente applicato rappresenta la realizzazione dei valori che ne costituiscono la base e la motivazione.

3.1

Contrariamente alla prima impressione che si può ricavare dal titolo, la comunicazione all'esame si concentra sull'aspetto finale dell'applicazione del diritto comunitario, più concretamente sul modo in cui le autorità pubbliche osservano e fanno osservare le norme nazionali che risultano dall'attuazione o dall'integrazione del diritto comunitario e sul ruolo che la Commissione può svolgere in tale contesto.

3.2

Inoltre, la comunicazione deve essere letta in stretto collegamento con la relazione pubblicata lo stesso giorno «concernente l'applicazione del regolamento (CE) n. 2006/2004 … sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori» (7), relazione sulla quale il CESE non è stato tuttavia consultato, ma che deve essere considerata il punto di partenza della comunicazione. A questo proposito, è importante sottolineare l'impatto positivo dell'applicazione del suddetto regolamento e i relativi effetti negli Stati membri.

3.3

Anche considerando l'ambito limitato della comunicazione, il CESE ritiene che, per poterla inquadrare correttamente, la Commissione avrebbe dovuto fornire dati concreti sull'attuazione e sull'applicazione dell'acquis comunitario negli Stati membri, ad esempio i dati che figurano nelle relazioni annuali sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (8) e in alcune singole comunicazioni relative a talune direttive (9), in cui si fa riferimento al modo in cui queste ultime sono state attuate e applicate.

3.4

D'altro canto la Commissione, invece di limitarsi ad elencare i meccanismi esistenti, avrebbe dovuto effettuare un'attenta analisi critica del loro funzionamento e dei risultati ottenuti alla luce delle informazioni di cui dispone, in particolare quelle raccolte nell'ambito del quadro di valutazione dei mercati dei beni di consumo (10), o quelle contenute nella relazione finale della DG Salute e consumatori intitolata Valutazione ex post dell'impatto della strategia della politica dei consumatori 2002-2006 sulle politiche nazionali in materia di consumo del 22 dicembre 2006 (11), sulla scia degli orientamenti contenuti nella sua stessa comunicazione sul miglioramento nel controllo dell'applicazione del diritto comunitario (12). Inoltre, non si riesce nemmeno a capire dalla lettura del testo se la Commissione ritenga che vi sia un deficit di applicazione dell'acquis comunitario tale da richiedere nuove misure e, ancor meno, quali siano le misure necessarie a tal fine.

3.5

Al contrario, il CESE ritiene che esista una generalizzata carente applicazione dell'acquis comunitario negli Stati membri a cui ha fatto più volte riferimento e le cui cause sono soprattutto le seguenti:

3.6

In questo campo il CESE ha richiamato più volte l'attenzione sul fatto che, quando si parla della (non) applicazione dell'acquis comunitario, l'accento deve essere messo sull'osservanza volontaria e sul rispetto, spontaneo o indotto, delle norme giuridiche.

3.7

Questo significa che la Commissione dovrebbe, nell'ambito delle sue competenze, concentrare i suoi sforzi e le sue iniziative innanzi tutto su una migliore informazione e formazione dei consumatori e dei professionisti, motivandoli e incoraggiandoli a osservare il diritto comunitario attuato.

3.8

L'azione della Commissione dovrebbe essere rivolta in via prioritaria anche all'informazione e alla formazione delle autorità pubbliche nazionali, in particolare di quelle che hanno responsabilità più dirette nell'applicazione del diritto comunitario negli Stati membri. In questo settore si dovrebbe privilegiare l'informazione e la formazione dei giudici e di altri magistrati in genere, persone alle quali spetta in ultima analisi l'interpretazione del diritto e la sua applicazione ai casi specifici oggetto di controversia.

3.9

Diversamente dalla Commissione, però, il CESE ritiene che la semplice informazione non sia sufficiente a conferire ai consumatori la capacità di affermare i loro diritti. Il Comitato ha invece richiamato l'attenzione sulla necessità di dare ai consumatori mezzi e strumenti efficaci per assicurare l'effettiva applicazione del diritto e l'efficiente realizzazione dei loro diritti.

3.10

In questa prospettiva, assume particolare rilievo il ruolo dell'autoregolamentazione e soprattutto della co-regolamentazione, a condizione che i parametri di credibilità dei sistemi volontariamente scelti o negoziati tra le parti interessate vengano garantiti e salvaguardati in modo da meritare la fiducia di tutti.

3.11

Anche i sistemi di mediazione, conciliazione e arbitrato, complementari al sistema giudiziario, devono essere oggetto di particolare attenzione da parte della Commissione e devono veder rafforzata la loro credibilità ed efficacia. È dunque strano che la Commissione, ancora una volta, non abbia accolto la richiesta insistente del CESE di trasformare le raccomandazioni relative ai principi applicabili agli organismi responsabili della risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo (16) in direttive o regolamenti con forza vincolante generale. Questa situazione diventa particolarmente critica quando, in assenza di un'armonizzazione, le diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri portano a un'evoluzione molto difforme dei previsti mezzi alternativi di risoluzione delle controversie.

3.12

La lacuna più rilevante nell'iniziativa della Commissione riguarda tuttavia il settore del diritto processuale civile, e questo nonostante i passi avanti realizzati grazie al lavoro della DG Giustizia, libertà e sicurezza (17) per quanto concerne in special modo i procedimenti che tengono conto delle caratteristiche specifiche dei diritti e degli interessi collettivi dei consumatori. Dopo più di vent'anni di «studi» e di «consultazioni», il Libro verde e il Libro bianco sulla violazione delle norme antitrust non sono riusciti a colmare tale lacuna (18). Ancor meno si registra la prospettiva di una reale volontà politica di fare passi avanti con la recente pubblicazione del Libro verde sui mezzi di ricorso collettivo dei consumatori (19), come ben evidenziato nel recente parere del CESE in materia (20).

3.13

Era dunque essenziale che la Commissione, in qualità di custode del diritto comunitario, desse particolare rilievo al modo in cui interpreta i poteri discrezionali (21), ma non arbitrari, che le conferisce il Trattato in virtù dell'articolo 211 in materia di infrazioni, in particolare «i provvedimenti interni di organizzazione necessari all'esercizio effettivo e imparziale della sua missione, in conformità del Trattato» (22). Si tratta in particolare dei criteri di priorità, dei meccanismi di valutazione e ponderazione dei reclami, degli strumenti di cui dispone per il rilevamento d'ufficio delle infrazioni, dei mezzi per migliorare l'azione dei tribunali nazionali e di altri strumenti complementari (Solvit, FIN-NET, ECC-NET, mezzi alternativi ed extragiudiziari).

3.14

In questo senso, nonostante non siano un indicatore diretto dell'applicazione delle norme, i reclami presentati dai consumatori sono un indice importante di come viene percepito il diritto da parte dei suoi destinatari, come ben si evince dalla seconda edizione del quadro di valutazione dei mercati dei beni di consumo (23). Per tale motivo il CESE accoglie favorevolmente l'iniziativa della Commissione che, dando seguito alle raccomandazioni formulate, ha cominciato a sviluppare una metodologia armonizzata dei reclami e delle richieste dei consumatori (24).

4.1

Il CESE nota che la comunicazione della Commissione torna a fissare priorità già stabilite in precedenza e non presenta alcuna novità rispetto a quanto già definito nei programmi di azione prioritaria 2005-2010 (25), limitandosi a confermare quanto indicato nella strategia per la politica dei consumatori dell'Unione europea 2007-2013 (26), senza presentare misure innovatrici. Pertanto, il CESE non può far altro che ribadire quanto già espresso nei suoi precedenti pareri (27).

4.2

Il CESE si compiace del fatto che la Commissione sembri finalmente disposta a servirsi dell'articolo 153 del Trattato per nuove iniziative volte a rafforzare le misure di cooperazione tra gli Stati membri. Tuttavia non precisa quali nuove iniziative intenda adottare oltre a quelle già avviate e sulle quali il CESE ha già espresso opportunamente il proprio punto di vista. Si tratta in particolare della direttiva concernente la sicurezza generale dei prodotti e il nuovo quadro legislativo (28), nonché il sistema RAPEX relativo soprattutto ai giocattoli (29). Merita comunque un riferimento speciale la pubblicazione settimanale dell'elenco dei prodotti di consumo pericolosi notificati nell'ambito del sistema RAPEX.

4.3

Per quanto attiene alla rete CPC, il CESE sottoscrive l'ottima relazione della Commissione, già citata in precedenza, le difficoltà incontrate e le sue conclusioni, così come i risultati della seconda edizione del quadro di valutazione dei mercati dei beni di consumo, in particolare per quanto concerne la questione dell'enforcement  (30).

4.4

Un aspetto da potenziare sarà quello della pubblicità delle azioni portate avanti dalla Commissione e dalle autorità nazionali ai fini del controllo dell'osservanza del diritto recepito da parte degli organismi pubblici o privati a cui è destinato, in modo da dare maggiore visibilità alla politica di protezione dei consumatori e come mezzo per scoraggiare le pratiche dannose e per offrire al consumatore un senso di maggiore sicurezza.

4.5

Un'iniziativa da accogliere favorevolmente è quella relativa alle nuove modalità di trasmissione delle informazioni di mercato, così da consentire ai consumatori di essere meglio informati e di prendere decisioni responsabili. La Commissione dovrebbe specificare come intende portare avanti tale iniziativa. Allo stesso modo, il CESE attende con interesse la prevista banca dati relativa alle pratiche commerciali sleali, ma auspica che in questo caso non si ripeta quanto è accaduto con la banca dati CLAB.

4.6

Quanto alla proposta di definire «parametri» per l'interpretazione della legislazione comunitaria ad uso delle «autorità nazionali preposte all'applicazione», il CESE si compiace della spiegazione data dai rappresentanti della Commissione invitati alle riunioni del gruppo di studio. È stato infatti chiarito che questa iniziativa si rivolge unicamente alle autorità amministrative, non a quelle giudiziarie, e non mette in questione la competenza esclusiva della Corte di giustizia in sede di rinvio a titolo pregiudiziale per stabilire l'interpretazione del diritto comunitario.

4.7

Nel settore della cooperazione internazionale con i paesi terzi, la comunicazione non presenta dati concreti su quanto è stato già fatto né definisce la strategia che ci si prefigge di seguire per il futuro, in particolare per quanto concerne l'estensione di tale strategia ad altri organismi e organizzazioni internazionali di integrazione economica regionale. Il CESE pertanto esprime la sua preoccupazione per quanto riguarda l'efficienza del controllo sull'osservanza dell'acquis comunitario in relazione a prodotti provenienti da paesi terzi, la mancanza di visibilità di tale controllo e la trasparenza dei suoi risultati.

4.8

Infine, il CESE si mostra preoccupato per quanto concerne l'adeguatezza dei mezzi finanziari a disposizione della Commissione per portare a termine tali compiti, visto il limitato bilancio assegnato alla politica dei consumatori, la cui dotazione potrebbe venire ancor più ridotta per il fatto che nella nuova struttura funzionale della Commissione le questioni relative a tale politica sono suddivise tra due direzioni generali.