52003AE0751

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Comunicazione della Commissione relativa all'introduzione della carta europea d'assicurazione malattia"

(COM(2003) 73 def.)

(2003/C 220/11)

La Commissione europea, in data 17 febbraio 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione di cui sopra.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Dantin, in data 28 maggio 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 18 giugno 2003, nel corso della 400a sessione plenaria, con 79 voti favorevoli, 1 voto contrario e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Sintesi

1.1. Il Comitato accoglie con favore l'introduzione di una carta di assicurazione malattia europea. L'iniziativa, per le facilitazioni che offrirà, rappresenta un contributo importante alla libera circolazione e, in tal modo, rafforzerà la cittadinanza europea.

1.2. Nel tempo, l'obiettivo da conseguire sarà quello dell'istituzione di una sola carta sia per il livello nazionale che quello europeo. Per evitare che la data di scadenza provochi problemi, la carta andrebbe emessa e rinnovata automaticamente dall'organismo emittente per i periodi di validità dei diritti o, in mancanza di ciò, dovrebbe avere un periodo di validità corrispondente a quello della carta nazionale se questa esiste.

1.3. La grafica della carta deve essere "europeizzata", in modo che, alla stregua del passaporto europeo o dell'euro, simbolizzi la cittadinanza europea e rafforzi il sentimento d'appartenenza all'Unione europea.

1.4. Nella fase 2 e ancor più nella fase 3 bisognerà prestare particolare attenzione alla protezione dei dati personali.

2. Introduzione

2.1. Nel giugno 1971 la Comunità economica europea adottò il regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità. Tale regolamento organizza i regimi legali di assicurazione malattia(1).

2.2. Precedentemente all'adozione del regolamento, nel corso della 59a sessione plenaria, svoltasi nel gennaio 1967, il Comitato economico e sociale aveva adottato(2) un parere in merito, nel quale si formulavano alcune osservazioni sul testo proposto.

2.3. Dalla loro entrata in vigore, tanto il regolamento in parola, quanto il successivo regolamento (CEE) n. 574/72, che stabiliva le modalità di applicazione del primo, hanno subito diverse modifiche miranti ad aggiornarne il contenuto per tener conto dei cambiamenti legislativi nazionali, degli accordi bilaterali sottoscritti dagli Stati membri e degli ampliamenti dell'Unione avvenuti dopo il 1971.

2.4. Nel 1992 il Consiglio europeo di Edimburgo(3) riconobbe la necessità di effettuare una revisione generale della legislazione per semplificare le norme di coordinamento; tale riconoscimento si è tradotto nella presentazione di un Piano d'azione per la libera circolazione dei lavoratori(4) da parte della Commissione europea.

2.5. Nel parere del 28 maggio 1998(5) su tale piano d'azione, il Comitato si pronunciò a favore della riforma del regolamento (CEE) n. 1408/71, approvando così l'idea della la semplificazione e del miglioramento del coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale degli Stati membri.

2.6. Allo stato attuale, e dopo tutte le modifiche e le semplificazioni operate, il regolamento (CEE) n. 1408/71 stabilisce, tra l'altro, che tutte le persone che risiedono temporaneamente in uno Stato membro diverso dal quello in cui hanno diritto di beneficiare delle prestazioni, possono accedere alle cure "immediatamente necessarie" o alle cure "necessarie" alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato membro.

2.7. L'accesso alle prestazioni e ai rimborsi è reso possibile dal rilascio da parte dell'organismo di sicurezza sociale dello stato membro d'origine, e su richiesta della persona interessata, di formulari distinti (E 111, E 128, E 110, E 119) a seconda della situazione in cui si trovi il beneficiario (viaggio, distacco per ragioni di lavoro, di soggiorno o di studio, di esercizio dell'attività di trasporto stradale internazionale, ricerca d'occupazione).

2.8. Approvando il piano di azione volto ad eliminare gli ostacoli alla mobilità geografica entro il 2005, il Consiglio europeo di Barcellona ha deciso di creare una carta europea di assicurazione malattia che "sostituirà tutti gli attestati attualmente necessari per beneficiare delle cure in un altro Stato membro". Essa consentirà anche "una semplificazione delle procedure, ma non cambierà i diritti e gli obblighi esistenti".

2.9. In questo contesto, il Consiglio europeo ha chiesto alla Commissione di presentare una proposta tecnica volta a attuare la decisione politica del Consiglio di Barcellona.

È appunto questo l'oggetto della comunicazione in esame, che mira inoltre a rendere più agevoli i lavori della Commissione amministrativa per la sicurezza sociale dei lavoratori migranti (Casstm). Quest'ultima ha in particolare il compito di determinare le basi della presa di decisioni.

3. Sintesi della comunicazione

3.1. La comunicazione è il risultato di una prima consultazione approfondita della Casstm, a seguito del Consiglio europeo di Barcellona, e della consultazione degli Stati membri.

3.1.1. Dopo aver proceduto a stilare un bilancio della situazione attuale e aver constatato la grande diversità delle situazioni nazionali, la comunicazione espone quali saranno le politiche comunitarie che contribuiranno all'introduzione della carta europea di assicurazione malattia: il piano di azione eEurope 2005, il progetto Netc@rds, il Sesto programma quadro di ricerca e sviluppo.

3.1.2. Nella comunicazione si segnala che, quale che sia lo Stato che la rilascia, la carta deve possedere caratteristiche comuni per poter essere riconosciuta e utilizzata in tutti gli Stati. Tali caratteristiche riguardano le informazioni che figurano sulla carta, il modello, la durata di validità e infine il funzionamento della carta per quel che concerne l'assicurato, il prestatore (NdT: prestatario nel testo della comunicazione) delle cure o ancora l'istituzione di sicurezza sociale.

3.1.3. La carta europea dovrebbe quindi, in un primo momento, presentare in modo chiaro le informazioni necessarie alla prestazione e al rimborso delle cure sanitarie somministrate a una persona in uno Stato membro diverso da quello in cui è affiliata.

3.1.4. In linea con il Consiglio europeo di Barcellona, che ha voluto dare un forte segnale a favore del cittadino europeo, la comunicazione propone uno scenario che si articola in tre aspetti:

- libera scelta del supporto della carta europea,

- modalità d'introduzione flessibili,

- un calendario in tre fasi: una fase di preparazione giuridica e tecnica; una fase di diffusione a partire dal 2004 che comporta due tappe, la prima delle quali consisterà nella sostituzione del formulario E 111, mentre la seconda prevede la sostituzione degli altri formulari impiegati nel caso di un soggiorno temporaneo; una terza fase al termine della quale si completerebbe il passaggio ad un supporto elettronico.

4. Osservazioni generali

4.1. L'istituzione di una carta europea di assicurazione malattia è un progetto ambizioso al servizio di un'autentica Europa dei cittadini. Essa corrisponde ad un bisogno essenziale, ma per essere accettata appieno deve essere messa a punto in modo concreto ed efficace sulla base di processi propedeutici corretti. Da tale punto di vista è fondamentale la fase di preparazione giuridica e tecnica.

4.2. Il Comitato si congratula per questa iniziativa e l'appoggia. Se ne rallegra anche perché essa è collegata, in parte, alle problematiche affrontate dal Comitato nel suo parere d'iniziativa "assistenza sanitaria", in particolare relativamente alla libera circolazione dei pazienti (volume e struttura dei flussi, determinanti della mobilità, sociologia del paziente transnazionale, conseguenze finanziarie della mobilità dei pazienti, conseguenze dell'allargamento ...)(6).

4.2.1. Questa iniziativa permetterà infatti ai cittadini di beneficiare più agevolmente delle facilitazioni offerte dal coordinamento dei regimi legali di assicurazione malattia, organizzato da oltre trenta anni dal regolamento (CEE) n. 1408/71. In particolare permetterà ai pazienti che pagano direttamente l'onorario del medico di essere rimborsati più rapidamente dal loro regime di affiliazione, dando allo stesso tempo agli organismi che finanziano il regime delle prestazioni nel paese di soggiorno la garanzia che il paziente è assicurato nel suo paese d'origine e che essi saranno rimborsati dagli organismi corrispondenti.

4.3. Nondimeno, allo scopo di evitare confusioni e guadagnare in chiarezza, la comunicazione dovrebbe esplicitamente precisare che, rispetto al regolamento (CEE) n. 1408/71:

- anche se si procede ad un allineamento dei diritti tra tutte le categorie di assicurati sulle cure medicalmente necessarie, le cure programmate continuano ad essere escluse,

- mentre i formulari E 111 e gli altri valgono per i titolari e per i loro aventi diritto, la carta è invece soltanto nominativa.

5. Osservazioni particolari

5.1. Il modello di carta

5.1.1. La Commissione propone due soluzioni alternative: l'integrazione in una carta nazionale già esistente oppure l'emissione di una nuova carta. A parere del Comitato si tratta di una scelta che, nella situazione attuale, spetta agli Stati membri. Tuttavia, come si sottolinea nella comunicazione, in un primo tempo sulla carta europea dovrebbero figurare in modo evidente un certo numero di informazioni e ciò ne rende complessa l'integrazione in una carta nazionale (sia a chip che a nastro magnetico) che spesso utilizza già le due facce.

5.1.2. In generale, nell'attuale situazione e considerate le differenze constatate nei diversi stati membri, una carta di assicurazione malattia europea sembra dare una risposta più semplice e adeguata alla problematica sollevata dalla decisione del Consiglio di Barcellona.

5.1.3. Si dovrebbe tuttavia considerare questa situazione come transitoria. Nel tempo, l'obiettivo da perseguire dovrebbe consistere nell'istituzione di una carta che svolga una doppia funzione - a livello nazionale ed europeo - e che venga emessa automaticamente per una durata corrispondente al periodo di validità dei diritti.

5.1.4. In merito alle informazioni che dovranno figurare sulla carta, il Comitato condivide le proposte della Commissione. Insiste tuttavia sulla necessità di "europeizzare" la grafica e la presentazione della carta. A tal fine sembra utile, come minimo, la presenza di un logo europeo per permettere che la carta sia facilmente riconoscibile in ciascuno Stato membro e, alla stregua del passaporto europeo o dell'euro, simbolizzi la cittadinanza europea e rafforzi il sentimento d'appartenenza all'Unione europea.

5.2. Durata della validità

5.2.1. Uno dei difetti principali dei formulari attualmente utilizzati, e in particolare del formulario E 111, sta nella sua durata di validità che è determinata nel tempo in funzione della data d'emissione.

5.2.2. La durata di validità determinata non crea difficoltà significative per i cittadini i cui spostamenti nell'UE sono rari e occasionali; ciò però non vale assolutamente per coloro la cui presenza in un altro Stato membro è frequente, ripetuta e talvolta di lunga durata.

5.2.3. Siccome non è prevista alcuna modalità di rinnovo sistematico, né vi sono dispositivi che segnalino l'avvicinarsi della data di scadenza del formulario, è frequente il caso in cui il potenziale paziente si ritrova in possesso di un formulario scaduto.

5.2.4. Per evitare tale situazione bisognerebbe prevedere, in ogni caso, una durata di validità della carta d'assicurazione malattia europea identica a quella della carta nazionale. Questa perfetta corrispondenza determinerebbe di fatto un rinnovo parallelo delle due carte, evitando così il problema della scadenza. Si potrebbe altresì immaginare che, su richiesta dell'assicurato, la carta sia automaticamente rinnovata, alla sua scadenza, dall'organismo emittente.

5.3. L'assicurato e gli altri attori

5.3.1. Allo scopo di semplificare al massimo le procedure legate all'introduzione della carta europea, la comunicazione propone due disposizioni che comportano una modifica del regolamento (CEE) n. 1408/71 e del suo regolamento d'applicazione (CEE) n. 574/72. Si tratta:

- di realizzare l'allineamento dei diritti per le "cure necessarie" tra tutte le categorie di assicurati. Questo allineamento è uno dei requisiti per l'introduzione della carta. Il Comitato auspica che tale modifica diventi effettiva quanto prima possibile perché le differenze che oggi giustificherebbero una distinzione tra "cure necessarie" e "cure immediatamente necessarie" sono di difficile interpretazione, da un punto di vista pratico ed etico, per i medici,

- di abolire l'obbligo di passare per una istituzione di sicurezza sociale del luogo di soggiorno, prima di ricorrere ad un prestatore di cure.

5.3.2. Il Comitato, sulla base delle informazioni a sua disposizione, approva in generale queste semplificazioni. Commenterà in modo dettagliato e completo questo aspetto nel parere che emetterà sul testo di modifica del regolamento (CEE) n. 1408/71 e del regolamento di applicazione (CEE) n. 574/72.

5.3.3. Per quanto riguarda i legami e i modus operandi che dovranno regolare le relazioni tra i diversi attori va detto che essi non sembrano essere chiariti. Fintanto che non si disporrà di carte elettroniche quali saranno le modalità d'uso nelle relazioni tra paziente (la carta) e operatore della sanità? Quali sono i legami tra il medico e gli organismi pagatori? Ecc.

Una soluzione soddisfacente di questi aspetti è, ovviamente, un fattore che influirà sul buon funzionamento, sull'accettazione senza difficoltà e quindi sul successo della carta europea di assicurazione malattia.

5.4. Il calendario

5.4.1. Il calendario presentato è per la fase 1 e per la fase 2 realistico, anche se ambizioso. I termini imposti possono considerarsi, nella situazione attuale degli Stati membri, molto stretti. Nondimeno, la possibilità di beneficiare nella seconda fase di un periodo transitorio di diciotto mesi in cui sarà consentita una doppia circolazione (formulario + carta) offre elementi di flessibilità apprezzabili. D'altronde, dato che il calendario previsto si conclude nel 2008, sarebbe utile indicare come, in quali condizioni e con quali scadenze i paesi in via d'adesione all'Unione europea si inseriscano in tale processo.

5.4.2. La fase 3 prevede l'introduzione di una carta con supporto elettronico che potrebbe incorporare, secondo la comunicazione, alcune funzioni relative allo stato di salute della persona titolare della carta stessa. A tale proposito, il Comitato fa osservare che il mandato previsto dal Consiglio europeo di Barcellona non riguardava la creazione di una "tessera sanitaria", ma quella di una "carta europea di assicurazione malattia". La proposta di una carta elettronica appare pertanto prematura sia sul piano formale sia su quello sostanziale.

5.5. Proteggere i dati

5.5.1. Sia la carta introdotta nella fase 2 che la carta elettronica conterranno dei dati personali. Sarà indispensabile assicurarsi che tali dati siano protetti e che, almeno, non possano essere incrociati con altri dati esistenti.

Bruxelles, 18 giugno 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) GU L 149 del 5.7.1971.

(2) GU C 64 del 5.4.1967.

(3) Consiglio europeo di Edimburgo, 11 e 12 dicembre 1992. Conclusioni della presidenza (SN 456/92).

(4) COM(97) 586 def.

(5) GU C 235 del 27.7.1998, pag. 82.

(6) Parere in corso di elaborazione sul tema "Assistenza sanitaria", SOC/140.