52002DC0215

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE sull'applicazione negli anni dal 1996 al 1999 della direttiva 92/106/CEE del Consiglio, del 7 dicembre 1992, relativa alla fissazione di norme comuni per taluni trasporti combinati di merci tra Stati membri

Introduzione e sintesi

La presente relazione ottempera all'obbligo imposto dall'articolo 5 della direttiva 92/106/CEE del Consiglio del 7 dicembre 1992. Essa fa seguito alla relazione del 18 luglio 1997 [1] e riguarda soltanto gli elementi di novità.

[1] COM(97) 372 def.

Con un ritardo di poco più di sette anni e mezzo rispetto alla data originariamente prevista, si è giunti al recepimento della direttiva da parte di tutti gli Stati membri (cfr. punto 1.1.1).

Le disposizioni fiscali della direttiva sono applicate in Germania, Austria, Francia e Italia. Gli altri Stati membri hanno applicato solo le disposizioni obbligatorie, senza avvalersi delle altre possibilità offerte (cfr. punto 1.1.2).

La direttiva 96/53/CE [2] prevede una deroga al peso massimo autorizzato (40 tonnellate) per la tratta su strada nell'ambito di un trasporto combinato. L'applicazione di questa disposizione varia notevolmente a seconda degli Stati membri (cfr. punto 1.1.3).

[2] Direttiva 96/53/CE del Consiglio, del 25 luglio 1996, che stabilisce, per taluni veicoli stradali che circolano nella Comunità, le dimensioni massime autorizzate nel traffico nazionale e internazionale e i pesi massimi autorizzati nel traffico internazionale (GU L 235 del 17.9.1996, pag. 59).

La Commissione e vari Stati membri hanno concesso ingenti aiuti finanziari al trasporto combinato. Gli Stati membri non hanno sempre rispettato le disposizioni comunitarie relative agli aiuti di Stato. Si sta procedendo a una rifusione del regolamento (CEE) n. 1107/70 [3] del Consiglio relativo agli aiuti accordati nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (cfr. punto 1.2).

[3] GU L 130 del 15.6.1970, pag. 1; regolamento modificato da ultimo dai regolamenti (CEE) n. 3578/92 del Consiglio, (GU L 364 del 12.12.1992, pag. 11), (CE) n. 2255/96 del Consiglio (GU L 304 del 27.11.1996, pag. 3) e (CE) n. 543/97 del Consiglio (GU L 84 del 26.3.1997, pag. 6).

Due Stati membri hanno accompagnato i propri dati sul traffico in trasporto combinato con suggerimenti di misure da adottare a livello comunitario. Si tratta di provvedimenti che esulano dal campo di applicazione della direttiva (cfr. punto 1.3).

Nonostante la mancanza di uniformità delle informazioni statistiche, i dati raccolti evidenziano un aumento del trasporto combinato tra il 1996 e il 1999; nel 1999 è stata osservata una leggera flessione sul traffico ferroviario. I dati dell'UIRR [4] evidenziano un aumento dell'uso della strada viaggiante e un aumento della quota del traffico internazionale a scapito di quello nazionale (cfr. punto 2).

[4] Unione internazionale delle società di trasporto combinato strada/rotaia.

Nel periodo dal 1996 al 1999, le quote ferroviaria e fluviale del trasporto combinato hanno rappresentato il 26,5% del traffico stradale su distanze superiori a 500 km. Si tratta di un'approssimazione per difetto, in quanto alcuni collegamenti marittimi erano in concorrenza con il trasporto intraeuropeo di merci su strada per lunghe distanze (cfr. punto 2.1.5).

1. ASPETTI LEGISLATIVI

1.1. Applicazione della direttiva 92/106/CEE

1.1.1. Recepimento nell'ordinamento nazionale

L'articolo 10 della direttiva 92/106/CEE prevedeva il recepimento della stessa negli ordinamenti nazionali entro il 1° luglio 1993. L'ultimo Stato membro ha attuato la direttiva nel febbraio 2001.

1.1.2. Attuazione delle disposizioni fiscali

1.1.2.1. Considerazioni generali

L'articolo 6, paragrafo 1 della direttiva 92/106/CEE ha istituito l'obbligo di concedere riduzioni o rimborsi delle tasse applicabili ai veicoli stradali, sempreché utilizzati in trasporto combinato.

Alcuni Stati membri si sono attenuti a questa disposizione obbligatoria soltanto per il trasporto combinato strada/rotaia, principalmente per la strada viaggiante.

Altri Stati, più inclini a promuovere il trasporto combinato, si sono spinti oltre, avvalendosi delle altre possibilità offerte dalla direttiva. L'incidenza di tali disposizioni facoltative sul traffico in trasporto combinato non può essere tuttavia stimata con precisione scientifica: sono infatti cambiati gli altri parametri, in particolare con l'aumento del costo della trazione ferroviaria e con la diminuzione della qualità del servizio. L'impressione generale degli Stati membri all'avanguardia è che tali disposizioni siano indispensabili.

Ricordiamo che gli Stati membri in cui vengono applicate le disposizioni fiscali della direttiva sono la Germania, l'Austria, la Francia e l'Italia.

1.1.2.2. Conclusioni

In conclusione, la maggior parte degli Stati membri non si è pienamente avvalsa delle possibilità offerte dalla direttiva in ambito fiscale. Dato che, tuttavia, i costi esterni dei trasporti stradali non sono stati internalizzati completamente, i prezzi sono artificiosamente bassi. Sarebbe quindi importante utilizzare tutte le possibilità giuridiche esistenti per attenuare l'incidenza negativa dei prezzi sul trasporto combinato.

1.1.3. Deroga al peso massimo autorizzato per i veicoli stradali

La direttiva 96/53/CE [5] (articolo 3 e paragrafo 2.2.2, lettera c) dell'allegato I) recita: "uno Stato membro non può rifiutare o vietare l'uso nel proprio territorio (...) [di un] veicolo a motore a 3 assi con semirimorchio a 2 o 3 assi che trasporta, sotto forma di trasporto combinato, un container ISO di 40 piedi" quando il peso totale è pari o inferiore a 44 tonnellate. Questa disposizione si è rivelata importante per lo sviluppo del trasporto combinato. Il presente paragrafo descrive la situazione al mese di agosto del 1999.

[5] Direttiva 96/53/CE del Consiglio, del 25 luglio 1996, che stabilisce, per taluni veicoli stradali che circolano nella Comunità, le dimensioni massime autorizzate nel traffico nazionale e internazionale e i pesi massimi autorizzati nel traffico internazionale (GU L 235 del 17.9.1996, pag. 59).

In sette paesi (B, DK, I, L, NL, FIN e S) la deroga non è necessaria, in quanto il peso massimo autorizzato per alcune configurazioni di veicoli raggiunge, e in alcuni casi supera, le 44 tonnellate.

Altri due Stati membri (D dal luglio 1997, F) concedono una deroga (44 tonnellate) per le tratte su strada rientranti in un'operazione di trasporto combinato, a prescindere dall'UTI [6] in questione. La Francia ottempera tuttavia in maniera rigorosa agli obblighi imposti dalla direttiva 96/53/CE per il collegamento dei porti marittimi.

[6] UTI: unità di trasporto intermodale. Questo termine designa i semirimorchi adatti al trasporto intermodale, i container e le casse mobili.

Il Regno Unito, per parte sua, concedeva la deroga in questione soltanto ai veicoli stradali a sei assi, con ruote gemellate sull'asse motore e sospensione pneumatica, per i tragitti compiuti nell'ambito di operazioni di trasporto combinato. Dal 1° febbraio 2001 la deroga è stata estesa a tutto il trasporto su strada.

L'Irlanda ammette le 44 tonnellate per il trasporto di tutte le casse mobili e di tutti i container.

Tre Stati membri (EL, E, P) ottemperano in maniera rigorosa agli obblighi imposti dalla direttiva 96/53/CE per tutti i tipi di trasporto combinato.

A causa della sua conformazione geografica, l'Austria si limita a concedere una deroga a 41 tonnellate al trasporto di container e di casse mobili su strada.

1.2. Aiuti comunitari e aiuti di Stato al trasporto combinato

Sebbene la direttiva 92/106/CEE non riguardi gli aiuti, vari Stati membri hanno chiesto l'aggiornamento del regolamento (CEE) n. 1107/70 sugli aiuti di Stato. È in fase di preparazione un nuovo regolamento sugli aiuti di Stato [7].

[7] Si veda la proposta della Commissione di un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla concessione di aiuti finalizzati al coordinamento dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile, COM(2000) 5 def. del 26 luglio 2000.

1.2.1. Assistenza finanziaria della Comunità

Oltre ai programmi di ricerca e di sviluppo, nel periodo preso in esame il programma PACT ha sovvenzionato operazioni innovative di trasporto combinato. Esso ha dimostrato la propria utilità e, il 4 febbraio 2002, la Commissione ha proposto [8] di avviare un programma più ambizioso, denominato "Marco Polo", che prevede tre tipi di intervento in tutti i segmenti del mercato del trasporto merci:

[8] COM(2002) 54 def.

- aiuto all'avvio di servizi di trasporto merci rispettosi dell'ambiente;

- interventi pilotati dalla Commissione in grado di esercitare un effetto catalizzatore;

- elaborazione di competenze condivise e una strategia per la diffusione delle buone idee.

1.2.2. Aiuti di varia natura degli Stati membri

La presente sezione prende in considerazione tutte le fonti d'informazione di cui la Commissione dispone. Vari Stati membri concedono ai trasporti combinati aiuti finanziari non previsti dalla direttiva 92/106/CEE:

- sovvenzioni agli investimenti (cantieri, materiali);

- sovvenzioni di esercizio.

La Commissione ricorda agli Stati membri che essi sono tenuti a notificare gli aiuti che intendono concedere ai trasporti combinati. Non ottemperando a tale obbligo, essi impediscono alla Commissione di verificare se tali aiuti (illegittimi in assenza di notifica) siano comunque compatibili con il mercato comune, vale a dire se non producano né distorsioni inaccettabili della concorrenza, né vantaggi per determinate imprese.

1.3. Progetto di modifica della direttiva

Il 10 luglio 1998 la Commissione ha proposto [9] di modificare le direttive 92/106/CEE e 96/53/CE. Il Parlamento ha votato emendamenti che eliminano due disposizioni d'importanza capitale: la deroga permanente ai divieti di circolare durante il fine settimana e la generalizzazione dell'autorizzazione a raggiungere le 44 tonnellate per tutti i tipi di trasporto combinato. In data 11 dicembre 2001 la Commissione ha ritirato la proposta [10].

[9] Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 92/106/CEE del Consiglio, del 7 dicembre 1992, relativa all'applicazione di norme comuni per taluni trasporti combinati di merci fra Stati membri e proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 96/53/CE del Consiglio, del 25 luglio 1996, che stabilisce, per taluni veicoli stradali che circolano nella Comunità, le dimensioni massime autorizzate nel traffico nazionale e internazionale e i pesi massimi autorizzati nel traffico internazionale, COM(1998) 414 def.

[10] COM(2001) 763 def.: comunicazione della Commissione - Ritiro delle proposte della Commissione che non rivestono carattere d'attualità.

2. SVILUPPO ECONOMICO DEL SETTORE

2.1. Evoluzione statistica in Europa

2.1.1. Osservazioni sulle statistiche disponibili

Numerosi Stati membri hanno comunicato di non avere a disposizione statistiche idonee, o di averne solo di parziali.

Le cifre fornite dalle organizzazioni di trasporto combinato sono più utili, in quanto vi sono meno sovrapposizioni. Tuttavia in molti casi si sono dovute effettuare stime. Ad esempio, ogni container marittimo è computato come 1,5 TEU mentre, in base alle statistiche dell'UIRR, ogni spedizione equivale a circa 2,3 TEU. Vi sono anche problemi di definizione: il miglioramento delle statistiche richiederà quindi parecchio tempo.

2.1.2. Trasporti combinati in TEU (Twenty-foot Equivalent Unit) [11]

[11] Unità di misura corrispondente a un container ISO di 20 piedi (6,10 m) di lunghezza, usata per esprimere capacità o flussi di trasporto.

La tabella 1 indica il numero totale di TEU trasportate in trasporto combinato. A causa dell'eterogeneità delle cifre disponibili, i dati riportati nella tabella sono indicativi.

Tabella 1: tendenze del trasporto combinato in milioni di TEU

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte: DG Energia e trasporti, stime

In allegato viene riportato il grafico 1 che illustra l'evoluzione.

2.1.3. Conclusioni

Nel periodo preso in esame, il numero di TEU trasportate annualmente in trasporto combinato registra un aumento da 29 a 37 milioni.

La flessione del traffico ferroviario tra il 1998 e il 1999, confermata dalle statistiche UIRR, in base ai dati forniti dalla stessa UIRR sarebbe stata arginata nel 2000.

2.1.4. Tentativo di confronto fra trasporto unimodale e trasporto combinato

Il parametro preso in considerazione è quello del traffico espresso in tonnellate-chilometro.

Tabella 2: traffico totale in miliardi di tonnellate-chilometro

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte: Transport in figures, DG TREN

I grafici 2-1 e 2-2, in allegato, illustrano tali evoluzioni.

Tabella 3: trasporto combinato per modo

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonti: Eurostat per il traffico complessivo; DG Energia e trasporti, stime, per il traffico combinato.

È ignoto il volume del trasporto su strada svolto nel corso di operazioni di trasporto combinato. Le cifre attribuite al trasporto combinato via mare non sono del tutto attendibili, in quanto non vi è alcuna garanzia che tutti i trasporti intraeuropei di container via mare rientrino nella definizione del trasporto combinato. Il trasporto combinato non sembra in grado di competere con il trasporto per condotta. Inoltre il 1999 non appare ancora nelle serie di Eurostat.

L'esame delle tabelle consente di trarre le conclusioni seguenti:

il trasporto marittimo a corto raggio e il trasporto su strada si spartiscono in maniera quasi equa l'84% circa delle tonnellate-chilometro realizzate in Europa;

nel periodo preso in esame, la percentuale del trasporto combinato sul traffico dei modi che permettono di trasportare grandi quantitativi di merce registra un aumento, superando il 25% per il trasporto ferroviario;

è in aumento la percentuale del trasporto combinato sul trasporto totale, escludendo l'apporto dei tratti stradali delle operazioni di trasporto combinato;

in molti paesi dell'Unione vi sono isole. Non si può quindi affermare che il trasporto marittimo a corto raggio rappresenti sempre un'alternativa al trasporto di merci su strada. Resta da realizzare uno studio più dettagliato sulla stima della quota di traffico marittimo che avrebbe potuto essere svolto su strada.

Le tonnellate-chilometro realizzate mediante trasporto combinato su rotaia o per via fluviale, modi di trasporto sicuramente alternativi alla strada, rappresentano più del 6% del traffico stradale. Questa percentuale rimane esigua se la si rapporta all'obiettivo di potenziamento del trasporto combinato come alternativa al trasporto su strada.

La quota del trasporto su strada sul mercato complessivo dei trasporti è passata dal 43,5% nel 1996 al 43,7% nel 1998 (Transport in figures 2000).

2.1.5. Confronto fra il traffico in trasporto combinato (trasporto ferroviario e fluviale) e in trasporto stradale a oltre 500 km

Ci si può domandare quale sia il volume del trasporto combinato rispetto al trasporto su strada quando i due modi di trasporto sono in concorrenza.

In base alla pubblicazione statistica EU Transport in figures 2000 della DG TREN, l'80% del traffico nazionale su strada in termini di tonnellate-chilometro interessa distanze inferiori a 500 chilometri.

In prima approssimazione si può ritenere che ciò possa valere anche per il trasporto stradale internazionale (la distorsione statistica introdotta da questa ipotesi appare trascurabile rispetto alle incertezze che gravano sulle cifre utilizzate) e che il trasporto combinato non sia economicamente conveniente a meno di 500 km [12].

[12] Giova tuttavia osservare che alcuni progetti di ricerca (TERMINET, SCANDINET) hanno evidenziato che, a determinate condizioni, il trasporto combinato può essere conveniente per una distanza di 300 km.

In questa situazione, il volume dei trasporti su strada realizzato in trasporto combinato dev'essere paragonato a un quinto del volume totale realizzato su strada.

Tabella 4: traffico a oltre 500 km

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte: DG Energia e trasporti, stime

Questa impostazione meriterebbe di essere approfondita prendendo in considerazione i volumi di merci che avrebbero potuto ritrovarsi sulle strade europee e che sono invece stati dirottati sul trasporto marittimo a corto raggio. Partendo dal presupposto che la metà del traffico intraeuropeo di container via mare rientra nella definizione del combinato, nel periodo in esame il rapporto "combinato/strada a oltre 500 km" raggiungerebbe il 60%. Nonostante i suoi attuali limiti, questa impostazione sottolinea la fondatezza della politica di promozione del trasporto combinato.

2.1.6. Conclusioni sulla qualità delle statistiche

È necessario poter disporre di statistiche più uniformi. Nelle loro risposte, sia la Germania che il Belgio fanno espresso riferimento a questo aspetto, peraltro menzionato anche da altri Stati membri. La Commissione si sta occupando della questione.

Eurostat dovrebbe sviluppare un adeguato sistema di raccolta dei dati, puntando a una struttura armonizzata e standardizzata delle informazioni in grado di garantire la tutela degli interessi commerciali. Sarebbe quindi opportuno che gli Stati membri raggiungessero un accordo sul contenuto delle statistiche che desiderano veder utilizzate in rapporti di questo tipo e si impegnassero a svolgere le indagini necessarie sotto il coordinamento di Eurostat.

2.1.7. Trasporto combinato di UTI per via navigabile interna

I collegamenti più importanti sono quelli che hanno luogo nel triangolo tra il porto di Rotterdam, il porto di Anversa e il Reno. Non tutti i trasporti tra Anversa e Rotterdam rientrano nella definizione di "trasporto combinato", in quanto spesso non vi sono tragitti su strada; spesso, tuttavia, essi sostituiscono il trasporto su strada. Il trasporto di container prende inoltre piede tra Lilla e i porti citati e lungo il Danubio grazie all'aiuto iniziale del programma PACT, mediante il quale dal 1993 al 1996 [13] e dal 1997 al 2001 sono state cofinanziate con fondi della Commissione numerose azioni pilota a favore del trasporto combinato.

[13] Decisione 93/45/CEE della Commissione del 22 dicembre 1992, GU L 16 del 25.1.1993, pag. 55.

Negli anni presi in esame, il numero di TEU trasportate per via navigabile interna è aumentato del 19,5%. Il volume espresso in tonnellate-chilometro è invece aumentato del 13%.

2.1.8. Trasporto di UTI per ferrovia

Il 1999 è stato un anno negativo per il trasporto di UTI per ferrovia. Dal 1996 al 1999 il trasporto di UTI per ferrovia ha registrato un incremento del 6% in termini di TEU (e un incremento del 10% in termini di tkm); dal 1998 al 1999 esso ha registrato invece una flessione (rispettivamente dell'1,6% e del 4,6%) in relazione a questi due indicatori. L'UIRR dispone di cifre per il 2000. Il grafico 3 riportato in allegato mostra l'evoluzione del numero di spedizioni effettuate da compagnie operanti nell'intero periodo in esame, al netto dei doppi conteggi.

Cresce notevolmente la quota del traffico internazionale sul totale del traffico delle imprese aderenti all'UIRR: dal 61% del 1996 si è raggiunto il 65% nel 2000.

2.1.9. Trasporto combinato strada/rotaia di casse mobili, semirimorchi e strada viaggiante [14]

[14] Autocarro su treno.

La relazione dell'UIRR per il 2000 contiene dati molto interessanti sulla ripartizione delle spedizioni effettuate dai suoi aderenti. L'unità presa in considerazione è il migliaio di spedizioni.

Tabella 5: tipologia delle UTI trasportate dalle imprese aderenti all'UIRR

>SPAZIO PER TABELLA>

Tradotta in percentuali, la tabella assume i valori indicati di seguito.

Tabella 6: percentuale dei diversi tipi di UTI (UIRR)

>SPAZIO PER TABELLA>

Si può osservare ancora una volta che il 1999 non è stato una buona annata per il trasporto combinato strada/rotaia. Aumenta l'uso della strada viaggiante.

3. CONCLUSIONI SULLE STATISTICHE

3.1. Numero di unità nel trasporto combinato

Il numero di TEU trasportate registra un aumento: da 29 milioni nel 1996 a 37 milioni nel 1999. Si tratta di cifre sovrastimate in valore assoluto, in quanto è stato indebitamente preso in considerazione tutto il trasporto marittimo intraeuropeo di container a corto raggio. È verosimile ritenere che il trasporto combinato in senso stretto per i tre modi in questione non abbia raggiunto un incremento del 28% nei quattro anni presi in esame. L'aumento è probabilmente superiore al 7% (evoluzione dell'insieme del trasporto combinato su rotaia e fluviale).

3.2. Confronto tra il trasporto stradale, ferroviario, fluviale e combinato

I confronti si riferiscono alle tonnellate-chilometro trasportate nell'intero periodo 1996-1998.

Il traffico complessivo su rotaia rappresenta circa il 19,4% dell'insieme del traffico su strada; il traffico fluviale complessivo rappresenta il 9,7%.

Un quarto del traffico ferroviario è costituito dal trasporto combinato.

Per quanto riguarda il traffico fluviale, il trasporto combinato rappresenta soltanto il 4%.

Il 14% del trasporto marittimo intraeuropeo a corto raggio è dato da container; tale percentuale, tuttavia, non può essere ascritta integralmente al trasporto combinato in senso stretto, in quanto alcuni collegamenti marittimi interessano distanze inferiori a 100 chilometri.

Il numero di tonnellate-chilometro trasportate via fiume e su rotaia in trasporto combinato rappresentava in media un quarto del traffico di merci su strada su distanze superiori a 500 km. È probabile che, includendo i tratti di mare, tale proporzione salga a circa la metà.

3.3. Qualità delle statistiche

È necessario poter disporre di statistiche più uniformi. La Commissione se ne sta occupando, in particolare approfondendo gli spunti di riflessione emersi da ricerche quali IQ, IMPULSE e RECORDIT.

ALLEGATI

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

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