EURÓPAI BIZOTTSÁG

Strasbourg, 2018.10.23.

COM(2018) 703 final

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE

A szubszidiaritás és az arányosság elve szerepének megerősítése az uniós politikai döntéshozatal során

{COM(2018) 490}
{COM(2018) 491}

A szubszidiaritás és az arányosság elve szerepének megerősítése az uniós politikai döntéshozatal során

„Azt akarom, hogy Uniónk fokozottabban összpontosítson az igazán fontos kérdésekre, építve a Bizottság által már elvégzett munkára. Nem szabad túlságosan beavatkoznunk az európai polgárok hétköznapi életébe azáltal, hogy annak minden területét szabályozzuk. A nagy jelentőségű dolgokban kell nagyobb szerepet vállalnunk. Nem állhatunk elő új kezdeményezések tömkelegével, és nem törekedhetünk még szélesebb hatáskörökre. Vissza kell adnunk a hatásköröket a tagállamok kezébe, ha ennek értelmét látjuk.

Jean-Claude Juncker elnök 2017. évi beszéde az Unió helyzetéről

1.Bevezető

A Bizottság az igazán fontos kérdésekre összpontosít. A bizonyítékokra alapozott politikai döntéshozatalt és a jogalkotás minőségének javítását helyezte tevékenységeinek középpontjába, és Juncker elnök tíz prioritására fókuszáló, egyszerűsített munkaprogramokra tett javaslatot. A Bizottság hangsúlyozta, hogy a nagy jelentőségű dolgokban kell nagyobb szerepet vállalni, és minden más téren visszafogottan kell fellépni.

A szubszidiaritás és az arányosság a Bizottság minőségi jogalkotási programjának alapvető elemei, amelyek alátámasztják a Bizottság szakpolitikai javaslatainak előkészítési módját. A Bizottság jelentős erőfeszítéseket tett a minőségi jogalkotás érdekében, amely immár a Bizottság tevékenységének szerves részévé válik. A politikai döntéshozatali eljárás középpontjába egyértelműen a korábbi tapasztalatokból levont tanulságok, valamint az érdekelt felek és a civil társadalom véleménye kerül az új jogszabályokra való javaslattétel előtt. Az OECD a közelmúltban elismerte a Bizottság erőfeszítéseit, és a bevált szabályozási gyakorlat tekintetében a Bizottságot a rangsor élére 1 helyezte. Ám nem nyugodhatunk a babérjainkon. A Bizottság felméri a 2015 májusában bevezetett, teljes szakpolitikai ciklusra kiterjedő reformcsomagot. A reformok célja az volt, hogy fokozzák az uniós döntéshozatali eljárás nyitottságát és átláthatóságát, javítsák az új jogszabályok minőségét a jogszabálytervezetek és módosítástervezetek jobb hatásvizsgálatai révén, valamint előmozdítsák a meglévő uniós jogszabályok állandó és következetes felülvizsgálatát. A felmérés célja a minőségi jogalkotási politikánk finomítása és további javítása, beleértve a szubszidiaritás és az arányosság kezelését.

Ez a felmérés az Európa jövőjéről szóló, a Bizottság által 2017 márciusában közzétett fehér könyv tárgyát képező eszmecserével párhuzamosan zajlik. A fehér könyv öt forgatókönyvet vázolt fel annak szemléltetésére, hogy az Unió miként nézhet ki 2025-ben, és több mint 2000 nyilvános rendezvénnyel megindította azt a folyamatot, amelynek célja, hogy az európaiak beleszólhassanak Uniójuk jövőjébe. Az Unió helyzetéről szóló 2017. évi beszédében Juncker elnök észrevételezte ezt a párbeszédet, és ismertette a szabadságon, az egyenlőségen és a jogállamiságon alapuló, demokratikusabb Unióval kapcsolatos elképzeléseit. E munka előmozdítására Juncker elnök a szubszidiaritással és az arányossággal foglalkozó munkacsoportot hozott létre, hogy minden szakpolitikai területet kritikus szemmel tekintsen át annak érdekében, hogy az Unió csak akkor járjon el, ha hozzáadott értéket képvisel. A munkacsoportnak különösen a negyedik, „kevesebbet hatékonyabban” forgatókönyvet  2 kell megvizsgálnia részletesebben, amely szerint az Unió korlátozott erőforrásait kisebb számú tevékenységre összpontosítaná annak érdekében, hogy hatékonyabban kezelje a prioritásait.

A Bizottság már eddig is előrelépést ért el az uniós szakpolitikák hatékonyabb megvalósítása terén azáltal, hogy uniós szinten kevesebbszer lép fel, és nemzeti szinten zajlik több tevékenység. Ma már az állami támogatási intézkedések több mint 97%-át közvetlenül nemzeti, regionális vagy helyi szinten hajtják végre, világosan meghatározott kritériumok alapján, a Bizottság előzetes jóváhagyása nélkül. A nemzeti versenyhatóságok felhatalmazása lehetővé tette, hogy 2004 óta az antitröszt végrehajtási határozatok mintegy 85%-át e hatóságok hozzák meg. A közös agrárpolitika javasolt egyszerűsítése elismeri a helyi feltételek sokféleségét az egész Unióban, és visszaadja a nemzeti hatóságoknak a mezőgazdaság és a környezet támogatására szolgáló hatékony és testreszabott megoldások biztosításához szükséges hatásköröket.

Előretekintve, az e Bizottság működése alatt kidolgozott megközelítést még jobban be kell építeni a Bizottság tevékenységébe, és annak a polgárok mindennapi életének uniós szabályozási mértékére vonatkozó, folyamatban lévő reflexió részévé kell válnia. E cél szem előtt tartásával ez a közlemény azt határozza meg, hogy miként kell erősíteni a szubszidiaritás és az arányosság elvének szerepét az EU politikai döntéshozatalában. A közlemény különösen megindítja a Bizottság nyomon követését a munkacsoport ajánlásai vonatkozásában, valamint a más szereplők szükséges fellépési területei kiemelésének eszközei terén. A Bizottság 2019 első felében a minőségi jogalkotás felmérésének keretében – a minőségi jogalkotás terén érdekelt valamennyi fél véleményének meghallgatását követően – finomítani kívánja a részleteket.

2.A szubszidiaritás és az arányosság jelentősége

A szubszidiaritás elve az Unió tevékenységének középpontjában áll. A Szerződések értelmében a tagállamok bizonyos hatásköröket ruháztak az Unióra, és ezek alkalmazását a szubszidiaritás elve irányítja. A kizárólagos hatáskörébe nem tartozó területeken az Unió csak akkor járhat el, ha a kitűzött célokat a tagállamok sem központi, sem regionális és helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, hanem a tervezett intézkedés nagyságrendje vagy hatásai miatt azok uniós szinten jobban megvalósíthatók.

Az elv betartásának ellenőrzése alapvetően az EU politikai intézményeire és a nemzeti parlamentekre bízott politikai kérdés. Ezt szem előtt tartva Juncker elnök politikai iránymutatásában hangsúlyozta 3 , hogy a nemzeti parlamentekkel való együttműködés megerősítése fontos szerepet játszik abban is, hogy az Unió közelebb kerüljön polgáraihoz. A Szerződések (1.) és (2.) jegyzőkönyve meghatározza a nemzeti parlamentek szerepét az Unióban, és hatáskört biztosít számukra a szubszidiaritás vizsgálatára 4 . Különösen a jogalkotási aktusra irányuló bizottsági javaslatot kell továbbítani a nemzeti parlamenteknek, amelyeknek nyolc hét áll rendelkezésükre indokolt vélemény benyújtására, és valamennyi nemzeti parlament két szavazattal rendelkezik. Ha együttes szavazatuk meghalad egy bizonyos küszöbértéket 5 , a Bizottságnak felül kell vizsgálnia javaslatát, és indokolnia kell, hogy miért tartja fenn, módosítja vagy vonja vissza azt. Amennyiben a rendes jogalkotási eljárás tárgyát képező javaslat esetében megvan a nemzeti parlamentek szavazatainak egyszerű többsége, a Bizottságnak meg kell indokolnia, hogy miért tartja fenn javaslatát (amennyiben nem vonja vissza vagy nem módosítja azt), az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak pedig mérlegelnie kell, hogy a javaslat összeegyeztethető-e a szubszidiaritás elvével. Amennyiben az Európai Parlament tagjainak egyszerű többsége vagy a Tanács tagjainak 55 %-a úgy találja, hogy a javaslat sérti a szubszidiaritás elvét, a javaslat a továbbiakban nem tárgyalható. A Bíróság elbírálja a tagállamok (vagy a nemzeti parlamentjeik nevében beadott), illetve – amennyiben az Európai Unió működéséről szóló szerződés értelmében konzultálni kell vele – a Régiók Bizottsága által a szubszidiaritás megsértésével hozott intézkedésekkel kapcsolatosan benyújtott kereseteket.

A gyakorlatban a szubszidiaritás a kormányzás legmegfelelőbb szintjének meghatározását jelenti a szakpolitikák kidolgozása és végrehajtása terén. Az Uniónak csak akkor kell fellépnie, ha ez szükséges, és ha a fellépés a nemzeti, regionális vagy helyi szinten hozott intézkedésekkel szemben egyértelmű előnyökkel jár. Az uniós fellépés potenciális hozzáadott értéke és a fellépés elmaradásával az EU-nak okozott költségek (amelyet gyakran „az európai cselekvés hiányából fakadó költségeknek” neveznek) szorosan egymáshoz kapcsolódó koncepciók 6 . Az aktuális politikai prioritásoktól függően idővel változhat annak politikai értékelése, hogy egy adott uniós szakpolitikai eszköz hozzáadott értéket képvisel-e.

A szubszidiaritást gyakran úgy jellemzik, mint választást az uniós fellépés vagy a fellépés hiánya között. Ez nem helytálló. A szubszidiaritás azt jelenti, hogy mozgástér marad az irányítás legmegfelelőbb szintje számára, hogy megállapítsa saját intézkedési hatáskörét. A tagállamok szabadon felléphetnek abban az esetben is, ha az Unió nem lép fel, és az adott szakpolitika esetében valamennyi irányítási szinten szükség lehet fellépésre. A Bizottság értékelései általában megvizsgálják minden új kezdeményezés problémáinak és hatásainak uniós dimenzióját.

Az arányosság elve megköveteli, hogy az Unió intézkedése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami a célkitűzéseinek eléréséhez szükséges 7 . A (2.) jegyzőkönyv részletesebben ismerteti a jogszabálytervezetekre vonatkozó arányossági követelményeket 8 . Az Unióra, a nemzeti kormányokra, a helyi és regionális önkormányzatokra, valamint a gazdasági szereplőkre háruló minden pénzügyi vagy adminisztratív terhet minimálisra kell csökkenteni, és azoknak az elérendő célokkal arányosnak kell lenniük. A Bizottság számára ez azt jelenti, hogy ambiciózus szakpolitikáinkat a legegyszerűbb, legkevésbé költséges módon és a felesleges bürokrácia elkerülésével kell megvalósítani, és gondosan össze kell egyeztetni a javasolt intézkedés intenzitását az elérni kívánt céllal. Az arányosság a Bizottság minőségi jogalkotási politikájának és célravezető szabályozási programjának sarokköve. Az arányosság kérdésében a Bíróság mondja ki a végső szót és megsemmisítheti azok aktusokat, amelyekről megállapítja, hogy megsértették ezt az alapelvet.

Tekintettel mindkét elv helyes alkalmazásának fontosságára 9 , és a Bizottság nemzeti parlamentekkel való szoros kapcsolatára, a Bizottság e két kérdésről éves jelentést tesz közzé. E közleményt az Európai Bizottság és a nemzeti parlamentek közötti kapcsolatokról szóló 2017. évi éves jelentés, valamint a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló 2017. évi éves jelentés kíséri.

3.Szubszidiaritás és arányosság: a minőségi jogalkotás kulcsfontosságú elemei

A szubszidiaritás és az arányosság a Bizottság minőségi jogalkotásra vonatkozó megközelítésének alapvető elemei, amely az értékelés, a hatásvizsgálat és az érdekeltekkel folytatott konzultáció három alapvető folyamatára épül. A Bizottság jelentős erőforrásokat fektetett be megközelítésének javítására. E változások jelentős változást eredményeztek a szubszidiaritás és az arányosság értékelésében is:

–A Bizottság fokozta munkája átláthatóságát, legitimitását és elszámoltathatóságát. A „Szóljon hozzá a jogalkotáshoz” honlap lehetővé teszi az érdekelt felek számára, hogy teljeskörűen részt vegyenek a Bizottság munkájában a döntéshozatali ciklus egészében 10 , a kezdeti elképzelésekre adott visszajelzésektől az elfogadott javaslatokra, valamint a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és végrehajtási jogi aktusok tervezetének észrevételezéséig.

–A főbb kezdeményezéseket nyilvános konzultációk kísérik, és ezek közül a legfontosabbat valamennyi hivatalos nyelven elérhetővé teszik.

–A Bizottság 2015 májusában elkészítette a minőségi jogalkotásról szóló első integrált iránymutatásokat, és 2017-ben befejezte ezek jelentős frissítését. Ezek az iránymutatások és eszközök útmutatóul szolgálnak a bizottsági személyzet munkájához a teljes szakpolitikai ciklus során 11 , és megújították a szubszidiaritás és az arányosság értékelésének módját. Ezeket az Európai Parlament, a Tanács és más érdekelt felek uniós politikai döntéshozatali eljárásban való további részvételének megkönnyítése céljából közzéteszik.

–Egy új Szabályozói Ellenőrzési Testületet 12 hoztak létre, az európai uniós intézményeken kívülről felvett három taggal. Ez a független Testület ellenőrzi a hatásvizsgálatok minőségét és a hatályos jogszabályok kiválasztott értékeléseit, és valamennyi véleményét nyilvánosságra hozza. Főszabály szerint a Testület pozitív véleménye szükséges a hatásvizsgálatról, ellenkező esetben a Bizottságnak nyilvánosan ki kell fejtenie, hogy miért döntött a folytatás mellett. A negatív vélemények leggyakoribb okai közé tartoznak a szubszidiaritás és az arányosság elemzésének hiányosságai 13 .

–A REFIT-platform 14 szakértői segítik a Bizottságot a meglévő jogszabályok egyszerűsítésére irányuló megoldások kidolgozásában. A platform több mint 80 véleményt fogadott el a Régiók Bizottságának képviselője segítségével.

–2016 áprilisában az Európai Parlament, a Tanács és az Európai Bizottság új intézményközi megállapodást írt alá a jogalkotás minőségének javításáról 15 , amely a minőségi jogalkotás valamennyi szempontját – ideértve a szubszidiaritást és az arányosságot, a jogalkotási eljárás átláthatóságát, a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok használatát, valamint a politikai prioritások éves és többéves programozását – lefedi.

E minőségi jogalkotási eszközök alkalmazása arányosabb jogalkotási javaslatokat segített elő 16 . Az uniós jog hatékony alkalmazása szintén alapvető fontosságú ahhoz, hogy annak tervezett előnyei a gyakorlatban is megvalósuljanak. A hatásvizsgálat és az értékelés elősegíti a hatékony végrehajtást. Ezeket kiegészíti az uniós jog végrehajtására és érvényesítésére vonatkozó fokozott stratégiai megközelítés 17 , többek között azáltal, hogy segítséget nyújt a tagállamoknak az uniós jog helyes végrehajtásához, valamint azáltal, hogy a kötelezettségszegési eljárásokat a rendszerszintű problémákra összpontosítja, ahol a Bizottság jogérvényesítési fellépése valódi változást hozhat.

A Bizottság jelenleg azt méri fel, hogyan működik ez a minőségi jogalkotási politika, és aktívan kikéri az érdekelt felek véleményét 18 . A felmérés célja annak megállapítása lesz, hogy a minőségi jogalkotási eszközök hatékonyabban és eredményesebben használhatók-e fel, és ha igen, miként, ideértve a szubszidiaritás és az arányosság szerepének megerősítését a döntéshozatalunk során. 

A szubszidiaritással, az arányossággal és a „kevesebbet hatékonyabban” megközelítéssel foglalkozó munkacsoport jelentése

A munkacsoport a Régiók Bizottsága és a nemzeti parlamentek tagjaiból áll. Megvizsgálta a szubszidiaritás és az arányosság szerepét az intézmények munkájában, a helyi és regionális önkormányzatok szerepét az uniós döntéshozatalban, valamint azt, hogy egyes szakpolitikai területek vagy hatáskörök a tagállamokra hagyhatóak-e vagy visszaadhatóak-e a tagállamoknak. A munkacsoport alig több mint hat hónap alatt átfogó, célirányos és a folyamatban részt vevő számos érdekelt fél hozzájárulásaira építő választ adott ezekre a kérdésekre 19 .

A munkacsoport jelentése kilenc ajánlást fogalmaz meg, az azok végrehajtását elősegítő több intézkedéssel együtt. Ezek lefedik a Bizottság szakpolitikai előkészítési folyamatait, a nemzeti parlamentek szerepét a bizottsági javaslatok ellenőrzésében és a jogalkotási eljárást.

A jelentés főbb megállapításai a következők:

–Új munkamódszerre van szükség a szakpolitikai ciklus egészében a szubszidiaritás és az arányosság közös értelmezésén alapuló, minőségi jogszabályok készítéséhez.

–„Aktívabb szubszidiaritásra” 20 van szükség, amely nagyobb beleszólást biztosít a helyi és regionális önkormányzatoknak és nemzeti parlamenteknek, és amely fokozottabb részvételt mozdít elő az Unió tevékenységében.

–Az Uniónak hatékonyabban kell felhasználnia erőforrásait és rangsorolnia kell tevékenységeit, mindazonáltal nincs ok arra, hogy Szerződésbeli hatásköröket vagy a teljes szakpolitikai területeket vissza kellene adni a tagállamoknak.

A munkacsoport ajánlásait e közlemény melléklete tartalmazza. Számos ajánlás érinti a minőségi jogalkotás gyakorlati alkalmazását. A Bizottság támogatja a munkacsoport által előterjesztett elemzést a szélesebb körű minőségi jogalkotási programjának részeként a szubszidiaritás és az arányosság elvének az uniós politikai döntéshozatalban való megerősített alkalmazásának szükségességéről. Alapvető fontosságú, hogy a 41 nemzeti parlamenti kamara, 74 regionális jogalkotói közgyűlés, 280 régió és 80 000 helyi önkormányzat, akik élen járnak az uniós jogszabályok végrehajtásában, jobban részt vegyenek a döntéshozatali eljárásban. Az aktív szubszidiaritás és az e szervezetekkel való együttműködés új munkamódszere segíteni fogja az olyan szakpolitikák kidolgozását, amelyek hozzájárulnak majd az érintettek fokozottabb részvételéhez, valamint ahhoz, hogy jobban megértsék, mi is az, amit az Unió tesz.

4.A szubszidiaritás és az arányosság szerepének erősítését célzó intézkedések

A Bizottság gondosan megvizsgálta a munkacsoport jelentését, és alább kiemeli azokat a területeket, ahol intézkedésre van szükség.

4.1.A szubszidiaritás és az arányosság fogalma közös értelmezésének előmozdítása

Míg az uniós politikai döntéshozatalban részt vevő valamennyi szereplőnek tiszteletben kell tartania a szubszidiaritás és az arányosság elvét, ezek fogalmának nincs közös értelmezése, amely támogatná az egyes intézmények munkáját. A Szerződés szubszidiaritásról és arányosságról szóló (2.) jegyzőkönyve már nem tartalmazza azokat a szemléltető kritériumokat, amelyek korábban az Amszterdami Szerződéshez csatolt hasonló jegyzőkönyv részét képezték.

A Bizottság 2015 májusában elkészítette a minőségi jogalkotás végrehajtásáról szóló első integrált iránymutatásokat, amelyek lefedik az egész szakpolitikai ciklust, beleértve a szubszidiaritás és az arányosság értékelését 21 . Ez az iránymutatás már tartalmazza az Amszterdami Szerződésbe eredetileg belefoglalt kritériumokat. A munkacsoport egy eszközre tett javaslatot a szubszidiaritás és az arányosság értékeléséhez, amely elősegíti az eredmények strukturált ismertetését (a „mintatáblázat”) 22 . Az eszközt e közlemény melléklete tartalmazza. A Bizottság jelenleg nem ismerteti a „mintatáblázat” formájában végzett értékelései eredményeit, de a jövőben a Bizottság szándékában áll integrálni a mintatáblázatot a minőségi jogalkotásról szóló iránymutatásaiba, és azt a jogalkotási javaslatait kísérő hatásvizsgálatok, értékelések és indokolások részeként tervezi használni. Ezeket a javaslatokat az egyes jogalkotási eljárások kezdetén az Európai Parlament, a Tanács, a nemzeti parlamentek és (adott esetben) a tanácsadó bizottságok elé terjesztik.

A Bizottság megjegyzi, hogy az Európai Parlament és a Tanács egyaránt elismeri a szubszidiaritás jelentőségét eljárási szabályzatukban, és elkötelezettek amellett, hogy a jogalkotási eljárás során teljes mértékben figyelembe vegyék a Bizottság hatásvizsgálatát 23 . Az értékelő mintatáblázat teljes előnye csak akkor valósulhat meg, ha a döntéshozatali eljárás valamennyi szereplője használja azt. Most az Európai Parlament és a Tanács feladata eldönteni, hogy a jogalkotási eljárás során a szubszidiaritással és az arányossággal kapcsolatos kérdésekre további, konkrét és szisztematikus figyelmet kell-e fordítani. A társjogalkotók gyakran lényegi módosításokat tesznek a Bizottság javaslataihoz, de ritkán értékelik e módosítások hatásait, valamint a szubszidiaritással és az arányossággal kapcsolatos aggályokat. A Bizottság felkéri a társjogalkotókat, hogy hatékonyabban valósítsák meg a lényegi módosításaikhoz való hatásvizsgálatok készítése iránti elkötelezettségüket 24 . A Bizottság úgy véli továbbá, hogy a nemzeti parlamenteknek is használniuk kellene a fent bemutatott és szükség esetén a céljaikhoz igazított értékelő táblázatot. A Bizottság úgy véli, hogy ez nagyobb hatást fog biztosítani indokolással ellátott véleményeiknek, de nem akadályozza meg őket abban, hogy véleményeikben a szubszidiaritáshoz és az arányossághoz nem kapcsolódó más aggályokat is kifejtsenek.

A Bizottság úgy véli, hogy a jogalkotási eljárás során a nemzeti és regionális parlamentek, valamint a helyi és regionális önkormányzatok véleményét a tagállamok számos esetben jobban tükrözhetnék. Ezek a közigazgatási szintek vannak a legközelebb a jogszabályok tényleges végrehajtásához, és számos megosztható tapasztalattal rendelkeznek. Bár a társjogalkotók feladata eldönteni, hogy helyénvaló-e a helyi és regionális önkormányzatok képviselőinek bevonása a jogalkotási eljárás során, a Bizottság úgy véli, hogy a jogalkotási eljárás fokozott átláthatósága lehetővé tenné a helyi és regionális önkormányzatok és általában véve a nyilvánosság jobb tudatosságát és fokozottabb szerepvállalását. A Bizottság támogatja azokat a folyamatban lévő erőfeszítéseket, amelyek a jogalkotási eljárás átláthatóbbá és elérhetőbbé tételére irányulnak az EUR-Lex 25 fejlesztésén keresztül, és a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás révén (például ilyen a közös jogalkotási adatbázis). A Bíróság közelmúltbeli ítélkezési gyakorlata 26 és a háromoldalú egyeztetések átláthatóságával kapcsolatos ombudsmani megállapításai nyomon követésének köszönhetően javulni fog az átláthatóság, és valamennyi érdekelt fél könnyebben részt vehet a demokratikus döntéshozatali eljárásban. A Bizottság készen áll arra, hogy konstruktívan részt vegyen ebben a munkában.

Mindenesetre a Bizottság – a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás keretében tett kötelezettségvállalása részeként – továbbra is tájékoztatja a társjogalkotókat arról, hogy milyen visszajelzéseket kap javaslataira, többek között a helyi és regionális önkormányzatoktól.

4.2.A nemzeti parlamentek hatékonyabb vizsgálatának lehetővé tétele

A nemzeti parlamenteknek jogukban áll a szubszidiaritással kapcsolatos aggályokat a Bizottság javaslatának kézhezvételétől számított nyolc héten belül felvetni 27 . A nyolchetes határidő meghatározása során a Bizottság augusztus hónapot már kizárta. A Bizottság úgy véli, hogy a karácsony és az új év közötti időszakot szintén ki kell zárni, de erről egyoldalúan nem dönthet, mivel bármilyen hosszabbítás az Európai Parlament és a Tanács munkáját is érinti. A Bizottság kikéri a társjogalkotók erről alkotott véleményét azzal a céllal, hogy pragmatikus módon, a Szerződés vonatkozó rendelkezéseit nem érintve figyelembe vegyék a nemzeti parlamentek kívánságát.

A szubszidiaritásról és az arányosságról szóló éves jelentésében a Bizottság bemutatja azokat a jogalkotási javaslatokat, amelyek a legnagyobb számú indokolt véleményt kapták. A Bizottság ugyanakkor egyetért a munkacsoporttal abban, hogy nagyobb láthatóságot kell biztosítani a nemzeti parlamentek véleményének. A Bizottság egy összesített választ kíván készíteni azokról az esetekről, amikor a nemzeti parlamentek jelentős számban hasonló aggályokat vetettek fel, még akkor is, ha a „sárga lapos” küszöböt nem érik el. A jogalkotási hatáskörökkel rendelkező regionális parlamentek közvetlenül a Bizottságnak küldött véleményei szintén tükrözhetőek lennének anélkül, hogy az kihatna a nemzeti parlamentek elsődleges szerepére a szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus működésében. Az összesített válasz meghatározná a Bizottság álláspontját a felvetett kérdésekkel kapcsolatban, és a lehető leggyorsabban továbbításra kerülne az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, hogy ne késleltesse a jogalkotási eljárást.

A Bizottság arra ösztönzi a nemzeti parlamenteket, hogy konzultáljanak a regionális parlamentekkel, és működjenek együtt az uniós kérdésekben. Ez segítheti a regionális parlamentek aggodalmainak jobb megismertetését és a szubszidiaritással kapcsolatos kérdések értékelésének javítását, de a Bizottság elismeri, hogy az ilyen együttműködés teljes egészében a szóban forgó parlamentek hatáskörébe tartozik.

4.3.A helyi és regionális önkormányzatok tevékenyebb szerepvállalása

Ez a Bizottság megnyitotta politikai döntéshozatali eljárásait a külvilág szerepvállalása felé amellett, hogy a társadalmi és regionális szakpolitikai területeken a jogszabályok kidolgozása és végrehajtása terén proaktívan bevonja társadalmi-gazdasági partnereit. A Bizottság már aktívan konzultál a szociális partnerekkel, beleértve a Szerződésen alapuló két szakaszos konzultációt a szociálpolitika területén. Valamennyi új kezdeményezés kezdetén közzéteszik az ütemterveket, amelyek kifejtik, hogy a Bizottság mit szándékozik tenni. Ezekre visszajelzést adhatnak és lehetővé teszik valamennyi érdekelt félnek, hogy felkészüljön az ezt követő különböző konzultációs tevékenységekre. Immár minden jelentősebb kezdeményezést nyilvános konzultáció kísér, és a kérdőíveket az éves munkaprogramban szereplő valamennyi hivatalos nyelvre lefordítják. A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási jogi aktusok tervezetét még véglegesítésük előtt online közzéteszik. A Bizottság a jogalkotási eljárás kezdetén a javaslataira az összes érdekelt féltől (köztük a helyi és regionális önkormányzatoktól) kapott visszajelzéseket is továbbítja a társjogalkotóknak 28 .

Ezen előrelépések ellenére a helyi és regionális önkormányzatok fontos észrevételeit gyakran hagyják figyelmen kívül a politikai döntéshozatal korai szakaszaiban. A helyi és regionális önkormányzatok, valamint a regionális közgyűlések eltérnek a többi érdekelt féltől, mivel ők járnak élen az uniós jog végrehajtása terén. Ezért nagyobb erőfeszítéseket kell tenni annak biztosítása érdekében, hogy tapasztalataik és álláspontjaik jobban tükröződjenek a politikai döntéshozatali eljárásban. A minőségi jogalkotás folyamatban lévő felmérésének kontextusában a Bizottság megvizsgálja a kérdőívei felülvizsgálatának módját, hogy helyet teremtsen a helyi és regionális önkormányzatok számára aggodalomra okot adó kérdéseknek. A Bizottság továbbá javítani fogja a helyi és regionális önkormányzatok véleményének a hatásvizsgálataiban, értékeléseiben és indokolásaiban való bemutatásának módját. A Bizottság a maga részéről arra ösztönzi a helyi és regionális önkormányzatokat, hogy regisztráljanak a Bizottság internetes portálján 29 , ahol valamennyi érdekelt fél hozzájárulhat a politikai döntéshozatalhoz. Emellett a Bizottság a közösségi médiában is népszerűsíti a fontos kezdeményezéseket, de a helyi és regionális önkormányzatokat képviselő szervezeteknek mérlegelniük kell, hogy miként támogathatják a helyi és regionális önkormányzatok szerepvállalását.

4.4.A releváns hatások értékelésének és bemutatásának javítása

Az uniós jogszabályok különösen jelentős hatást gyakorolhatnak helyi és regionális szinten, valamint az önkormányzatokra. A Bizottság kidolgozta azokat a területi hatásvizsgálatokra vonatkozó módszereket 30 , amelyeket 2016 óta számos jogalkotási javaslaton teszteltek. A Bizottság megközelítése az, hogy ezeket a hatásokat akkor kell értékelni, amikor azok relevánsak a döntéshozatali eljárás szempontjából, és ennek az értékelésnek az elkészítése arányos (például ha a régiók között nagy eltérések vannak). A Bizottság e kérdés jelentőségét a személyzete számára készített iránymutatásában is fel kívánja vetni, és – amint azt korábban már említettük – egyértelműbben be fogja mutatja a szubszidiaritás és az arányosság értékelését (beleértve az uniós hozzáadott értéket) a hatásvizsgálataiban, értékeléseiben és indokolásaiban. Nem mindig nyilvánvaló azonban, hogy ilyen hatások valószínűek vagy hogy rendelkezésre állnak a nyers adatok a részletes értékelést elvégzéséhez. A helyi és regionális önkormányzatok aktívabb szerepvállalása a konzultációs folyamatokban elengedhetetlen a területi hatások értékelése minőségének javításához.

4.5.A meglévő jogszabályok értékelése a szubszidiaritás szempontjából

A Bizottság Célravezető és hatásos szabályozás programjának (REFIT) küldetése az, hogy az uniós jogszabályok célravezetőségét megőrizze, és lehetőség szerint egyszerűsítse azokat anélkül, hogy gyengítené a kitűzött céljaikat 31 . A Bizottságot e feladat ellátásában a REFIT-platform segíti. A Bizottság a hatályos jogszabályok valamennyi értékelésére ötéves gördülő tervet tart fenn, és ezek mindegyikének értékelnie kell az aktuális relevanciát, a gazdasági hatékonyságot, az egyszerűsítési lehetőségeket és a jogszabályok uniós hozzáadott értékét. A legfontosabb értékeléseket a Bizottság éves munkaprogramjához is mellékelik.

A platform munkája e Bizottság megbízatásának végéig folytatódik. Meghallgatjuk a platform tagjainak véleményét, és gondosan értékeljük az érdekelt felekkel a minőségi jogalkotásról folytatott konzultáció eredményeit. Úgy véljük azonban, hogy már most is meggyőző érvek állnak fenn amellett, hogy a platformot a munkacsoport által felvetett kérdések összpontosítottabb kezelése érdekében át kell alakítani. Például a platform fókuszát ki kell terjeszteni a szubszidiaritás, az arányosság, a jogszabályok részletezettsége 32 kérdéseire, valamint a helyi és regionális önkormányzatok szerepére az uniós jog végrehajtásában, a platformnak az egyszerűsítésre történő szokásos összpontosítása mellett. Úgy véljük, hogy a platform összetételének is módosulnia kell a helyi és regionális önkormányzatok fokozottabb jelenléte érdekében, például a tagállami szakértők helyett. A Régiók Bizottsága munkájával és hálózataival létesített szorosabb kapcsolatokat is mérlegelni lehet. Az új platform létrehozásáról azonban a következő Bizottság dönt majd. A Bizottság időközben üdvözli a Régiók Bizottságának azon szándékát, hogy létrehozzon egy regionális központokból álló hálózatot, hogy a helyi és regionális önkormányzatoktól származó információkat a döntéshozatali eljárásba becsatornázza, és várakozással tekint a húsz régiót érintő kísérleti projekt eredményeire.

A munkacsoport aggályokat fogalmazott meg a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási aktusok alkalmazása kapcsán, ahol az Európai Parlament és a Tanács felhatalmazta a Bizottságot arra, hogy az uniós jog időben történő végrehajtása érdekében konkrét szabályokat fogadjon el. Bár ezeket a jogi aktusokat a nemzeti parlamentek nem vizsgálják meg a Szerződések (2.) jegyzőkönyve alkalmazásában, ez a Bizottság jelentősen javította a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási jogi aktusok átláthatóságát 33 . A jogszabálytervezet véglegesítését megelőző négy héttel online közzéteszik. Immár minden érdekelt félnek lehetősége van arra, hogy érdemben együttműködjön a Bizottsággal az egyes jogiaktus-tervezetek tartalmáról. A meglévő jogalkotási aktusok értékelésekor a Bizottság a jövőben biztosítani fogja, hogy a REFIT program jobban megvizsgálja a kapcsolódó felhatalmazáson alapuló és végrehajtási jogi aktusokat.

5.Következtetések és a következő lépések: a bregenzi konferencia

Ez a Bizottság a politikai kezdeményezések összpontosított és rangsorolt programját hozta létre. Csak akkor járt el, amikor szükséges volt, és csak olyan kérdésekben, amelyek igazán számítanak. A Bizottság üdvözli a munkacsoport azon fontos következtetését, hogy az Unió minden olyan területen hozzáadott értéket képvisel, ahol eljár. Néhány ponton azonban az intézményeknek és a tagállamoknak szembe kell néznünk azzal a ténnyel, hogy a jelenleg rendelkezésünkre álló forrásokkal nem tudunk többet tenni annak érdekében, hogy leküzdjük a növekvő kihívásokat. A Bizottság ezért egyetért a munkacsoporttal, hogy a tevékenységeket rangsorolni kell, és hatékonyabban kell felhasználni az erőforrásokat. Az egyik szempont a következő többéves pénzügyi keretre vonatkozó bizottsági javaslatok korai elfogadása, amely elengedhetetlen ahhoz, hogy az Uniót felvértezze a számára szükséges erőforrásokkal.

A munkacsoport az aktív szubszidiaritáson alapuló új munkamódszert is javasolt, valamint az összes érdekelt fél és valamennyi kormányzati szint dinamikusabb szerepvállalását a szakpolitikai ciklus egésze során. Ez jelentős változást jelentene az Európai Unió döntéshozatali eljárásában, amely az általa elfogadott jogszabályok jobb minőségét és nagyobb legitimitását eredményezi. A Bizottság meghatározta azokat a változtatásokat, amelyeket a munkacsoport jelentésére válaszul kíván megtenni, és felkéri az Európai Parlamentet, az Európai Tanácsot, a Tanácsot, a nemzeti parlamenteket, a nemzeti kormányokat, valamint a helyi és regionális önkormányzatokat, hogy mérlegeljék, miként fognak reagálni.

Az osztrák elnökség november 15–16-án konferenciát rendez Bregenz városában, „A szubszidiaritás mint az Európai Unió építő elve” címmel. Ez a konferencia lehetőséget biztosít a szubszidiaritás és az arányosság elvének az EU döntéshozatalában betöltött szerepének megerősítésére irányuló érdemi párbeszédre 34 . Emellett értékes hozzájárulást nyújthat a jövő évi nagyszebeni vezetői csúcstalálkozóhoz.

A közelgő európai választásokat és a következő Bizottság kinevezését követően az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság eszmecserét folytat majd és következtetéseket fog levonni a szakpolitikai célkitűzésekről és prioritásokról 35 . A Bizottság várakozással tekint elébe annak, hogy a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás három intézmény általi végrehajtása részeként kellő időben megvitassa e véleménycsere részleteit.

(1)      OECD 2018. évi szabályozási politikai kitekintés (Regulatory Policy Outlook): https://www.oecd.org/governance/oecd-regulatory-policy-outlook-2018-9789264303072-en.htm  

(2)      A 4. forgatókönyv címe: „Kevesebbet hatékonyabban: A 27 tagú EU arra összpontosít, hogy meghatározott szakpolitikai területeken többet és gyorsabban valósítson meg, miközben más területeken kevesebbet tesz.”; https://ec.europa.eu/commission/white-paper-future-europe_hu  

(3)      Politikai iránymutatás a hivatalba lépő következő Európai Bizottság számára, Jean-Claude Juncker, az Európai Bizottság elnöki posztjának jelöltje, 2014. július 15.

(4)      Lásd az EUSZ 12. cikkét, az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés (1.) és (2.) jegyzőkönyvét.

(5)      A „sárga lap” az összes szavazat egyharmadának vagy a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségben a szavazatok egynegyedének felel meg (az EUMSZ 76. cikke). A „narancssárga lap” a szavazatok egyszerű többségének felel meg.

(6)      Lásd például „Az európai egység hiányából fakadó költségek feltérképezéséről szóló tanulmányt, 2014–19”; http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_STU(2017)603239  

(7)      Az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikke.

(8)      A (2.) jegyzőkönyv 5. cikke.

(9)      A (2.) jegyzőkönyv 9. cikke előírja, hogy a Bizottságnak éves jelentést kell benyújtania az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikkének alkalmazásáról.

(10)      „Szóljon hozzá a jogalkotáshoz”: https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_hu  

(11)       https://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_hu  

(12)       https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_en  

(13)      Lásd a Szabályozói Ellenőrzési Testület 2007. évi éves jelentésének 20. oldalát; https://ec.europa.eu/info/publications/regulatory-scrutiny-board-annual-report-2017_en  

(14)      A 2015-ben létrehozott platform az uniós jog egyszerűsítését, és a szabályozásból eredő, a civil társadalomra, a vállalkozásokra és a hatóságokra háruló szükségtelen terheket csökkentését támogatja. Az érdekelt felek javaslatainak figyelembe vételével ajánlásokat tesz a Bizottságnak. https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-making-eu-law-simpler-and-less-costly/refit-platform_en  

(15)       https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=OJ:L:2016:123:TOC  

(16)      Például lásd a COM(2017) 651 final közlemény első szövegdobozát; A minőségi jogalkotási program megvalósítása: jobb megoldások a jobb eredmények érdekében; https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/completing-the-better-regulation-agenda-better-solutions-for-better-results_en.pdf  

(17)       C(2016) 8600 , Uniós jog: jobb eredmények elérése a jobb alkalmazás révén; 2016.12.21. 

(18)       https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2018-2332204_en  

(19)       https://ec.europa.eu/commission/priorities/democratic-change/better-regulation/task-force-subsidiarity-proportionality-and-doing-less-more-efficiently_hu#report  

(20)      A munkacsoport az „aktív szubszidiaritás” kifejezést a valamennyi érdekelt féllel, valamint a helyi és regionális önkormányzatokkal az egész szakpolitikai ciklus során folytatott aktívabb együttműködésre használta. Lásd a munkacsoport jelentésének 8–9. oldalát.

(21)      Lásd a jogalapra, a szubszidiaritásra és az arányosságra vonatkozó 5. eszközt. https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-5_en  

(22)      A „mintatáblázat” egy sor kérdést és kérdéskört tartalmaz, amelyek elősegítik a szubszidiaritás és az arányosság elemzését. Ezt a Bizottság minőségi jogalkotási programjának részeként, kiegyensúlyozott módon használná, az adott, szóban forgó javaslattal arányos elemzések végzésének szükségességére építve.

(23)      Az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság között a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás (HL L 123., 2016.5.12., 1. o.) (14) bekezdése. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX:32016Q0512(01)  

(24)      A jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás (15) bekezdése.

(25)      Az EUR-Lex az uniós joghoz való könnyű hozzáférést biztosító, 24 nyelven rendelkezésre álló weboldal, amely tartalmazza a szerződéseket, a jogszabályokat, a nemzetközi megállapodásokat, az előkészítő aktusokat, a jogalkotási eljárásokat, az ítélkezési gyakorlatot, a parlamenti kérdéseket és számos más típusú dokumentumot; https://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hu .

(26)      T-540/15. sz., De Capitani kontra Parlament ügy; http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30ddfb6ef4af4df246c6a5689c7889c65e8f.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxyNchb0?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=HU&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=100299

(27)      A Szerződések (2.) jegyzőkönyve; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX%3A12008E%2FPRO%2F02  

(28)      A jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás (33) bekezdésének megfelelően.

(29)       https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_hu  

(30)       https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-33_en  

(31)      COM(2017) 651 final; A minőségi jogalkotási program megvalósítása: jobb megoldások a jobb eredmények érdekében; https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/completing-the-better-regulation-agenda-better-solutions-for-better-results_en.pdf  

(32)      A jogszabályok vonatkozásában a „részletezettség” az elérendő célkitűzések megvalósításának módjához a jogalkotó által meghatározott, részletes műszaki előírásokhoz kapcsolódik, amely hatással lehet a nemzeti hatóságok, valamint a regionális és helyi önkormányzatok mérlegelési jogkörére a jogszabályok végrehajtása során (lásd Dougan professzor előadását a munkacsoport 2018. március 15-i ülésén): https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/dougan-notes-for-task-force-march-2018_en.pdf

(33)      A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok nyilvántartása: https://webgate.ec.europa.eu/regdel/#/home ; „Szóljon hozzá a jogalkotáshoz” weboldal: https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_hu  

(34)       https://www.eu2018.at/calendar-events/political-events/BKA-2018-11-16-Subsidiarity-Conf..html .

(35)      A Bizottság kezdeményezése a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás (5) bekezdésének megfelelően.

EURÓPAI BIZOTTSÁG

Strasbourg, 2018.10.23.

COM(2018) 703 final

MELLÉKLETEK

a következőhöz:

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI TANÁCSNAK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK, VALAMIINT A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

A szubszidiaritás és az arányosság elve szerepének megerősítése az uniós politikai döntéshozatal során

{COM(2018) 490}
{COM(2018) 491}

I. melléklet

A munkacsoport kilenc ajánlása

II. melléklet

Mintatáblázat a szubszidiaritás és az arányosság vizsgálatához a teljes szakpolitikai ciklus során (A szubszidiaritással, az arányossággal és a „kevesebbet hatékonyabban” megközelítéssel foglalkozó munkacsoport jelentéséből átemelve)