1.

A Covid19‑világjárvány terjedésének megfékezése érdekében a hatóságok által világszerte elfogadott „közösségi kockázatcsökkentő intézkedések” ( 2 ) között a személyek mozgásának korlátozása kiemelt helyet foglalt el. Noha a legdrasztikusabb intézkedések a lezárások voltak, a nemzetközi mozgásra vonatkozó korlátozások is az első válaszlépések között szerepeltek. A világjárvány során az államok a területükre való be‑ és/vagy onnan való kiutazásra vonatkozóan különböző időpontokban tilalmat rendeltek el, és ennek érdekében megszigorították a határellenőrzést.

2.

E tendencia alól az Európai Unió tagállamai sem jelentettek kivételt. A világjárvány „első hulláma” során, 2020 márciusától kezdődően ( 3 ) a tagállamok nem csupán közösen rendelték el az Unió területére való beutazás tilalmát, részben elzárva az „Európa‑erődítményt” a világ többi részétől, ( 4 ) hanem a határokon átnyúló mobilitás különböző, egymással szemben bevezetett korlátozásai példátlan mértékű határlezásásokat eredményeztek az Európai Unión belül. ( 5 )

3.

Miközben ezen intézkedések többségét 2020 júniusának vége felé visszavonták, több tagállam, tartva a Covid19 (akkoriban) lehetséges „második hullámától”, elővigyázatossági intézkedésként fenntartotta a nemzetközi utazásra vonatkozó korlátozásokat. A Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (brüsszeli holland nyelvű elsőfokú bíróság, Belgium) által benyújtott jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem a belga kormány által 2020. július elején elfogadott egyes olyan intézkedések uniós joggal való összeegyeztethetőségére vonatkozik, amelyek közé a következők tartoztak: a többek között egyes, fertőzés szempontjából nagy kockázatot jelentőnek minősülő országokba és azokból történő, „nem alapvetően szükséges” utazásokra vonatkozó tilalom; az említett országokból való visszatéréskor a belga illetőségűekre vonatkozó karantén‑ és tesztelési követelmény; valamint az említett utazási korlátozások végrehajtása érdekében a belga határokon vagy azok közelében végzett ellenőrzések.

4.

A jelen ügy nem az első olyan ügy a Bíróság előtt, amely a Covid19‑re vonatkozik. Továbbá nem ez az első alkalom, hogy a Bíróságnak egy járványos megbetegedés terjedésének megfékezése érdekében hozott intézkedések jogszerűségével kell foglalkoznia. ( 6 ) A Bíróságnak azonban mindezidáig még soha nem kellett határoznia olyan óvintézkedéseknek az uniós joggal való összeegyeztethetőségéről, amelyek jellegüknél és súlyosságuknál fogva az Európai Unió egyik fő pillérét, sőt vívmányát, azaz „[a személyek szabad mozgását biztosító,] belső határok nélküli térség” megteremtését rendítette meg. ( 7 ) A jelen ügy ismételten előtérbe helyezi azon egyensúly örök kérdését is, amelyet a hatóságoknak egy demokratikus társadalomban egyrészt a társadalmat fenyegető veszélyek elleni hatékony küzdelem jogszerű célja, másrészt az e tekintetben elfogadott intézkedések által érintett személyek alapvető jogai között kell megtalálniuk. Miközben a Bíróságnak már választ kellett adni e kérdésre – különösen a bűncselekmények és a terrorizmus elleni küzdelemmel összefüggésben ( 8 ) –, most először kell foglalkoznia vele a világjárvány jelentette fenyegetéssel összefüggésben.

5.

Az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38/EK irányelv ( 9 ) (a továbbiakban: polgárságról szóló irányelv) „A kiutazás joga” című 4. cikkének első bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] nemzeti határellenőrzéskor alkalmazandó, úti okmányokra vonatkozó rendelkezések sérelme nélkül, valamennyi uniós polgár érvényes személyazonosító igazolvánnyal vagy útlevéllel, és azok a családtagjaik, akik nem valamelyik tagállam állampolgárai és érvényes útlevéllel rendelkeznek, jogosultak egy tagállam területét elhagyni egy másik tagállamba való utazás céljából”.

6.

Ezen irányelv „A beutazás joga” című 5. cikkének (1) bekezdése úgy szól, hogy „[a] nemzeti határellenőrzéskor alkalmazandó, úti okmányokra vonatkozó rendelkezések sérelme nélkül, a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy az uniós polgárok érvényes személyazonosító igazolvánnyal vagy útlevéllel, és családtagjaik, akik nem valamelyik tagállam állampolgárai, érvényes útlevéllel beutazhassanak a területükre”.

7.

A polgárságról szóló irányelv VI. fejezetének címe „A beutazási és tartózkodási jog közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból való korlátozása”. E fejezeten belül az „Általános elvek” című 27. cikk (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[e] fejezet rendelkezéseire is figyelemmel, a tagállamok korlátozhatják az uniós polgárok és családtagjaik szabad mozgáshoz […] való jogát, állampolgárságra tekintet nélkül, közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból. Ezek az okok nem szolgálhatnak gazdasági célokat [helyesen: Ezen okokra gazdasági célok érdekében nem lehet hivatkozni].”

8.

Ugyanezen fejezetben ezen irányelv „Közegészségügy” című 29. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy „[a] mozgás szabadságát korlátozó intézkedéseket egyedül olyan, esetlegesen járványt okozó betegségek indokolják, amelyeket az Egészségügyi Világszervezet [WHO] megfelelő jogi eszközei határoznak meg […]”.

9.

A személyek határátlépésére irányadó szabályokról szóló uniós kódexről (Schengeni határ‑ellenőrzési kódex) szóló (EU) 2016/399 rendeletnek ( 10 ) (a továbbiakban: Schengeni határellenőrzési kódex) „A belső határok átlépése” című 22. cikke kimondja, hogy „[a] belső határokat bármely ponton át lehet lépni anélkül, hogy személyellenőrzésre kerülne sor, függetlenül az adott személy állampolgárságától”.

10.

Ezen kódexnek „A belső határokon történő határellenőrzés ideiglenes visszaállításának általános kerete” című 25. cikke (1) és (2) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy:

„(1)   Ha a belső határokon történő határellenőrzés nélküli térségben az egyik tagállamban a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély áll fenn, akkor a szóban forgó tagállam kivételesen visszaállíthatja a határellenőrzést belső határainak egészén vagy azok meghatározott részein egy korlátozott, legfeljebb 30 napos időtartamra, illetve a komoly veszély várható időtartamára, ha az meghaladja a 30 napos időszakot. A belső határokon történő határellenőrzés ideiglenes visszaállításának alkalmazási köre és időtartama nem lépheti túl a komoly veszély elhárításához feltétlenül szükséges mértéket.

(2)   A belső határokon történő határellenőrzés csak végső megoldásként, a 27., 28. és 29. cikkel összhangban állítható vissza. A 26., illetve a 30. cikkben említett feltételeket a belső határokon történő határellenőrzés visszaállítására vonatkozó valamennyi, a 27., 28. vagy 29. cikk szerinti döntés mérlegelése során figyelembe kell venni.”

11.

A belga kormány a Covid19 Belgium területén történő terjedésének korlátozására irányuló „sürgős intézkedések” részeként utazási korlátozásokat vezetett be. Az e tekintetben alkalmazandó szabályok azonban idővel módosultak. E változások a jelen ügy szempontjából fennálló relevánciájukat illetően a következőképpen foglalhatók össze.

12.

Eredetileg, 2020. március 23. és június 15. között főszabály szerint tilos volt minden, Belgiumból és Belgiumba történő „nem alapvetően szükséges” utazás. ( 11 )Ezt követően, 2020. június 15. és 2020. július 12. között e tilalom alóli kivétel vonatkozott az „EU+ országokra”. ( 12 ) Az ezen országokba és az azokból történő utazás megengedett volt, feltéve, hogy a szóban forgó ország azt engedélyezte. ( 13 )Végezetül, a belga kormány úgy határozott, hogy az egyes államok járványügyi helyzetétől függően szabályozzák a Belgium és a szóban forgó országok közötti, „nem alapvetően szükséges” utazásokat.

13.

Ennek érdekében hajtották végre a Ministerieel besluit van 10 juli 2020 (2020. július 10‑i miniszteri rendelet, Moniteur Belge, 2020. július 10., 51609. o.) által módosított, a Covid19 koronavírus terjedésének korlátozására irányuló sürgős intézkedések meghatározásáról szóló 2020. június 30‑i miniszteri rendelet (a továbbiakban együttesen: megtámadott rendelet) 18. cikkét. E rendelkezés szerint:

„1. § A Belgiumba irányuló és onnan induló, nem alapvetően szükséges utazások tilosak.

2. § Az 1. §‑tól eltérve […] engedélyezett:

[…]”

14.

Ennek megfelelően 2020. július 12‑étől kezdődően és az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban meg nem határozott időpontig a belga hatóságok színes jelölést használtak, amely az EU+ országokat járványügyi helyzetüktől függően „piros”, „narancssárga” vagy „zöld” színnel jelölte. Ennek megfelelően:

15.

A fent említett, színek szerinti jelölés szempontjából az egyes országok vagy régiók járványügyi helyzetét a belga kormány tanácsadó testülete által kiadott írásbeli véleményben meghatározott módszertan alapján értékelték. ( 15 ) Az ebben a véleményben használt fő kritériumok a következők voltak: először is az elmúlt 14 napban észlelt új fertőzések („előfordulás”) 100000 lakosra vetített összesített száma nemzeti vagy regionális szinten (ha a szubnacionális adatok rendelkezésre állnak), másodszor a fertőzöttségi arány tendenciája, harmadszor pedig a járvány megfékezése érdekében adott esetben nemzeti vagy regionális szinten elrendelt intézkedések. Ennek megfelelően az országokat a következő kategóriákba sorolták:

16.

Az egyes országok vagy régiók fertőzöttségi arányára vonatkozó adatokat (amennyiben rendelkezésre álltak) az ECDC szolgáltatta, amely maga ezeket az adatokat az érintett országoktól kapta. Az adott országban vagy régióban alkalmazandó, a járvány megfékezésére irányuló lehetséges intézkedésekről a belga külügyminisztérium kapott és szolgáltatott információkat. A Celevalnak hetente legalább egyszer továbbítania kellett az országok színek szerinti jelölésével kapcsolatos információkat.

17.

A megtámadott rendelet 22. cikke azt is előírta, hogy a többek között e rendelet 18. cikkében foglalt rendelkezések megsértése a polgári biztonságról szóló 2007. május 15‑i törvény 187. cikkében előírt szankciók alkalmazását vonja maga után. ( 16 ) E rendelkezés lényegében azt mondja ki, hogy az ilyen intézkedések szándékos vagy gondatlan megsértése békeidőben nyolc naptól három hónapig terjedő elzárással és 26 eurótól 500 euróig terjedő pénzbírsággal, vagy e büntetések egyikével büntetendő. E rendelkezés továbbá kimondja, hogy a miniszter, illetve adott esetben a polgármester vagy az érintett terület illetékes rendőrparancsnoka „ezen túlmenően az említett intézkedéseket [a szabálysértők költségére] hivatalból is végrehajtja”.

18.

A NORDIC INFO BV (a továbbiakban: Nordic Info) egy Belgiumban székhellyel rendelkező utazásszervező, amely az északi országokba, különösen Svédországba irányuló utazásokat szervez és értékesít.

19.

Az EU+ országok megtámadott rendelet 18. cikke (2) bekezdésének 1. pontjában említett színek szerinti jelölését 2020. július 12‑én tették közzé először a belga külügyminisztérium honlapján. Svédországra a járványügyi helyzete alapján a „piros” fokozat vonatkozott. Miközben Belgium 2020. június 15. óta nem alkalmazott utazási korlátozásokat az említett országgal kapcsolatban, ( 17 ) a Svédországba irányuló és onnan induló, „nem alapvetően szükséges utazások” e besorolás következtében az említett rendelkezés értelmében tilossá váltak. Ezen túlmenően az alkalmazandó regionális szabályozásoknak megfelelően a belga lakosoknak az ezen országból való visszatérést követően karanténba kellett vonulniuk és tesztet kellett végeztetniük.

20.

Ezt követően a Nordic Info törölte a 2020‑as nyári szezonra tervezett, Svédországba irányuló valamennyi utazást, tájékoztatta a helyzet kialakulásakor az ebben az országban tartózkodó utazókat, és részükre segítséget nyújtott a Belgiumba való visszatéréshez.

21.

2020. július 15‑én a belga külügyminisztérium honlapján frissítették az EU+ országok színek szerinti jelölését. Svédország színkódját „pirosról”„narancssárgára” változtatták. Ennek megfelelően, noha az az említett országba történő, „nem alapvetően szükséges” utazás nem volt ajánlott, az ilyen utazás már nem volt tilos, és a lakosoknak a visszatérést követően nem kellett karanténba vonulniuk és tesztet végeztetniük.

22.

A Nordic Info ezt követően a Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (brüsszeli holland nyelvű elsőfokú bíróság) előtt polgári jogi felelősség megállapítása és 481431,00 euró kamatokkal növelt ideiglenes összegnek megfelelő kártérítés megfizetése iránti keresetet indított a Belgische Staat (belga állam) ellen, és kérte a tervezett svédországi utazások törlése miatt elszenvedett végleges veszteségének értékelésére vonatkozó szakértői vélemény elkészítését. ( 18 )

23.

A Nordic Info lényegében azt állítja, hogy a belga kormány tévesen alkalmazta a jogot, amikor a szóban forgó utazási korlátozásokról határozott. Az alapeljárás felperese különösen arra hivatkozik, hogy először is ezek az intézkedések ellentétesek az uniós polgárságról szóló irányelvvel, mivel korlátozzák az ezen irányelvben biztosított szabad mozgáshoz való jogot, és az ilyen eltérésnek nincs jogalapja. Másodszor, ezek az intézkedések a gyakorlatban Belgium más tagállamokkal közös határán a határellenőrzés visszaállításával jártak, megsértve ezzel a Schengeni határellenőrzési kódexben e tekintetben meghatározott feltételeket.

24.

E körülmények között a Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (brüsszeli holland nyelvű elsőfokú bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

25.

A, 2022. február 7‑én kelt jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet 2022. február 23‑án nyújtották be. Írásbeli észrevételeket nyújtott be a Nordic Info, a belga, a román, a norvég és a svájci kormány, valamint az Európai Bizottság. A belga, a román és norvég kormány, valamint a Bizottság képviseltette magát a 2023. január 10‑i tárgyaláson.

26.

A jelen ügy középpontjában a belga kormány által 2020 júliusában ( 19 ) a Covid19 terjedésének megfékezése érdekében végrehajtott két, egymással összefüggő, azonban egymástól elkülönülő intézkedéscsomag uniós joggal való összeegyeztethetősége áll. Először is, az ügy bizonyos utazási korlátozásokra vonatkozik, nevezetesen egyrészt a „nem alapvetően szükséges” utazások tilalmára, amely megakadályozza, hogy az utazók a fertőzés szempontjából „magas kockázatúnak” minősülő országok felé elhagyják Belgium területét és – a belga állampolgárok és lakosok kivételével – az említett országokból e területre belépjenek, másrészt pedig az említett állampolgárokkal és lakosokkal szemben előírt azon követelményre, ( 20 ) hogy a szóban forgó országokból való visszatéréskor karanténba kellett vonulniuk és tesztet kellett elvégeztetniük. Másodszor, ez az ügy a belga határt átlépő vagy azt megkísérlő személyek tekintetében az említett utazási korlátozások végrehajtása érdekében lefolytatott ellenőrzésekre vonatkozik.

27.

Az ilyen intézkedésekre az uniós jogban különböző szabályok vonatkoznak. Egyrészről az utazási korlátozások, amennyiben azokat a tagállamok azon állampolgáraival szemben hajtják végre, ( 21 ) akik az Európai Unión belül kívánnak elutazni, az elsődleges és másodlagos uniós jog különböző olyan rendelkezéseinek hatálya alá tartoznak, amelyek biztosítják ezen állampolgárok számára a szabad mozgáshoz való jogot. Ez áll az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés középpontjában. Másrészről pedig a fent említett rendelkezések nem foglalkoznak a határforgalom‑ellenőrzésekkel. ( 22 ) Ehelyett azon tagállamok esetében, amelyek tekintetében a schengeni vívmányok alkalmazandók, mint például Belgium, ( 23 ) ezen ellenőrzések jogszerűségét a Schengeni határellenőrzési kódex rendelkezései alapján kell vizsgálni. Ez a nemzeti bíróság második kérdésének központi eleme.

28.

Az alábbiakban egymás után foglalkozom a két kérdéssel.

29.

A vitatott utazási korlátozások értékelése a Bíróság előtt folytatott vita fényében több kérdés tisztázását tartom szükségesnek, nevezetesen azt, hogy melyek a szabad mozgással kapcsolatos releváns szabályok (1), e szabályok milyen területi hatállyal rendelkeznek (2), e korlátozások milyen mértékben akadályozták az e szabályokban biztosított jogok gyakorlását (3), a tagállamok a szóban forgó körülmények között „kivételes” mértékben eltérhettek‑e az uniós jogtól (4), és végezetül e korlátozások jogszerűnek minősülnek‑e e szabályok szempontjából (5).

30.

A Belgium által elfogadotthoz hasonló utazási korlátozások olyan általánosan alkalmazandó intézkedések, amelyek sok embert érintettek. Az érintettek különböző jogállással rendelkezhettek, így lehettek tagállami állampolgárok, Belgiumban való tartózkodásra jogosult harmadik országbeli állampolgárok stb. E személyek különböző helyekre – más uniós tagállamokba vagy harmadik országba – szerettek volna elutazni vagy ilyen helyekről szerettek volna visszatérni, különböző (munka, család, szórakozás stb.) célból. E változók függvényében ugyanezek az utazási korlátozások a személyek határokon átnyúló mozgására vonatkozó különböző nemzeti, uniós és nemzetközi jogi rendelkezések fényében is értékelhetők.

31.

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem keretében azonban nem a Bíróság feladata az ilyen intézkedések jogszerűségének átfogó felülvizsgálata. Ehelyett a Bíróságnak olyan értelmezést kell adnia az uniós jogról, amely a kérdést előterjesztő bíróság számára az előtte szóban forgó tényállás fényében hasznos lehet az alapügyben felmerült jogvita eldöntése szempontjából.

32.

A jelen ügy e tekintetben kissé sajátos. A releváns utazási korlátozások jogszerűségét ugyanis nem egy adott személy támadja meg, akit megakadályoznak abban, hogy adott célállomásra utazzon vagy onnan visszautazzon. Olyan társaság által benyújtott polgári jogi felelősség megállapítása iránti keresetről van szó inkább, amelyet – többek között svédországi utakat szervező belga utazásszervezőként – e korlátozások közvetve érintenek. Ezzel együtt, a nemzeti bíróság előtt a Nordic Info nem hivatkozik a határokon átnyúló turisztikai szolgáltatások nyújtásának az uniós jog különböző rendelkezései által védett szabadságára. ( 24 ) Ehelyett a feltételezhetően tagállami állampolgárnak minősülő tényleges és potenciális ügyfeleit az uniós jog alapján megillető szabad mozgáshoz való jogra hivatkozik. Ezért a Bíróságnak a jelen ügyben lényegében az e joggal kapcsolatos szabályok vizsgálatára kell szorítkoznia.

33.

Megjegyzem, hogy az EUMSZ 20. cikk (1) bekezdése értelmében a tagállamok állampolgárai uniós polgár jogállásával rendelkeznek. Ez a jogállás az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének a) pontja és az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdése, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 45. cikkének (1) bekezdése ( 25 ) értelmében jogot biztosít számukra többek között a tagállamok területén való szabad mozgáshoz, függetlenül a céltól, amely így az idegenforgalmat is magában foglalja. Ezt a jogot az annak érvényre juttatása érdekében elfogadott másodlagos jogi aktusokban, ( 26 ) nevezetesen az uniós polgárságról szóló irányelvben meghatározott feltételekkel összhangban kell gyakorolni. ( 27 )

34.

Az uniós polgárok számára biztosított szabad mozgáshoz való jog két elemből áll össze. E jog egyrészt a kiutazás jogát foglalja magában, amelyet az uniós polgárságról szóló irányelv 4. cikke tartalmaz. A kiutazás joga szerint valamennyi uniós polgár jogosult bármely tagállam – így a saját tagállama – ( 28 ) területét elhagyni egy másik tagállamba való utazás céljából, ( 29 ) azzal az egyetlen feltétellel, hogy érvényes személyazonosító igazolvánnyal vagy útlevéllel rendelkezzenek, és – ismétlem – a kiutazás céljától függetlenül. ( 30 ) Ezért azon belga állampolgárok és más olyan uniós polgárok helyzete, akik svédországi üdülés céljából akarták Belgium területét elhagyni, e jog hatálya alá tartoznak. ( 31 )

35.

Ez a szabad mozgáshoz való jog másodsorban a beutazás jogát is magában foglalja, noha e tekintetben a jogi keret kissé bonyolultabb. Lényegében egyrészt az uniós polgárságról szóló irányelv 5. cikkének (1) bekezdése biztosítja valamely tagállam állampolgárainak a jogot, hogy egy másik tagállam területére beutazhassanak, azzal az egyetlen feltétellel, hogy érvényes személyazonosító igazolvánnyal vagy útlevéllel rendelkezzenek, és ebben az esetben is a beutazás céljától függetlenül. Másrészt ez a rendelkezés nem szabályozza az uniós polgárok saját tagállamukba történő beutazását. ( 32 ) Mindezek alapján először is, a személy azon állam területére való beutazásának joga, amelynek állampolgára, a nemzetközi jog megszilárdult elvéből következik, amelyet különösen az EJEE negyedik kiegészítő jegyzőkönyve 3. cikkének (2) bekezdése erősít meg. ( 33 ) Másodszor, a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdését alkalmazni kell azon uniós polgár sajátos helyzetére, aki a szabad mozgáshoz való jogának külföldre utazással történő gyakorlását követően visszatér saját tagállamába. ( 34 ) Összességében a jelen ügyben a belga állampolgárok és más uniós polgárok – noha különböző jogalapok alapján – jogosultak voltak arra, hogy – például svédországi turistautat követően – beutazhassanak Belgium területére.

36.

Az indítvány jelen szakaszában olyan némiképp mellékes kérdéssel szeretnék foglalkozni, amely mindazonáltal a Bíróság előtti vita fontos részét képezte. Konkrétabban, az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kiderül, hogy a Nordic Info rendszeresen szervez utazásokat nemcsak Svédországba, hanem Izlandra és Norvégiába is. Noha ezek az országok nem tagjai az Európai Uniónak, mégis a schengeni térség részesei. ( 35 ) Ennek megfelelően a vitatott utazási korlátozások a tagállamokhoz hasonlóan vonatkoztak ezekre az országokra is. ( 36 ) Ebben az összefüggésben a nemzeti bíróság jelzi, hogy noha a Nordic Info által előterjesztett kártérítési igény a Svédországba irányuló utazások törlésével kapcsolatban e társaságot ért veszteségre összpontosít, e társaság „egyetlen kártérítési jogcímet sem zár ki”. Úgy tűnik tehát, hogy e bíróság arra utal, hogy a felperes az alapeljárás későbbi szakaszában felülvizsgálhatja, vagy legalábbis pontosíthatja követelését annak érdekében, hogy az kiterjedjen a norvégiai és/vagy izlandi utazások esetleges törlésére is. Ennek megfelelően a kérdést előterjesztő bíróság az első kérdésében a Belgiumból „az Európai Unió és a schengeni térség [egyes] országaiba” (és vissza) utazni kívánó uniós polgárokra hivatkozott.

37.

A fentiekre tekintettel a Bíróság a tárgyaláson a beavatkozókhoz azt a kérdést intézte, hogy a személyek szabad mozgására vonatkozó, az uniós polgárságról szóló irányelvben foglalt szabályok alkalmazandók-e, és ha igen, milyen mértékben Norvégiára és Izlandra.

38.

A belga és a román kormányhoz hasonlóan nem vagyok meggyőződve arról, hogy a Bíróságnak a jelen ügyben meghozandó ítéletében foglalkoznia kellene ezzel a kérdéssel. Amellett, hogy a nemzeti bíróság ezzel kapcsolatban nem kér pontosítást, mivel úgy tűnik, hogy meg van győződve a válaszról, ( 37 ) nem biztos, hogy e bíróság számára az előtte folyamatban lévő ügy elbírálása szempontjából hasznos lenne a hivatalból adott pontosítás. A Bíróság ugyanis lényegében tanácsadói véleményt fogalmazna meg azzal kapcsolatban, ami az alapeljárás jelenlegi szakaszában hipotetikus jellegű kérdésnek minősül, ( 38 ) azzal a feltevéssel élve, hogy későbbiekben releváns lehet, ha a Nordic Info módosítja vagy pontosítja a követelését. A Bíróság az előzetes döntéshozatali eljárás keretében általában – és jogosan – elutasítja az ilyen spekulatív megközelítés követését. ( 39 )

39.

Amennyiben a Bíróság mégis úgy dönt, hogy határoz a kérdésben, kiegészítő jelleggel a következő megjegyzéseket teszem.

40.

Általánosságban elmondható, hogy a személyek szabad mozgására vonatkozó, az EUM‑Szerződésben meghatározott szabályok és a végrehajtásukra elfogadott másodlagos jogi eszközök – a korábban kifejtettek szerint – a tagállamok között mozgó uniós polgárok helyzetét szabályozzák, nem pedig a személyek mozgását egy tagállam – például Belgium – és valamely harmadik ország – például Izland vagy Norvégia– között. E tekintetben irreleváns az a tény, hogy e konkrét országok végrehajtják a schengeni vívmányokat, mivel e szabályok nem képezik e vívmányok részét.

41.

Izland és Norvégia azonban az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásnak ( 40 ) (a továbbiakban: EGT‑megállapodás) is részes fele, az Európai Unió valamennyi tagállamával és magával az Unióval együtt. E megállapodás mellékleteiben ( 41 ) a 2007. december 7‑i 158/2007 EGT‑vegyes bizottsági határozat ( 42 ) (a továbbiakban: vegyes bizottsági határozat) hatályba lépése óta két kifejezett hivatkozás található az uniós polgárságról szóló irányelvre. E hivatkozások révén az említett irányelv kisebb kiigazításokkal ( 43 ) az EGT‑jog részévé vált, és ennek megfelelően kötelező erejű e megállapodás szerződő feleire nézve. ( 44 )

42.

Mindazonáltal, mivel a szóban forgó mellékletek a munkavállalók szabad mozgására, illetve a letelepedési jogra vonatkoznak, és mindegyik mellékletben szerepel, hogy az uniós polgárságról szóló irányelv „megfelelően alkalmazandó a [szóban forgó melléklet] által szabályozott területre”, tisztázni kell, hogy ezen irányelv csak részben – kizárólag az EU‑tagállamok és az EFTA‑államok állampolgárainak az Európai Gazdasági Térségen (EGT) belül a munkavállalás, illetve az önálló vállalkozói tevékenység céljából való szabad mozgása tekintetében – vált‑e az EGT‑megállapodás részéve, vagy teljes mértékben, oly módon, hogy az irányelv bármilyen célból történő mozgást szabályoz, amint azt az Európai Unióban teszi. ( 45 ) Ebben az összefüggésben különösen az a kérdés képezte vita tárgyát a Bíróság előtt, hogy a „gazdasági szempontból nem aktív” személyeket – azaz az olyan személyeket, mint a diákok, nyugdíjasok stb., akik nem munkavállalók vagy önálló vállalkozók – az EGT‑n belül is megilleti‑e az ezen irányelv által biztosított szabad mozgáshoz való jog.

43.

Az EGT‑megállapodás ugyanis, noha az EUM‑Szerződéshez hasonlóan tartalmaz a személyek gazdasági célú szabad mozgását biztosító rendelkezéseket, ( 46 ) nem tartalmaz a „gazdasági szempontból nem aktív” uniós polgárok Európai Unión belüli mozgását szabályozó EUMSZ 20. cikkhez és az EUMSZ 21. cikkhez hasonló rendelkezéseket. Valójában az említett megállapodás nem tartalmaz az „uniós polgárság” teljes fogalmával azonos fogalmat. ( 47 )

44.

Noha a Bíróság még nem határozott e kérdésben, ( 48 ) az EFTA‑Bíróság azt már megtette. E bíróság a Gunnarsson ítéletében ( 49 ) úgy ítélte meg, hogy az uniós polgárságról szóló irányelv alkalmazandó a „gazdasági szempontból nem aktív” személyek EGT‑n belüli mozgására, függetlenül attól, hogy az EGT‑megállapodás nem tartalmaz az EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikkel egyenértékű rendelkezést. Az EFTA‑Bíróság lényegében emlékeztetett arra, hogy a gazdasági szempontból nem aktív személyek szabad mozgáshoz való jogát az uniós és EGT‑jog is már azt megelőzően biztosította, hogy az „uniós polgárság” fogalmát bevezették volna, és e rendelkezéseket, amelyek kezdettől fogva beépültek az említett megállapodásba, különböző irányelvekben ( 50 ) fogadták el. Az uniós polgárságról szóló irányelv hatályon kívül helyezte és felváltotta ezeket az irányelveket, a vegyes bizottsági határozat pedig ezt a fejleményt ültette át az EGT‑jogba. Noha a „gazdasági szempontból nem aktív” személyek mozgása az uniós jogban jelenleg az „uniós polgárság” fogalmához kapcsolódik, és bár az EGT joga nem tartalmaz e fogalommal egyenértékű fogalmat, az EFTA‑Bíróság szerint ez nem jelenti azt, hogy a magánszemélyeket „meg kell fosztani azoktól a jogaiktól, amelyeket [az említett megállapodás alapján már e fogalom bevezetése előtt] megszereztek”, és amelyeket az említett irányelv „fenntartott”. ( 51 )

45.

Noha a Bíróságot nyilvánvalóan nem kötik az EFTA‑Bíróság határozatai. Álláspontom szerint azonban a szerződéses kötelezettségek tiszteletben tartásának (pacta sunt servanda) általános nemzetközi jogi elve, ( 52 ) az „Európai Unió, annak tagállamai és az EFTA‑államok közötti […] kiváltságos kapcsolat”, ( 53 ) valamint az EGT‑megállapodás lehetőleg egységes alkalmazásának biztosítása valamennyi szerződő fél tekintetében azt jelenti, hogy a Bíróságnak az EFTA‑megállapodás értelmezése céljából figyelembe kell vennie ezeket a határozatokat. ( 54 ) Valójában azt javasolnám, hogy a Bíróság – ellentétes kényszerítő okok hiányában – kövesse e határozatokat.

46.

E fenntartás véleményem szerint a jelen ügyben nem alkalmazható. Az EFTA‑Bíróság Gunnarsson ítéletben foglalt érvelése valóban meggyőző. Az a tény, hogy az EGT‑jogban nem létezik „EGT‑állampolgárság”, nem indokolja az EGT‑megállapodás részévé vált irányelv tárgyi hatályának leszűkítését. Végül is az uniós polgárságról szóló irányelv egyes rendelkezései kifejezetten a gazdasági szempontból nem aktív személyekre vonatkoznak. ( 55 ) Ha a vegyes bizottságnak az lett volna a szándéka, hogy „kivonja” ezeket a személyeket az EGT‑jog hatálya alól, akkor könnyen megfogalmazhatott volna kifejezett fenntartást e rendelkezések tekintetében. A vegyes bizottsági határozatban azonban nem szerepel ilyen fenntartás. Ennek megfelelően csak azok a jogok nem alkalmazhatók az EGT‑n belül, amelyeknek nincs jogalapja magában az irányelvben, és amelyek kizárólag az EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikkből erednek, mivel az EGT‑megállapodás nem tartalmaz egyenértékű rendelkezést. ( 56 )

47.

Összefoglalva, az uniós polgárságról szóló irányelv szabályai véleményem szerint az uniós tagállamok és az EFTA‑államok állampolgárainak az EGT‑n belüli, bármilyen célú szabad mozgását is szabályozzák. Ennek megfelelően e személyek az említett irányelvben meghatározott feltételek szerint jogosultak arra, hogy turisztikai célból szabadon mozogjanak többek között Belgium és Izland, illetve Norvégia között. ( 57 )

48.

Nem vitatott, hogy az alapeljárásban szereplőhöz hasonló utazási korlátozások akadályozták az uniós polgárokat a szabad mozgáshoz való joguk gyakorlásában.

49.

Először is, a „nem alapvetően szükséges” utazásokra vonatkozó tilalom – amennyiben az olyan uniós polgárokat érintett, akik Belgium területét a szóban forgó színek szerinti jelölés szerint „piros” fokozatú tagállamokba történő utazás céljából akarták elhagyni – drasztikusan korlátozta többek között a kiutazásnak az uniós polgárságról szóló irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében biztosított jogát. Ez attól függetlenül igaz, hogy a más tagállamokba (nevezetesen a „zöld” vagy „narancssárga” fokozatú tagállamokba) történő utazás ezzel szemben nem esett korlátozás alá. Véleményem szerint elegendő, hogy ezek a személyek nem utazhattak szabadon az általuk kiválasztott országba. ( 58 ) A „piros” tagállamok tekintetében az uniós polgárok azon lehetőségét, hogy gyakorolják e jogukat, jelentősen korlátozták. Valójában ezt a jogot számos célból történő utazás, például a turisztikai célú utazás tekintetében megtagadták. Ezen túlmenően a megtámadott utazási tilalom, amennyiben – a belga állampolgárok ( 59 ) és más tagállamok Belgiumban lakóhellyel rendelkező állampolgárai ( 60 ) kivételével – olyan uniós polgárokra vonatkozott, akik valamely „piros” tagállamból akartak belépni Belgium területére, hasonló okokból ugyanilyen szigorúan korlátozta a többek között az említett irányelv 5. cikkének (1) bekezdésében biztosított beutazási jogot.

50.

Másodszor, a karantén‑ és tesztelési követelmény, amennyiben a „piros” tagállamba tett „nem alapvetően szükséges” utazásról való visszatérést követően a Belgiumban lakóhellyel rendelkező nem belga uniós polgárnakaz uniós polgárságról szóló irányelv 5. cikkének (1) bekezdésében meghatározott beutazási jogot is korlátozta. A karanténkötelezettség ugyanis drasztikusan korlátozta a belga területen való mozgás lehetőségét, ami véleményem szerint az e területre való belépés késleltetésével azonos hatású volt. Noha e követelmények – amennyiben ugyanezen körülmények között a belga állampolgárokra is vonatkoztak – nem tartoznak az EJEE negyedik kiegészítő jegyzőkönyve 3. cikkének (2) bekezdésében ( 61 ) megerősített elv hatálya alá, álláspontom szerint hasonló okokból korlátozták az EUMSZ 21. cikkben biztosított szabad mozgáshoz való jogot.

51.

Tekintettel a beavatkozó felek által a Bíróság előtt felhozott egyes érvekre, a jelen indítvány e szakaszában a tagállamok azon lehetőségével kapcsolatos fontos szempontra szeretnék kitérni, hogy a Covid19‑világjárvány idején eltérhetnek‑e az uniós jogtól.

52.

A beavatkozó felek ugyanis előadták, hogy e világjárvány – legalábbis első hónapjaiban – olyan „válságnak” minősült, amely a hatóságok sürgős beavatkozását igényelte. E tekintetben megjegyzem, hogy a járvány során különböző időpontokban több tagállam is „szükségállapotot” hirdetett ki, amely a területükön e „válságra” való reagáláshoz szükségesnek ítélt sürgős intézkedések végrehajtása érdekében a rendes jogszabályok ideiglenes felfüggesztését vagy az azoktól való eltérést vonta maga után. Valójában számos ilyen intézkedés – különösen az általános lezárások – a háborús időkben alkalmazandó intézkedéseket idézte.

53.

Ez felveti azt a kérdést, hogy a „rendes” uniós szabályok és azok „rendes” kivételei helyett „kivételes” jogi keretet kell‑e a megtámadott intézkedések értékelésére alkalmazni. E tekintetben emlékeztetek arra, hogy az EUMSZ 347. cikk „védzáradékot” tartalmaz, amely lényegében elismeri a tagállamok azon lehetőségét, hogy meghozzák az általuk szükségesnek ítélt intézkedéseket, többek között „a közrend fenntartását befolyásoló súlyos belső zavarok” esetén. ( 62 ) E rendelkezés, amelyet a Bíróság soha nem értelmezett, elméletileg lehetővé tehetné, hogy ilyen körülmények között az EUMSZ valamennyi rendelkezésétől és az annak alapján elfogadott rendelkezésektől való általános eltérést, beleértve a személyek szabad mozgására vonatkozó különböző rendelkezéseket is. ( 63 ) Mondanom sem kell, hogy az a kérdés, hogy úgy kell‑e tekinteni, hogy a Covid19‑világjárvány a tagállamokban ilyen „súlyos belső zavarokat” okoz, és ha igen, milyen mértékben, ( 64 ) valamint az e „védzáradékhoz” kapcsolódó esetleges egyéb feltételekkel és korlátozásokkal kapcsolatos kérdések rendkívül kényesek.

54.

Mindemellett azonban – azon kívül, hogy a belga kormány sem a Bíróság előtt, sem máshol nem hivatkozott az EUMSZ 347. cikkre ( 65 ) – e rendelkezésről csak akkor kellene határozni, ha a „rendes” uniós rendelkezések és azok „rendes” kivételei alapján nem lennének igazolhatóak az alapeljárásban szereplőhöz hasonló nemzeti intézkedések. ( 66 ) Amint azonban a jelen indítvány további részében kifejtem, e „rendes” rendelkezések elég rugalmasak ahhoz, hogy a szóban forgó helyzet sajátosságait figyelembe vegyék.

55.

Az uniós polgárok szabad mozgáshoz való joga még a „rendes” uniós jog szerint sem abszolút. Korlátozások fogadhatók el. ( 67 ) Ahhoz azonban, hogy valamely korlátozás az uniós joggal összeegyeztethető legyen, meg kell felelnie többek között az uniós jog által meghatározott feltételeknek. Amennyiben a vitatott utazási korlátozások az uniós polgárságról szóló irányelv hatálya alá tartoznak, azokat az e jogi aktus VI. fejezetében meghatározott feltételek szerint kell értékelni. Továbbá, amennyiben e korlátozások a szabad mozgáshoz való jogukat gyakorló, Belgiumba visszatérő belga állampolgárokra vonatkoztak, emlékeztetek arra, hogy noha e helyzet nem az uniós polgárságról szóló irányelv, hanem csak az EUMSZ 21. cikk hatálya alá tartozik, az ezen irányelvben előírt eltérés vonatkozásában meghatározott feltételeket analógia útján mégis alkalmazni kell. ( 68 )

56.

A VI. fejezet bevezetéseként az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdése azt az általános szabályt tartalmazza, hogy a tagállamok „közrendi”, „közbiztonsági” vagy „közegészségügyi” okokból korlátozhatják az uniós polgárok „szabad mozgáshoz való jogát”. Ezt az általános szabályt e fejezet további részei pontosítják. Nevezetesen, az említett irányelv 29. cikkének (1) bekezdése lehetőséget biztosít a tagállamok számára, hogy e „jogot”„közegészségügyi” okokból korlátozzák. Az ilyen okokból elfogadott nemzeti intézkedések jogszerűségét illetően tehát e két rendelkezést együttesen kell értelmezni. E rendelkezések együttesen egy sor olyan feltételt írnak elő, amelyeket az alábbiakban részletesebben kifejtek, és amelyeket minden esetben be kell tartani. ( 69 )

57.

Míg a belga kormány mind a kérdést előterjesztő bíróság, mind pedig a Bíróság előtt az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdésére és 29. cikkének (1) bekezdésére hivatkozott, a Nordic Info azt állítja, hogy – függetlenül attól, hogy az e rendelkezésekben meghatározott részletes feltételek teljesülnek‑e – e rendelkezések hatálya nem terjed ki az az alapeljárásban szóban forgóhoz hasonló utazási korlátozásokra. Ez szükségessé teszi e rendelkezések hatályának elvont vizsgálatát (a), mielőtt belemerülnék az említett intézkedéseknek az ott meghatározott feltételek fényében történő konkrét értékelésébe (b).

58.

A Nordic Info álláspontja szerint az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdése és 29. cikkének (1) bekezdése általában véve nem elég széles körű ahhoz, hogy – teljes egészében vagy legalábbis részben – kiterjedjen a szóban forgóhoz hasonló utazási korlátozásokra, mivel e rendelkezések csak a beutazási jog korlátozását teszik lehetővé, a kiutazási jogét nem (1), és mindenesetre csak a szabad mozgás „egyedi”, nem pedig „általános” korlátozását engedi meg (2). Az alábbi szakaszban egymás után foglalkozom ezekkel a kifogásokkal.

59.

Emlékeztetek arra, hogy az uniós polgárságról szóló irányelvnek a 29. cikk (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 27. cikkének (1) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy közegészségügyi okokból anélkül korlátozzák a „szabad mozgáshoz való jogot”, hogy a nemzeti hatóságok által meghozható intézkedések típusát illetően további pontosításra kerülne sor.

60.

Először is, ezek a rendelkezések az uniós polgárságról szóló irányelv 5. cikkének (1) bekezdésében meghatározott beutazási jog lehetséges korlátozásaira terjednek ki. Ez utóbbi rendelkezés egyrészt magában foglalja a tagállam területére történő belépés esetleges megtiltását. Azonban csak bizonyos feltételekkel. E rendelkezést a tagállamok soha nem alkalmazhatják arra, hogy saját állampolgáraiktól megtagadják a területükre való beutazást, annál az egyszerű oknál fogva, hogy i. ezen irányelv nem alkalmazható erre a helyzetre, és ii. azt az EJEE negyedik kiegészítő jegyzőkönyve 3. cikkének (2) bekezdésében megerősített elv kizárja. ( 70 ) Ezenfelül az uniós polgárságról szóló irányelv 29. cikkének (2) bekezdéséből következik, hogy a tagállamok „közegészségügyi” okokból nem tilthatják meg más tagállamok területükön lakóhellyel rendelkező állampolgáraitól – például svédországi – utazást követően a beutazást. ( 71 ) Másrészt a tagállam főszabály szerint azon uniós polgárokkal szemben, akik esetében a nemzeti területre való beutazást nem tilthatja meg, belépésüket követően más típusú, az elutasítással nem azonos hatású korlátozásokat is előírhat. A „magas kockázatú” országokból való visszatérést követően a Belgiumban lakó személyekkel szemben előírt karantén‑ és tesztelési követelmény ebbe a kategóriába tartozik. ( 72 )

61.

Másodszor, úgy vélem, hogy a Nordic Info állításával ellentétben az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdése és 29. cikkének (1) bekezdése az ezen irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében meghatározott kiutazási jog esetleges korlátozását, például a kiutazási tilalmat is magában foglalhatja. ( 73 ) Noha a VI. fejezet címe e tekintetben félrevezető lehet, ( 74 ) először is, az e fejezetben használt „szabad mozgás” kifejezés nyilvánvalóan elég széles körű ahhoz, hogy e jogra kiterjedjen. Másodszor, abból a tényből, hogy a 29. cikk (2) bekezdése lényegében konkrét intézkedésre, nevezetesen a beutazás megtagadására vonatkozik, nem következik, hogy a beutazási jog csak „közegészségügyi” okokból korlátozható, ugyanis e rendelkezés célja nem a szabad mozgás tekintetében a 27. cikk (1) bekezdése és a 29. cikk (1) bekezdése alapján megengedett összes korlátozás felsorolása, hanem csupán e konkrét intézkedés alkalmazásának keretbe foglalása. Ezenfelül ez az értelmezés összhangban van az e rendelkezésekben foglalt „közegészségügyi” eltérés által követett céllal, amely az utóbbi rendelkezés szövegéből következően az, hogy lehetővé tegye a tagállamok számára, hogy területüket és lakosságukat védjék bizonyos fertőző betegségek vagy ragályos megbetegedések terjedésével szemben. Igaz, a 29. cikk (1) bekezdésének megszövegezői (valószínűleg) azon tagállam példáját tartották szem előtt, amely megakadályozza, hogy az ilyen betegséget hordozó utazók belépjenek a területére, és „behozzák” magukkal a betegséget. Mindazonáltal valamely állam területének védelme bizonyos helyzetekben a saját lakosok kiutazásának annak megakadályozása érdekében történő korlátozását is igazolhatja, hogy visszatérésükkor „magukkal hozzák” az ilyen betegségeket. ( 75 ) Végül ezt az értelmezést az uniós polgárságról szóló irányelv előkészítő munkálatai ( 76 ) is megerősítik. ( 77 )

62.

Az alapeljárás tárgyát képező nemzeti intézkedések általános hatállyal rendelkeztek. Az utazási tilalom, a karantén‑ és tesztelési követelmény ugyanis következetesen vonatkozott objektíven meghatározott helyzetekben lévő személyek elvont és széles körű kategóriáira: a „magas kockázatú” uniós tagállamba vagy onnan „nem alapvetően szükséges” célból utazó személyekre, a Schengeni térségen kívüli harmadik országba vagy onnan utazó személyekre stb.

63.

A Nordic Info azonban azt állítja, hogy az uniós polgárságról szóló irányelv 29. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 27. cikkének (1) bekezdése alapján csak a szabad mozgáshoz való jogot korlátozó egyedi intézkedések igazolhatók. Ilyen intézkedéseket csak eseti alapon lehetett elfogadni, ha az adott személy helyzetének egyéni elbírálása azt tárja fel, hogy közegészségügyi veszélyt jelent, mivel e személy az e rendelkezésben említett betegségek valamelyikének tüneteit mutatja, vagy bizonyosan ki volt téve ilyen betegségnek, és így ténylegesen fennáll a fertőzés és a betegség terjedésének kockázata.

64.

A belga, a román és a norvég kormányhoz, valamint a Bizottsághoz hasonlóan úgy vélem, hogy az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdésével és 29. cikkének (1) bekezdésével összhangban a szabad mozgásra vonatkozó általános korlátozások „közegészségügyi" okokból, ilyen eseti vizsgálat nélkül is elfogadhatók. ( 78 )

65.

E rendelkezések először is a tagállamok által bevezethető „korlátozásokra”, illetve a „mozgás szabadságát korlátozó [olyan] intézkedésekre” vonatkoznak, amelyeket „közegészségügyi” okokból fogadhatnak el. Ezek a tág fogalmak mind egyedi, mind általános intézkedéseket magukban foglalhatnak.

66.

Másodszor, az uniós polgárságról szóló irányelv VI. fejezetének általános rendszere alátámasztja ezt az értelmezést. Míg ugyanis a 27. cikk (2) bekezdése a „közrendi” vagy „közbiztonsági” okokból hozott intézkedések tekintetében előírja, hogy „kizárólag az érintett egyén személyes magatartásán alapulhatnak”, és hogy „[a]z adott ügyhöz közvetlenül nem kapcsolódó, vagy az általános megelőzési megfontolásokon alapuló indokolások nem elfogadhatóak”, a 29. cikk nem említ ilyen követelményt a „közegészségügyi” okokból hozott intézkedések tekintetében. ( 79 )

67.

Igaz, ez a megfogalmazásbeli különbség önmagában nem lehet döntő jelentőségű. Az uniós polgárságról szóló irányelv szövege nem mentes a következetlenségektől. ( 80 ) A múltban a Bíróság az egyedi elbírálás szükségességét kiterjesztette az uniós polgárságról szóló irányelv azt kifejezetten nem említő egyéb rendelkezéseire, és ezt helyesen tette. A Bíróság így járt el többek között a McCarthy és társai ítéletében ( 81 ) az ezen irányelv 35. cikke szerinti joggal való visszaélésre hivatkozva hozott intézkedések tekintetében.

68.

A Bíróságnak azonban óvatosnak kell ezt megtennie az említett irányelv 27. cikkének (1) bekezdése és 29. cikkének (1) bekezdése szerinti „közegészségügyi” okokból hozott intézkedésekkel kapcsolatban. Harmadik pontként a belga, a román és a norvég kormánnyal, valamint a Bizottsággal együtt megjegyezném, hogy logikus nagyobb mérlegelési mozgásteret adni a tagállamoknak, amikor a „közegészségügyi” veszélyekről van szó, szemben a „közrendet” vagy a „közbiztonságot” fenyegető veszélyekkel és a visszaélésekkel, mivel ezek egyszerűen különböző dolgok.

69.

Egyrészt a „közrendet” vagy a „közbiztonságot” fenyegető veszélyek általában bizonyos meghatározott személyek, például terroristák vagy veszélyes bűnözők magatartásából erednek. Ezért a hatóságok – különösen az uniós polgárok szabad mozgáshoz való jogának fontosságára tekintettel – elővigyázatossági okokból főszabály szerint nem hozhatnak olyan általános érvényű intézkedéseket, mint például az egyes országokból érkező valamennyi személy beutazásának megtiltása, amiatt, hogy közülük egyesek veszélyesek lehetnek. Ez nemcsak, hogy meghaladná az e tekintetben szükséges mértéket, de úgy vélem, hogy egy demokratikus társadalomban a hatóságok – nagyon kivételes körülményektől eltekintve – nem feltételezhetik, hogy az egyének veszélyt jelentenek, pusztán azért, mert a személyek széles és absztrakt kategóriájába tartoznak. ( 82 ) Az egyéni méltóságra vonatkozó megfontolások játszanak itt szerepet. Sőt, sok esetben az ilyen megközelítés előítéleteken alapulna. ( 83 ) Ugyanez a logika érvényesül a szabad mozgás jogával való visszaélés megakadályozása tekintetében is. Még ha számos esetben elő is fordul, hogy harmadik országok állampolgárai uniós polgárok családtagjainak kiadva magukat visszaélnek a beutazással, a tagállamok nem fogadhatnak el elővigyázatossági okokból olyan általános érvényű intézkedéseket, amelyek megfosztják az összes ilyen családtagot a többek között az uniós polgárságról szóló irányelvből eredő joguktól. ( 84 )

70.

Másrészt, az uniós polgárságról szóló irányelv 29. cikkének (1) bekezdése szerint releváns „közegészségügyi” veszély, azaz „esetlegesen járványt okozó [egyes] betegségek” vagy „más fertőző betegségek vagy ragályos parazitás megbetegedések” terjedésének veszélye egy tagállam területén általában nem függ bizonyos konkrét személyek viselkedésétől. Az adott ország járványügyi helyzete e tekintetben releváns szempont lehet. ( 85 ) Bizonyos körülmények között – a fertőzőképesség mértékétől függően – a lakosság nagy része, ha nem is az egész lakosság megfertőződhet. Ebben az összefüggésben az utazók valamely tagállam területére való belépésének vagy onnan való kilépésének helyén a nyilvánvaló tünetek vagy a szóban forgó betegségnek való megerősített kitettség alapján hozott egyedi intézkedések nem mindig lennének elég hatékonyak a betegség terjedésének megelőzésére vagy korlátozására. ( 86 ) A szabad mozgásra vonatkozó, elővigyázatosságból elfogadott olyan általános korlátozások, amelyek például bizonyos „magas kockázatú” országokból vagy régiókból érkező valamennyi személyre vonatkoznak, szükségesek lehetnek az ilyen betegségek terjedése elleni hatékony küzdelem érdekében. Az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdését és 29. cikkének (1) bekezdését ennek megfelelően kell értelmezni. Noha ezeket a rendelkezéseket – eltérési záradékokként – szigorúan kell értelmezni, ( 87 ) ezen értelmezésnek mindazonáltal biztosítania kell, hogy e rendelkezések megfeleljenek a célnak. ( 88 ) Továbbá az EUMSZ 168. cikk (1) bekezdése szerint „[v]alamennyi uniós politika és tevékenység meghatározása és végrehajtása során biztosítani kell az emberi egészségvédelem magas szintjét”, így a személyek szabad mozgásának meghatározása és végrehajtása során is; amely követelmény olyan fontos, hogy azt a Charta 35. cikkének második mondata is megerősíti. A járványok leküzdése e cél szerves részét képezi. ( 89 )

71.

Van egy utolsó ellenérv, amellyel e szakasz lezárása előtt foglalkozni kell. Az uniós polgárságról szóló irányelv 30. és 31. cikke ugyanis biztosítékokat tartalmaz azon uniós polgárok számára, akikkel szemben az ezen irányelvből eredő jogaikat korlátozó intézkedéseket alkalmaznak. A 30. cikk (1) és (2) bekezdése alapján a nemzeti hatóságoknak értesíteniük kell az „érintett személyeket”„a 27. cikk (1) bekezdése alapján hozott határozatokról”, és tájékoztatniuk kell őket „azokról a közrendi, közbiztonsági és közegészségügyi okokról, amelyeken az ügyükben hozott határozat alapult”. Továbbá, az irányelv 31. cikkének (1) bekezdése szerint e hatóságoknak biztosítaniuk kell, hogy „az érintett személyek” jogorvoslatot kezdeményezhessenek „a velük szemben közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból hozott határozat megfellebbezésére vagy felülvizsgálatára”.

72.

Ebben az összefüggésben a Nordic Info azt állítja, hogy az a tény, hogy e rendelkezések következetesen bizonyos „érintett személyeknek” címzett „határozatokra” hivatkoznak, szükségszerűen azt jelenti, hogy az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdése alapján – még „közegészségügyi” okokból is – csak egyedi intézkedések hozhatók. Joggal lehetne arra is hivatkozni, hogy mivel a szóban forgó biztosítékok – a Bíróság megfogalmazása szerint – „annak lehetővé tételére irányulnak, hogy az érintett személy az egyedi helyzetével kapcsolatos körülményeket és megfontolásokat hozzon fel”, ( 90 ) annak lehetővé tétele, hogy a tagállamok e rendelkezés alapján általános hatályú intézkedéseket fogadhassanak el, megfoszthatja azokat lényegi elemeiktől.

73.

Nem hiszem, hogy ez lenne a helyzet. Először is, amint arra a Bizottság rámutat, az uniós polgárságról szóló irányelv 30. és 31. cikk célja nem a 27. cikk (1) bekezdése alapján elfogadható intézkedések típusának körülhatárolása, hanem pusztán bizonyos biztosítékok előírása ilyen intézkedések meghozatala esetére. Az a tény, hogy a 30. és 31. cikk – a tágabb értelemben vett „korlátozások” vagy „intézkedések” kifejezésekkel szemben – a „határozat” kifejezést használja, csupán azt tükrözi, hogy – amint az a fentiek alapján megállapítható – az irányelv alapján gyakran egyedi intézkedésekre van szükség, és az uniós jogalkotó e rendelkezések megfogalmazásakor nyilvánvalóan ezeket az intézkedéseket tartotta szem előtt. Összességében az „intézkedések” és a „határozatok” kifejezést az uniós polgárságról szóló irányelvben látszólag egymással felcserélhetően, és nem mindig koherens módon használják, ( 91 ) ami azt jelenti, hogy nem lehet következtetést levonni az egyik vagy másik kifejezésnek adott rendelkezésben való használatából. Másodszor, noha e rendelkezéseket nem általános intézkedésekre tekintettel fogalmazták meg, ez nem jelenti azt, hogy az ilyen intézkedések „közegészségügyi” okokból történő elfogadásának lehetősége megfosztaná azokat a tényleges érvényesüléstől. Az uniós polgárok számára bizonyos mértékig továbbra is lehetőséget kell biztosítani arra, hogy „egyedi helyzet[ükk]el kapcsolatos körülményeket és megfontolásokat hozz[anak] fel”. Erre a szempontra a lenti 115–119. pontban térek vissza.

74.

A fentiekben kifejtettem, hogy az uniós polgárságról szóló irányelv 29. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 27. cikkének (1) bekezdése alapján főszabály szerint miért igazolhatók az alapeljárásban vitatottakhoz hasonló nemzeti intézkedések.

75.

Ahhoz azonban, hogy az ilyen intézkedések az említett rendelkezésekkel teljes mértékben összeegyeztethetőek legyenek, meg kell felelniük az azokból eredő valamennyi feltételnek. Konkrétabban, az intézkedéseket a súlyos, valós és releváns „közegészségügyi” veszélyre válaszul kell végrehajtani (1), és tiszteletben kell tartani a jogbiztonság (2), az egyenlő bánásmód (3), valamint az arányosság (4) elvét. A szóban forgó tagállamnak kell bizonyítania, hogy valóban ez a helyzet áll fenn. Ezenfelül végső soron a tényállás értékelésére kizárólagos hatáskörrel rendelkező kérdést előterjesztő bíróság feladata annak megállapítása, hogy e feltételek fennállnak‑e az alapeljárásban. A Bíróság azonban a rendelkezésére álló információk alapján iránymutatást adhat. Ennek érdekében a következőkben egymás után e feltételeket vizsgálom meg.

76.

A fentiek szerint az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdésében foglalt „közegészségügyi” indokolás alkalmazását a 29. cikke lehatárolja. E rendelkezés szigorúan meghatározza azokat a körülményeket, amelyek fennállása esetén ilyen okokra érvényesen lehet hivatkozni. ( 92 ) E cikk első bekezdése szerint csak bizonyos betegségek indokolhatják a mozgás szabadságát korlátozó intézkedések végrehajtását. E betegségek közé tartoznak az „olyan, esetlegesen járványt okozó betegségek […], amelyeket [a WHO] […] megfelelő jogi eszközei,” azaz a Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályok (2005) határoznak meg. ( 93 )

77.

A Covid19 nyilvánvalóan ebbe a kategóriába tartozik. Megjegyzem, hogy 2020. január 30‑án ( 94 ) a WHO főigazgatója megállapította, hogy a szóban forgó betegség kitörése az említett jogi aktus értelmében vett „nemzetközi horderejű közegészségügyi‑járványügyi szükséghelyzetnek” minősül. ( 95 ) Továbbá 2020. március 11‑én ugyanez az intézmény a bejelentett esetek és az érintett országok exponenciális növekedésére tekintettel a Covid19‑et világjárványnak minősítette. ( 96 )

78.

Az a tény azonban, hogy bizonyos intézkedéseket ilyen betegségre tekintettel fogadtak el, nem elegendő ahhoz, hogy azokat az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdése és 29. cikkének (1) bekezdése alapján indokoltnak lehessen tekinteni. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint ugyanis, amikor a hatóságok az uniós polgárok szabad mozgáshoz való jogának korlátozására „közegészségügyi” okokat hoznak fel indokként, kielégítő mértékben kell bizonyítaniuk, hogy a szóban forgó intézkedésekre az e rendelkezésekben említett érdek hatékony védelme érdekében van szükség. ( 97 ) Míg a 29. cikk (1) bekezdésének logikájából következik, hogy az abban említett betegségek általában véve úgy tekintendők, mint amelyek komoly veszélyt jelentenek a „közegészségügyre”, az ilyen betegséggel szembeni megelőző intézkedéseket nem lehet rutinszerűen az uniós polgárokkal szemben előírni: ( 98 ) ennek a fenyegetésnek az adott körülmények között valósnak, nem pedig pusztán hipotetikusnak kell lennie. A hatóságoknak ennek megfelelően a tényállás megvalósulása idején rendelkezésre álló legmegbízhatóbb tudományos adatok és a nemzetközi kutatások legújabb eredményei alapján elvégzett kockázatértékeléssel kell a szóban forgó veszély bekövetkezésének valószínűségét és e veszély bekövetkezése esetében a „közegészségügyre” gyakorolt hatás súlyosságát bemutatniuk. ( 99 )

79.

Mindazonáltal – amint azt a beavatkozó kormányok és a Bizottság előadták – a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az is következik, hogy amennyiben ilyen kockázatértékelést követően az állítólagos „közegészségügyi” kockázat léte vagy terjedelme továbbra is bizonytalan, azonban a kockázat megvalósulása esetén e tekintetben fennáll a ténylegesen fenyegető károsodás valószínűsége, a tagállam az elővigyázatosság elve alapján anélkül hozhat intézkedéseket, hogy meg kellene várnia, amíg e kockázat valóban és komolyan teljesen nyilvánvalóvá válik. ( 100 ) Noha az óvintézkedések szükségességét továbbra is bizonyítani kell, a bizonyítási szint ilyen körülmények között alacsony, így a nemzeti hatóságok a szükséges sürgősséggel járhatnak el. Ezért az ilyen intézkedések értékelésére hivatott bíróságnak véleményem szerint annak vizsgálatára kell szorítkoznia, hogy a „közegészségügyet” fenyegető tényleges és súlyos veszély fennállására vonatkozóan észszerű okokon alapul‑e a hatóságok értékelése.

80.

A jelen ügyben nem vitás, hogy a Covid19 esetében a világjárvány „első hullámának” csúcspontján az Európai Unióban ez volt a helyzet. Ekkor az esetek számának exponenciális növekedésével e betegség kitörését követően „egészségügyi válság” alakult ki. Függetlenül az (akkoriban új) koronavírus forrását, átvihetőségét, fertőzési dinamikáját és hatásait övező tudományos bizonytalanságtól, a hatóságoknak több mint elégséges észszerű oka volt azt feltételezni, hogy a világjárvány valódi és komoly veszélyt jelent az egészségügyi ellátások biztonságára – mivel a nemzeti egészségügyi rendszerek nehezen tudtak megbirkózni a kórházi ellátásra szoruló emberek számával –, valamint a lakosság életére és testi épségére. Ezen túlmenően nehéz cáfolni azt az észrevételt, miszerint a járvány ebben az időszakban „alkalmas volt arra, hogy nemcsak az egészségügyre, hanem a társadalomra, a gazdaságra, az állam működésére és általában véve az életre is nagyon súlyos következményekkel járjon”. ( 101 )

81.

Ennek megfelelően az állami hatóságok – mondhatni legalábbis – észszerűen ítélhették meg úgy, hogy az egészségügyi rendszereik védelme és a vírus által a társadalom egészére gyakorolt hatás enyhítése érdekében meg kellett fékezni a Covid19 terjedését, és hogy e célból a közösségi fertőzés ( 102 ) lassítása érdekében többek között „közösségi kockázatcsökkentő intézkedéseket” – köztük utazási korlátozásokat – kellett végrehajtaniuk. ( 103 )

82.

Az alapeljárás szempontjából azonban az a döntő kérdés, hogy ez a helyzet állt‑e fenn még Belgiumban abban az időpontban, amikor a vitatott intézkedéseket a Nordic Info kárára elfogadták és végrehajtották, vagyis nagyjából 2020. július elején. Ezen intézkedések jogszerűségét ugyanis az akkori körülmények fényében kell értékelni. ( 104 )

83.

Ekkorra az „első hullám” túljutott a csúcspontján. Az Európai Unió általános járványügyi helyzetének javulása már májustól látható volt, ami „óvatos optimizmusra” adott okot, ( 105 ) olyannyira, hogy a Bizottság felkérte a tagállamokat, hogy vegyék fontolóra a március első napjaiban egymással szemben bevezetett utazási korlátozások fokozatos enyhítését és végül feloldását. ( 106 ) Ezt a javulást júniusban megerősítették. Ennek megfelelően több tagállam e hónap 15. napjától feloldotta ezeket a korlátozásokat, és a Bizottság a többi tagállamot is erre ösztönözte. Június 30‑án az Európai Unióban a nem alapvetően szükséges utazásokra vonatkozó ideiglenes korlátozást is enyhítették. ( 107 )

84.

A belga kormány azonban arra hivatkozott, hogy noha július elején a járványügyi helyzet az Európai Unióban összességében javult, a járvány nem ért véget, és nem is valósult meg annak teljes ellenőrzése. Ez a helyzet ugyanis országonként jelentősen eltért. Míg Belgiumban stabilizálódott, az objektív adatok ( 108 ) azt mutatták, hogy más tagállamokban – köztük Svédországban – jelentős mértékben megugrott a fertőzések száma. A vírus nagyfokú fertőzőképességére tekintettel ( 109 ) a belga hatóságok úgy vélték, hogy ténylegesen fennáll a veszélye annak, hogy a világjárvány belföldön – (akkoriban) lehetséges „második hullámként” – teljes mértékben kiújul, különösen abban az esetben, ha a járvány megfékezésére irányuló intézkedéseket túl korán, a nyári szabadságok kezdetével szüntetik meg. Ezért úgy döntöttek, hogy ezen intézkedések egy részét – köztük a vitatott utazási korlátozásokat – fenntartják, ugyanakkor azokat a kockázathoz igazítják.

85.

Véleményem szerint a belga hatóságoknak a tényállás megvalósulása idején fennálló „közegészségügyi” kockázatra vonatkozó értékelése az elővigyázatosság elvének fényében észszerűnek tűnik. ( 110 ) A vitatott intézkedések tehát az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdése és 29. cikkének (1) bekezdése alapján indokoltnak tűntek. Megerősíti az értékelés észszerűségét az a tény, hogy abban az időben még nem volt engedélyezett és/vagy hatékony gyógymód vagy vakcina a vírus által a lakosságra gyakorolt hatás enyhítésére. Amint azonban a Bizottság rámutatott, a kockázat mértéke többek között a belga egészségügyi rendszer azzal kapcsolatos tervezett kapacitásától is függött, hogy megbirkózzon az ország területét érő esetleges új fertőzéshullámmal, amit a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia. ( 111 )

86.

Ezzel szemben az a tény, hogy más tagállamok körülbelül ugyanekkor megszüntették a vírus terjedésének megakadályozása érdekében hozott intézkedéseik egy részét vagy az összes ilyen intézkedést, e tekintetben nem döntő jelentőségű. Ugyanis, mivel egyrészt az emberi egészség és az emberi élet az első helyen áll az EUM‑Szerződés által oltalmazott érdekek között, ( 112 ) másrészt az e területre vonatkozó hatáskör többnyire a tagállamoknál maradt, ( 113 ) harmadrészt pedig az Unió tevékenységének tiszteletben kell tartania a tagállamok e területen fennálló „hatáskörét”, ( 114 ) a Bíróság többször kimondta, hogy a tagállamok feladata eldönteni, hogy „milyen szinten kívánják biztosítani a közegészség védelmét”, és hogy ennek megfelelően e területen a tagállamok részére bizonyos „mérlegelési mozgásteret” kell hagyni. ( 115 ) Így, noha egyes tagállamok nyilvánvalóan elfogadhatónak tartották a Covid19‑hez kapcsolódó kockázat szintjét, ez nem kérdőjelezi meg a belga hatóságok által az óvintézkedések szükségességére vonatkozóan Belgium által elvégzett értékelés észszerűségét. ( 116 )

87.

Noha a belga hatóságoknak első ránézésre jogszerű okuk volt arra, hogy a tényállás megvalósulása idején óvintézkedéseket hajtsanak végre ahhoz, hogy azok összeegyeztethetők legyenek az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdésével és 29. cikkének (1) bekezdésével, ezeknek az intézkedéseknek ezenfelül átláthatónak kellett lenniük, azaz meg kellett felelniük a jogbiztonság elvének. Ez az elv különösen azt követeli meg, hogy a jogszabályok egyértelműek, pontosak és hatásaikat illetően előre láthatók legyenek, különösen olyankor, amikor – mint a jelen ügyben – a magánszemélyekre és vállalkozásokra nézve kedvezőtlen következményeik lehetnek. ( 117 )

88.

Véleményem szerint a vitatott intézkedések kellően egyértelműek és pontosak ahhoz, hogy lehetővé tegyék az érdekeltek számára, hogy magatartásukat ahhoz igazítsák. Először is, az intézkedéseket egyértelműen meghatározták: utazási tilalom, karantén és tesztelési követelmény. Másodszor, a „magas kockázatú”/„piros” országok listája, amelyekkel kapcsolatban ezen intézkedéseket alkalmazták, elérhető volt az erre a célra létrehozott weboldalon, és így könnyen hozzáférhetőek voltak. Harmadszor, kétségtelen, hogy ezek az intézkedések olyan fogalmon – a „nem alapvetően szükséges” utazás – alapultak, amelynek nyitott jellege némi bizonytalanságot okozott a Belgiumba és Belgiumból utazni kívánó személyek számára. A belga kormány kifejtette, hogy noha e fogalmat nem határozták meg az alkalmazandó szabályozásban, ugyanakkor az utazási célok „lényegesnek” tekintett példálózó listája, amely megfelelt az Európai Unióba irányuló nem alapvetően szükséges utazások ideiglenes korlátozásával összefüggésben alkalmazandó listának, ( 118 ) online elérhető volt. Ez kétségtelenül segítséget nyújtott az emberek számára annak megértésében, hogy az általuk tervezett utazás „szükségesnek” tekinthető‑e vagy sem. Mindazonáltal, míg e lista alapján egyes utazások – például a turisztikai célú utazások – egyértelműen tilosak voltak, addig a lista néhány eleme, például a „kényszerítő családi okokból történő utazás” megengedett volt. E tekintetben úgy tűnik számomra, hogy a nemzeti hatóságoknak a jogbiztonság elve alapján olyan mechanizmust kellett létrehozniuk, amely lehetővé tette a nyilvánosság számára, hogy megfelelő eszközökkel előre tájékozódhasson arról, hogy bizonyos típusú – például családi vonatkozású – utazás „alapvetően szükségesnek” minősül‑e vagy sem, annak elkerülése érdekében, hogy az indulás vagy az érkezés pillanatában váratlan elutasítással szembesüljön. A belga kormány ugyanis kifejtette, hogy a kérdéssel kapcsolatban „gyakran ismétlődő kérdéseket” (GYIK) tett online elérhetővé. Minden olyan esetben, amikor a nyilvánosság részéről gyakran merült fel hasonló kérdés, a hatóságok ebben a GYIK‑ben megválaszolták azt. Úgy tűnik, hogy ez megfelel az általam imént kifejtett követelménynek.

89.

Annak érdekében, hogy a vitatott intézkedések összeegyeztethetők legyenek az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdésével és 29. cikkének (1) bekezdésével, a megtámadott intézkedéseket továbbá megkülönböztetéstől mentesen kellett alkalmazni. ( 119 )

90.

E szempont röviden tárgyalható, mivel egyértelműen úgy tűnik, hogy ez a helyzet állt fenn. Először is, a Belgium területéről „magas kockázatú”/„piros” országokba történő kiutazás tilalmát az utazók állampolgárságától függetlenül alkalmazták. Másodszor, ami a beutazási tilalmat illeti, igaz, hogy ez az intézkedés nem vonatkozott a belga állampolgárokra és más tagállamok Belgiumban tartózkodó állampolgáraira, azt azonban a többi uniós polgárral szemben végrehajtották. Az eltérő bánásmód azonban azért indokolt, mert a személyek e kategóriái nincsenek összehasonlítható helyzetben. ( 120 ) Harmadszor, a Belgiumban lakóhellyel rendelkező személyektől – állampolgárságtól függetlenül – ugyanezen országokból való visszatérést követően kérték a karanténba vonulást és a tesztelést.

91.

Ezenfelül a megtámadott intézkedéseknek ahhoz, hogy összeegyeztethetőek legyenek az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdésével és 29. cikkének (1) bekezdésével, meg kell felelniük az arányosság elvének. ( 121 ) Amint azt a következő szakaszokban részletesen kifejtem, e követelmény értékelése három együttes feltétel vizsgálatát foglalja magában, nevezetesen azt, hogy ezek az intézkedések „megfelelőek” (i), „elengedhetetlenek” (ii) és „szigorú értelemben véve arányosak” (iii) voltak‑e.

92.

Mielőtt azonban belemerülnék az egyes feltételekbe, néhány pontosítást szükséges tenni az ezen elvnek a jelen ügyben alkalmazandó felülvizsgálati mértékét illetően. Amint azt a norvég kormány kiemeli, e tekintetben a közegészségügyi kérdéseket illetően bizonyos mértékű visszafogottságra van szükség. A Bíróság ugyanis többször megállapította, hogy azzal a „mérlegelési mozgástérrel” összhangban, amellyel a tagállamok e téren rendelkeznek, a tagállamok feladata nemcsak azt eldönteni, hogy milyen szinten óhajtják biztosítani a területükön a közegészség védelmét, hanem, hogy „azt milyen módon kívánják megvalósítani”. ( 122 ) Ez a mérlegelési mozgástér ráadásul különösen széleskörű az olyan körülmények között, mint amelyekről az alapügyben szó van, amikor a hatóságok még az esemény viszonylag korai és bizonytalan szakaszában igyekeznek reagálni az új vírus által okozott világjárványra, és amikor a legmegfelelőbb intézkedések mérlegeléséhez korlátozott idő vagy ismeretek állnak rendelkezésre. Ilyen helyzetben az elővigyázatosság elve megköveteli, hogy a hatóságok jelentős mozgástérrel rendelkezzenek. ( 123 )

93.

Az egyértelműség kedvéért, ez nem jelenti azt, hogy e hatóságok „szabad kezet” kaptak volna a Covid19‑világjárványra adott válaszlépéseik tekintetében, és így e tekintetben az intézkedéseik bírósági felülvizsgálata kizárt lett volna. Valójában a bírósági felülvizsgálatra annál is inkább szükség van, mivel a helyzet sürgősségége miatt az e betegség terjedése elleni küzdelem érdekében bevezetett intézkedéseket általában a szokásos demokratikus döntéshozatali eljárás, különösen az előzetes parlamenti felülvizsgálat nélkül a kormányok egyedül fogadták el.

94.

Így egyrészt e széles mérlegelési mozgástér, másrészt a jogszabályi előírásoknak való megfelelés összeegyeztetése érdekében az arányosság elve bírósági felülvizsgálatának a jelen ügyben véleményem szerint ismételten arra kell korlátozódna, hogy a hatóságok észszerűen vélhették‑e úgy, hogy a vitatott intézkedések megfelelőek és elengedhetetlenek a fentiekben tárgyalt „közegészségügyi” kockázat kezeléséhez, és szigorú értelemben véve arányosak. ( 124 )

95.

Elöljáróban azt is szeretném pontosítani, hogy a tényállás megvalósulásának idején az uniós intézmények ( 125 ) az Európai Unió közegészségügy területén meglévő korlátozott hatáskörének megfelelően ( 126 ) több közleményt, ajánlást és iránymutatást fogadtak el annak érdekében, hogy elősegítsék a tagállamok által a világjárványra adott válaszként elfogadott különböző intézkedések bizonyos fokú összehangolását. ( 127 ) Noha ezek a „puha” jogi eszközök a tagállamokra nézve fogalmilag nem voltak kötelezőek, azokat a lojális együttműködés elvével összhangban mégis megfelelően figyelembe kellett venniük. Így az ezekben az eszközökben megállapított ajánlott elvek és szabályok jelen ügyben releváns kontextuális elemeket képeznek.

96.

A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az a követelmény, amely szerint a szabad mozgást korlátozó valamennyi intézkedésnek „megfelelőnek” kell lennie, két együttes feltételt foglal magában: a szóban forgó intézkedésnek egyrészt alkalmasnak kell lennie arra, hogy hozzájáruljon az elérni kívánt cél megvalósításához, másrészt pedig „azt koherensen és szisztematikusan kell végrehajtani”. ( 128 )

97.

A „megfelelőségi” követelmény első felének teljesítéséhez a belga kormánynak bizonyítania kellett, hogy a vitatottakhoz hasonló utazási korlátozások hozzájárulhatnak a Covid19‑esetek Belgium területén történő újbóli megugrása kockázatának megelőzéséhez. E tekintetben megerősítő tudományos bizonyítékokra van szükség. Így az elővigyázatosság elve alapján jelen ügyben is alacsony a bizonyítási szint. A tényállás megvalósulása idején ugyanis – miközben a világjárvány jelentette fenyegetés valósnak és súlyosnak tűnt – jelentős mértékű bizonytalanság övezte az annak kezelésére rendelkezésre álló megoldásokat.

98.

E tekintetben e kormány előadta, hogy noha a tényállás megvalósulása idején nem lehetett bizonyossággal megállapítani, hogy ezen intézkedéseknek megelőző hatása lesz, az akkoriban rendelkezésre álló tudományos információk alapján mégis észszerű volt feltételezni, hogy ilyen hatásuk lehet. A nemzeti egészségügyi szakértők és a kormány tanácsadói „határozottan egyetértettek” abban, hogy a személyek nemzetközi mozgása jelentősen hozzájárult a Covid19 terjedéséhez. E mozgások korlátozása ezért megfelelő intézkedésnek tűnt a világjárvány megfékezésére.

99.

Egyetértek azzal, hogy a belga hatóságok észszerűen elvárhatták, hogy az utazási korlátozások hozzájárulnak a kitűzött „közegészségügyi” célhoz. E tekintetben azonban további pontosításra van szükség, mivel ez nem annyira magától értetődő, amint azt a beavatkozó kormányok és a Bizottság a Bíróság előtt állították.

100.

Ami az ilyen intézkedések tudományos megalapozottságát illeti, megjegyzem, hogy a Covid19 előtt általában úgy vélték, hogy az utazási korlátozások nem hatékonyak a járványos betegségek kitörésének megfékezésében. ( 129 ) Ennek megfelelően a WHO a világjárvány első heteiben nem javasolta ilyen korlátozások bevezetését sem Kínával, sem más országokkal szemben. ( 130 ) Mint tudjuk, a legtöbb ország azonban figyelmen kívül hagyta a WHO ajánlását. ( 131 ) Maguk az uniós intézmények hagyták jóvá a tagállamok által az Európai Unión belül bevezetett utazási korlátozásokat, és javasolták az Európai Unióba irányuló, nem alapvetően szükséges utazásokra vonatkozó összehangolt ideiglenes korlátozás végrehajtását, mivel úgy vélték, hogy a vírus által érintett országokból érkező személyek nagyszámú beáramlása jelentős számú „külföldi” Covid19‑eset „behurcolását” vonta maga után az érkezésük szerinti országban, ami helyi járványokat okozhatott, és valóban okozott is. ( 132 ) Ezzel összefüggésben a 2020 tavaszán közzétett különböző tudományos cikkek azt sugallták, hogy ezen utazási korlátozások valóban hozzájárultak az érintett országokban a betegség kezdeti megjelenésének és kitörésének korlátozásához vagy legalábbis késleltetéséhez. ( 133 ) A WHO végül maga is felülvizsgálta állásfoglalását, és arra az álláspontra helyezkedett, hogy ezen intézkedéseknek e tekintetben némiképp hasznosak. ( 134 )

101.

Meg kell azonban jegyezni, hogy a tényállás megvalósulása idején a Covid19 már határozottan jelen volt Belgium területén. Jogosan állapítható meg, hogy a nemzetközi mozgás korlátozása csak korlátozottan volt hatékony azt követően, hogy a vírus már elterjedt a helyi lakosság körében. Mindazonáltal – amint azt a belga kormány megállapítja, és noha az e kérdéssel kapcsolatban akkoriban rendelkezésre álló bizonyítékok korlátozottan álltak rendelkezésre és nem voltak meggyőzőek ( 135 ) – észszerű volt a feltételezés, miszerint olyan helyzetben, amikor először is a járványügyi helyzet tagállamonként jelentősen eltért, és egyes országokban a vírus nagymértékben elterjedt, míg Belgium területén a helyzet viszonylag biztonságos volt, ( 136 ) és – másodszor – amikor a nyár közeledtével várható volt, hogy a turizmussal kapcsolatos okokból nagyszámú utas érkezik vagy tér vissza a legmagasabb esetszámmal rendelkező országokból, volt értelme bizonyos utazási korlátozásokat fenntartani Belgium és az említett országok között. Korlátozott, de érezhető mértékben ( 137 ) hozzájárulhatott az új Covid19-esetek Belgium területén való felbukkanása veszélyéhez. Valójában megakadályozhatja a „külföldi” Covid19‑esetek nagymértékű behurcolását, amely felboríthatja a törékeny helyi egyensúlyt. Valójában maga a WHO is kilátásba helyezte az ilyen korlátozások bevezetésének vagy fenntartásának lehetőségét, mint az ebben az összefüggésben a közösségi fertőzés korlátozására alkalmas intézkedések egyikét. ( 138 )

102.

Nyilvánvaló, hogy ha – észszerű mértékben – megállapíthatónak tűnik, hogy a személyek nemzetközi mozgásának korlátozása hozzájárulhat a Covid19 terjedésének korlátozásához, aligha lehet kétségbe vonni, hogy – amint azt a beavatkozó kormány a Bíróság előtt előadta – a „nem alapvetően szükséges” utazásokra vonatkozó vitatott tilalom alkalmas volt arra, hogy korlátozza az ilyen mozgást Belgium és a szóban forgó „magas kockázatú” országok között. A „beutazási” tilalom megakadályozta annak kockázatát, hogy az e területekről érkező utazók „behurcolják” magukkal a betegséget. A „kiutazási” tilalom megakadályozta, hogy a belga lakosok oda utazhassanak, és visszatérve behurcolják a betegséget. Ezenfelül a belga lakosokkal szemben előírt karantén és tesztelési követelmény – a belga kormány érvelése szerint – lehetővé tette a hatóságok számára, hogy alaposan nyomon kövessék a lakosok egészségi állapotát, ami hozzájárulhatott a félelemre okot adó behozott esetek felderítéséhez és elkülönítéséhez, ezáltal csökkentve a helyi lakosságra való átterjedés kockázatát. ( 139 )

103.

Az a kérdés, hogy a vitatott utazási korlátozások „valóban megfelelnek‑e” a kitűzött „közegészségügyi” célnak az elérésére való törekvésnek, attól függ, hogy ezek az intézkedések a Covid19 terjedésének korlátozására irányuló szélesebb körű stratégia részét képezték‑e. ( 140 ) Úgy tűnik, hogy ez volt a helyzet. A belga kormány kifejtette, hogy a közösségi fertőzés megelőzésére irányuló egyéb „közösségi kockázatcsökkentő intézkedések” – mint például higiéniai intézkedések, tesztelés, elkülönítés és kontaktkövetés – a tényállás megvalósulása idején már hatályban voltak. Ezen túlmenően, amennyiben valamely tagállam korlátozta a más tagállamokból és más tagállamokba történő utazást e tagállamok viszonylag rosszabb járványügyi helyzete miatt – amint azt Belgium tette akkoriban –, véleményem szerint az összhang érdekében hasonló korlátozásokat kellett volna bevezetnie az ország területén belüli, hasonlóan rossz járványügyi helyzetben lévő területekre és azokról történő utazásra. ( 141 ) Az iratok alapján nem egyértelmű, hogy akkoriban Belgiumban ez a helyzet állt‑e fenn. Ezt a kérdést előterjesztő bíróságnak kell ellenőriznie.

104.

Ami azt illeti, hogy a vitatott intézkedéseket koherensen és szisztematikusan hajtották‑e végre, emlékeztetek arra, hogy alkalmazásuk az érintett országok járványügyi helyzetétől függött, ami egyértelműen összhangban van a kitűzött közegészségügyi céllal. Ezen túlmenően e tekintetben a hasonló járványügyi helyzetben lévő országokat azonos módon kezelték. Ezenfelül az említett helyzet értékelése minden országban az ECDC által szolgáltatott, észszerűen megbízható és naprakész adatok alapján történt, ( 142 ) ami olyan tényező, amely kétségtelenül hozzájárult az általános rendszer következetességéhez.

105.

Az a tény, hogy a megtámadott korlátozások nem vonatkoztak az „alapvetően szükséges” célú utazásokra, véleményem szerint nem kérdőjelezi meg e korlátozások koherens jellegét. Az „alapvetően szükségesnek” elismert utazási célok valójában korlátozottak voltak. E kivétel hatálya tehát nem volt olyan mértékű, hogy az megakadályozhatta volna a kitűzött közegészségügyi célkitűzés elérését. ( 143 ) Valójában e kivétel e célkitűzés fényében szükségszerű volt. Egyes „alapvetően szükséges” utazások, mégpedig kulcsfontosságú munkavállalók, mint például egészségügyi dolgozók mozgásának akadályozása hátrányosan érintette volna a Covid19 elleni harcot. Végezetül, amint azt a későbbiekben részletesen is kifejtem, e kivételre ezen intézkedések arányosságának biztosítása érdekében volt szükség. ( 144 ) Emellett az intézkedések „célkeresztjében” – ne feledjük – a turisztikai célú utazók potenciális beáramlása volt, amelyet következetesen nem érintett ez a kivétel.

106.

Az a követelmény, hogy a szabad mozgást korlátozó intézkedéseknek „szükségesnek” kell lenniük, két feltételt is magában foglal. Egyrészt meg kell vizsgálni, hogy léteznek‑e olyan alternatív intézkedések, amelyek éppolyan hatékonyak, mint a követett cél elérése érdekében választott intézkedés, ugyanakkor kevésbé korlátozóak, ( 145 ) másrészt pedig, hogy ez az intézkedés „feltétlenül szükséges”, azaz nem haladhatja meg az e cél eléréséhez szükséges mértéket. ( 146 )

107.

E kérdéssel kapcsolatban elöljáróban emlékeztetnék arra, hogy minden egyes tagállam feladata eldönteni, hogy a területén milyen szinten kívánják biztosítani a közegészség védelmét, és e védelmet milyen módon kívánják biztosítani, azzal a feltétellel, hogy az uniós jog követelményei teljesülnek. Az a tény, hogy más tagállamok esetleg enyhébb intézkedéseket hoztak, ennek megfelelően nem döntő. ( 147 ) Nyilvánvaló, hogy a közegészségügy minél magasabb szintű védelemére törekszenek, annál erősebbek az ennek eléréséhez szükséges intézkedések. A jelen ügyben Belgium nyilvánvalóan magas szintű védelemre törekedett.

108.

Rátérve most arra, hogy léteznek‑e a vitatott utazási korlátozásoknak olyan alternatívái, amelyek éppolyan hatékonyak lennének a közegészségügy védelme szempontjából, ugyanakkor kevésbé korlátoznák a szabad mozgást, megjegyzem, hogy a nemzeti hatóságokra e tekintetben rótt bizonyítási teher nem olyan mértékű, hogy bizonyítaniuk kellene azt, hogy semmilyen más elképzelhető intézkedés nem jelentene életképes alternatívát. ( 148 ) A jelen ügyben tehát nem szükséges minden egyes szóba jöhető intézkedést megvizsgálni. Elegendő a Bíróság előtt megvitatott legkézenfekvőbb alternatívákat elemezni.

109.

Először is, természetesen kevésbé korlátozó lett volna csak egyes utazóknak, például a betegség tüneteit mutató utasoknak egyénileg megtiltani a beutazást és őket karanténba helyezni. Ez azonban nem lett volna éppolyan hatékony a tekintetben, hogy a belga hatóságok által elérni kívánt szinten megakadályozza a Covid19‑esetek „behurcolásának” kockázatát. Még ha feltételezzük is, hogy a belga területre való belépés helyén valamennyi utazó tüneteinek vizsgálata megvalósítható, észszerű a feltételezés, miszerint e vizsgálat csak a betegség egyes hordozóinak azonosítását teszi lehetővé, és hogy ezek egy része – azaz a tünetmentes és a tüneteket még nem mutató személyek – úgy estek át a vizsgálaton, hogy nem mutatták ki náluk a vírust. ( 149 ) Az utazók gyorstesztek útján történő általános szűrése hasonló hiányosságokkal járt volna. ( 150 )

110.

Másodszor, a „magas kockázatú” országokból érkező vagy onnan visszatérő valamennyi utas tekintetében a karanténba vonulás puszta elrendelése szintén nem lett volna éppolyan hatékony a belga kormány által elérni kívánt védelmi szint eléréséhez, mint az ezen országokba való be‑ és kiutazás tilalma, és a karanténkötelezettségek csak a belföldön tartózkodókra vonatkoznának. Nyilvánvaló, hogy az utazók megfelelő időre történő karanténba helyezése bizonyos mértékig hozzájárul a fent említett kockázat enyhítéséhez. ( 151 ) Elméletben ez biztosítja, hogy mindenkit, beleértve a tünetmentes hordozókat és a tüneteket még nem mutató, lappangási időszakban lévőket is, el kell különíteni a helyi lakosság többi részétől, és így nem okoznak fertőzési láncolatot. Márpedig, amint a belga és a norvég kormány előadja, míg az utazási tilalom megakadályozza a „külföldi” Covid19‑esetek belföldre történő behurcolásának kockázatát, a karantén ezzel szemben csak korrekciós intézkedés, amely akkor lép életbe, ha az ilyen eseteket már behurcolták, és – a szabályaitól függően – csak részben hatékony abban, hogy csökkentse a helyi lakosság továbbfertőzésének kockázatát. Annak elrendelése, hogy az emberek otthonukban vonuljanak karanténba, ahogyan ez jelen ügyben látszólag történt, ilyen hiányosságokat mutat. Azon túl, hogy az emberek esetleg nem teljes mértékben tartják be az arra vonatkozó kötelezettséget, hogy elkülönítsék magukat, gyakran családtagjaikkal egy helyen laktak, akik maguk is megfertőzödhettek és terjeszthették a betegséget. ( 152 )

111.

Azon kérdést illetően, hogy a vitatott utazási korlátozások nem haladták‑e meg a kitűzött „közegészségügyi” cél eléréséhez szükséges mértéket, emlékeztetnék arra, hogy ezeket az intézkedéseket kizárólag az utazókra magas fertőzési kockázatot jelentőnek tekintett országokra alkalmazták. Ezenfelül úgy tűnik – noha ezt a kérdést előterjesztő bíróságnak kellene ellenőriznie –, hogy minden alkalommal, amikor az adott országon belüli, regionális szintű fertőzöttségi arányra vonatkozó adatok álltak rendelkezésre, a korlátozásokat célzottabban, kizárólag a Belgium és a problémás régiók közötti utazásokra vonatkozóan alkalmazták. ( 153 )

112.

Lehetséges lett volna persze, hogy személyre szabottabb intézkedéseket dolgozzanak ki, amelyek még célzottabb megközelítést tettek volna lehetővé. Az adott ország járványügyi helyzetének értékelését lehetett volna jobban finomhangolni. Az olyan szempontok, mint a tesztelési arány, a lakosság szerkezete stb. pontosabb értékelést tettek volna lehetővé. ( 154 ) Ez azonban nyilvánvalóan bonyolultabbá tette volna az említett értékelés elvégzését, miközben sürgetett az idő. Amint arra a belga és a norvég kormány rámutat, az uniós jog lehetővé teszi a nemzeti hatóságok számára, hogy olyan szabályokat fogadjanak el, amelyek könnyen alkalmazhatók és végrehajthatók, még akkor is, ha ezek nem minden esetben eredményeznek tökéletes megoldást. ( 155 )

113.

Emlékeztetnék továbbá arra, hogy az e szakaszban tárgyalt követelménynek való megfelelés érdekében a szabad mozgáshoz való jogot korlátozó intézkedésekhez bizonyos biztosítékoknak is kell kapcsolódniuk, amelyek alkalmasak annak biztosítására, hogy az e jogba való beavatkozás ténylegesen a szigorúan szükséges mértékre korlátozódjék. ( 156 )

114.

Az ilyen szükségtelen beavatkozással szembeni első biztosíték jelen ügyben véleményem szerint a vitatott utazási korlátozások rendszeres újraértékelésében rejlik. ( 157 ) Amint a beavatkozó kormányok és a Bizottság hangsúlyozta, a járványügyi helyzetet minden országban vagy régióban rendszeresen felülvizsgálták annak biztosítása érdekében, hogy e korlátozások adott terület vonatkozásában mindaddig alkalmazandók legyenek, amíg a helyzet problémás volt. A nemzeti vagy regionális fertőzöttségi arányra vonatkozó adatokat, úgy tűnik, heti rendszerességgel frissítették, ( 158 ) így a hatóságok dinamikusan módosíthatták az országok színek szerinti jelölését. ( 159 ) Ami az említett intézkedések általános szükségességét illeti, a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a vonatkozó rendeletek tartalmaztak‑e hatályvesztésre vonatkozó rendelkezést, amely előírja azok bizonyos időpontban történő megszüntetését, vagy legalábbis annak vizsgálata, hogy a belga hatóságok nyomon követték‑e az ezeket indokoló veszély alakulását.

115.

Másodszor, a kérdést előterjesztő bíróságnak azt is meg kell vizsgálnia, hogy az uniós polgárságról szóló irányelv 30. és 31. cikkében előírt eljárási biztosítékok fennálltak‑e. Noha – amint azt a fenti 73. pontban jeleztem – e rendelkezéseket nem a szóban forgóhoz hasonló általános intézkedésekre tekintettel fogalmazták meg, ezeket a biztosítékokat mégis alkalmazni kell. E rendelkezések ugyanis arra irányultak, hogy az uniós polgárok szabad mozgáshoz való jogának korlátozása esetében „[biztosítsák] az uniós polgárok [.…] jogainak magas szintű védelmét”, valamint hogy „megtartsák azt az elvet, amely szerint a hatóságok által hozott bármely intézkedést megfelelően indokolni kell”. ( 160 ) A szóban forgó biztosítékok egyébként a Charta 47. cikkében biztosított hatékony bírói jogvédelem elvének sajátos kifejeződései, ami eggyel több ok arra, hogy széles körű legyen a hatályuk. Mindemellett egyetértek a belga kormánnyal és a Bizottsággal abban, hogy a jelen ügyben bizonyos kiigazításokra van szükség.

116.

Egyrészt, ami az uniós polgárságról szóló irányelv 30. cikkének (1) és (2) bekezdésében előírt azon kötelezettséget illeti, hogy az „érintett személyt”„írásban [kell] értesít[eni]” a szabad mozgást korlátozó „határozatról”, és e személyt tájékoztatni kell azokról az okokról, amelyek alapján a „határozatot” meghozták, nyilvánvaló, hogy a vitatott utazási korlátozásokat nem lehetett volna így közölni, és a tájékoztatást nem lehetett volna a hatálya alá tartozó valamennyi személynek külön–külön megadni. Mindazonáltal az e biztosítékok által nyújtott védelmet megfelelően biztosítani kell. Amint azt a belga kormány a tárgyaláson előadta, az a tény, hogy az említett korlátozások elfogadására vonatkozó információkat és az azokat alátámasztó „közegészségügyi” okokat a nyilvánossággal a médián nagy közönséget elérő különböző formáin keresztül gyakran megosztották, véleményem szerint kielégíti ezt a követelményt. ( 161 )

117.

Másrészt, ami az uniós polgárok számára az uniós polgárságról szóló irányelv 31. cikkének (1) bekezdésében foglalt, annak biztosítására vonatkozó kötelezettséget illeti, hogy a szabad mozgáshoz való jogukat korlátozó bármely „határozat” megfellebbezésére vagy felülvizsgálatára bírósági jogorvoslatot kezdeményezhessenek, véleményem szerint nem jelenti azt, hogy az uniós polgároknak jogosultnak kellett volna lenniük arra, hogy közvetlenül megtámadhassák a szóban forgóhoz hasonló általános intézkedéseket, ha a nemzeti jogban nem létezne ilyen lehetőség. E rendelkezést ugyanis – álláspontom szerint – a Charta 47. cikkének és az abból eredő alapvető követelmény fényében kell értelmezni. ( 162 ) Emlékeztetek arra, hogy az e cikk által biztosított hatékony bírói jogvédelem elve nem követeli meg önmagában a nemzeti rendelkezések uniós joggal való összeegyeztethetőségének vitatására irányuló önálló keresetfajta létezését, feltéve, hogy létezik egy vagy több olyan jogorvoslati lehetőség, amellyel közvetve biztosítható lenne a jogalanyok uniós jogból eredő jogainak tiszteletben tartása. ( 163 )

118.

A belga bíróságok a világjárvány idején többféleképpen is biztosíthatták volna az uniós polgárok uniós polgárságról szóló irányelvből eredő jogainak bírósági védelmét. Először is, például a rendőrség bármely olyan intézkedése, amely a vitatott utazási korlátozások alapján megtagadta adott személy beszállását egy járatra, vagy amely büntetést szabott ki az erre irányuló kísérletért, önmagában az említett irányelv 31. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „határozatnak” minősült volna, ( 164 ) és ennek megfelelően bírósági felülvizsgálat tárgyát kellett volna képeznie. Ebben az összefüggésben az érintett személy részére lehetőséget kellett volna biztosítani arra, hogy előzetes kérdésként felvethesse azon általános intézkedések uniós joggal való összeegyeztethetőségének kérdését, amelyek alapján az említett „határozatot” meghozták. Másodszor, nyilvánvalóan lehetséges volt – mivel a Nordic Info ilyen keresetet nyújtott be –, hogy ezt az állammal szembeni kártérítési igény keretében tegyék meg. ( 165 )

119.

Az említett jogorvoslati eljárások keretében az uniós polgároknak nemcsak arra kellett volna lehetőséget biztosítani, hogy az intézkedések uniós joggal való általános összeegyeztethetőségét vitassák, hanem arra is, hogy követelhessék, hogy azokat velük szemben ne hajtsák végre. Ennek a személynek például lehetőséget kellett volna biztosítani arra, hogy arra hivatkozhasson, hogy jogtalanul tagadták meg tőle a járatára való beszállás jogát, amikor „alapvetően szükséges” célból utazott. A bíróságok számára lehetővé kellett volna tenni például annak felülvizsgálatát, hogy a hatóságok joggal tekinthették‑e úgy, hogy a kérdéses utazás, noha családi okokból történt volna, nem tartozik a „kényszerítő családi okok” kategóriájába, ( 166 ) vagy hogy e személy nagyon különleges egyéni körülményei igazolhatták‑e volna – a „feltétlenül szükségesnek” tekintett általános utazási kategóriákon túl – az utazási tilalomtól való kivételes eltérést. ( 167 )

120.

A szigorú értelemben vett arányosság magában foglalja az adott intézkedés által okozott hátrányok értékelését, valamint annak vizsgálatát, hogy e hátrányok arányosak‑e a kitűzött célokhoz képest. ( 168 ) Ezt a követelményt a beavatkozó kormányok és a Bizottság észrevételeikben nagyrészt figyelmen kívül hagyták. E mulasztás azonban megbocsátható lenne, mivel az arányossági teszt e szakasza általában hiányzik a Bíróság szabad mozgásra vonatkozó „hagyományos” ítélkezési gyakorlatából. ( 169 ) Ezzel szemben e szakasz viszonylag következetesen jelenik meg a Bíróságnak a Charta által az 52. cikkének (1) bekezdése alapján biztosított alapvető jogok gyakorlását korlátozó nemzeti intézkedések jogszerűségével kapcsolatos határozataiban. ( 170 ) Ezzel összefüggésben a Bíróság a tárgyaláson azt a kérdést intézte a belga kormányhoz és a Bizottsághoz, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak a vitatott utazási korlátozások szigorú arányosságát is ténylegesen ellenőriznie kell‑e. E beavatkozó felek ezt elismerték. Én is meg vagyok győződve arról, hogy ez a helyes megközelítés, a következő okokból.

121.

A személyek szabad mozgását korlátozó intézkedések általában véve az alapvető jogokkal kapcsolatos kérdéseket vetnek fel. Amellett, hogy az uniós polgárok szabad mozgáshoz való jogát önmagában védi a Charta, ( 171 ) az e jogot korlátozó nemzeti intézkedések általában egyúttal más, a Charta által biztosított jogokat és szabadságokat is korlátoznak. Itt nyilvánvalóan erről van szó. A vitatott utazási korlátozások a tagállamok közötti mozgás akadályozásával – a körülményektől függően – korlátozhatták i. a 7. cikkben védett magán‑ és családi élethez való jogot (amennyiben az utazási tilalom különösen a családok szétválasztását eredményezhette volna), ( 172 ) ii. a 14. cikkben védett oktatáshoz való jogot (amennyiben megakadályozhatnák például a diákokat abban, hogy külföldi egyetemi kurzusokon vegyenek részt), iii. a 15. cikkben biztosított munkavállaláshoz való jogot (amennyiben megakadályozhatnák, hogy az emberek külföldre menjenek dolgozni) és iv. a 16. cikkben védett vállalkozás szabadságát (különösen azért, mert gyakorlatilag lehetetlenné tették a turisztikai szolgáltatások nyújtását az érintett „magas kockázatú” országokkal kapcsolatban).

122.

Ilyen helyzetekben a szabad mozgáshoz való jogtól való eltérésnek az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdése szerinti feltételeit úgy kell értelmezni, hogy azok megfeleljenek a Chartából eredő követelményeknek. E rendelkezés ugyanis nem tolerálhatja a személyek szabad mozgásának olyan korlátozását, amelyet a Charta 52. cikkének (1) bekezdése nem engedne meg. Ebből véleményem szerint az következik, hogy az arányossági értékelésnek az első rendelkezés alapján ugyanolyan szigorúnak kell lennie, mint a második rendelkezés alapján.

123.

Az arányossági értékelés különböző szakaszai között az alapvető jogok védelme szempontjából valóban jelentős eltérés tapasztalható. A „megfelelőség” és a „szükségesség” követelménye kizárólag a szóban forgó intézkedéseknek a kitűzött célhoz viszonyított hatékonyságára vonatkozik. Végső soron ez nem több, mint annak korlátozott bírósági felülvizsgálata, hogy a hatóságok e tekintetben észszerűen helyes értékelést adtak‑e a tényállásról. Ezenfelül e felülvizsgálat nagymértékben függ az olyan absztrakt szempontoktól, mint a szóban forgó érdek azon „védelmi szintje”, amelyet a hatóságok el kívánnak érni. Amint azt korábban már említettem, minél magasabb ez a szint, annál „szükségesebbnek” tűnnek az – akár különösen drasztikus – korlátozó intézkedések. Bizonyos intézkedések azonban, bármennyire is „szükségesek” bizonyos érdekek védelme érdekében, egyszerűen túlságosan nagy terhet jelentenek más érdekek számára ahhoz, hogy egy demokratikus társadalomban elfogadhatóak legyenek. Pontosan ez a lényege a „szigorú értelemben vett arányosság” követelményének. E követelmény értelmében a vitatott intézkedésekből eredő, kitűzött célhoz kapcsolódó előnyöket mérlegelni kell az alapvető jogok tekintetében okozott hátrányokkal szemben. ( 173 ) Amint azt Saugmandsgaard Øe főtanácsnok a Tele2 Sverige és társai ügyre vonatkozó indítványában ( 174 ) megjegyezte, ez a mérlegelési gyakorlat „megnyitja a demokratikus társadalomban érvényesítendő értékeket, illetve végeredményben az arra vonatkozó vitát, hogy milyen típusú társadalomban akarunk élni”. Ez a vita még a „közegészségügyi” intézkedésekkel kapcsolatban is szükséges, ( 175 ) és hozzátenném, hogy különösen igaz ez a Covid19‑világjárvány idején hozott intézkedésekkel kapcsolatban, tekintettel a tagállamok teljes lakosságára gyakorolt példátlan hatásukra. ( 176 )

124.

A vitatott beutazási korlátozások szigorú arányosságára rátérve megjegyzem, hogy – amint azt már korábban jeleztem – egyrészt ezen intézkedések a körülményektől függően korlátozták a Charta által védett különböző alapvető jogokat és szabadságokat. Másrészt megfelelőnek és szükségesnek tűntek az Unió által elismert közérdekű cél, nevezetesen a közegészségügy védelme érdekében. Továbbá, amint azt a belga és a norvég kormány hangsúlyozta, az ilyen intézkedések végrehajtására az ország lakossága „egészséghez való jogának” védelme érdekében volt szükség, amelyet számos olyan nemzetközi jogi aktus elismer, amelynek a tagállamok részes felei, és amely arra vonatkozó pozitív kötelezettségeket ró rájuk, hogy megfelelő lépéseket tegyenek, különösen a járványos betegségek elleni védekezés érdekében. ( 177 ) Ebben az összefüggésben e különböző jogok és érdekek között „méltányos egyensúlyt” kellett fenntartani. ( 178 )

125.

Nyilvánvaló, hogy ezen egyensúly fenntartása nem volt könnyű. Kétségtelenül összetett feladat volt a világjárványt ellenőrzés alatt tartani, miközben az egészségügyi intézkedéseknek a polgári szabadságjogokra gyakorolt hatását is korlátozni kellett. Az állami hatóságoknak számos politikai, gazdasági és társadalmi döntést kellett meghozniuk, mégpedig meglehetősen gyorsan, tekintettel arra a gyorsan változó helyzetre, amellyel szembesültek. Valószínűleg ez volt az egyik legnagyobb kihívás, amellyel a közelmúltban a hatóságoknak szembe kellett nézniük.

126.

A vitatottakhoz hasonló utazási korlátozások előnyeinek és hátrányainak mérlegelése különösen nehéz volt. Egyrészt ezen intézkedések segíthettek a Covid19 terjedésének korlátozásában. Másrészt ezen intézkedések jelentős társadalmi és gazdasági zavarokat okozhattak. ( 179 )

127.

Először is, az utazási korlátozások óriási hatással voltak az üzleti életre és az ahhoz kapcsolódó, a Charta 16. cikke által biztosított szabadságra. A turisztikai szektorra gyakorolt következmények példátlanok voltak. E korlátozások miatt többek között a Nordic Infohoz hasonló utazásszervezők működése általában leállt. ( 180 ) Mindazonáltal az egymással versengő értékek mérlegelése során a hatóságok véleményem szerint észszerű módon ítélhették meg úgy, hogy a közegészségügynek elsőbbséget kell élveznie a gazdasági megfontolásokkal szemben, ( 181 ) és/vagy hogy egy ellenőrizhetetlen világjárvány hosszú távon még súlyosabb következményekkel járhat a gazdaságra nézve, ha a terjedésének megfékezése érdekében nem hoznak átmeneti intézkedéseket. Ráadásul az említett korlátozásoknak a szóban forgó ágazatra gyakorolt hatásának enyhítése céljából uniós és nemzeti szinten más intézkedéseket is elfogadtak. ( 182 )

128.

Másodszor, az utazási korlátozások jelentős hátrányt okoztak a magánszemélyeknek. Ez hátrányok miatt különösen vérzik az uniós jogász szíve, mivel ezek az intézkedések valóban az uniós jog „dédelgetett gyermekét”, nevezetesen az utazó uniós polgárt érintik a legsúlyosabban. A szóban forgó jogállás és az ahhoz kapcsolódó szabad mozgáshoz való jog olyan eszköz hivatott lenni, amely az egyének emancipációját szolgálja az Európai Unió egész területén a tanulás, a munka, a barátkozás, a családi kapcsolatok kialakítása stb. révén. Ez életmódot teremtett: sok uniós polgár számára a nemzetközi utazás az élet alapvető részét képezi. Hirtelen éppen azt a mobilitást, amelyet az Európai Unió eddig elősegített, most fenyegetésnek tekintették, és ennek megfelelően korlátozták. ( 183 )

129.

Mindezekre tekintettel egyértelmű, hogy – általánossággal élve – az utazási korlátozások a körülményektől függően eltérő hatást gyakorolnak az uniós polgárokra. Az ugyanis, ha megakadályozzák például, hogy egy személy hazautazzon és/vagy hogy szeretteikhez egy másik országban csatlakozzon, jobban sérti e személy magán‑ és családi élethez való alapvető jogát, mintha megakadályozzák, hogy svédországi turistaútra utazzon el. Ezért általában az ilyen intézkedések szigorú arányosságát in concreto, az érintettek egyéni körülményeire tekintettel kell értékelni. ( 184 )

130.

A fenti 70. pontban kifejtettem, hogy amikor valamely járványos betegség jelentette veszélyre válaszul elfogadott utazási korlátozásokról van szó, az ilyen egyéni elbírálás gyakran nem lenne lehetséges anélkül, hogy e korlátozások hatékonysága ne kerüljön veszélybe. E tekintetben általános intézkedések hozhatók. E feltevés esetén azonban a személyek és körülmények különböző kategóriáinak megkülönböztetésével absztrakt arányossági értékelést kell végezni azon tény figyelembevétele érdekében, hogy egyes utazási célok nagyobb védelmet érdemelnek, mint mások, és meg kell előzniük a közegészségügy érdekét. ( 185 )

131.

A belga kormány a Bíróság kérdéseire adott választában a tárgyaláson azt állította, hogy a vitatott utazási korlátozások ebből a logikából indultak ki. Különösen az említett intézkedések szigorú arányosságának biztosításával azt kívánták elérni, hogy a „feltétlenül szükséges” céllal, különösen „kényszerítő családi okokból” utazó személyek ne tartozzanak az intézkedések hatálya alá.

132.

Véleményem szerint, feltéve, hogy a „feltétlenül szükséges” utazások általános kategóriáit elég tágan értelmezték ahhoz, hogy megfeleljenek többek között a magán‑ és családi élethez való alapvető jog követelményeinek, és az utazás „feltétlenül szükséges” jellegének igazolásához szükséges bizonyítékok a gyakorlatban nem nehezítik meg túlságosan az utazást, ( 186 ) ez valóban hozzájárult a vitatott intézkedések szigorú arányosságának biztosításához. ( 187 ) Ezen általános kategóriákon túlmenően azonban a vitatott intézkedéseket véleményem szerint rugalmasan kellett volna végrehajtani. A végrehajtás időpontjában más, különleges egyedi körülményeknek kellett volna igazolniuk a kivételes eltéréseket. Az ideiglenesen Belgiumban tartózkodó személyek számára engedélyezni kellett volna, hogy visszautazzanak a lakóhelyük szerinti tagállamba, legyen az Svédország vagy más „magas kockázatú” ország. ( 188 ) Az alapvető jogokra hivatkozva néhány más humanitárius körülmény is indokolhatta volna, és indokolnia is kellett volna az ilyen eltérést. Ennek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.

133.

Ezzel szemben a hatóságok észszerűen vélhették úgy, hogy a turisztikai célú utazásoknak – akármilyen fontosak is – átmenetileg elsőbbséget kell adniuk a közegészségügyi követelményeknek. E tekintetben továbbá figyelembe kell venni, hogy a szóban forgó korlátozások csak bizonyos „magas kockázatú” országokra vonatkoztak, míg a más országokba való turisztikai célú utazás megengedett volt. Ez is hozzájárult a megtámadott intézkedések szigorú arányosságának teljesítéséhez.

134.

A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy az első kérdésre azt a választ adja, hogy az uniós polgárságról szóló irányelv 4. cikkének (1) bekezdését és 5. cikkének (1) bekezdését a 27. cikkének (1) bekezdésével és 29. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy azokkal főszabály szerint nem ellentétesek az olyan nemzeti intézkedések, amelyeket a világjárvány által a közegészségügyre jelentett súlyos és valós veszélyre válaszul alkalmaznak, és amelyek egyrészt a szóban forgó tagállamban fennálló járványügyi helyzetnél összehasonlíthatatlanul rosszabb járványügyi helyzetben lévő országokba és azokból történő utazás tilalmából, másrészt az ezen országokból való visszatérést követően a belföldi lakosokra vonatkozó karantén‑ és tesztelési követelményből állnak.

135.

A kérdést előterjesztő bíróság előtt a Nordic Info azt állítja, hogy a belga hatóságok az első kérdésre vonatkozó elemzésem során tárgyalt utazási korlátozások végrehajtása érdekében a tényállás megvalósulása idején a Schengeni határellenőrzési kódex szabályait megsértve ellenőrzéseket végeztek a Belgium és más schengeni államok közötti határokon.

136.

Emlékeztetek arra, hogy az Európai Uniónak „[a személyek szabad mozgását biztosító,] belső határok nélküli térség” megteremtésére irányuló célkitűzésének megvalósítása érdekében ( 189 ) a Schengeni határellenőrzési kódex előírja a schengeni vívmányok hatálya alá tartozó országok – így Belgium és Svédország – közötti „belső határokat” ( 190 ) átlépő személyek határellenőrzések alóli mentességének elvét. ( 191 ) E kódex 22. cikke ezen elvet annak előírásával fejezi ki, hogy a belső határokat bármely ponton át lehet lépni anélkül, hogy személyellenőrzésre kerülne sor. Kivételesen azonban ugyanezen kódex 25–35. cikke bizonyos feltételek mellett lehetővé teszi az ilyen ellenőrzések ideiglenes visszaállítását.

137.

Ezzel kapcsolatban a Nordic Info azt állítja, hogy a vitatott ellenőrzésekre a Schengeni határellenőrzési kódex 22. cikkének megsértésével került sor. Továbbá véleménye szerint nem teljesültek a belső határokon a határellenőrzés kivételes visszaállításának az említett kódex 25. cikkében és az azt követő cikkekben előírt feltételei.

138.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben úgy tűnik, hogy a nemzeti bíróság abból az előfeltevésből indul ki, hogy a belga hatóságok által végzett ellenőrzések valóban a Schengeni határellenőrzési kódex 22. cikke értelmében vett „határforgalom‑ellenőrzésnek” minősülnek, és így kizárólag e kódex 25. és azt követő cikkei alapján kérdőjelezi meg azok jogszerűségét. A belga kormány azonban észrevételeiben vitatja ezt az előfeltevést. Ezenfelül a második kérdést tágan és nyitott módon fogalmazták meg, és potenciálisan ezt a kérdést is magában foglalja. Ezért célszerűnek vélem, hogy néhány pontosítást tegyek a vitatott ellenőrzések jellegére vonatkozóan (1), mielőtt megvizsgálnám a belső határokon történő határellenőrzés ideiglenes visszaállításának feltételeit (2).

139.

A belga hatóságok által a vitatott utazási korlátozások végrehajtása érdekében a tényállás megvalósulása idején végzett ellenőrzéseket illetően az előzetes döntéshozatal iránti kérelem homályos. A kérdést előterjesztő bíróság csak azt fejt ki – és a második kérdésének megfogalmazásában megismétli –, hogy jogsértés esetében a megtámadott rendelet 18. cikkében előírt utazási tilalmat ( 192 )„ellenőrizték és szankcionálták”, és hogy azt az illetékes hatóságok „hivatalból is végrehajthatták”. Egyebekben e bíróság a belga jog néhány vonatkozó rendelkezésének tartalmát ismétli meg, anélkül, hogy kifejtené, hogy ezek a gyakorlatban mivel jártak. Akárhogy is, a következő tényezők az ügy irataiból és különösen a belga kormánynak a Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszaiból következnek.

140.

Egyrészt nem vitatott, hogy a tényállás megvalósulása idején a belga hatóságok a Schengeni határellenőrzési kódex 25. és az azt követő cikkeket követve hivatalosan nem állították vissza a határellenőrzést a más schengeni országokkal közös belső határokon. Másrészt, ezen időszakban végeztek bizonyos ellenőrzéseket a rendőrök, konkrétan:

141.

A belga kormány véleménye szerint ezek az ellenőrzések nem voltak „határforgalom‑ellenőrzések” a Schengeni határellenőrzési kódex 22. cikke értelmében. Ezek csupán példák voltak „az egyes tagállamok illetékes hatóságai által a nemzeti jog alapján gyakorolt rendőrségi hatáskörre”, és ezenfelül nem voltak az említett kódex 23. cikkének a) pontja értelmében a „határforgalom‑ellenőrzéssel azonos tartalmú[ak]”. Ezért nem estek a belső határokon történő határellenőrzés tilalma alá, amint azt ez utóbbi rendelkezés egyértelművé teszi.

142.

A vitatott ellenőrzések megfelelő minősítése nyilvánvalóan olyan kérdés, amelyet a kérdést előterjesztő bíróságnak kell eldöntenie. Annak érdekében, hogy e bíróság számára ebben a tekintetben iránymutatást nyújtsak, mégis teszek néhány megjegyzést.

143.

Egyrészt a szóban forgó ellenőrzések első pillantásra úgy tűnhetnek, hogy megfelelnek a Schengeni határellenőrzési kódex 2. cikkének 11. pontjában foglalt „határforgalom‑ellenőrzés” fogalmának. Először is, ezen ellenőrzéseket látszólag „határátkelőhelyeken” vagy azok közelében végezték, legalábbis ami a közutakat és a repülőtereket illeti, ( 193 ) bár a vasútállomások esete sem sokban különbözik ettől. ( 194 ) Másodszor, ezen ellenőrzéseket „annak [megállapítása érdekében végezték], hogy a személyek […] beléptethetőek‑e [valamely tagállam] területére, illetve elhagyhatják‑e azt,” mivel a rendőrség azt ellenőrizte, hogy az utazók teljesítik‑e legalább a tényállás megvalósulása idején előírt feltételek egyikét ahhoz, hogy „beléphessenek” Belgium területére, illetve „elhagyhassák” azt, nevezetesen „alapvetően szükséges célból” utaztak‑e vagy nem érkeztek‑e „magas kockázatú” országból”, illetve nem szándékoztak‑e ilyen országba utazni.

144.

Másrészt az a tény, hogy a vitatott ellenőrzéseket nem helyhez kötött létesítményekben, hanem a rendőrök mobil egységei révén idővel változó helyszíneken végezték, valamint az a tény, hogy ezek nem rendszeres, hanem szúrópróbaszerű „helyszíni ellenőrzések” voltak, ( 195 ) egyértelműen jelzi, ( 196 ) hogy ezek az ellenőrzések – amint azt a belga kormány állítja – a Schengeni határellenőrzési kódex 23. cikkének a) pontjában meghatározott „rendőrségi hatáskör”„határ menti területeken” történő gyakorlásának esetét jelentették. Feltéve, hogy ezen ellenőrzések intenzitása és gyakorisága – amelyet a kérdést előterjesztő bíróságnak a belga jog vonatkozó szabályai alapján kell megvizsgálnia – nem volt olyan mértékű, hogy azok a „határforgalom‑ellenőrzéssel azonos tartalmú[ak]” legyenek, ezen ellenőrzések valóban nem tartoztak az említett kódex 22. cikkében foglalt tilalom hatálya alá. ( 197 ) E tekintetben irreleváns az a tény, hogy a 23. cikk a) pontja csak az ii. pontban rendelkezik azokról az ellenőrzésekről, amelyeket a „közrendet érintő veszélyekre”, nem pedig a „közegészségügyi veszélyekre” válaszul végeznek. E rendelkezés ugyanis nem biztosít olyan jogalapot, és nem határoz meg olyan okokat, amely, illetve amelyek miatt „közhatalom” gyakorolható – mivel ezeket az okokat a vonatkozó nemzeti jog határozza meg –, és a közrenddel kapcsolatos ellenőrzések forgatókönyve csupán példaként szerepel. ( 198 )

145.

Az előző szakaszban kifejtettem, hogy véleményem szerint – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálat sérelme nélkül – miért nem minősülnek a Schengeni határellenőrzési kódex 22. cikke értelmében vett belső határokon végzett tiltott „határforgalom‑ellenőrzésnek” a belga hatóságok által a vitatott utazási korlátozások végrehajtása érdekében a tényállás megvalósulása idején végrehajtott ellenőrzésekhez hasonló ellenőrzések. Ennek megfelelően már nem tűnik relevánsnak az a kérdés, hogy Belgiumban akkoriban teljesültek‑e az említett határokon a határellenőrzés kivételes visszaállításának feltételei. A teljesség kedvéért azonban foglalkozom vele. ( 199 )

146.

A Schengeni határellenőrzési kódex 25. cikke a belső határokon történő határellenőrzés ideiglenes visszaállításának általános keretét határozza meg. E cikk kimondja, hogy az ellenőrzés visszaállítható, „ha […] az egyik tagállamban a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély áll fenn”. Amint azt az alábbiakban kifejtem, egyéb eljárási és anyagi jogi feltételeknek is teljesülniük kell. ( 200 )

147.

Függetlenül azonban attól, hogy ezek az egyéb feltételek Belgiumban a tényállás megvalósulása idején teljesültek‑e, a Nordic Info azt állítja, hogy a határellenőrzésnek az alapügyben szereplőhöz hasonló körülmények közötti visszaállítása egyértelműen nem volt lehetséges, azon egyszerű oknál fogva, hogy a Schengeni határellenőrzési kódex 25. cikkének (1) bekezdése az ilyen intézkedés indokaként nem említi a „közegészségügyet”. Ez a kérdés – amint az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból következik – a kérdést előterjesztő bíróság második kérdésének középpontjában áll. Ennek megfelelően először absztrakt módon tárgyalom e rendelkezés hatályát (a), mielőtt néhány rövid megjegyzést tennék arra vonatkozóan, hogy a szóban forgó körülmények között teljesültek‑e az ilyen intézkedés végrehajtásának feltételei (b).

148.

Véleményem szerint a Nordic Info azon jogalappal kapcsolatos érve, amely alapján a Schengeni határellenőrzési kódex 25. cikkének (1) bekezdése szerint a belső határokon jogszerűen visszaállítható a határellenőrzés, nem teljesen hatástalan. ( 201 )

149.

Ugyanis, amikor az uniós polgárságról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdése a szabad mozgás korlátozásának megengedett indokaiként kifejezetten felsorolja a „közrendet, a közbiztonságot vagy a közegészségügyet” (kiemelés tőlem), a Schengeni határellenőrzési kódex 25. cikkének (1) bekezdése a belső határokon történő határellenőrzés tekintetében csak a „közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszélyre” hivatkozik, és csak a „közegészségügyet” hagyja nyilvánvalóan figyelmen kívül. A tagállamokat érintő „közegészségügyi veszélyek” megelőzése valóban szerepel az említett kódexben, azonban csak a külső határokhoz érkező harmadik országbeli állampolgárok beutazásával kapcsolatban. ( 202 ) Ezenfelül e kódex előkészítő anyagainak elemzése arra utal, hogy a szabályozás ezen eltérése nem puszta mulasztás, hanem az uniós jogalkotó szándékos döntése.

150.

E tekintetben emlékeztetek arra, hogy a Schengeni Megállapodás ( 203 ) végrehajtásáról szóló, 1990. június 19‑én Schengenben aláírt egyezmény ( 204 ) nem hivatkozott a „közegészségügyre” sem a külföldiek belépési feltételeivel, sem a belső határokon történő határellenőrzés ideiglenes visszaállításával kapcsolatban. ( 205 ) A Bizottság azonban jogalkotási javaslatában, amely a Schengeni határellenőrzési kódex első változata lett, ( 206 ) többek között azt javasolta, hogy a meglévő beutazási feltételeket egészítsék ki azzal, hogy a külföldiek nem jelenthetnek veszélyt a közegészségügyre, ( 207 ) és a határellenőrzés a „közrend, közegészségügy vagy belső biztonság komoly fenyegetése” esetén újra bevezethető legyen. ( 208 ) A szöveg első olvasata során azonban az Európai Parlament módosította a belső határokon történő határellenőrzésre vonatkozó rendelkezéseket, és a „közegészségügyre” való hivatkozást törölték. ( 209 ) A szóban forgó módosítás túlélte a jogalkotási folyamat további részét.

151.

Mindazonáltal – a belga, a norvég és a svájci kormányhoz, valamint a Bizottsághoz hasonlóan – az az álláspontom, hogy bár a „közegészségügyi veszélyek” önmagukban nem indokolhatják a belső határokon történő határellenőrzésnek a Schengeni határellenőrzési kódex 25. cikkének (1) bekezdése szerinti visszaállítását, egyes közegészségügyi helyzetek mégis olyan súlyosak, hogy az e rendelkezésben használt „közrendet fenyegető komoly veszély” fogalma alá sorolhatók. ( 210 )

152.

Noha a Schengeni határellenőrzési kódex nem határozza meg a „közrendet fenyegető komoly veszély” fogalmat, e kódex (27) preambulumbekezdéséből az következik, hogy az uniós jogalkotó e tekintetben a Bíróság szabad mozgással kapcsolatos ítélkezési gyakorlatában szereplő meghatározást kívánta alkalmazni. A vonatkozó ítélkezési gyakorlat szerint a „közrend” fogalma azt feltételezi, hogy a „társadalom valamely alapvető érdekének valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyeztetése” álljon fenn. ( 211 )

153.

Először is a lakosságnak a sérelmekkel szembeni védelme, mégpedig a járványos betegségek elleni védekezés és e lakosság egészségügyi ellátása révén, könnyen tekinthető úgy, hogy a „társadalom alapvető érdekei” közé tartozik. Valójában ez lehet az egyik olyan „alapvető állami funkció”, amelyet az Európai Unió az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében „tiszteletben tart”. Másodszor, az ilyen betegségek jelentette veszélyek bizonyos körülmények között elég súlyosak lehetnek ahhoz, hogy az említett „érdekek”„valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyeztetésének” minősüljenek. ( 212 )

154.

Amennyiben például egy bizonyos járvány megfelel a „közrend” fent említett meghatározásának, nem látom okát annak, hogy azt a Schengeni határellenőrzési kódex 25. cikke (1) bekezdésének hatálya alól kizárjuk. E rendelkezés megfogalmazása nem részletes a „közrendet fenyegető veszélyek” azon típusa tekintetében, amely igazolhatja a belső határokon történő határellenőrzés visszaállítását. Bármilyen ilyen fenyegetés e rendelkezés hatálya alá tartozik, feltéve, hogy „komoly”. A fent tárgyalt előkészületi munkák véleményem szerint nem zárják ki az ilyen értelmezést. ( 213 ) Az egyértelműség kedvéért, ez nem jelenti azt, hogy a „közegészségügy” és a „közrend” egybeesik, és hogy az előbbi minden esetben igazolhatja az ilyen jellegű intézkedést. Ez csak abban a kivételes esetben lenne így, ha a közegészségügyi helyzet elég súlyos ahhoz, hogy komolyan fenyegesse a közrendet. ( 214 )

155.

Mivel a kérdést előterjesztő bíróság nem igazán kérdez rá arra, hogy a szóban forgó körülmények között teljesültek‑e a határellenőrzés visszaállításának feltételei, és mivel ezenkívül az ezzel kapcsolatos esetleges pontosítások az alapeljárás szempontjából valószínűleg irrelevánsak, ezzel az aspektussal kapcsolatban csak néhány megjegyzés megtételére szorítkozom.

156.

Először is, amint azt az imént megállapítottam, a belső határokon történő határellenőrzés visszaállítása a Schengeni határellenőrzési kódex 25. cikkének (1) bekezdése szerint „az egyik tagállamban a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély” esetén indokolt. Azon kérdést illetően, hogy a Covid19‑világjárvány a tényállás megvalósulása idején ténylegesen ilyen „veszélyt” jelentett‑e, emlékeztetek a fenti 76–86. pontra.

157.

Másodszor, a Schengeni határellenőrzési kódex 25. cikkének (2) bekezdéséből és 26. cikkéből következik, hogy az ilyen intézkedés végrehajtásának tiszteletben kell tartania az arányosság elvét. ( 215 )

158.

Először is, ami azt a kérdést illeti, hogy a belső határokon történő határellenőrzés visszaállítása megfelelő intézkedés‑e a Covid19 által a tényállás idején esetlegesen jelentett „közrendet fenyegető komoly veszély” megszüntetésére, a jelen indítványnak a személyek nemzetközi mozgására vonatkozó korlátozások járványos betegség terjedésére gyakorolt (korlátozott) hatásának megvitatására vonatkozó 97–102. pontjára emlékeztetek. Ugyanakkor, amennyiben a szóban forgóhoz hasonló utazási korlátozások e tekintetben megfelelőek voltak, úgy tűnik számomra, hogy ugyanez vonatkozik a belső határokon történő határellenőrzés visszaállítására is. Ez az intézkedés valóban hozzájárult (vagy hozzájárulhatott volna) e korlátozások végrehajtásához, és így azok szisztematikus és következetes alkalmazásához.

159.

Másodszor, az, hogy a belső határokon történő határellenőrzés visszaállítása szükséges volt‑e, lényegében attól függ, hogy az alternatív intézkedések kevésbé korlátozóak, azonban éppolyan hatékonyak lettek volna‑e a kapcsolódó utazási korlátozások végrehajtásában. E tekintetben megjegyzem, hogy a belföldön, többek között a határ menti területeken véletlenszerűen végzett olyan szúrópróbaszerű „helyszíni ellenőrzések”, amelyeket az említett intézkedések megsértése esetén hatékony és visszatartó erejű szankciók erősítenek meg, valószínűleg kevésbé korlátozó, azonban éppolyan hatékony módját jelenthették volna ezen intézkedések betartatásának, és úgy tűnik, hogy a belga hatóságok a tényállás megvalósulása idején éppen ezt az eljárást választották. ( 216 )

160.

Harmadszor, ami a belső határokon történő határellenőrzés visszaállításának szigorú arányosságát illeti, a fenti 120–133. pontban annak elfogadhatóságának megvitatása kapcsán tett észrevételeimre emlékeztetek, hogy egy demokratikus társadalomban „közegészségügyi” okokból korlátozható‑e a személyek nemzetközi mozgása. Hozzátenném még, hogy az érdemi utazási korlátozások okozta kellemetlenségeken túl a határforgalom‑ellenőrzések önmagukban is bizonyos hátrányokkal járnak. ( 217 ) A tagállamok által a világjárvány idején végrehajtott határforgalom‑ellenőrzések jelentősen akadályozták azon személyek mozgását, akik feltétlenül szükséges” célból utaztak, és akikre így nem vonatkozott utazási tilalom, az ő számukra a határokon való akadálytalan mozgás alapvető fontosságú volt. Ezen ellenőrzéseknek a határ menti ingázókra és az egészségügyi dolgozókra gyakorolt hatása néha jelentős volt, különösen ott, ahol úgy szervezték meg az ellenőrzéseket, hogy hosszú sorokat és jelentős késéseket okoztak. Ugyanez érvényes az áruk határon átnyúló szállítására is. A határellenőrzés lehetséges előnyeinek és hátrányainak „ellensúlyozása” érdekében legalábbis olyan intézkedéseket kellett bevezetni, mint például a Bizottság által javasolt „zöld sávok” rendszere, amelyek megkönnyítik a „kiemelt fontosságú” személyek és áruk áramlását. ( 218 )

161.

Végezetül emlékeztetek arra, hogy a belső határokon történő határellenőrzés visszaállításához külön eljárást kell követni. Nevezetesen, a Schengeni határellenőrzési kódex 27. cikke értelmében a nemzeti hatóságoknak legkésőbb négy héttel a tervezett visszaállítás előtt értesíteniük kellett a többi tagállam hatóságait és a Bizottságot. A 28. cikk alapján kivételesen azonnal visszaállíthatták volna a határellenőrzést, és ezzel egyidejűleg értesítést kellett küldeni erről az intézkedésről. Mindkét esetben értesítési kötelezettség állt fenn. Nem az összes, a világjárvány idején ilyen intézkedést hozó tagállam tett azonban eleget ennek a követelménynek. ( 219 )

162.

A fenti megfontolásokra tekintettel javaslom, hogy a Bíróság a második kérdésre úgy válaszoljon, hogy a Schengeni határellenőrzési kódex 25. cikkének (1) bekezdésével főszabály szerint nem ellentétes, ha valamely tagállam a világjárványra válaszul ideiglenesen visszaállítja a belső határokon történő határellenőrzést, feltéve hogy e járvány elég jelentős ahhoz, hogy az említett rendelkezés értelmében „közrendet fenyegető komoly veszélynek” minősüljön, és az ott említett valamennyi feltétel teljesül.

163.

A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (brüsszeli holland nyelvű elsőfokú bíróság, Belgium) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja: