1.

A jelen ügy a többek között aminosavakat tartalmazó élelmiszerek gyártására és forgalomba hozatalára a nemzeti jogban előírt általános tilalom alóli mentesség megszerzésére vonatkozóan a német jogban alkalmazott eljárásra vonatkozik.

2.

Kérelmében a nemzeti bíróság lényegében azt kérdezi, hogy összeegyeztethető‑e az EUMSZ 34–36. cikkel, a 178/2002/EK rendelettel (a továbbiakban: élelmiszerjogról szóló rendelet) és az 1925/2006/EK rendelettel (a továbbiakban: élelmiszer‑adalékanyagokról szóló rendelet) az a követelmény, amely szerint az ilyen élelmiszereknek a Németországban való gyártását és forgalmazását megelőzően átmeneti és mérlegelés alapján alkalmazható mentességet kell szerezni.

3.

A 178/2002 ( 2 ) rendelet meghatározza az élelmiszerjog általános elveit és követelményeit. Az 1. cikk előírja, hogy a rendelet célja az emberi egészség magas szintű védelme, valamint ezzel egyidejűleg a belső piac hatékony működésének a biztosítása. Meghatározza továbbá „a szilárd tudományos alapok megteremtésének előfeltételeit, […] valamint az élelmiszer‑ és takarmánybiztonság ügyében a döntési folyamatot segítő eljárásokat [helyesen: […] az élelmiszer‑ és takarmánybiztonság területét érintő döntéshozatalnak a megalapozása érdekében]”.

4.

A „Hatály” címet viselő 4. cikk megerősíti, hogy a rendelet (4–21. cikkét tartalmazó) II. fejezete „az élelmiszer, valamint az élelmiszer előállítására szánt állatok takarmányozását szolgáló és az állatok takarmányozására felhasznált takarmány termelésére, feldolgozására és forgalmazására [helyesen: termelésének, feldolgozásának és forgalmazásának minden szakaszára] vonatkozik”, valamint hogy az „5–10. cikkben megállapított elvek az intézkedések meghozatala során követendő, horizontális, általános keretrendszert alkotnak”.

5.

A „Kockázatelemzés” címet viselő 6. cikk előírja, hogy az élelmiszerjognak főszabály szerint kockázatelemzésre kell támaszkodnia, és hogy a „kockázatértékelést a rendelkezésre álló tudományos eredmények alapján, független, tárgyilagos és átlátható módon kell elvégezni”.

6.

Az „Elővigyázatosság elve” címet viselő 7. cikk (1) bekezdése szerint „[a]zokban az esetekben, ahol a rendelkezésre álló információk értékelését követően bebizonyosodik az egészségkárosító hatások lehetősége, de a helyzet tudományos megítélése még bizonytalan, egy átfogóbb kockázatértékeléshez szükséges további tudományos információk összegyűjtéséig a Közösség területén előírt magas szintű egészségvédelem megvalósítása érdekében ideiglenes kockázatkezelési intézkedéseket lehet bevezetni. ”A 7. cikk (2) bekezdése előírja, hogy az ilyen intézkedéseknek arányosnak kell lenniük.

7.

A 14. cikk előírja, hogy nem biztonságos élelmiszer nem hozható forgalomba, és az élelmiszer akkor nem biztonságos, ha az egészségre ártalmas vagy emberi fogyasztásra alkalmatlan. A 14. cikk (7) bekezdése előírja, hogy a „Közösség meghatározott élelmiszerbiztonsági követelményeinek megfelelő élelmiszer a Közösség rendelkezéseiben rögzített követelmények tekintetében biztonságosnak minősül. A 14. cikk (9) bekezdése szerint „[a]mennyiben nincsenek erre vonatkozó közösségi rendelkezések, egy élelmiszer akkor tekinthető biztonságosnak, ha megfelel az élelmiszer forgalmazása szerinti tagállam élelmiszerjoga meghatározott rendelkezéseinek, ha az ilyen rendelkezések meghozatala és alkalmazása nem sérti a Szerződést, különös tekintettel a 28. és 30. cikkre.”

8.

Az 53. cikk lehetővé teszi, hogy a Bizottság szükségintézkedéseket fogadjon el, amennyiben nyilvánvaló, hogy valamely élelmiszer vagy takarmány súlyos veszélyt jelent az emberek egészségére, és a tagállamok nem tudják azt kielégítő módon kezelni. Az 55. cikk felhatalmazza a Bizottságot, hogy általános válságkezelési tervet fogadjon el.

9.

Az 1925/2006 rendelet ( 3 ) (2) preambulumbekezdése előírja, hogy külön uniós szabályozás hiányában „a vonatkozó nemzeti szabályok alkalmazhatók, a Szerződés rendelkezéseinek sérelme nélkül”.

10.

Az 1. cikk megállapítja, hogy a rendelet a vitaminok, ásványi anyagok és bizonyos egyéb anyagok élelmiszerekhez adásához kapcsolódik, a belső piac eredményes – a fogyasztók védelmének magas szintjét nyújtó – működésének biztosítása érdekében.

11.

A 2. cikk szerint „egyéb anyagok” a vitaminoktól és ásványi anyagoktól eltérő olyan anyagok, amelyek táplálkozási vagy fiziológiai hatással rendelkeznek.

12.

A rendelet III. fejezete a „Vitaminok és ásványi anyagok hozzáadása” címet viseli. Ez a fejezet egyedül a 8. cikket tartalmazza. A 8. cikk előírja, mely eljárást „kell követni”, lényegében amennyiben valamely, vitaminoktól vagy ásványi anyagoktól eltérő anyagot úgy adnak hozzá valamely élelmiszerhez, hogy az a szokásos mértékű fogyasztásnál nagyobb mennyiség fogyasztását eredményezi, vagy egyéb módon potenciális veszélyt jelent a fogyasztók számára. A 8. cikk továbbá előírja, hogy a Bizottság határozatot „hozhat”, amelynek eredményeként az anyag vagy összetevő szükség esetén a rendelet III. mellékletbe kerülhet.

13.

A 8. cikk (6) bekezdése előírja, hogy a Bizottság megállapítja a 8. cikk alkalmazására vonatkozó végrehajtási szabályokat. Ezeket a 307/2012/EU végrehajtási rendelet ( 4 ) formájában fogadták el.

14.

A „Nemzeti rendelkezések” címet viselő 11. cikk előírja, hogy az egyéb anyagok élelmiszerekhez való hozzáadásának tilalmáról vagy korlátozásáról szóló új nemzeti rendelkezésekről értesíteni kell a Bizottságot, és azt az élelmiszer‑adalékanyagokról szóló rendelet 12. cikkében megállapított különös eljárásnak kell alávetni.

15.

A Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (az élelmiszerekről és állateledelekről szóló német törvénykönyv, a továbbiakban: LFGB) ( 5 ) következő nemzeti rendelkezései képezik a nemzeti jog szerinti jogvita jogi kereteit.

16.

Az LFGB 2. §‑ának (2) és (3) bekezdése hivatkozik az élelmiszer fogalmának a 178/2002 rendelet 2. cikkében szereplő meghatározására, valamint az élelmiszer‑adalékanyagok fogalmának az 1333/2008/EK rendelet 3. cikke (2) bekezdésének a) pontjában és (2) cikkének (2) bekezdésében szereplő meghatározására. ( 6 ) Ezenfelül a 2. § (3) bekezdésének második mondata élelmiszer‑adalékanyagoknak minősíti a következő anyagokat:

„1.   bármely olyan anyag, amelyet – tekintet nélkül arra, hogy van‑e tápértéke, vagy sem – élelmiszerként önmagában általában nem fogyasztanak és nem használnak élelmiszerek jellemző összetevőjeként, továbbá amelyet az élelmiszer gyártása vagy kezelése során az élelmiszerhez nem technológiai célból adnak.

[…]

3.   aminosavak és azok származékai,”

17.

Az LFGB 4. §‑a előírja, hogy az LFGB élelmiszer‑adalékanyagokra vonatkozó rendelkezései a 2. § (3) bekezdésének második mondata alapján élelmiszer adalékanyagnak tekintendő anyagokra is alkalmazandók.

18.

Az LFGB 6. §‑a szerint tilos:

19.

Az LFGB 54. §‑a (2) és (3) bekezdése a 6. § szerinti tilalom alól az importra megadható lehetséges mentességekről rendelkezik. Ezen mentességek megadására kockázatértékelést követően, a nemzetközi tudományos ismeretek és a németországi étkezési szokások figyelembevételével kerül sor. A határozatok általánosak és az adott termék valamennyi importőrére vonatkoznak. A határozatokat észszerű határidőn belül kell elfogadni. Amennyiben ez a határidő a 90 napot meghaladja, indokolási kötelezettség áll fenn.

20.

Az LFGB 68. cikke a következőképpen rendelkezik:

[…]

21.

A Queisser Pharma GmbH & Co. KG (a továbbiakban: Queisser) Németországban rendelkezik székhellyel. A felperes a többek között L‑hisztidint tartalmazó Doppelherz aktív + vas + C‑vitamin + hisztidin + folsav elnevezésű étrend‑kiegészítő (a továbbiakban: Doppelherz‑termék) gyártója és forgalmazója. Az L‑hisztidin egy aminosav.

22.

2006 márciusában a Queisser a Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheittól (szövetségi fogyasztóvédelmi és élelmiszer‑biztonsági hivatal) az LFGB 68. §‑a szerinti mentesség engedélyezését kérte. Egyebek mellett azt kérte, hogy a Doppelherz‑terméket Németországban étrend‑kiegészítőként gyárthassa és forgalmazhassa.

23.

2012 novemberében a Queisser kérelmét elutasították. Az LFGB 68. §‑ának (3) bekezdése szerint csak akkor engedélyezhető mentesség, ha tények támasztják alá azt a feltételezést, hogy várhatóan nem kerül veszélybe az emberi vagy állati egészség. A BVL nem tartotta a Doppelherz‑termékben található L‑hisztidin aminosavat az egészségre károsnak. Aggályai voltak azonban a termékkel kapcsolatban annak vastartalma miatt. A kérelmet ezért nem az L‑hisztidin, hanem a vastartalom miatt utasították el.

24.

A Queisser a BVI előtt közigazgatási jogorvoslati kérelem útján megtámadta a határozatot. Tudományos bizonyítékokat terjesztett elő a Doppelherz‑termékek vastartalmának biztonságosságára vonatkozóan. A kifogást 2013 februárjában elutasították.

25.

2013 márciusában a Queisser az említett elutasító határozatot a kérdést előterjesztő bíróság előtt megtámadta. Mialatt ez az ügy folyamatban volt, a BVL 2015. február 17‑i határozatával visszavonta korábbi határozatát, és az LFGB 68. §‑ának (1) bekezdése és 68. §‑a (2) bekezdésének 1. pontja alapján három évre mentességet adott a Queissernek.

26.

E körülményekre tekintettel a Verwaltungsgericht Braunschweig (braunschweigi közigazgatási bíróság) felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:

27.

A Queisser, a német kormány, valamint a Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket. A Queisser és a Bizottság a 2015. május 12‑én tartott tárgyaláson szóbeli észrevételeket terjesztett elő.

28.

A nemzeti bíróság lényegében azt kérdezi, hogy az aminosavakat tartalmazó étrend‑kiegészítők előállításának és értékesítésének mentességére vonatkozó követelmény összeegyeztethető‑e i. a Szerződésnek az áruk szabad mozgására vonatkozó szabályaival, ii. a 178/2002 rendelettel és iii. az 1925/2006 rendelettel. A jelen indítványban a nemzeti bíróság kérdéseit fordított sorrendben fogom vizsgálni.

29.

Az alább meghatározott okokból úgy vélem, hogy a nemzeti mentességi rendszer, amennyiben az az aminosavakra alkalmazandó, nem tartozik az 1925/2006 rendelet hatálya alá. ( 7 )

30.

Ugyanakkor a 178/2002 rendelet és különösen annak 6. és 7. cikke alkalmazandó az említett rendszerre. Ezek a rendelkezések előírják, hogy a) az élelmiszerjog területén elfogadott nemzeti intézkedéseket tudományos bizonyítékok alapján végzett kockázatértékelésekkel kell alátámasztani és b) az elővigyázatosság elvére tekintettel bevezetett korlátozásoknak arányosnak kell lenniük. Úgy vélem, hogy a nemzeti bíróság kérdésében leírt mentességi rendszer számos kérdést vet fel az említett rendelkezésekkel való összeegyeztethetőséget illetően.

31.

Az EUMSZ 34–36. cikket illetően úgy vélem, hogy ezek a rendelkezések nem alkalmazandók, mivel a szóban forgó helyzet tisztán belföldi jellegű.

32.

Harmadik kérdésével a nemzeti bíróság azt kérdezi, hogy az 1925/2006 rendelet 8. cikkével ellentétes‑e az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben leírt mentességi rendszer.

33.

Az aminosavak az 1925/2006 rendelet 2. cikkének (2) bekezdése alapján „egyéb anyagoknak” minősülnek, amennyiben táplálkozási vagy fiziológiai hatással rendelkeznek, és azokat élelmiszerhez adagolják.

34.

Az 1925/2006 rendelet 8. cikke meghatározza az annak érdekében követendő eljárást, hogy egy „egyéb anyagot” felvegyenek az említett rendelet III. mellékletébe (amelyben olyan „egyéb anyagokat” tartalmazó lista szerepel, amelyek felhasználása tiltott, feltételekhez kötött, vagy tudományos szempontból a helyzet megítélése még bizonytalan). Ez felveti a kérdést, hogy pusztán az a tény, hogy valamely aminosav nem szerepel a III. mellékletben, megakadályozza‑e, hogy a tagállamok az élelmiszerekben történő felhasználására korlátozásokat írjanak elő.

35.

Úgy vélem, hogy az erre adandó válasz egyértelműen nemleges.

36.

Igaz, hogy az 1925/2006 rendelet 8. cikke alapján a rendelkezésben szereplő eljárást „kell követni”, ha valamely „egyéb anyagot” bizonyos feltételek mellett ( 8 ) hozzáadnak valamely élelmiszerhez. A „kell” szó értelmezhető úgy, mint ami arra utal, hogy az eljárás minden esetben kötelező, ha valamely anyag felhasználását tiltják vagy korlátozzák.

37.

Ugyanakkor, ahogy a Bizottság írásbeli beadványában állítja, ezt az értelmezést a rendelet 11. cikke és (2) preambulumbekezdése nem támasztja alá. Az 1925/2006 rendelet (2) preambulumbekezdése előírja, hogy amennyiben az „egyéb anyagokra” vonatkozóan nem került sor különös uniós szabályok elfogadására, a vonatkozó nemzeti szabályok alkalmazhatók. A rendelet „nemzeti rendelkezések” címet viselő 11. cikke előírja, hogy amennyiben valamely tagállam az „egyéb anyagoknak” az élelmiszerekben történő felhasználásának a tilalma vagy korlátozása céljából új jogszabályt kíván elfogadni, értesítenie kell a Bizottságot, és követnie kell a rendelet 12. cikkében szereplő eljárást.

38.

A 11. cikkből és a (2) preambulumbekezdésből tehát az következik, hogy a rendelet hatálybalépését követően elfogadott releváns nemzeti szabályokat be kell jelenteni, egy külön eljárást követve, és azok alkalmazását a Bizottság gyakorlatilag meggátolhatja. Ezzel szemben a rendelet nem akadályozza meg azon nemzeti szabályok alkalmazását, amelyek a rendelet hatálybalépését megelőzően hatályban voltak.

39.

A fentiek alapján a nemzeti bíróság harmadik kérdésére az a válasz, hogy az 1925/2006 rendelet 8. cikkével nem ellentétes az olyan nemzeti törvényi szabályozás, amely tiltja egy aminosavakat tartalmazó étrendkiegészítő gyártását vagy kezelését, illetve forgalomba hozatalát, amennyiben nem áll fenn e tekintetben a nemzeti hatóság által a mérlegelési jogköre keretében engedélyezett átmeneti mentesség.

40.

Második kérdésével a nemzeti bíróság azt kérdezi, hogy a 178/2002 rendelet 6., 7., 14., 53. és 55. cikkével ellentétes‑e az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben leírthoz hasonló mentességi rendszer.

41.

A 178/2002 rendelet az 1. cikke szerint „az élelmiszerekre és takarmányokra vonatkozó általános elveket fogalmazza meg általánosságban és az élelmiszer‑ és takarmánybiztonságra vonatkozó alapelveket különösen a Közösség és az egyes tagállamok szintjén”. Az „élelmiszer […] termelésének, feldolgozásának és forgalmazásának minden szakaszára vonatkozik”. A 4. cikk (2) bekezdése szerint az 5–10. cikk rendelkezései „az intézkedések meghozatala során követendő, horizontális, általános keretrendszert alkotnak”. A 4. cikk (3) bekezdése szerint az „5–10. cikk rendelkezéseinek megfelelés céljából a lehető legrövidebb időn belül, de legkésőbb 2007. január 1‑jéig el kell végezni a meglevő élelmiszerjogi elvek és eljárások kiigazítását.”

42.

A fenti rendelkezések egyértelmű szövegéből következik, hogy az olyan nemzeti törvényi rendelkezéseket, mint amelyekre a nemzeti bíróság az első kérdésében hivatkozik, ki kellene igazítani ahhoz, hogy 2007. január 1‑jéig megfeleljenek többek között a 178/2002 rendelet 6. és 7. cikkének.

43.

Mielőtt az alábbi szakaszokban részletes elemzésre kerülne a 6. és a 7. cikk, először is megvizsgálom a 178/2002 rendeletnek a nemzeti bíróság által a második kérdésben hivatkozott rendelkezéseit.

44.

A 178/2002 rendelet 14. cikkének (9) bekezdése előírja, hogy amennyiben nincsenek különös közösségi rendelkezések, egy élelmiszer akkor tekinthető biztonságosnak, amennyiben megfelel a nemzeti jognak, a Szerződés sérelme nélkül. A Szerződés szabályait, különösen az áruk szabad mozgására vonatkozókat, amelyekre a 14. cikk (9) bekezdése is hivatkozik, az alábbi D. szakaszban tárgyalom. A Szerződéstől eltekintve a 14. cikk (9) bekezdése egyébként csupán a nemzeti szabályokra hivatkozik. Így az említett rendelkezéssel önmagában nem ellentétes egy olyan mentességi rendszer, mint amelyet a nemzeti bíróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelmében leír.

45.

Ezenfelül a 178/2002 rendelet 14. cikkének (9) bekezdése nem változtathatja meg a 6. és 7. cikk alkalmazhatóságára vonatkozó következtetést. A 14. cikk (9) bekezdése visszautal a nemzeti jogra minden olyan (konkrét) elemet illetően, amelyre nem vonatkoznak kifejezetten az uniós szabályok. Ez természetesen nem értelmezhető a 178/2002 rendelet 6. és 7. cikkében szereplő elvektől való eltérésként, amely elveket – lévén általános és átfogó rendelkezések – még különös szabályok hiányában is teljes mértékben alkalmazni kell.

46.

Ami a 14. cikk többi alpontját illeti, amennyiben nincs különös uniós szabály, a 178/2002 rendelet 14. cikkének (7) és (8) bekezdése itt közvetlenül nem releváns. A 14. cikk (1)–(6) bekezdése lényegében azt írja elő, hogy az élelmiszer nem forgalmazható, amennyiben nem biztonságos, vagy emberi fogyasztásra alkalmatlan. Ennek megfelelően ezzel a rendelkezéssel önmagában nem ellentétes az olyan mentességi rendszer, mint amelyet a nemzeti bíróság kérelmében leír.

47.

Ami a 178/2002 rendelet 53. és 55. cikkét illeti, ezek a rendelkezések szükségintézkedésekre és válságkezelésre vonatkoznak. Mint ilyenek, önmagukban nem tiltják az olyan mentességi rendszert, mint amelyet a nemzeti bíróság kérelmében leír.

48.

A 178/2002 rendelet 6. cikke előírja, hogy a nemzeti élelmiszerjog kockázatkezelési intézkedéseinek figyelembe kell venniük a kockázatértékelés eredményeit. A kockázatértékelést a „rendelkezésre álló tudományos eredmények alapján, független, tárgyilagos és átlátható módon kell elvégezni”.

49.

A 178/2002 rendelet 7. cikke, amely „Az elővigyázatosság elve” címet viseli, előírja, hogy ha kockázatértékelést követően a helyzet tudományos megítélése még bizonytalan, „egy átfogóbb kockázatértékeléshez szükséges további tudományos információk összegyűjtéséig” ideiglenes kockázatkezelési intézkedéseket lehet bevezetni. Minden ilyen intézkedésnek arányosnak kell lennie.

50.

Itt egy fontos előzetes észrevételt kell tenni az említett két rendelkezés közötti kapcsolatra, valamint a 7. cikkben kifejezett elővigyázatosság elvének a természetére vonatkozóan. Az utóbbi rendelkezés egyértelmű megfogalmazása szerint a tagállamok csak a rendelkezésre álló információk értékelését követően fogadhatnak el kockázatkezelési intézkedéseket a 7. cikk alapján. Más szavakkal, a 7. cikk csak akkor alkalmazandó és arra csak akkor lehet hivatkozni, ha a 6. cikk eljárási és anyagi feltételei teljesültek.

51.

Ebből következik, hogy a nemzeti bíróság kérelmében leírthoz hasonló mentességi rendszer nem alapulhat a 178/2002 rendelet 7. cikkén, amennyiben a nem engedélyezett élelmiszer‑adalékanyagok felhasználásának a német jog szerinti tilalmát nem előzte meg a rendelkezésre álló információk értékelése, amelynek eredményeképpen a kockázat tudományos megítélése még bizonytalan. Szigorúan véve ebben az esetben a 7. cikkre az ilyen rendszer igazolása érdekében nem lehet hivatkozni.

52.

A fentiek alapján a következő elemzés elsősorban a 178/2002 rendelet 6. cikkére helyezi a hangsúlyt.

53.

A 178/2002 rendelet 6. cikkében a kockázattal kapcsolatos szabályozás alapelve nyilvánul meg, nevezetesen, hogy az intézkedéseknek a tudományon kell alapulniuk. ( 9 ) Végső soron azok a korlátozó intézkedések, amelyeket feltárt kockázatok kezelésére fogadnak el, valószínűleg tágabb szakpolitikai megfontolásokat is képviselhetnek. Ennek ellenére kiindulópontként a tudománynak kell szolgálnia. ( 10 )

54.

A 6. cikkel tehát egyértelműen ellentétes lenne az olyan nemzeti szabályozás, amely tudományos bizonyítékok teljes figyelmen kívül hagyásával és a mentesség bármiféle lehetősége nélkül megtiltja valamely élelmiszer‑összetevő gyártását vagy értékesítését. Ugyanakkor a Bíróság előtt lévő ügyben nem erről van szó. Az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben leírt rendszerben tilalmat írnak elő, de mentességet lehet szerezni, és ebben az esetben meg is adták a mentességet. A tudományt nem hagyják figyelmen kívül; az esetleges probléma inkább az, hogy a nemzeti jog eleve vélelmezi, hogy valamely összetevő nem biztonságos.

55.

A nemzeti bíróság második kérdése mögött meghúzódó kérdés ezért a következő: miként korlátoz a 178/2002 rendelet egy ilyen mentességi eljárást? Különösen, elfogadható‑e egyáltalán egy előzetes engedélyezési rendszer (vagyis elfogadható‑e egyáltalán annak vélelmezése, hogy valamely összetevő nem biztonságos)? Ha elfogadható, mik ennek az előfeltételei? Kinek kell a kockázatértékeléshez szükséges információkat szolgáltatnia, és kinek kell elvégeznie az értékelést (a tagállamnak vagy a piaci szereplőnek)? Kit terhel a bizonyítás?

56.

Mielőtt rátérnék ezekre a kérdésekre, a Bíróságnak a Bizottság kontra Franciaország (technológiai segédanyagok, a továbbiakban: technológiai segédanyag vagy TS) ügyben ( 11 )hozott kulcsfontosságú ítéletének megvitatásával kezdeném.

57.

A Bíróságnak csak kevés ítélete értelmezi kifejezetten a 178/2002 rendelet 6. és 7. cikkét. ( 12 ) Ugyanakkor az áruk szabad mozgása terén volt néhány ítélet, amely az élelmiszerjoggal kapcsolatos előzetes engedélyezési eljárásokkal és kockázatértékeléssel összefüggő általános elveket alakított ki. ( 13 ) Ezek az elvek nagy mértékben átültethetők a jelen kontextusba.

58.

Különös jelentőséggel bír a Bíróságnak a Bizottság kontra Franciaország (technológiai segédanyagok) ügyben hozott ítélete, ( 14 )különösen mivel az előzetes engedélyezési rendszer (és nem pedig az ilyen rendszer keretén belül hozott, engedélyekről szóló egyedi határozatok) jogszerűségére vonatkozik. Az említett ügy egy olyan franciaországi törvényre vonatkozott, amely a technológiai segédanyagokra és a technológiai segédanyagok felhasználásával előállított élelmiszerekre előzetes engedélyezési rendszert hozott létre. Előzetes engedélyre még akkor is szükség volt, ha a segédanyagokat vagy az élelmiszereket más tagállamban jogszerűen állították elő. A Bizottság jogsértési eljárást indított Franciaország ellen, azt állítva, hogy az előzetes engedélyezési rendszer sértette a Szerződés szabad mozgásra vonatkozó rendelkezéseit. ( 15 )

59.

A Bíróság kimondta, hogy az előzetes engedélyezési rendszer az áruk szabad mozgása korlátozásának minősült. Ugyanakkor egyúttal megerősítette a korábbi állandó ítélkezési gyakorlatot, amely szerint valamely előzetes engedélyezési rendszer „főszabály szerint nem ellentétes a közösségi joggal, feltéve hogy bizonyos feltételek teljesülnek” ( 16 ) annak biztosítása érdekében, hogy a rendszer indokolt és arányos legyen.

60.

A Bíróság két ilyen feltételt határozott meg. ( 17 ) Egyrészt, az engedély megszerzésére irányuló eljárásnak átláthatónak és könnyen igénybe vehetőnek, észszerű időn belül lefolytathatónak, a határozatnak pedig a nemzeti bíróság előtt megtámadhatónak kell lennie (a továbbiakban: eljárási feltétel). Másrészt, engedélyezésre irányuló kérelmet csak akkor utasíthatnak el, ha ez az anyag valós kockázatot jelent a közegészségre (a továbbiakban: anyagi feltétel).

61.

Az említett ügyben a francia rendszer számos eljárási hiányosságról tanúskodott. Az anyagi feltételt illetően a Bíróság a következő fontos észrevételt tette:

62.

Először is, a tagállamok egészségvédelemre vonatkozó mérlegelési jogköre kiemelten tág akkor, ha a tudományos bizonytalanság áll fenn. Másrészt, a szabad mozgás elve alóli kivételre hivatkozó tagállamok „feladata minden egyes ügyben – a nemzetközi tudományos kutatások eredményeire figyelemmel – bizonyítani, hogy szabályozásuk szükséges [az EUMSZ 36. cikkel] érintett érdekek hatékony védelme érdekében”. Ezenfelül a technológiai segédanyagok tilalmát az adott ügyben „tagállam által felhozott kockázatok alapos elemzésével kell[ett] alátámasztani”. Harmadrészt, a tagállam által elfogadott intézkedéseknek arányosnak kell lenniük. Végül, negyedrészt, az elővigyázatosság elvére való hivatkozást meg kell, hogy előzze „egy átfogó kockázatelemzés[…], ami a rendelkezésre álló legmegbízhatóbb tudományos adatokon és a nemzetközi kutatások legújabb eredményein alapul”.

63.

A Bíróság arra a megállapításra jutott, hogy a francia előzetes engedélyezési rendszer nem felelt meg ezeknek az eljárási és anyagi feltételeknek. Egyebek mellett a Bíróság úgy vélte, hogy a rendszer általános jellege problémás volt. A Bíróság kimondta, hogy a rendszernek csak a „veszélyes vagy gyanús kategóriába” tartozó technológiai segédanyagokra kellett volna irányulnia. ( 18 ) Ugyanakkor a francia rendszer nem tett különbséget „a különböző TS‑ek szerinti, vagy azon kockázat szintje szerint[…], amelyet a TS‑ek felhasználása az egészségre jelenthet”. ( 19 ) A Bíróság ezután kimondta, hogy valamely „tagállam nem igazolhat egy szisztematikus és nem célzott […] előzetes engedélyezési rendszert azt hangsúlyozva, hogy lehetetlenség kimerítőbb előzetes vizsgálatokat végezni a felhasználható TS‑ek jelentős mennyisége […] miatt” ( 20 ).

64.

A Bíróságnak a Bizottság kontra Franciaország („technológiai segédanyagok”) ítélete egyértelműen megerősíti, hogy a szabad mozgásra vonatkozó szabályok nem zárják ki eleve az előzetes engedélyezési rendszereket. Ugyanakkor hasonlóképpen egyértelmű ellenérzés jellemző a tudományos alapot nélkülöző, önkényes előzetes engedélyezési rendszerekkel szemben. ( 21 )

65.

Ugyanakkor véleményem szerint a Bizottság kontra Franciaország („technológiai segédanyagok”) ítélet nem válaszolja meg a jelen indítvány 55. pontjában szereplő konkrétabb kérdést, nevezetesen, hogy a kockázatértékeléssel kapcsolatban kinek kell információt szolgáltatnia és kit terhel a bizonyítás. A továbbiakban ezekkel a kérdésekkel fogok foglalkozni.

66.

Kiindulásképpen, gyakorlatilag két szélsőséges megközelítést lehet ezekben a kérdésekben elképzelni.

67.

A skála egyik végén teljes mértékben a tagállam viseli a bizonyítás terhét. Közölnie kell minden releváns tudományos információt, amely az egyes anyagok átfogó kockázatértékeléséhez felhasználásra kerül. Amennyiben ezt nem teszi meg, a tagállam az élelmiszerjog területén nem hozhat olyan intézkedést, ideértve az előzetes engedélyezési rendszert is, amely korlátozza az adott anyag felhasználását vagy forgalmazását (a „feltételes liberalizáció” modellje).

68.

A skála másik végén a tagállam kockázatértékelés végzése nélkül általános tilalmat ír elő valamely összetevőre vagy az összetevők valamely kategóriájára. Ezzel a tagállam gyakorlatilag átadja a bizonyítási terhet a piaci szereplőnek, akinek rendelkezésre kell bocsátania a szükséges tudományos információkat az átfogó kockázatértékelés elvégzéséhez (a „feltételes tilalom” modellje).

69.

Részemről mindkét megközelítéssel szemben erős fenntartásaim vannak. Ezenfelül nem hiszem, hogy az ítélkezési gyakorlat bármelyiket is igazolná.

70.

Az elsőt, a „feltételes liberalizáció” modelljét illetően igaz, hogy a szabad mozgás logikája azt diktálja, hogy a tagállam viselje az áruk szabad mozgására vonatkozó bármely korlátozás igazolásának terhét. Azonban e tág kijelentéshez két előzetes kikötést is kell fűzni. Először is, a fenti kijelentés valóban általános, főszabály szerint a kiindulási pontot határozza meg. Másodszor emlékeztetek arra, hogy itt nem az EUMSZ 34. cikk és az EUMSZ 36. cikk kerül értelmezésre. A 178/2002 rendelet 6. cikkét (valamint érintőlegesen a 7. cikkét) értelmezzük, vagyis egy meglehetősen érzékeny terület másodlagos jogi rendelkezéseit.

71.

Ezenfelül, ahogy a Bizottság kontra Franciaország („technológiai segédanyagok”) ítélet megerősítette, a szabad mozgásra vonatkozó ítélkezési gyakorlattal főszabály szerint önmagában nem ellentétes, ha a tagállamok előzetes engedélyezési követelményeket alkalmaznak. Ugyanígy nem ellentétes azzal, ha a tagállamok a vállalkozásoktól információt kérnek, amelyek segítenek annak értékelése során, hogy a tagállam engedélyezi‑e területén bizonyos összetevőket tartalmazó élelmiszerek forgalmazását. ( 22 ) A Bizottság kontra Franciaország („technológiai segédanyagok”) ítéletben a Bíróság azt is megerősítette, hogy a tagállamoknak valódi lehetősége kell, hogy legyen arra, hogy az előzetes engedélyezési eljárás alkalmazását válasszák. Nem lehet e lehetőséget kiüresíteni olyan feltételekkel, amelyek gyakorlatilag lehetetlenné tennék a tagállamok számára, hogy a termékek forgalmazásának engedélyezése előtt igazolják, hogy azok nem jelentenek valós kockázatot a közegészségre. ( 23 ) Úgy vélem, hogy veszélyesen közel kerülnénk ehhez a lehetőséghez, ha a tagállamnak egy teljes, szigorú, átfogó vizsgálatot kell lefolytatnia valamennyi rendelkezésre álló tudományos információra nézve, mielőtt egy előzetes engedélyezési rendszer révén felfüggesztheti a forgalmazást. Végezetül hangsúlyozom, hogy a jelen ügyben felvázolt rendszerben nem egy mentesség nélküli tilalomról van szó. Az egy előzetes engedélyezési rendszerre vonatkozik. Képletesen szólva, a tagállam nem a leállítógombot, csak a megszakítógombot nyomja meg. A kockázatértékeléshez szükséges követelménynek szintének logikusan alacsonyabb szintűnek kell lennie, mint ami annak indokolásához szükséges. Ezek a pontok a bizonyítási teher árnyaltabb megközelítése felé billentik a mérleg nyelvét.

72.

Hasonló következtetésre juthatunk, ha a Rubinum‑ügyet ( 24 ) vesszük figyelembe, amely véleményem szerint hallgatólagosan a 178/2002 rendelet 6. cikke szerinti bizonyítási teher árnyaltabb megközelítését támogatja. Az említett ügy egy bizonyos, mikro‑organizmusból álló takarmány‑adalékanyag engedélyezésének felfüggesztéséről szóló bizottsági rendelet ( 25 ) megsemmisítése iránti kérelemre vonatkozott. A felfüggesztés elfogadására azért került sor, mivel a takarmány‑adalékanyag genomjának feltérképezése bizonyos antibiotikumokkal szembeni rezisztenciáért felelős gének jelenlétét tárta fel, amelyek potenciálisan átkerülhetnek az állatokra vagy az emberekre. Az adalékanyagot ezért nem biztonságosnak minősítették.

73.

A Törvényszék a megtámadott bizottsági rendelet helybenhagyása során elutasította a felperes azon érvét, amely szerint a Bizottság nem végzett teljes kockázatértékelést. Kimondta, hogy a nem hipotetikus kockázat fennállása bizonyított, és hogy a felperes nem nyújtott be bizonyítékot vagy konkrét érvet arra vonatkozóan, hogy valamely (kimerítő) kockázatértékelés annak megállapítását eredményezné, hogy a Bizottság által felvetett aggályokat felülmúlják a termék előnyei. ( 26 )

74.

Másként fogalmazva a Rubinum‑ítéletben az állami hatóság (jelen esetben a Bizottság) által a rendelkezésére álló információ alapján végzett értékelést követően kockázatot állapítottak meg. A magánjogi piaci szereplő kifogásolhatta volna ezt a megállapítást további bizonyítékok bemutatásával, de nem tette. Úgy vélem, hogy a bizonyítási teher ilyenfajta megosztása teljesen természetes ebben a kontextusban: mindkét félnek magának kell bizonyítania saját pozitív állításait.

75.

Ezenfelül számos pragmatikus érv szól a „feltételes liberalizációs” megközelítés ellen. Először is, nem nyilvánvaló, hogy mindig az állami hatóság van a legjobb helyzetben ahhoz, hogy összegyűjtse az átfogó kockázatértékelés elvégzéséhez szükséges tudományos bizonyítékokat. ( 27 ) Ezenfelül legalábbis néhány esetben logikusnak tűnik, hogy az a jogalany végezze el az információk összegyűjtését, amelyiknek – a társadalommal szemben – az adott termék forgalmazásához gazdasági érdeke fűződik. ( 28 )

76.

Végezetül ezen a területen a „feltételes liberelizáció” modellje legjobb esetben kellemetlen lesz, legrosszabb esetben pedig egyenesen ellentétes lenne más párhuzamos területeken alkalmazott megközelítéssel. A legnyilvánvalóbb példa az új élelmiszerekről szóló rendelet. ( 29 ) Az említett rendelet alapvetően a „feltételes tilalom” modelljét fogadja el az EU‑ban 1997 előtt széles körben nem fogyasztott valamennyi élelmiszerre. Meglehetősen önkényesnek tűnik, hogy a fenti időpont után az EU teljesen átálljon a „feltételes liberalizáció” modelljéről a „feltételes tilalom” modelljére. Nem csak az ítélkezési gyakorlat, hanem a józan ész is az 1997 előtti időszak árnyaltabb megközelítését támasztja alá. ( 30 )

77.

A „feltételes tilalom” modelljével szemben is erős fenntartásaim vannak. Ezzel kapcsolatban csak két észrevételt tennék.

78.

Először is, a „feltételes tilalom” modelljéhez hasonlót már számos sajátos területen alkalmaznak. Az étrend‑kiegészítőket illetően a 2002/46 irányelv egy pozitív listákon alapuló megközelítést hoz létre. A vitaminokat és ásványi anyagokat tilos étrend‑kiegészítőkben felhasználni, hacsak nem szerepelnek az említett listákon. Mivel az uniós jogalkotó a másodlagos jog elfogadása során ezekkel az anyagokkal kapcsolatban kifejezetten egy pozitív listás megközelítés mellett döntött, nem indokolt kiterjeszteni a „feltételes tilalom” megközelítést más anyagokkal kapcsolatban, amennyiben nincs ilyen jogszabály. ( 31 )

79.

Másodszor, a szabad mozgásra vonatkozó rendelkezésekkel összefüggésben a fent tárgyalt Bizottság kontra Franciaország („technológiai segédanyagok”) ítélet megerősíti, hogy problémás az élelmiszerekben használt anyagok általános tilalma, amennyiben lehetőség van az engedélyezésre. Szükség van az egyes anyaggal, vagy legalábbis azon anyagok kategóriájával kapcsolatos kockázatra vonatkozó bizonyítékra, amelyben az anyag előfordul.

80.

Ugyanakkor az említett ügyben nem tárgyalták meg részletesen, hogy a bizonyítási teher hogyan oszlik meg az állami hatóság és a magánjogi piaci szereplő között, illetve hogyan száll át az egyikről a másikra. Ugyanígy nem vitatták meg, hogy az állami szervnek mennyiben kell prima facie megalapozottnak tűnő esetet megállapítania ahhoz, hogy a további adatok kézhezvételéig felfüggessze az adott anyag felhasználását vagy forgalmazását. A fenti 72. és azt követő pontokban tárgyalt Rubinum‑ügy árnyaltabb megközelítésre utal.

81.

A fentiek alapján erős ellenérveket látok mindkét szélsőséges állásponttal – a „feltételes liberalizáció” és a „feltételes tilalom” modelljével kapcsolatban. Mi lehet akkor az észszerű középút?

82.

A középútnak figyelembe kellene vennie, hogy a tagállamnak indokolnia kell az egyes anyagok alapján történő előzetes engedélyezési rendszer bevezetését. Figyelembe kell vennie továbbá a tagállamnak a valamennyi érintett anyagra kiterjedő, előzetes, teljes és kimerítő kockázatértékelés elvégzésére vonatkozó képességének a gyakorlati korlátait. Tágabb értelemben véve úgy vélem, hogy azért is egy árnyaltabb megközelítésre van szükség, mert a 178/2002 rendelet elismeri, hogy az élelmiszerjognak általában a tudományon kell alapulnia. Nem csak azt írja elő, hogy az élelmiszerjog területén elfogadott korlátozásoknak a tudományon kell alapulniuk.

83.

Konkrétan valamely tagállamnak, mielőtt valamely adott anyaggal kapcsolatban előzetes engedélyezési rendszert vezetne be, főszabály szerint bizonyítania kell, különösen ezen anyaggal kapcsolatban, hogy a közegészségügyre valós kockázatot jelent. Nem hiszem, hogy az anyagok kategóriáival kapcsolatban az előzetes engedélyezési rendszereket szükségszerűen ki kellene zárni. Ugyanakkor az ilyen megközelítést a tagállamnak egyértelműen bizonyítania kell, például a kategóriába tartozó anyagok közötti szerkezeti hasonlóság alapján.

84.

Itt egy szilárd és meggyőző, prima facie megalapozottnak tűnő érvre van szükség, nem pedig valamennyi tudományos információ kimerítő vizsgálatára (szemben a „feltételes liberalizáció” megközelítésével). A prima facie megalapozottnak tűnő érv indokolja az előzetes engedélyezésre vonatkozó követelményt. Az előzetes engedélyezésre vonatkozó követelmény így eljárási keretként szolgálhat a szükséges információk összegyűjtéséhez, hogy egy teljesebb értékelést lehessen végezni. Végső soron a tagállam felelőssége a kockázatértékelés elvégzése, de lehetősége kell, hogy legyen arra, hogy magánjogi piaci szereplők segítségét kérje az említett értékeléshez szükséges adatok összegyűjtésében. ( 32 )

85.

Ebből a szempontból ez megosztott bizonyítási tehernek nevezhető. A korábbi szakaszokban már leírt indokok alapján ez természetes módon illeszkedik a hasonló ügyek kontextusába: lényegében mindegyik félnek bizonyítania kell pozitív állításait. Először is a tagállamnak szilárd tudományos információ alapján bizonyítania kell, hogy hitelt érdemlő érvek szólnak a kételyek mellett. Másrészt, amennyiben ezt az értékelést kifogásolják, akkor a tagállam által hivatkozott vagy bizonyított tudományos állításnak ellentmondó félnek kell ezirányú bizonyítékot szolgáltatnia. Végezetül, az illetékes hatóság szabadon értékeli az így összegyűjtött bizonyítékokat.

86.

Az EUMSZ 34. cikkre vonatkozó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a forgalmazásra vonatkozó tilalom „csak akkor fogadható el, ha a közegészség érdekében hivatkozott tényleges kockázat kellően megalapozottnak látszik a […] rendelkezésre álló legújabb tudományos adatok alapján”. ( 33 ) Ha a tudomány nem tudja egyértelműen eldönteni a kérdést, „de a közegészséget ténylegesen fenyegető károsodás valószínűsége fennáll”, akkor a 178/2002 rendelet 7. cikkében megfogalmazott elővigyázatosság elve igazolhatja a korlátozó intézkedések elfogadását. ( 34 )

87.

Úgy vélem, hogy a fenti megközelítés összhangban van az áruk szabad mozgásának terén hozott leginkább releváns Bizottság kontra Franciaország („technológiai segédanyagok”) ítélettel. Ez az ítélet szintén elismeri, hogy a tagállamok főszabály szerint elfogadhatnak előzetes engedélyezési rendszereket, de határozottan elutasítja az önkényes előzetes engedélyezési rendszereket. Ennek megfelelően a tagállamoknak az egyes anyagok alapján igazolniuk kell az előzetes engedélyezést. Azonban ennek során ezen ítélet nem kötelezi a tagállamot arra, hogy előzetes, kimerítő kockázatértékelést végezzen. Ehelyett lehetővé tesz egy eljárási keretet az információgyűjtéshez, miközben teljes mértékben a tagállam viseli az értékelés elvégzésének és a kockázat bizonyításának terhét.

88.

Ahogy az fent, a Bizottság kontra Franciaország („technológiai segédanyagok”) üggyel kapcsolatban említésre került, az előzetes engedélyezési eljárásoknak a fent felvázolt anyagi feltételek mellett bizonyos eljárási feltételeket is teljesíteniük kell. Így az előzetes engedélyezési eljárásnak könnyen igénybe vehetőnek, átláthatónak, észszerű időn belül lefolytathatónak, a határozatnak pedig bíróság előtt megtámadhatónak kell lennie.

89.

Úgy vélem, hogy ezeket a követelményeket át lehet ültetni a 178/2002 rendelet 6. és 7. cikkének szabályozási környezetébe.

90.

Végső soron a nemzeti bíróság feladata, hogy a 178/2002 rendelet 6. és 7. cikkében foglalt és fent leírt anyagi és eljárási feltételeket az alapeljárásban szóban forgó mentességi rendszerre alkalmazza. A kérdést előterjesztő bíróság kifejezett kérdése és a közölt ténybeli adatok alapján azonban a nemzeti bíróság kérdésében leírt mentességi rendszer véleményem szerint számos kérdést vet fel az említett rendelkezésekkel való összeegyeztethetőséget illetően.

91.

Ami az anyagi feltételeket illeti, a mentességi rendszer meglehetősen önkényesnek tűnik. Előzetes engedélyhez köti az élelmiszer‑adalékanyagokat és az élelmiszer‑adalékanyagokhoz hasonló anyagokat, egyebek mellett az aminosavakat. Ugyanakkor a nemzeti bíróság által megállapított további tények alapján nem tűnik úgy, hogy bármilyen olyan, prima facie megalapozottnak tűnő érvet hoztak volna fel amellett, hogy az említett aminosavak a közegészségügyre veszélyt jelentenek, amely indokolná az ilyen önkényes megközelítést.

92.

Ezenfelül úgy tűnik, hogy a valamely konkrét aminosavat tartalmazó élelmiszer értékelését Németországban eseti alapon végzik, amelynek eredményeképpen egyedi határozatokat fogadnak el. Amennyiben volt a kockázat mellett szóló, prima facie megalapozottnak tűnő érv, de egy vagy több egyéni dosszié részletesebb vizsgálata nyomán az aminosavra vonatkozó eredeti álláspont megdőlt, nem világos, hogy miért kell továbbra is fenntartani az adott aminosavra vonatkozóan a kockázat vélelmezését és előzetes engedélyezési kötelezettségét. E kérdések eldöntése megint csak a nemzeti bíróság feladata. E vizsgálat elvégzése során a nemzeti bíróság figyelembe veheti azt is, hogy az LFGB 54. §‑a alapján az általánosan alkalmazandó mentességek potenciálisan elfogadhatónak minősülnek az importált áruk esetében. Ez felveti a kérdést, hogy a 68. § szerint miért nem elfogadhatóak az általánosan alkalmazandó mentességek, miközben az 54. § szerint – esetleg ugyanazon anyagokra vonatkozóan – elfogadhatók.

93.

Az eljárási feltételeket illetően két különösen problémás pontot látok.

94.

Először is, nem egyértelmű, hogy a mentességi eljárás észszerű határidőn belül zajlik le. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem szerint több mint hat év telt el a Queisser kérelmének benyújtása és az illetékes nemzeti hatóság eredeti határozata között. Első ránézésre ez az időszak önmagában túlságosan hosszú. Ezt a nézetet alátámasztja továbbá az LFGB 54. §‑a, amely szerint amennyiben ez a határidő a 90 napot meghaladja, indokolási kötelezettség áll fenn. Megint csak a nemzeti bíróság feladata eldönteni, hogy általánosan véve észszerű‑e, ha az LFGB 68. §‑a szerinti határozat elfogadására nincs meghatározva határidő, illetve észszerű‑e különösen a Queisser esetében a határozathoz szükséges idő.

95.

Másodszor az LFGB 68. §‑ának (5) bekezdése értelmében a mentességet átmenetileg (három évre) adják meg, és csak három alkalommal hosszabbítható meg. Az iratokból nem derül ki egyértelműen, hogy mi történik az említett időszak letelte után. Amennyiben a válasz az, hogy egy engedélyezést vagy tiltást tartalmazó végleges döntés születik, ( 35 ) véleményem szerint a mentesség átmeneti jellege önmagában nem vet fel problémákat a 178/2002 rendelet 6. és 7. cikkével és e rendelkezések azon eljárási feltételeivel való összeegyeztethetőséget illetően, amelyekre azok az előzetes engedélyezési rendszerrel kapcsolatban utalnak. Ugyanakkor az említett rendelkezések által előírt anyagi feltételek szempontjából a mentességek átmeneti jellegét indokolni kell. Ezzel kapcsolatban attól a pillanattól kezdve, hogy a kockázat hiányát egyértelműen megállapították, főszabály szerint ki kell zárni az átmeneti mentesség igénybevételének lehetőségét. ( 36 )

96.

Végezetül a bírósági felülvizsgálatra vonatkozó követelményt illetően az illetékes nemzeti hatóságoknak széles mérlegelési jogkörrel kell rendelkezniük a jelen ügy tárgyát képezőhöz hasonló területen, amelyen komplex értékelést kell végeznie. Ebből következik, hogy az e területen kibocsátott valamely intézkedés jogellenessége csak akkor állapítható meg, ha az intézkedés nyilvánvalóan nem alkalmas az illetékes intézmények által kitűzött cél elérésére. ( 37 ) Ezért az, hogy az illetékes nemzeti hatóságoknak széles mérlegelési jogkört biztosítanak, önmagában nem kérdőjelezi meg a 178/2002 rendelettel való összeegyeztethetőségét.

97.

A fenti megfontolások alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy a nemzeti bíróság második kérdésére a következő választ adja: a 178/2002 rendelet 14., 53. és 55. cikkével nem ellentétes az olyan mentességi rendszer, mint amilyen az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben szerepel. A 178/2002 rendelet 6. és 7. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti törvényi szabályozás, amely tiltja egy aminosavakat tartalmazó étrendkiegészítő gyártását vagy feldolgozását, illetve forgalomba hozatalát, amennyiben nem áll fenn e tekintetben a nemzeti hatóság által a mérlegelési jogköre keretében, bizonyos további ténybeli feltételek mellett engedélyezett átmeneti mentesség, amennyiben az említett korlátozások összetevőkre vagy összetevők kategóriáira vonatkoznak, és a tagállam ezen összetevőkre vagy összetevők kategóriáira vonatkozóan nem bizonyította a prima facie megalapozottnak tűnő kockázatot. Amennyiben az ilyen nemzeti rendelkezések prima facie megalapozottnak tűnő kockázat alapján indokoltak, a 178/2002 rendelet 6. és 7. cikke megköveteli, hogy az általános tilalom alóli mentesség megszerzésére irányuló eljárásnak könnyen igénybe vehetőnek, átláthatónak és észszerű időtartamúnak kell lennie, és az eljárás keretében hozott határozattal szemben biztosítani kell a bírósági felülvizsgálat lehetőségét.

98.

A Queisser Németországban rendelkezik székhellyel, és a Doppelherz‑terméket Németországban, a német piacra gyártja. Következésképpen az előzetes döntéshozatal iránti kérelem egy tisztán belső helyzetre vonatkozik, amely nem függ össze az áruknak az Unión belüli kereskedelem keretében való behozatalával. ( 38 ) Megjegyzem továbbá, hogy az LFGB külön rendelkezést tartalmaz – az 54. cikket – a többi uniós tagállamból származó importra.

99.

Ebből következik, hogy az EUMSZ 34. cikk ebben az ügyben nem alkalmazandó. Ezt a következtetést nem érinti az, hogy a 178/2002 rendelet 14. cikke kifejezetten utal az EUMSZ 34. cikkre. Határon átnyúló elem hiányában az EUMSZ 34. cikk nem nyújt újat az elemzés során.

100.

Ahogy arra a német kormány rámutatott, az LFGB‑ben semmi nem irányul konkrétan arra, hogy az exportot hátrányos bánásmódban részesítse a belső kereskedelemmel szemben. ( 39 ) Ebből következik, hogy az EUMSZ 35. cikk sem alkalmazandó ebben az ügyben.

101.

A fentiek alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy a nemzeti bíróság kérdésére azt a választ adja, hogy a 178/2002 rendelet 14. cikkével összefüggésben értelmezett EUMSZ 34., EUMSZ 35. és EUMSZ 14. cikkel nem ellentétes egy olyan mentességi rendszer, mint amely az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben szerepel.

102.

Azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Verwaltungsgericht Braunschweig (braunschweigi közigazgatási bíróság) által elé terjesztett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:

Az 1. kérdés

Az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 2002. január 28‑i 178/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 14. cikkével összefüggésben értelmezett EUMSZ 34., EUMSZ 35. és EUMSZ 14. cikkel nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely tiltja egy aminosavakat tartalmazó étrend‑kiegészítő gyártását vagy feldolgozását, illetve forgalomba hozatalát, amennyiben nem áll fenn e tekintetben a nemzeti hatóság által a mérlegelési jogköre keretében, bizonyos további ténybeli feltételek mellett engedélyezett átmeneti mentesség.

A 2. kérdés

A 178/2002 rendelet 14., 53. és 55. cikkével nem ellentétes az olyan mentességi rendszer, mint amely az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben szerepel. A 178/2002 rendelet 6. és 7. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely tiltja egy aminosavakat tartalmazó étrend‑kiegészítő gyártását vagy feldolgozását, illetve forgalomba hozatalát, amennyiben nem áll fenn e tekintetben a nemzeti hatóság által a mérlegelési jogköre keretében bizonyos további ténybeli feltételek mellett engedélyezett átmeneti mentesség, ha az említett korlátozások összetevőkre vagy összetevők kategóriáira vonatkoznak, és a tagállam ezen összetevőkre vagy összetevők kategóriáira vonatkozóan nem bizonyította a prima facie megalapozottnak tűnő kockázatot. Amennyiben az ilyen nemzeti rendelkezések prima facie megalapozottnak tűnő kockázat alapján indokoltak, a 178/2002 rendelet 6. és 7. cikke megköveteli, hogy az általános tilalom alóli mentesség megszerzésére irányuló eljárásnak könnyen igénybe vehetőnek, átláthatónak és észszerű időtartamúnak kell lennie, és az eljárás keretében hozott határozattal szemben biztosítani kell a bírósági felülvizsgálat lehetőségét.

A 3. kérdés

A vitaminok, ásványi anyagok és bizonyos egyéb anyagok élelmiszerekhez történő hozzáadásáról szóló, 2006. december 20‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet 8. cikkével nem ellentétes az olyan nemzeti törvényi szabályozás, amely tiltja egy aminosavakat tartalmazó étrend‑kiegészítő gyártását vagy feldolgozását, illetve forgalomba hozatalát, amennyiben nem áll fenn e tekintetben a nemzeti hatóság által a mérlegelési jogköre keretében engedélyezett átmeneti mentesség.