EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel, 2022.6.17.

COM(2022) 407 final

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI TANÁCSNAK ÉS A TANÁCSNAK

A Bizottság véleménye Ukrajna európai uniós tagság iránti kérelméről

A.    BEVEZETÉS

Az Európai Unióhoz való csatlakozásra irányuló törekvés évek óta fontos prioritás Ukrajna, annak kormánya és polgárai számára. Az elmúlt évtizedben ez motiválta a demokratikus változásokat, ezenkívül ez volt az európai értékeken alapuló számos kulcsfontosságú reform hajtóereje. 2013 végén Ukrajna akkori elnöke úgy döntött, hogy nem írja alá a sok ukrán számára az Európai Unió felé vezető utat szimbolizáló EU–Ukrajna társulási megállapodást, ami a hatóságok elleni széles körű tiltakozásokhoz vezetett. Ezt követően az Oroszországi Föderáció lépéseket tett Ukrajna ellen, és nem fogadta el az ukrán nép független választását. Bár területének egy része felett elveszítette az ellenőrzést, és az ország keleti részén kialakult konfliktus miatt Ukrajna nagyszámú halálesetet és gazdasági veszteségeket szenvedett el, az évek során az ország továbbra is reziliens demokráciaként haladt tovább az Európai Unióhoz való csatlakozás útján, és fokozatosan igazodott az uniós vívmányokhoz.

a) Tagság iránti kérelem

2022. február 28-án, öt nappal azután, hogy Oroszország elindította teljes körű, provokáció nélküli és indokolatlan agresszióját, Ukrajna benyújtotta európai uniós tagság iránti kérelmét. 2022. március 7-én az Európai Unió Tanácsa felkérte a Bizottságot, hogy nyújtsa be véleményét e kérelemről. Az uniós állam-, illetve kormányfők a Versailles-ban tartott informális vezetői találkozón 1 jóváhagyták ezt a döntést.

Az Európai Unióról szóló szerződés 49. cikke úgy rendelkezik, hogy „[b]ármely olyan európai állam kérheti felvételét az Unióba, amely tiszteletben tartja a 2. cikkben említett értékeket, és elkötelezett azok érvényesítése mellett. A kérelemről értesíteni kell az Európai Parlamentet és a nemzeti parlamenteket. A kérelmező államnak a kérelmet a Tanácshoz kell benyújtania, amely a Bizottsággal folytatott konzultációt és az Európai Parlament tagjainak többségével elfogadott egyetértését követően arról egyhangúlag határoz. Az Európai Tanács által megállapított feltételeket figyelembe kell venni.”

A 2. cikk így hangzik: „Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában.”

A Bizottság e jogi keretben nyújtja be jelen véleményét.

1993 júniusában az Európai Tanács Koppenhágában arra a következtetésre jutott, hogy:

„A csatlakozásra akkor kerül sor, amikor egy ország az elvárt gazdasági és politikai feltételek teljesítése révén képes a tagsággal járó kötelezettségek vállalására.

A tagság megköveteli:

-hogy a tagjelölt ország kialakítsa a demokráciát, a jogállamiság érvényesülését, az emberi jogok tiszteletét, valamint a kisebbségek tiszteletben tartását és védelmét garantáló intézmények stabilitását;

- a működő piacgazdaság meglétét; azon képesség megszerzését, hogy az adott ország meg tudjon birkózni az Unión belül érvényesülő versenyviszonyokkal és piaci erőkkel;

-a tagsággal járó kötelezettségek, különösen a politikai, gazdasági és monetáris unió célkitűzéseinek vállalására való képességet.”

Az Európai Tanács 1995 decemberében Madridban tartott ülésén hivatkozott arra, hogy szükséges „megteremteni a [csatlakozni szándékozó] országok fokozatos, harmonikus integrációjának feltételeit, különösen a piacgazdaság fejlesztésén, igazgatási struktúráik kiigazításán, valamint stabil gazdasági és monetáris környezet létrehozásán keresztül”.

2006 decemberében az Európai Tanács egyetértett abban, hogy „a kötelezettségvállalások megerősítésén, a szigorú feltételekhez kötöttségen és a kommunikáción alapuló, az Unió új tagok felvételére irányuló képességével ötvözött bővítési stratégia képezi a megújított bővítési konszenzus alapját.”

E véleményében a Bizottság Ukrajna kérelmét értékeli annak alapján, hogy az ország képes-e teljesíteni az Európai Tanács által 1993-ban Koppenhágában, illetve 1995-ben Madridban meghatározott kritériumokat, konkrétan az ország igazgatási kapacitásait illetően. A vélemény figyelembe veszi továbbá Ukrajna arra irányuló erőfeszítéseit, hogy teljesítse a 2017. szeptember 1-jén hatályba lépett, a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló társulási megállapodás szerinti kötelezettségeit. A Bizottság egy későbbi szakaszban fogja értékelni Ukrajna csatlakozásának az uniós szakpolitikai területekre gyakorolt hatását.

Ezt a véleményt a Bizottság a korábbi véleményei esetében alkalmazottakhoz hasonló módszertan alapján készítette el. Ukrajna 2022. április 8-án (a politikai és gazdasági kritériumokról) és április 13-án (az uniós vívmányokra vonatkozó fejezetekről) kapta meg a vonatkozó kérdőívet, amelyre április 17-én, illetve május 9-én válaszolt. E vélemény egy meghatározott kritériumokon alapuló strukturális értékelés, amely az EU és Ukrajna között évek óta fennálló szoros együttműködés során szerzett ismeretekre és tapasztalatokra épül.

b) Az Európai Unió és Ukrajna közötti kapcsolatok

Nyolc évvel a Krím félsziget 2014-es jogellenes annektálása és Kelet-Ukrajna destabilizálása után 2022. február 24-én Oroszország nagyszabású katonai inváziót indított az egész ország ellen. Több mint hétmillió ember menekült el más országokba, különösen az uniós tagállamokba és a Moldovai Köztársaságba, és közel nyolcmillióan kényszerültek lakóhelyük elhagyására Ukrajnán belül. Az EU számos példátlan szankciócsomagot fogadott el Oroszországgal szemben 2 . Emellett jelentősen fokozta Ukrajna politikai, pénzügyi, humanitárius és katonai támogatását. Az európai polgárok számtalan magánkezdeményezés révén példátlan szolidaritásról tettek tanúbizonyságot. A háború során az ukrán kormány mint intézmény figyelemre méltó erőt, eltökéltséget és működőképességet mutatott. A kormány ezenkívül gyorsan válaszolt a tagsági kérelemmel kapcsolatos uniós kérdőívre.

Az EU és Ukrajna közötti kapcsolatok kezdete az Ukrajna függetlenségének 1991-es kikiáltását követő időszakra nyúlik vissza. 1994 júniusában az EU partnerségi és együttműködési megállapodást írt alá Ukrajnával, amely 1998 márciusában lépett hatályba. A politikai és gazdasági együttműködést 2004-ben szorosabbra fűzték, amikor Ukrajna az európai szomszédságpolitika keretében az EU kiemelt partnerévé vált, ezt követően pedig az együttműködés a keleti partnerség kezdeményezés 2009-es elindításával tovább erősödött.

Az Európai Unióval való integráció évek óta fontos külpolitikai és belpolitikai szempont Ukrajna számára. A választási csalás és korrupció elleni 2004-es narancsos forradalom szintén a Nyugat felé való orientáció és az EU-val való integráció jegyében zajlott. A 2006. márciusi parlamenti választásokat követően az EU úgy határozott, hogy konzultációkat kezd Ukrajnával egy új, megerősített megállapodás megtárgyalása céljából. A tárgyalások 2007 márciusában kezdődtek meg. A társulási megállapodás tervezetét 2012 márciusában parafálták. 2014-ben azért tört ki a méltóság forradalma, mert Ukrajna akkori elnöke megtagadta a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló társulási megállapodás aláírását.

A méltóság forradalmát követően Oroszország jogellenesen annektálta a Krím félszigetet, és támogatta a kelet-ukrajnai illegális fegyveres csoportokat. Az EU és a nemzetközi közösség elítélte a nemzetközi jog e súlyos megsértését, majd az EU szankciókat vezetett be az Oroszországi Föderációval szemben.

A méltóság forradalmát követően hatalomra kerülő új ukrán kormány 2014 márciusában aláírta a társulási megállapodás politikai részét. A mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló társulási megállapodás gazdasági részének aláírására 2014 májusában, az elnökválasztás után került sor. A megállapodás főbb részeit 2014 óta ideiglenesen alkalmazzák. 2017 szeptemberében teljeskörűen hatályba lépett a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló társulási megállapodás,

amely lefekteti az Európai Unió és Ukrajna közötti politikai társulás és gazdasági integráció alapjait. A megállapodás preambulumában az EU elismerte Ukrajna európai törekvéseit és az Európai Unió melletti döntését, beleértve a mélyreható és fenntartható demokrácia és piacgazdaság kiépítése iránti elkötelezettségét. Ez a megállapodás jelenleg a kétoldalú kapcsolatok kulcsfontosságú jogi eszköze, amely alapul szolgál a politikai kapcsolatok elmélyítéséhez, a gazdasági kapcsolatok szorosabbra fűzéséhez, a közös értékek előmozdításához és a kölcsönös érdeklődésre számot tartó területeken folytatott megerősített együttműködéshez. A mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló társulási megállapodás alapján Ukrajna számos kihívást jelentő reformot hajtott végre, és több területen sikeresen összehangolta jogszabályait az EU-val.

Az EU–Ukrajna civil társadalmi platform az Európai Unió és Ukrajna közötti társulási megállapodás keretében létrehozott szervek egyike. Mindkét oldalon lehetővé teszi a civil társadalmi szervezetek számára, hogy nyomon kövessék a végrehajtási folyamatot, és ajánlásokat fogalmazzanak meg az illetékes hatóságok számára.

2019-ben az ukrán parlament 450 képviselőjéből 335 által támogatott alkotmánymódosítás az állam stratégiai irányvonalaként határozta meg „Ukrajna teljes jogú tagságát az Európai Unióban és az Észak-atlanti Szerződés Szervezetében”.

Ukrajna szerződő fele az Energiaközösségről szóló szerződésnek és a közös légtérről szóló megállapodásnak, amelyek hozzájárulnak az ukrajnai jogszabályoknak az uniós vívmányokhoz való közelítéséhez. Ukrajna a kibővített transzeurópai közlekedési hálózat része.

Ukrajna állampolgárai 2017. június 11. óta vízummentesen utazhatnak a schengeni térségbe. Az Európai Unió és Ukrajna közötti visszafogadási megállapodás 2007 óta hatályos.

Az EU és Ukrajna között 1997 óta zajlanak magas szintű találkozók. Eddig összesen huszonhárom elnöki szintű EU–Ukrajna csúcstalálkozóra került sor. A kapcsolatot azóta még nagyobb elkötelezettség és lendület jellemzi. A zöld megállapodásról és a kiberbiztonságról 2021-ben indított új EU–Ukrajna párbeszéd jó példája az együttműködés kiterjesztésének a közös stratégiai érdeklődésre számot tartó területekre. Az EU számos más nemzetközi partnerrel együtt 2021-ben csatlakozott a nemzetközi Krími Platformhoz, amelyet Ukrajna konzultációs koordinációs fórumként hozott létre azzal a céllal, hogy békés módon érjen véget a félsziget Oroszország általi jogellenes annektálása.

Ukrajna teljes jogú tagja az Egyesült Nemzetek Szervezetének és az Európa Tanácsnak, és részt vevő állama az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetnek (EBESZ).

Az EU jelentős pénzügyi támogatást nyújtott Ukrajnának, amely a 2014–2021-es időszakban az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz keretében nyújtott vissza nem térítendő támogatás formájában 1,7 milliárd EUR-t, a makroszintű pénzügyi támogatási program keretében kölcsönök formájában 5,6 milliárd EUR-t, humanitárius segítségnyújtás formájában 194 millió EUR-t, külpolitikai eszközök formájában pedig 355 millió EUR-t tett ki. Az EU szakpolitikák kidolgozására és átfogó reformokra irányuló támogatást nyújt Ukrajnának, és ebbe erőteljesen bevonja a tagállamokat az „Európa együtt” jegyében. A jelenlegi többéves programozás keretében a Bizottság nagyobb hangsúlyt fektet a gazdaságélénkítési és beruházási terv 3 kiemelt beruházásaira és prioritásaira, amelynek célja, hogy 6,5 milliárd EUR összegű köz- és magánberuházást mozgósítson az ország számára, és alapot biztosítson a jövőbeli újjáépítéshez. A gazdaságélénkítési és beruházási terv keretében kidolgozott megközelítés jó alapul szolgál majd a jövőbeli újjáépítési tervekhez.

Az orosz invázió kezdete óta az EU fokozta támogatását, és sürgősségi makroszintű pénzügyi támogatás, költségvetés-támogatás, sürgősségi segély, válságreagálás és humanitárius segítségnyújtás formájában mintegy 4,1 milliárd EUR-t mozgósított Ukrajna általános gazdasági, társadalmi és pénzügyi rezilienciájának megerősítésére. Ez magában foglalja az Ukrajna Európai Békekeretből történő támogatását célzó katonai segítségnyújtási intézkedéseket is 2 milliárd EUR összegben, amelyet arra fordítanak majd, hogy visszatérítsék az uniós tagállamoknak az Ukrajna számára nyújtott természetbeni katonai támogatásukat.

Oroszország agresszív háborúja előtt és alatt az EU szorosan együttműködött a pénzügyi intézményekkel, hogy támogassa Ukrajnát. 2014 óta az Európai Beruházási Bank és az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank 9,5 milliárd EUR összegű kölcsönt mozgósított Ukrajnának. Ebből az EBB az elmúlt hetekben 668 millió EUR-t folyósított az ukrán költségvetés javára. Az EU szorosan együttműködik továbbá a Világbankkal és a Nemzetközi Valutaalappal, amelyek 2014 óta kulcsfontosságú partnerek az ukrán erőfeszítésekben.

2014-től az Ukrajnát támogató csoport létrehozásával az EU átalakította támogatási programjait. A hangsúly az egyedi projektek helyett a kulcsfontosságú reformokra és az állami intézmények kiépítésére irányuló nagyobb, koherens támogatási csomagokra helyeződött át. Ez a jelentős változás nagyon fontos lesz Ukrajna háború utáni újjáépítése és reformja szempontjából.

2016 óta Ukrajna fokozatosan kiterjesztette az uniós programokban való részvételét, amit részben az EU társfinanszírozott. Ukrajna konkrétan részt vesz a Horizont 2020 programban, a Horizont Európa keretprogramban, az Euratom kutatási és képzési programjában, a vállalkozások versenyképességét és a kis- és középvállalkozásokat segítő programban, a Kreatív Európa programban és az EU4 ifjúsági programjában. Az ukrajnai szervezetek és magánszemélyek ezenkívül profitálhatnak az Erasmus+ és az Európai Szolidaritási Testület programok bizonyos intézkedéseiből. Ukrajna más programokban, például az Európai Tengerügyi és Halászati Alapban, továbbá több Interreg programban is részt vesz, és tagja az EU Duna régióra vonatkozó makroregionális stratégiájának.

Ukrajna munkamegállapodásokat, együttműködési megállapodásokat vagy egyetértési megállapodásokat kötött számos uniós ügynökséggel, például az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökséggel (Frontex), az Európai Unió Bűnüldözési Képzési Ügynökségével (CEPOL), a Kábítószer és a Kábítószerfüggőség Európai Megfigyelőközpontjával (EMCDDA), az Európai Unió Igazságügyi Együttműködési Egységével (Eurojust), az Európai Rendőrségi Hivatallal (Europol), az Európai Csalás Elleni Hivatallal (OLAF), az Európai Unió Repülésbiztonsági Ügynökségével (EASA), az Európai Tengerészeti Biztonsági Ügynökséggel (EMSA), az Európai Unió Vasúti Ügynökségével (ERA), az Európai Képzési Alapítvánnyal (ETF), az Európai Gyógyszerügynökséggel (EMA), az Európai Munkahelyi Biztonsági és Egészségvédelmi Ügynökséggel (EU-OSHA), az Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központtal (ECDC) és másokkal. Ukrajna szavazati jog nélkül részt vesz az Európai Elektronikus Hírközlési Szabályozók Testületének (BEREC) Hivatalában. Lezárultak az Ukrajna LIFE programhoz való csatlakozására vonatkozó eljárási intézkedések.

Ukrajna részt vesz a keleti partnerségben. A keleti partnerség az inkluzivitás és a differenciálás elvén alapul. Oroszország ukrajnai háborúja megmutatta, hogy a multilaterális együttműködés és kohézió ma fontosabb, mint valaha, csakúgy, mint a régió rezilienciájának megerősítése. A továbbiakban fontos lesz a kétoldalú kapcsolatokra való összpontosítás is, hogy Ukrajna végre tudja hajtani a kulcsfontosságú reformokat, többek között a kormányzás, az igazságszolgáltatás és a jogállamiság területén.

B.    TAGSÁGI KRITÉRIUMOK

1. POLITIKAI KRITÉRIUMOK

Ez az értékelés a demokráciát, a jogállamiságot, az emberi jogokat, valamint a kisebbségek tiszteletben tartását és védelmét garantáló intézmények stabilitásával kapcsolatos koppenhágai kritériumokon alapul.

1.1. Demokrácia

Amint az ország alkotmányában is szerepel, Ukrajna parlamenti-elnöki demokrácia, amelyben a jogalkotói hatásköröket a parlamenti közgyűlés (Verhovna Rada), a végrehajtási hatáskörök egy részét a kormány, a végrehajtási hatáskörök jelentős részét pedig az elnök gyakorolja.

Az alkotmány biztosítja a demokratikus állam alapelveit, beleértve a jogállamiságot, a szabad választásokat és az emberi jogok védelmét. A nemzetközi jog elsőbbségét az alkotmány kifejezetten kimondja: a hatályos nemzetközi szerződések kötelező erővel bírnak és Ukrajna nemzeti jogának szerves részét képezik.

Az egyetlen szerv, amely értelmezheti az alkotmányt, és eldöntheti, hogy a jogszabályok megfelelnek-e annak, az ukrán alkotmánybíróság, amely a Velencei Bizottság ajánlásaival összhangban még mindig sürgős reformra szorul. E reform központi eleme az alkotmánybíróság bíráinak kinevezésére vonatkozó hiteles és átlátható kiválasztási eljárás bevezetése, beleértve a feddhetetlenség ellenőrzését is. A vonatkozó jogszabályokat még tárgyalja a parlament.

Alkotmánya értelmében Ukrajna elnöke az államfő, akit a polgárok közvetlenül választanak ötéves hivatali időre. A külpolitika formálisan az elnök felelősségi körébe tartozik, aki egyben a hadsereg főparancsnoka is. Az elnöknek jogában áll megválasztani a védelmi és külügyminisztereket, és kinevezni a helyi kormányzókat. A végrehajtó hatalmat a kormány gyakorolja, amely egy miniszterelnökből, egy első miniszterelnök-helyettesből, három miniszterelnök-helyettesből és 18 miniszterből áll. A kormány összességében megfelelő kapacitással rendelkezik a szakpolitikai tervezéshez. A háború során az ukrán kormány mint intézmény megőrizte rezilienciáját és működőképességét, és Ukrajna megbízható nemzetközi partner maradt.

A parlament, a Verhovna Rada Ukrajna jogalkotó szerve, amely tényleges demokratikus felügyeletet gyakorol a végrehajtó hatalom felett. A parlament kulcsszerepet játszik a kormány, valamint számos más közintézmény vezetőinek és tagjainak kinevezésében és felmentésében. A parlament 450 képviselőből áll, akiket ötéves időtartamra választanak meg. A Verhovna Radában továbbra is 26 betöltendő hely van, amelyek az Oroszországi Föderáció által jogellenesen annektált Krími Autonóm Köztársaságához és Szevasztopol városához (Krím félsziget), valamint Donyeck és Luhanszk területének a kormány ellenőrzésén kívül eső részeihez tartoznak. A parlament jóváhagyta az elnök azon döntését, amellyel a 2022. februári teljes körű orosz katonai agresszió miatt katonai közigazgatást vezetett be, de a jogalkotási munka ebben az időszakban is folytatódik.

Az ukrajnai politikai fejlemények és az érintett nemzetközi szervezetek ajánlásainak hatására ismételten megváltoztatták a parlamenti választások során alkalmazott választási rendszert. 2019-ben a választások valamennyi típusát szabályozó új választási törvényt fogadtak el, hogy a törvényt összességében összhangba hozzák a vonatkozó nemzetközi normákkal. A törvény többek között bevezette a nyílt listás, arányos képviseleti rendszert, választójogot adott a belső menekülteknek, valamint megerősítette a nemi kvótákat. A rendszert először a 2020-as helyhatósági választások során tesztelték, ami rámutatott arra, hogy további módosításokra van szükség a kampányfinanszírozás átláthatóságával, a kiegyensúlyozott és pártatlan médiatudósítással, valamint a választási panaszok és fellebbezések kezelésével kapcsolatos eljárások bizonyos szempontjaival kapcsolatban. A nemzeti népszavazásokról szóló törvényt 2021 januárjában fogadták el, és folyamatban van a helyi népszavazásokról szóló törvénnyel kapcsolatos munka. Az EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Hivatala (ODIHR) értékelése szerint a legutóbbi kétfordulós elnökválasztás és az előrehozott parlamenti választások 2019-ben tényleges versenyen alapultak, és összességében mindkét választás esetében tiszteletben tartották az alapvető jogokat és szabadságokat. A hivatal tett néhány ajánlást, amelyek nyomon követése folyamatban van.

A jogszabályok sürgős eljárás keretében történő elfogadása – többek között az uniós vívmányok szempontjából releváns területeken – viszonylag korlátozott. Meg kell erősíteni a jogszabályjavaslatokkal kapcsolatos átfogó hatásvizsgálatokat és a végrehajtás jogalkotási felügyeletét, ideértve a jogszabályok végrehajtásának nyomon követését is.

A politikai pártok közfinanszírozását 2016-ban vezették be pénzügyi és intézményi kapacitásaik megerősítésének eszközeként. A Covid19-világjárvány idején felfüggesztették a politikai pártok pénzügyi beszámolási kötelezettségeit, és azok teljes visszaállítása a parlament jóváhagyásától függ. A teljes körű orosz katonai agresszió 2022. februári kezdetét követően az ukrán hatóságok úgy határoztak, hogy betiltanak 11 olyan politikai pártot, amelyek Oroszország érdekeit mozdítják elő.

Ukrajna aktív civil társadalommal rendelkezik, amely tevékeny szerepet játszik a reformok előmozdításában és felügyeletében. A kulcsfontosságú ágazati reformokkal kapcsolatos szakértelmük miatt az ukrán civil társadalmi szervezetek a kormány értékes partnerei, ezenkívül fontos szereplők a helyi szolgáltatásnyújtásban. A jogi keret biztosítja az egyesülés, a véleménynyilvánítás és a békés gyülekezés szabadságának védelmét. Intézkedéseket hoztak a civil társadalmi szervezetek nyilvántartásba vételének támogatására, valamint a jelentéstételre és az adózásra vonatkozó szabályok egyszerűsítésére. Bár a civil társadalom igen nyitott térrel rendelkezik, bizonyos egyéni érdekeket képviselő helyi szereplők nyomást gyakoroltak civil aktivistákra és fenyegették őket, ami egyes esetekben erőszakhoz vezetett. A hatóságok elítélik az ilyen támadásokat, és megerősítették a nyomozásokat, azonban további erőfeszítésekre van szükség annak biztosítása érdekében, hogy az ilyen bűncselekmények ne maradjanak büntetlenül.

1.2. Közigazgatási reform

Ukrajna 2014 óta előrelépéseket tett a közigazgatás javítása terén. A modern közigazgatás jogi kerete többnyire rendelkezésre áll, bár még nem hajtották végre teljes mértékben.

Ukrajna jól kidolgozott stratégiai kerettel rendelkezik a közigazgatási reformhoz, és 2016 óta az európai közigazgatási elvek normáinak megfelelően közigazgatási reformstratégiákat dolgozott ki és hajtott végre. A további előrelépéshez intenzívebb szerepvállalásra van szükség a legmagasabb politikai szinten. Ukrajna részéről további erőfeszítésekre van szükség a jogszabályok végrehajtásához és betartatásához szükséges megfelelő közigazgatási kapacitás biztosításához, különös tekintettel az ellenőrzésre.

A hatékony és eredményes közszolgáltatás-nyújtás 2014 óta külön szakpolitikai követelmény. 2019 óta a kormány intézkedéseket vezetett be többek között a következők érdekében: a szolgáltatásnyújtás egyszerűsítése és nyomon követése, az ügyfélszolgálatok duplikációjának megszüntetése, valamint a visszajelzések javítása. Ezenkívül a kormány jogszabályt dolgozott ki az igazgatási díjak észszerűsítéséről, megteremtette az e-szolgáltatások (webportálok, az adminisztratív szolgáltatások online elérhetővé tétele és az interoperabilitás) feltételeit; és jogszabályban határozta meg az állami (elektronikus) szolgáltatások nyújtásának sajátosságait. Ukrajna fejlett e-kormányzattal rendelkezik, amelynek köszönhetően polgárai könnyen hozzáférnek a közszolgáltatásokhoz egy online platformon és egy mobilalkalmazáson keresztül. A felhasználók száma kevesebb mint két év alatt 14 millióra nőtt. A digitális kormányzás növelte a kormány hatékonyságát és átláthatóságát, és megkönnyítette a kormány és a polgárok közötti párbeszédet.

Ukrajna 2013-as első államháztartási gazdálkodási stratégiájának elfogadása óta jelentősen javult az államháztartási gazdálkodás. A 2022 és 2025 közötti időszakra szóló államháztartási gazdálkodási stratégiát és cselekvési tervet 2021 decemberében fogadták el. Ez az új stratégia összhangban van a közkiadások és a pénzügyi elszámoltathatóság módszertanával, valamint az uniós és nemzetközi normákkal. A kormány 2018-ban bevezette a középtávú költségvetési tervezést. A 2022–2024-es időszakra vonatkozó hároméves költségvetési nyilatkozatot első alkalommal 2021-ben hagyták jóvá, majd azt alkalmazták a 2022. évi költségvetésre. A 2020. évi költségvetést a költségvetési törvényben javasolt mutatók alapján hajtották végre. Ukrajna 2017 óta tovább növelte a költségvetés átláthatóságát. A jogalkotó és a legfőbb ellenőrző intézmény együtt több mint megfelelő módon felügyeli a költségvetési folyamatot. A költségvetési dokumentumok jó áttekintést nyújtanak a költségvetési bevételekről és kiadásokról. A társulási megállapodásban foglalt kötelezettségvállalásokkal összhangban előrelépés történt a belföldi bevételek mozgósításának fokozása tekintetében mind az adó-, mind a vámügyek területén. Tovább kell javítani a költségvetésen kívüli számlák ellenőrzését és a nemzetközi szabványok alkalmazását az ukrán számviteli kamarában.

Ami a többszintű kormányzást illeti, Ukrajnában a decentralizáció 2014 óta zajlik. Ez az országban végrehajtott egyik leghatásosabb és legsikeresebb reform. A társadalmi és gazdasági fejlődés kulcsfontosságú tényezőjévé vált. A reform egyik fő eleme volt a több mint 10 000 kis méretű és szétszórt helyi egység átalakítása (összevonása) 1 470 nagyobb önkormányzattá („hromadas”), amelyek a megnövelt igazgatási és gazdasági kapacitásnak köszönhetően hatékonyabban látják el feladataikat. A helyi „egyablakos” adminisztratív szolgáltatási központok országos hálózata minőségi szolgáltatásokat nyújt a polgároknak és a vállalkozásoknak. A reformot a pénzügyi decentralizáció támasztotta alá (amelynek keretében jelenleg az önkormányzatok számára különítik el a személyi jövedelemadó 64 %-át), amely a helyi önkormányzatok új feladatainak ellátásához szükséges stabil forrásokat hivatott biztosítani. A települések a tulajdon átruházásából is profitáltak, és lehetőséget kaptak arra, hogy területükön szabályozzák a földkereskedelmet. Az ágazati decentralizáció jól halad az egészségügy és az oktatás területén is.

A közszolgáltatás és az emberierőforrás-gazdálkodás tekintetében 2016-ban új közszolgálati törvény lépett hatályba. A törvény megteremti a modern közszolgálat alapjait. A professzionális és érdemeken alapuló közszolgálat kialakításához azonban mind a jogi keret, mind a gyakorlati működés tekintetében finomításra lenne szükség. Véglegesíteni kell a közszolgálati díjazási rendszer reformját a képzett szakemberek megtartása és új tehetségek vonzása érdekében. Közvetlenül a háború kitörése előtt Ukrajna a közigazgatási eljárásokról szóló kulcsfontosságú törvény elfogadása előtt állt. Az államigazgatás intézményi struktúráját átfogóan szabályozzák, de a hatékony, eredményorientált és eredményes irányítás biztosítása érdekében szervezeti felépítését és irányítási mechanizmusait javítani kell.

A szakpolitikák kidolgozása és koordinálása számos minisztériumban jó szintet ért el, míg más minisztériumokban ezen javítani kell. Az elemzési kapacitás javítása és a tervezési dokumentumok realisztikusabbá tétele érdekében aktualizálni kell a szakpolitikák kidolgozásának szabályozási keretét, különösen a rendelkezésre álló költségvetésekkel való jobb összehangolás révén. A nyilvános és minisztériumok közötti konzultációk mechanizmusát tovább kell javítani.

A vezetés elszámoltathatósága javult, például azáltal, hogy valamennyi minisztériumban teljesítménymutatókat vezettek be. A jogi keret nem mindig biztosít koherens elszámoltathatóságot és irányítási szabályokat a felügyeleti és az alárendelt szervek között. A nem minisztériumi szerveknek biztosított autonómia esetében nem központi kérdés, hogy az ügynökségek felelősséget vállaljanak az eredményekért.

1.3. Jogállamiság

A 2014-es méltóság forradalma óta Ukrajna az igazságügyi és korrupcióellenes reformok két fordulóját hajtotta végre (2014–2016-ban és 2020–2021-ben), hogy összehangolja az igazságszolgáltatási rendszert a jogállamiság elveivel, megerősítse az igazságszolgáltatás függetlenségét és elszámoltathatóságát, valamint független korrupcióellenes szerveket hozzon létre. E reformok célja az is volt, hogy hatékonyabbá és átláthatóbbá tegyék a rendszert. A reformok iránti igény az igazságszolgáltatás végrehajtó és törvényhozó ágtól való nem megfelelő függetlensége, a hiányos elszámoltathatóság, a korrupció magas szintje és az oligarchák érdekeinek erőteljes befolyása miatt jelentkezett.

a) Igazságszolgáltatás

Ukrajna megkezdte az igazságügyi ágazat reformját, és életbe lépett a vonatkozó stratégiai megközelítés.

Az igazságszolgáltatás önigazgatásáért a Bírói Főtanács felelős. Az alkotmányos és jogszabályi keret garantálja az igazságszolgáltatás függetlenségét és pártatlanságát. A bírákra és ügyészekre vonatkozó etikai kódex, valamint az ügyek automatizált kiosztását lehetővé tevő integrált ügykezelési rendszer van érvényben. A bírák és ügyészek kinevezése elvileg érdemeken és objektív kritériumokon alapul, és nyilvános versenyvizsgák előzik meg. Az igazságszolgáltatásba való indokolatlan belső és külső beavatkozásra irányuló kísérletek azonban továbbra is aggodalomra adnak okot.

Az igazságügyi reformok első fordulója során, amely 2016-ban alkotmánymódosításokhoz vezetett, sikerült négyszintűről háromszintűre egyszerűsíteni a bírósági rendszert. Emellett új vizsgálatokat és feddhetetlenségi ellenőrzéseket írtak elő az összes, hivatalban lévő bíróra vonatkozóan, ami a bírói testület több mint egynegyedének, mintegy 2 000 bírónak a lemondásához vezetett. Az igazságszolgáltatás jelenleg jelentős létszámhiánnyal küzd, mivel a kiválasztási eljárásokért felelős szervet 2019 végén feloszlatták. A Legfelsőbb Bíróság új tagjait átlátható módon jelölték, de néhány megkérdőjelezhető feddhetetlenségű bíró kinevezésére is sor került. A bírói kinevezéseket a teljes jogi szakma számára megnyitották, és átláthatóbb bírósági kiválasztási rendszert vezettek be. Az igazságszolgáltatási rendszer egyik fontos kiegészítése volt a Legfelsőbb Korrupcióellenes Bíróság 2019-es létrehozása, amit az ukrán civil társadalom és a nemzetközi közösség határozott szerepvállalása segített elő.

Jelenleg az igazságszolgáltatást továbbra is az egyik legkevésbé megbízható és hiteles intézménynek tekintik. A háború kitörésekor Ukrajna egy alapvető igazságügyi reform (2020–2022) végrehajtásának lezárása felé haladt, amely teljes körű végrehajtás esetén rendszerszintű változásokhoz vezetne. Az új reformok fő szempontjai az igazságszolgáltatási rendszer és az alkotmánybíróság 2021–2023 közötti fejlesztésére vonatkozó új átfogó stratégia szerves részét képezik.

Ami az igazságszolgáltatási rendszer hatékonyságát illeti, a kép vegyes: a polgári és kereskedelmi eljárások tekintetében pozitív tendencia, a közigazgatási eljárások tekintetében negatív tendencia figyelhető meg. A legnagyobb probléma, hogy az ügyhátralék összesen 578 750 ügy (2018-ban), ami különösen a Legfelsőbb Bíróságot érinti (jelenleg 24 000 ügy). A polgári és kereskedelmi peres ügyek elintézési ideje 2020-ban 122 napra csökkent, szemben a 2018. évi 129 nappal, ami rendes hatékonysági szintnek felel meg. A lezárt ügyek aránya 98 %-ra nőtt (2018-ban 97 % volt).

A 2018. évi teljes költségvetés 632,1 millió EUR volt (a GDP 0,56 %-a). Bár a bírósági költségvetés 78 %-át a bérekre és a díjazásra költik, a beruházási szükségletekre (0,2 %) és a képzésre (0,004 %) igen korlátozott összegeket különítettek el. Ukrajnában 100 000 lakosra 13 bíró és 21 ügyész jut, míg az európai átlag 100 000 lakosra 21 bíró és 12 ügyész 4 .

A Velencei Bizottság ajánlásaival teljes összhangban 2021 júliusában új jogszabályt fogadtak el, amely bevezette a legfontosabb igazságügyi irányítási szervek (a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács, amelynek fő feladatai közé tartozik a bírák kinevezése és felmentése, valamint az új bírák kiválasztási eljárásait lefolytató Bírák Magas Szintű Kvalifikációs Bizottsága) feddhetetlenségi és szakmai etikai ellenőrzését. Létrehozták a feddhetetlenségi ellenőrzések elvégzésével megbízott szerveket, amelyek megkezdték működésüket. A munka 2022. február 24-i felfüggesztését követően, a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács jelenlegi tagjainak feddhetetlenségi ellenőrzése a háború alatt, 2022. május 7-én zárult le: a tanács 21 tagjából csak három folytathatta munkáját. Ezek a reformok nemcsak a független és elszámoltatható igazságszolgáltatás kiépítésére, hanem azon egyéni érdekek befolyásának csökkentésére is alkalmasak, amelyek a jelenlegi igazságügyi irányítási rendszert az ukrajnai jogállamiság aláásására használták fel. 

A belföldi bírósági határozatok végre nem hajtásából adódó rendszerszintű probléma kezelése érdekében a kormány 2020-ban stratégiát fogadott el a bírósági határozatok végrehajtásának elmulasztásáról, amennyiben egy állami szerv vagy állami tulajdonú vállalat a mulasztó fél. 2021-ben a parlament első olvasatban elfogadta a bírósági határozatok végrehajtásának megreformálásáról szóló törvénytervezetet.

2019 végén elindult az ügyészség ambiciózus reformja. Ennek központi eleme mind a 11 700 központi, regionális és helyi szintű ügyész szakmai és feddhetetlenségi kritériumok alapján történő átvilágítása volt. Az ügyészek 30 %-a nem felelt meg a tanúsítási eljárás során, és ezért el kellett hagyniuk a szolgálatot. Mintegy 2 000, az egyedi tanúsítás eredményét vitató bírósági ügy indult, és a legtöbb esetben folyamatban van a bírósági eljárás. 2021-ben a legfőbb ügyész sikeresen tesztelte a vezetői pozícióban lévő ügyészek átlátható és érdemeken alapuló kiválasztására irányuló új eljárást. 2022-ben megkezdődött az ideiglenes eljárás állandóvá alakítása, valamint az ügyészek fegyelmi rendszerének javítása.

b) A korrupció elleni küzdelem

A korrupció megelőzése és az ellene folytatott küzdelem a méltóság forradalma óta kiemelt helyen szerepel az ukrán reformprogramban. A fokozott átláthatóság és a megelőző intézkedések kézzelfogható eredményeket hoztak a korrupció csökkentése terén a különböző ágazatokban. Mindazonáltal számos kihívás továbbra is fennáll. A korrupció továbbra is komoly kihívást jelent, amely folyamatos figyelmet igényel, mivel jelentős költségeket ró az állami költségvetésre, a vállalkozásokra és a lakosságra, visszatartja a belföldi és külföldi beruházásokat, és aláássa a jogállamiságot.

Az ország részes fele valamennyi kulcsfontosságú nemzetközi korrupcióellenes egyezménynek, köztük az ENSZ Korrupció elleni egyezményének (UNCAC). A releváns nemzetközi korrupcióellenes ellenőrző mechanizmusok, többek között az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportja (GRECO) számos ajánlásának végrehajtása még várat magára. A korrupció minden formáját bűncselekménnyé nyilvánították, beleértve a jogellenes meggazdagodást is, ezenkívül a jogszabályok szabályozzák az összeférhetetlenséget, védik a visszaélést bejelentő személyeket és biztosítják az átlátható állami pártfinanszírozást. Egy inkluzív szövegezési folyamatot követően kidolgoztak egy új, az érintett ágazatokra összpontosító nemzeti korrupcióellenes stratégiát, bár annak végleges elfogadása a Verhovna Rada részéről még nem történt meg. A közigazgatás és az igazságszolgáltatás kulcsfontosságú területein feddhetetlenségi tervek és etikai kódexek vannak érvényben, amelyek végrehajtását fokozatosan biztosítják a belső ellenőrzési egységek és az érintett fegyelmi szervek.

Ukrajna jelentős reformokat hajtott végre a korrupció megelőzése és az állami költségvetés védelme érdekében, különös tekintettel a közbeszerzésre, a közszolgáltatások nyújtására, az energiaszektorra, a bankszektorra és az egészségügyi ágazatra. A tanulmányok az ezen intézkedéseknek köszönhető tényleges megtakarítást éves szinten a GDP hat százalékának megfelelő nagyságrendre becsülték. 2016-ban átlátható és átfogó elektronikus vagyonnyilatkozati rendszereket vezettek be a köztisztviselők számára, amelyek lehetővé teszik az automatikus ellenőrzéseket és a benyújtott nyilatkozatokhoz való nyilvános hozzáférést. Hasonlóképpen bevezették a Pro-Zorro nevű új nemzetközi, díjnyertes elektronikus rendszert (és ennek „spin-off” termékét, a Pro-Zorro Sale-t) a korábban átláthatatlan közbeszerzési eljárások átláthatóságának növelése érdekében. Megbízható források szerint ezek a rendszerek évente a GDP egy százalékának megfelelő tényleges megtakarítást eredményeztek, és ez a jövőben is így fog folytatódni.

2014 után az ukrán civil társadalom és a nemzetközi közösség kulcsszerepet játszott a szakosodott korrupcióellenes intézmények, nevezetesen a Nemzeti Korrupcióellenes Hivatal (NABU), a Szakosított Korrupcióellenes Ügyészség (SAPO), a Korrupciómegelőzési Nemzeti Ügynökség (NAPC), a Vagyonvisszaszerzési és -kezelési Ügynökség (ARMA) és a Legfelsőbb Korrupcióellenes Bíróság (HACC) létrehozásában. Ezek az intézmények a nemzetközi normákkal összhangban álló, átfogó megbízatással rendelkeznek, egyre inkább függetlenül működnek, és a szükséges erőforrások nagyrészt rendelkezésükre állnak, míg az ügynökségek közötti koordinációval kapcsolatban még akad javítanivaló. Ezen ügynökségek némelyike (pl. NABU, HAAC) korábban kezdte meg sikeres működését, mint mások (pl. SAPO, NAPC). Továbbra is alapvető fontosságú az összes korrupcióellenes intézmény függetlensége. Vezetőiket átlátható és kompetencián alapuló versenyvizsgákon kell kiválasztani, ahol a potenciális jelöltek feddhetetlenségét is ellenőrzik. Különösen fontos, hogy sürgősen lezáruljon a SAPO új vezetőjének kinevezése a versenyvizsga nyertesének tanúsítása révén, valamint hogy megtörténjen a NABU igazgatójának kiválasztása és kinevezése.

Megelőzési téren az NAPC foglalkozik az összeférhetetlenséggel, a vagyonnyilatkozatok ellenőrzésével, a politikai pártok kiadásainak ellenőrzésével és a visszaélést bejelentő személyek védelmével. Ami a bűnüldözési oldalt illeti, a NABU a legnagyobb bizalmat élvező intézmények közé tartozik, és egyre fokozza intézményi kapacitásait és proaktív hozzáállását a magas rangú tisztviselőket érintő korrupciós vádak kezelése terén. A NABU, a SAPO és a HACC modern elektronikus ügyviteli rendszert vezetett be a magas szinten elkövetett korrupciós ügyek kivizsgálásának és büntetőeljárás alá vonásának megkönnyítésére. A HACC a bírák és a személyzet átlátható, érdemeken alapuló felvétele nyomán jött létre 2019-ben, ami nagymértékben megkönnyítette a korrupcióellenes intézmények munkáját, és összességében hatékonyabbá tette a korrupciós ügyek büntetőeljárás alá vonását.

Bár Ukrajna figyelemreméltó eredményeket ért el a korrupció elleni küzdelemben a megelőzés terén, a korrupció visszaszorítását még jelentősen meg kell erősíteni. A korrupció miatt bíróság elé állított magas rangú tisztviselők száma továbbra is csekély. A korrupciós nyomozások néha nem pártatlanok, és a bűnüldöző hatóságok politikai befolyásolást tapasztalnak.

Ami a magas szinten elkövetett korrupciós ügyekkel kapcsolatos eredményeket illeti, a HACC 2019 óta összesen 72 ítéletet hozott, amelyek közül 39 jogerős ítélet, többek között parlamenti képviselők, bírák, ügyészek, helyi önkormányzati tagok és állami tulajdonú vállalatok vezetői ellen.

2021 novemberében aláírták az úgynevezett „oligarchaellenes törvényt” azzal a stratégiai céllal, hogy korlátozzák az oligarchák túlzott befolyását azáltal, hogy csökkentik szerepüket Ukrajna gazdasági, politikai és közéletében. A vonatkozó jogszabályok végrehajtása kulcsfontosságú.

c) Szervezett bűnözés

2019-ben jelentős rendőrségi reformra került sor. Célja a rendőrségbe vetett közbizalom növelése és a rendőrség szervezett bűnözés kezelésére való képességének megerősítése volt. Szakosodott rendőri egységeket hoztak létre a terrorizmus, a kiberbűnözés és a kábítószerek elleni küzdelem érdekében. A belügyminisztérium a szervezett bűnözés elleni nemzeti koordinátorként jár el. A rendőrség azonban továbbra sem rendelkezik megfelelő felszereléssel és kellő szakértelemmel az összetett pénzügyi nyomozások lefolytatásához. Folytatni kell a rendőrségi reformot, beleértve egy valóban professzionális irányítási rendszer bevezetését is.

Ukrajna megerősítette az Egyesült Nemzetek keretében létrejött, a nemzetközi szervezett bűnözés elleni egyezményt, valamint annak az emberkereskedelemről és a migránsok csempészéséről szóló jegyzőkönyveit. Az ország pénzmosás elleni jogszabályai részben tükrözik a Pénzügyi Akció Munkacsoport (FATF) normáit és a vonatkozó nemzetközi jogszabályokat, de az Európa Tanács pénzmosás elleni intézkedések értékelését vizsgáló szakértői bizottsága (MONEYVAL) által megfogalmazott egyes ajánlásoknak még mindig nem tettek eleget, ezért Ukrajna megerősített nyomonkövetési eljárás keretében tesz jelentést a MONEYVAL-nak. További reformokra van szükség annak érdekében, hogy Ukrajna jobban megfeleljen az FATF normáinak, különösen a kriptoeszközökre, a tényleges tulajdonosra, valamint a nem banki vállalkozások és szakmák felügyeletére vonatkozó normáknak. A főbb pénzmosási rendszerek kivizsgálása és az elkövetők büntetőeljárás alá vonása terén előrelépésre van szükség. A pénzügyi bűnözés és a pénzmosás elleni küzdelem átfogó keretének létrehozása és hatékony végrehajtásának biztosítása alapvető fontosságú a kapcsolódó jelentős kockázatok kezelése szempontjából. Működik a Vagyonvisszaszerzési és -kezelési Ügynökség (ARMA), de 2019 vége óta nincs állandó vezetője. Javítani kell a lefoglalt vagyon kezelésére vonatkozó jogszabályokat, és el kell fogadni a vagyonvisszaszerzésre vonatkozó nemzeti stratégiát.

Nemzeti szinten Ukrajna 2020-ban jóváhagyta a szervezett bűnözés elleni küzdelemre vonatkozó stratégiát; a stratégiával kapcsolatos cselekvési terv kidolgozása és további jóváhagyása folyamatban van. 2022-ben kormányrendeletet fogadtak el a súlyos és szervezett bűnözés általi fenyegetettség értékeléséről (SOCTA), és országos szinten létrehozták a szervezett bűnözés általi fenyegetettség értékelésével foglalkozó regionális munkacsoportokat (ROCTAF-ok).

Ukrajna munkamegállapodást kötött az Európai Unió Bűnüldözési Képzési Ügynökségével (CEPOL), operatív és stratégiai megállapodást kötött a Bűnüldözési Együttműködés és Képzés Európai Ügynökségével (Europol), valamint egyetértési megállapodást kötött a Kábítószer és a Kábítószerfüggőség Európai Megfigyelőközpontjával (EMCDDA). Ukrajna aktívan részt vesz a Bűnügyi Fenyegetettség Elleni Európai Multidiszciplináris Platformban (EMPACT), ezenkívül a Nemzetközi Bűnügyi Rendőrség Szervezetének (Interpol) tagja. Ukrajna továbbá részt vesz az EUROJUST által támogatott közös nyomozócsoportokban.

Ukrajna az EU-ba irányuló illegálisáru-csempészés (többek között kábítószerek és fegyverek) fontos csomópontja. Az illegális fakitermelés széles körben elterjedt, és az elmúlt években tett erőfeszítések ellenére az illegális fakereskedelem továbbra is problémát jelent. Ukrajna ezenkívül származási, tranzit- és célország az emberkereskedelem tekintetében. Az elmúlt években lassan nőtt a szervezett csoportok és bűnszervezetek által elkövetett bűncselekményekkel kapcsolatos lezárt nyomozások száma, de még mindig viszonylag alacsony (2021-ben 499 ügy; 2020-ban 377 ügy; 2019-ben 293 ügy), különösen az emberkereskedelemmel kapcsolatos vádakkal kapcsolatban (2021-ben 45 ügy; 2020-ban 57 ügy; 2019-ben 10 ügy).

Összességében a bűnüldözési környezet reformját egy átfogó stratégiai terv alapján kell folytatni.

1.4. Alapvető jogok

a) Nemzetközi keret

Ukrajna megerősítette a főbb nemzetközi emberi jogi eszközöket, és az alapvető jogokat szabályozó belső jogi és intézményi kerete nagyjából megfelel az európai és nemzetközi normáknak. Az ország nem erősítette meg a nőkkel szembeni erőszak és a kapcsolati erőszak elleni küzdelemről és azok megelőzéséről szóló egyezményt (isztambuli egyezmény).

b) Jogi és intézményi berendezkedés

Működik az alapvető jogokat szabályozó jogi és intézményi keret, és a jogszabályok általában megfelelnek az európai és nemzetközi normáknak. A végrehajtást azonban javítani kell, és az emberi jogok védelméért és érvényesítéséért felelős intézmények kapacitása, valamint a meglévő stratégiák és cselekvési tervek végrehajtása továbbra is korlátozott. Ez néha akadályozza az emberi jogok hatékony érvényesítését.

2021-ben Ukrajna új nemzeti emberi jogi stratégiát (2021–2023) és cselekvési tervet fogadott el a közigazgatási struktúrák és eljárások nemzetközi kerettel való összehangolására irányuló erőfeszítések megerősítése érdekében.

Az ombudsmani intézmény – az ukrán parlament emberi jogi biztosa – minősül nemzeti emberi jogi intézménynek, amely a Nemzeti Emberi Jogi Intézmények Világszövetségétől „A” státuszt kapott, mivel nagyrészt megfelel a párizsi alapelveknek.

c) Az alapvető jogokkal kapcsolatos legfontosabb kérdések

Az Emberi Jogok Európai Bírósága 501 olyan ítéletet hozott Ukrajna vonatkozásában, amelyek végrehajtásukig megerősített felügyeleti eljárás tárgyát képezik. Az esetek többsége ismétlődő jellegű, és a hatékony jogorvoslathoz való jog megsértésével, a büntetőeljárások hosszával, a rossz bánásmóddal (többek között a rossz fogvatartási körülményekkel), az előzetes letartóztatás időtartamával, valamint a szabadsághoz és biztonsághoz való joggal kapcsolatos.

Az ukrán polgárokat megilleti a véleménynyilvánítás szabadsága, és élénk civil társadalmi tér áll rendelkezésükre. A tömegtájékoztatás szabadsága is jelentősen javult az elmúlt években, különösen az online médiának köszönhetően. Az oligarchák által ellenőrzött média aránytalan befolyással bír, különösen a televíziót illetően. Ukrajna összességében jó egyensúlyt talált a tömegtájékoztatás szabadságának megőrzése és a széles körben elterjedt orosz hibrid és tömeges, egyes helyi médiaorgánumok által is támogatott dezinformációs támadások elleni intézkedések között.

Az ukrán alkotmány védelmet biztosít a megkülönböztetéssel szemben, a büntető törvénykönyv és több büntetőjogi jogszabály pedig önálló rendelkezéseket tartalmaz a gyűlölet-bűncselekményekre vonatkozóan. A szexuális irányultságot és a nemi identitást azonban a megkülönböztetés elleni jogszabályok nem ismerik el védett indokként. Az uniós vívmányokkal való összehangoláshoz szükséges jogszabályokat a 2021–2023-as időszakra szóló nemzeti emberi jogi stratégia meghatározza, de ezek még végrehajtásra várnak.

Ukrajna fokozatosan halad a nemek közötti egyenlőséggel kapcsolatos menetrend megvalósítása terén. A nők politikai képviselete növekedett (2019-ben a megválasztott parlamenti képviselők 20,5 %-a nő), bár a nemek közötti bérszakadék továbbra is fennáll: 2019-ben a nők átlagosan 23 %-kal kevesebbet kerestek, mint a férfiak. Ukrajna nem erősítette meg az isztambuli egyezményt, ugyanakkor a nemi alapú erőszak továbbra is problémát jelent. Egyre nagyobb a tolerancia és az elfogadottság a leszbikus, meleg, biszexuális, transznemű, interszexuális vagy queer (LMBTIQ) személyek iránt az ukrán társadalomban, és a bűnüldözés támogatja az LMBTIQ-események védelmét.

Ukrajna különböző jogi kezdeményezéseket indított a gyermekek jogainak javítása érdekében, megerősítette a gyermek jogairól szóló ENSZ-egyezményt, valamint csatlakozott az egyezményhez csatolt három fakultatív jegyzőkönyvhöz. Jóváhagyta továbbá a párizsi kötelezettségvállalásokat, amelyek célja, hogy megvédjék a gyermekeket a fegyveres csoportok általi jogellenes toborzástól vagy kihasználástól. Ugyanakkor világszinten Ukrajnában az egyik legmagasabb a gyermekek intézményi elhelyezése (az összes gyermek kb. 1,5 %-a), ami komoly aggodalomra ad okot, és a kérdéssel sürgősen foglalkozni kell. Hasonlóképpen, a fogyatékossággal élő személyek (a lakosság mintegy 6 %-a) támogatása továbbra is alulfinanszírozott, és végre kell hajtani az intézményi kitagolást a fogyatékossággal élő személyek közösségi alapú gondozására való áttérés érdekében.

A kisebbségekhez tartozó személyek jogait az ukrán alkotmány garantálja. Az oktatás és a nyelv terén a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak tiszteletben tartását, valamint a közélet minden szintjén a választott testületekben való képviseletüket az Európa Tanács Velencei Bizottsága oktatási törvényre vonatkozó ajánlásainak teljes körű végrehajtásával, az állami nyelvtörvényre vonatkozó ajánlások végrehajtásával, valamint a nemzeti kisebbségekről szóló keretegyezmény utolsó ellenőrzési ciklusának figyelembevételével kell biztosítani. Bár Ukrajna lépéseket tett a Velencei Bizottság ajánlásainak végrehajtása érdekében, véglegesítenie kell a nemzeti kisebbségekre vonatkozó jogi keret reformját, és hatékony végrehajtási mechanizmusokat kell elfogadnia.

A bűnüldöző szervek tagjai által elkövetett kínzások és bántalmazások kivizsgálása és az elkövetők büntetőeljárás alá vonása terén tapasztalt korábbi hiányosságokat a főügyészségen belül 2019 októberében létrejött, a bűnüldöző szervek által elkövetett kínzással és egyéb súlyos jogsértésekkel kapcsolatos büntetőügyek eljárási felügyeletével foglalkozó osztály kezeli. Az ukrán igazságszolgáltatás létszámhiánnyal küzd, ami megakadályozza, hogy a tárgyalások észszerű határidőn belül lezáruljanak, és a súlyos bűncselekmények áldozatai számára nem biztosított a hatékony jogorvoslat. Emellett a büntetés-végrehajtási rendszer sem rendelkezik elegendő forrással, és a szabadságelvonás alkalmazására szolgáló helyeken rendkívül rosszak a körülmények.

2. GAZDASÁGI KRITÉRIUMOK

Az értékelés a működő piacgazdaság meglétével, valamint azon képesség megszerzésével kapcsolatos koppenhágai kritériumon alapul, hogy az adott ország meg tudjon birkózni az Unión belül érvényesülő versenykényszerrel és piaci erőkkel 5 .

2.1. Működő piacgazdaság

Az egy főre jutó GDP Ukrajnában 2020-ban az uniós átlag 29,8 %-át tette ki. A kormány kielégítő eredményeket ért el az összességében megalapozott makrogazdasági politikák végrehajtása terén, ezenkívül sikeres középtávú együttműködést folytat a nemzetközi partnerekkel, és az orosz agresszív háború óta komoly rezilienciáról tesz tanúbizonyságot (ezenkívül figyelemre méltó, hogy a kormány a háború idején továbbra is biztosítja a makrogazdasági stabilitást). A gazdasági és szakpolitikai fejleményeket azonban visszafogta a strukturális reformok némileg egyenetlen végrehajtása, ami gyakran a politikai konszenzus hiányát és az egyéni érdekek rendszeres érvényre juttatását tükrözi, ami késleltette a reformokat, például az üzleti környezet javítását, az államháztartás elszámoltathatóságának megerősítését vagy a környezetvédelmi és éghajlat-politikai jogalkotást célzó reformokat.

Az ukrán hatóságok a Majdan téri forradalom óta határozottan elkötelezték magukat a stabilitásorientált makrogazdasági politikák mellett. A kormány ambiciózus költségvetési konszolidációt hajt végre: 2015 óta átlagosan a felére, a GDP mintegy 2 %-ára csökkentette az államháztartási hiányt, és sikerült visszafognia a Covid19 okozta recesszió államháztartásra gyakorolt kedvezőtlen hatását. Az erős nominális GDP-növekedésnek köszönhetően az államadósság fenntarthatósága jelentős mértékben javult, mivel az adósságráta 2021-ben több mint 30 százalékponttal, a GDP 50 %-a alá csökkent. Az Ukrán Nemzeti Bank 2016-ban bevezette, majd ezt követően sikeresen kezelte inflációs célkövető rendszerét, ezáltal megőrizve a rugalmas árfolyamrendszer stabilitását és növelve a nemzeti valutába vetett bizalmat. A háború azonban új kihívásokat vet fel az inflációval kapcsolatban, amely az elmúlt öt évben jelentősen csökkent: 2020-ban 2,7 % volt, majd 2021-ben elérte a 9,4 %-ot. A belföldi és külföldi beruházások tartósan alacsony szintje a világjárványt megelőző négy évben meglehetősen visszafogott, mintegy évi 3 %-os reálgazdasági növekedést és ebből adódóan az uniós életszínvonalhoz viszonyított tartós relatív szakadékot eredményezett.

A beruházások hiánya elsősorban az üzleti környezet tartós és jelentős problémáira vezethető vissza. 2019-ben Ukrajna a Világgazdasági Fórum globális versenyképességi indexében a 85. helyen állt, elsősorban a gyenge intézmények, a piaci erőfölény elterjedtsége és a nem hatékony monopóliumellenes politika miatt. Mindazonáltal a 2016–2020 közötti időszakban a felülvizsgált jogi aktusok csaknem egyötödének hatályon kívül helyezése némi előrelépéshez vezetett a dereguláció terén. A mérsékelt szabályozási terhek és a piacra lépés előtt álló jelentős jogi akadályok hiánya ellenére a korrupció széles körben elterjedt, ami a még mindig nem teljesen megreformált bírósági rendszerrel együtt a szerződések alacsony szintű végrehajtását eredményezi, ez pedig visszaveti a vállalkozói tevékenységet és a határokon átnyúló üzleti kapcsolatokat. A becslésekkel kapcsolatos jelentős bizonytalanság és az elmúlt években tapasztalt javulás ellenére az informális gazdaság aránya továbbra is jelentős, és az ukrajnai gazdasági tevékenység akár egyharmadát is elérheti.

Az országban központi kormányzati szinten több mint 3 500 állami tulajdonú vállalat van, amelyek a termelés egytizedét és a foglalkoztatás mintegy 18 %-át adják, ezért Ukrajnában az állam szerepe jelentős, ráadásul az állami tulajdonú vállalatok állami támogatást is kapnak. Az állami tulajdonú vállalatok vállalatirányítási reformja jó úton halad a nemzetközi normákkal való összhang megteremtése felé, a független, professzionális és átlátható nyereségorientált irányítás biztosítása érdekében. Ebben az összefüggésben a Privatbankot 2016-ban súlyos csalás következtében államosították. Az állami tulajdonú vállalatok átlagos tőkearányos jövedelmezősége azonban 2019-ben 0,3 % maradt 6 , szemben a magánszektorbeli 8 %-kal. A kis méretű ingatlanok és termelőeszközök meglehetősen sikeres – főként elektronikus árveréseken történő – privatizációja egyelőre nem váltott ki nagyszabású privatizációs hullámot.

A pénzügyi ágazat stabilitását megerősítette a 2014–2016-os bankválság óta bevezetett szabályozási és felügyeleti reform, amelyet a nemteljesítő hitelek jelentős mértékű, a 2017. évi 58 %-ról 2021-ben 30 %-ra való csökkentése, valamint a bankok kényelmes szintre történő feltőkésítése támogatott. Az elmúlt öt évben közel 50 %-os piaci részesedéssel a négy állami tulajdonú bank uralta a bankszektort. A pénzügyi közvetítés azonban továbbra is alacsony szintű, a magánszektornak nyújtott bankhitelek 2021-ben csak a GDP 19 %-át tették ki. A tőkepiacok és a nem banki pénzügyi közvetítés a fejlődés nagyon korai szakaszában vannak, és nem kínálnak életképes finanszírozási lehetőségeket a vállalatok számára. Oroszország agresszív háborúját követően az Ukrán Nemzeti Bank megfelelő lépéseket tett a bankok likviditásának és a rendszerbe vetett bizalomnak a védelme érdekében.

A munkaerőpiac működését egy régóta változatlan és rugalmatlan jogszabály akadályozza. 2021-ben mintegy 3 millió embert, azaz az összes foglalkoztatott közel 20 %-át foglalkoztatták informális keretek között. A munkanélküliségi ráta az elmúlt években viszonylag alacsony maradt (körülbelül 9 %), és a gazdasági ciklus erre nem gyakorolt jelentős hatást. A gazdasági aktivitási ráta a jelentős munkaerő-kivándorlás ellenére jóval meghaladta egyes regionális versenytársakét, és 2014 óta viszonylag változatlan szinten maradt (körülbelül 62 %, nők esetében 56 %). A 2019. évi becslések szerint mintegy 2,5 millió ukrán élt és dolgozott külföldön, ami az összes foglalkoztatott közel 15 %-ának felel meg. Ez a munkaerő-kivándorlás jelentős hazautalásokat eredményezett, amelyek tartósan a közvetlen külföldi tőkebefektetések forgalmának csaknem négyszeresét tették ki.

2.2. Az EU-n belüli versenykényszerrel és piaci erőkkel való megbirkózás képessége

A fejlett oktatási rendszernek köszönhetően az írni-olvasni tudás aránya megközelíti a 100 %-ot, és a 2018. évi PISA-felmérésben Ukrajna meglehetősen kielégítő átlagot ért el: 78 ország közül a 40. helyen állt. Az ágazat jelentős kormányzati támogatásban részesül (2021-ben a GDP 5,7 %-a), és a felsőoktatásba való beiratkozás aránya meghaladja a 80 %-ot, de a tanterveket és az általános minőséget jobban össze lehetne hangolni a munkaerőpiaci igényekkel. A kutatásra és fejlesztésre fordított kiadások, amelyek főként a közszférában összpontosulnak, és az elmúlt tíz évben tapasztalt csökkenés nyomán 2020-ban 0,5 % alá süllyedtek, továbbra sem elegendőek a humán tőke fenntartható módon történő növeléséhez.

Az ukrajnai fizikai infrastruktúra állapota már az orosz agresszív háború által okozott jelentős károkat megelőzően is az általános tőkefelhalmozás tartósan alacsony szintjét tükrözte, a beruházási arány a Majdan téri forradalom óta átlagosan a GDP 17 %-a körül volt. A háború által okozott pusztítás hatalmas, több százmilliárd eurót tesz ki. A háborút követően döntő fontosságú lesz nemcsak a korábbi állapot helyreállítása, hanem az „építsük újra, de jobban” elv érvényesítése is, egyértelműen kapcsolódva az Ukrajna Európába vezető, átfogó reformtervéhez annak érdekében, hogy lehetővé váljon Ukrajna zöld és digitális átállása. Az egy főre jutó utak hossza és villamosenergia-termelés 2020-ban az uniós átlag 48 %-át, illetve 57 %-át tette ki. A villamosenergia-elosztó hálózatok elhasználódási fokát közel 50 %-ra becsülték. Az IKT-ágazat elmúlt években tapasztalt észrevehető növekedése ellenére a legtöbb vállalat csak alapfokú digitális eszközöket és technológiákat használ.

Az ukrán gazdaság mérsékelten diverzifikált, és szerkezete 2014 óta csekély mértékben változott, és továbbra is az alacsony hozzáadott értékkel rendelkező ágazatokra koncentrálódik. A feldolgozóipar GDP-n belüli aránya a 2014. évi 12,2 %-ról 2021-ben 10,3 %-ra csökkent. 2021-ben a kereskedelem (a GDP 13,8 %-a), a mezőgazdaság (a GDP 10,8 %-a) és a bányászat (a GDP 6,7 %-a) volt a másik három legfontosabb ágazat. Ugyanakkor a kereskedelem, a mezőgazdaság és az ipar a foglalkoztatás közel 60 %-át adta, ami a gazdaság többi részéhez képest alacsonyabb munkatermelékenységre utal.

A gazdaság általános nyitottsága az elmúlt években csökkent: az áruk és szolgáltatások külkereskedelme a GDP arányában 2015 óta csaknem egynegyedével csökkent, 2021-ben a GDP 82,6 %-át tette ki. Az EU-val való gazdasági integráció azonban a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló társulási megállapodás végrehajtásának köszönhetően tovább haladt. Az Unióba irányuló ukrán export hatóköre 2015 óta az exportáló cégek számát tekintve is bővült (14 238 exportáló vállalat 2021-ben, azaz 22 %-kal több, mint 2015-ben). A főként mezőgazdasági termékekből, fémekből és ásványokból álló, EU-ba irányuló export aránya a 2015. évi 28 %-ról 2021-ben 36 %-ra nőtt. A főként gépekből, vegyipari termékekből és ásványokból álló, EU-ból érkező import aránya a 2015. évi 36 %-ról 2021-ben 41 %-ra nőtt. Ukrajna 2008 óta tagja a WTO-nak, és viszonylag nyitott kereskedelempolitikát folytat.

3. KÉPESSÉG A TAGSÁGGAL JÁRÓ KÖTELEZETTSÉGEK VÁLLALÁSÁRA

Ukrajnának a tagsággal járó kötelezettségek vállalására vonatkozó képességét az alábbi mutatók alapján értékeltük:

-A társulási megállapodásban és a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térség kapcsán tett kötelezettségvállalások és azok végrehajtása;

-A mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló társulási megállapodáson kívül eső uniós vívmányok elfogadásának, végrehajtásának és érvényesítésének szintje.

A mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló EU–Ukrajna társulási megállapodás az EU és a partnerországok közötti társulási megállapodások új generációjához tartozik. 21 melléklete/függeléke tartalmazza az uniós vívmányok egyes részeinek jegyzékét, amelyek végrehajtásának részletes ütemterve 2–10 év között változik. A megállapodás így az uniós vívmányok jelentős részét tartalmazza. Ukrajna határozott elkötelezettsége a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló társulási megállapodás végrehajtása iránt az ágazatok széles körében fokozott kétoldalú együttműködést és fokozatos gazdasági integrációt eredményezett az Európai Unióval. A megállapodás dinamikus jellegét a mellékletek frissítése révén aknázták ki, hogy azok a megállapodásban eredetileg szereplőnél újabb uniós vívmányokra is kiterjedjenek. A következő mellékleteket a közelmúltban frissítették: Az energiaügyről szóló XXVII. melléklet, a közbeszerzésről szóló XXI. melléklet, az egészségügyi és növényegészségügyi intézkedésekről szóló V. melléklet és a szolgáltatásokról szóló XVII. melléklet 3 ágazatban: távközlési szolgáltatások, postai és kézbesítési szolgáltatások, valamint nemzetközi tengeri szállítás. Előzetes megállapodás született az éghajlat-politikáról szóló XXXI. mellékletről, a vámjogszabályok közelítéséről szóló XV. mellékletről és a pénzügyi együttműködésről és a csalás elleni rendelkezésekről szóló XLIV. mellékletről.

2020-ban az EU és Ukrajna a társulási megállapodás 481. cikke szerint elindította a célkitűzések elfogadására vonatkozó átfogó felülvizsgálatot annak érdekében, hogy teljes mértékben kihasználják a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló társulási megállapodásban rejlő lehetőségeket.

Az EU–Ukrajna társulási megállapodás átfogó intézményi keretet biztosít a kétoldalú párbeszédhez, valamint az ukrajnai jogszabályok uniós vívmányokhoz való fokozatos közelítése és végrehajtása folyamatának nyomon követéséhez. Ez magában foglalja a legmagasabb politikai szintű éves csúcstalálkozókat, a társulási tanácsot, a társulási bizottságot és a kereskedelmi formációban ülésező társulási bizottságot, a meghatározott területtel foglalkozó öt külön albizottságot, valamint a meghatározott témakörökkel foglalkozó hat külön albizottságot, amelyek az uniós vívmányok szinte valamennyi fejezetét lefedik. Az ukrán kormány által a megállapodás végrehajtása érdekében tett lépések szintén megerősítik azon képességét, hogy végrehajtsa a vonatkozó uniós vívmányokat, ideértve a megfelelő intézményközi koordinációs keret létrehozását is. 2016-ban létrehozták az uniós és euroatlanti integrációért felelős miniszterelnök-helyettesi posztot, valamint a minisztertanácson belül az európai és euroatlanti integráció koordinációjával foglalkozó megreformált kormányhivatalt. Az európai integrációval kapcsolatos kérdésekért felelős miniszterhelyetteseket az egymást követő kormányokban valamennyi minisztériumban kinevezték.

Az uniós vívmányok Ukrajna általi végrehajtását 2016 óta az EU éves „társulási végrehajtási jelentései” dokumentálják 7 . Ukrajna saját jelentést is készít.

Az uniós tagállamok a társulási tanácson és a társulási bizottságon keresztül szorosan részt vesznek a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló társulási megállapodás végrehajtásában. Közös álláspontokat fogadnak el a társulási tanács számára, és magyarázó jegyzetekkel ellátott részletes napirendet fogadnak el a társulási bizottság számára. Az EU–Ukrajna Parlamenti Társulási Bizottság bevonja az Európai Parlamentet és az ukrán parlamentet a megállapodás végrehajtásába. A civil társadalom az EU–Ukrajna civil társadalmi platformon keresztül követi nyomon a végrehajtást.

A bővítésre vonatkozó felülvizsgált módszertannak 8 az EU bővítési politikája céljából történő elfogadását követően az uniós vívmányok hat tematikus témakör köré épülnek. Az e témakörökbe tartozó vívmányokat nagyrészt lefedi a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló társulási megállapodás. Ukrajna fokozatosan közelítette jogszabályait a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló társulási megállapodásban foglalt uniós vívmányokhoz, és összességében kielégítő eredményeket ért el a végrehajtás terén, bár az előrehaladás egyenetlen, és a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló társulási megállapodás ambiciózus ütemtervéhez képest gyakran tapasztalható késedelem. Az összes fejezetnek a folyamat későbbi szakaszában elvégzendő teljes körű elemzéséig az elemzés példákkal szolgál azon témakörök fejezeteire, amelyekben Ukrajna különösen jó eredményeket ért el, és kiemeli azokat a területeket, ahol az uniós vívmányokhoz való közelítés korlátozott volt.

Az alapkérdések témakör az uniós vívmányok következő fejezeteit tartalmazza: igazságszolgáltatás és alapvető jogok, jogérvényesülés, szabadság és biztonság, közbeszerzés, statisztika és pénzügyi ellenőrzés. Ezt a témakört főként a politikai és gazdasági kritériumokra vonatkozó szakaszokban értékelték.

A belső piac témakör az uniós vívmányok következő fejezeteit tartalmazza: az áruk szabad mozgása, a munkavállalók szabad mozgása, letelepedési jog és a szolgáltatásnyújtás szabadsága, a tőke szabad mozgása, társasági jog, szellemi alkotások joga, versenypolitika, pénzügyi szolgáltatások, valamint fogyasztó- és egészségvédelem. Ebben a témakörben különösen jó eredmények születtek, például az áruk szabad mozgása terén. Ukrajna jó eredményeket ért el a kereskedelem technikai akadályaival kapcsolatos uniós vívmányokkal való összehangolás terén azzal a céllal, hogy megfeleljen a termékbiztonságra vonatkozó uniós szabványoknak. Ez lehetővé tette az ipari termékek megfelelőségértékeléséről és elfogadásáról szóló jövőbeli megállapodás (ACAA) előkészítésének megkezdését három ágazatban, amelyek esetében előzetes értékelés van folyamatban.

A verseny területén is jó eredményeket sikerült elérni. Ukrajna versenytörvényt vezetett be, amely a legtöbb trösztellenes uniós jogi aktushoz hasonló standard szabályokat tartalmaz. Ezenkívül az elmúlt években az ukrán versenyfelügyeleti hatóság jelentősen javította ügykezelési gyakorlatát, aminek célja az uniós versenyjogi jogszabályokkal és gyakorlatokkal való összehangolás. Az állami támogatásokról szóló jelenlegi törvény alapul szolgál az állami támogatások ellenőrzéséhez, de további összehangolásra szorul.

A témakörben vannak más olyan területek is, ahol az uniós vívmányokhoz való közelítés még mindig korlátozott; ez vonatkozik például a szellemitulajdon-jogok területére. 2019-ben és 2020-ban számos új törvényt fogadtak el: a védjegyekről és formatervezési mintákról, a szabadalmakról, a földrajzi jelzésekről és a szellemitulajdon-jogokkal kapcsolatos határokon alkalmazandó intézkedésekről. További erőfeszítésekre van szükség, különösen a végrehajtás és az érvényesítés terén.

A versenyképesség és inkluzív növekedés témakör az uniós vívmányok következő fejezeteit tartalmazza: információs társadalom és média, adózás, gazdaság- és monetáris politika, szociálpolitika és foglalkoztatás, vállalkozás- és iparpolitika, tudomány és kutatás, oktatás és kultúra, valamint vámunió. Ebben a témakörben különösen jó eredményeket sikerült elérni például az információs társadalom és média területén, ahol Ukrajna mélyreható ágazati reformot hajtott végre, és közelítette jogszabályait a digitális egységes piacra vonatkozó uniós vívmányokhoz. Ukrajna elfogadta az elektronikus hírközlés és a távközlés szabályozásáról szóló törvényt, és 2022 elejétől alkalmazza azokat. Az audiovizuális médiára vonatkozó uniós jogszabályokkal való összehangolás még várat magára, különös tekintettel a médiaszabályozó szerepére, a média tulajdonviszonyainak átláthatóságára és az egyenlő piaci feltételekre.

A vámügyek területén is jó eredményeket sikerült elérni. Ukrajna elfogadta az ahhoz szükséges jogszabályokat, hogy a követelményeknek eleget téve csatlakozzon az egységes árutovábbítási eljárásról, illetve az áruforgalom alakiságainak egyszerűsítéséről szóló egyezményhez, valamint hogy végrehajtsa az engedélyezett gazdálkodók programját, kihasználva a vámkezelési eljárások előnyeit és megkönnyítve az árukereskedelmet. A XV. mellékletnek az új Uniós Vámkódex jogszabályainak végrehajtásával kapcsolatos naprakésszé tételéről folytatott tárgyalások sikeresen lezárultak. Ukrajna Horizont Európához és az Euratom kutatási és képzési programjához való társulása sikeres eszköze az EU kutatási és innovációs gyakorlataival való integrációnak.

A témakörben vannak más olyan területek is, ahol az uniós vívmányokhoz való közelítés még mindig korlátozott, például a szociálpolitika és a foglalkoztatás területén.

A zöld menetrend és a fenntartható összeköttetések témakör az uniós vívmányok következő fejezeteit tartalmazza: közlekedéspolitika, energiaügy, transzeurópai hálózatok, valamint környezetvédelem és éghajlatváltozás. Ebben a témakörben különösen jó eredményeket sikerült elérni az energiaügy területén a villamosenergia- és gázpiacok kialakítása tekintetében, beleértve a gáz- és villamosenergia-szállító hálózatok üzemeltetőinek szétválasztását és tanúsítását. Ukrajna az uniós szabályok alapján végrehajtotta a villamosenergia- és gázpiac strukturális átalakítását is. Ukrajna Energiaközösségben való tagsága lendületet adott a jogszabályok közelítésének. Az energiahatékonysági keretjogszabályok az uniós vívmányok jelentős részét lefedik. Az e területen végzett jó munka lehetővé tette, hogy Ukrajna 2022 márciusában csatlakozzon az uniós villamosenergia-hálózathoz, és egyértelmű műszaki feltételek mellett megállapodjon a villamosenergia-export fokozatos növeléséről. Ukrajna hatalmas potenciállal rendelkezik a megújuló energia előállítása és a tiszta hidrogénen alapuló gazdaság kialakítása terén. Mindez segítene csökkenteni az orosz fosszilis tüzelőanyagoktól való energiafüggőséget a REPowerEU tervvel összhangban, és enyhítené az energiaágazat likviditási problémáit. Az energiapiaccal foglalkozó magas szintű munkacsoport tovább gyorsítja a szükséges reformokat, miközben biztosítja a regionális ellátásbiztonságot, megnyitja az utat a villamos energia és a megújuló hidrogén jövőbeli kereskedelme előtt, valamint a REPowerUkraine kezdeményezés keretében újraépíti az energiarendszert. E témakör tekintetében az Ukrajnával az európai zöld megállapodásról 9  és az ukrán zöld átállásról 2021-ben indított magas szintű stratégiai párbeszéd tanúbizonyságot tett arról, hogy az ukrán kormány a legmagasabb szinten érdeklődik és elkötelezett a zöld menetrend iránt. Erre azért van szükség, hogy lehetővé váljon az ország zöld átállása és a Párizsi Megállapodás célkitűzéseivel összhangban lévő új éghajlat-politikai céljainak elérése. A párbeszéd azt is megmutatta, hogy jelentős erőfeszítések szükségesek például az uniós éghajlat-politikai és környezetvédelmi vívmányokkal való jogszabályi összehangolás biztosításához, valamint az azok végrehajtásához és érvényesítéséhez szükséges megfelelő igazgatási, pénzügyi és szervezeti kapacitások biztosításához.

A témakörben vannak más olyan területek is, ahol az uniós vívmányokhoz való közelítés még mindig korlátozott, például a közlekedés területén, ahol a vonatkozó uniós vívmányoknak csak mintegy egyharmadát hajtották végre. Csak néhány olyan területen sikerült jelentős eredményeket elérni, amelyek alapvető fontosságúak a közlekedési ágazat reformja szempontjából, például a belvízi utakról és a multimodális szállításról szóló jogszabály elfogadása révén. 2018 óta a közlekedési párbeszéd hozzájárul az összeköttetések elmélyítéséhez és a közelítés támogatásához. A 2021 októberében aláírt EU–Ukrajna közös légtér létrehozásáról szóló megállapodás végrehajtása az ukrán jogszabályoknak az uniós légiközlekedési szabályokkal és előírásokkal való fokozatos harmonizációjához fog vezetni.

Az erőforrások, mezőgazdaság és kohézió témakör az uniós vívmányok következő fejezeteit tartalmazza: mezőgazdaság és vidékfejlesztés, élelmiszer-biztonság, állat- és növényegészségügyi politika, halászat, regionális politika és strukturális eszközök összehangolása, valamint pénzügyi és költségvetési rendelkezések. Ebben a témakörben különösen jó eredmények születtek, például az élelmiszer-biztonság, valamint az állat- és növényegészségügyi politika terén. Az egészségügyi és növényegészségügyi ágazat a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló társulási megállapodás legátfogóbb és legösszetettebb területe. Ukrajnában különösen magas fokú a jogszabályi összehangolás az élelmiszer-biztonság, valamint az állat- és növényegészségügy területén. Az aktualizált jogszabályokból eredő felelősségek egyértelműen megoszlanak a köz- és a magánszektor között annak biztosítása érdekében, hogy kellően biztonságos termékek kerüljenek forgalomba, mind belföldön – ezáltal növelve az ukrán fogyasztók ukrán termékekbe vetett bizalmát –, mind pedig az export, többek között az EU-ba irányuló export tekintetében.  Ukrajna szorosan együttműködik a regionális halászati gazdálkodási szervezetekkel annak érdekében, hogy vonatkozó jogszabályait összhangba hozza az uniós vívmányokkal és a nemzetközi normákkal. Az ország megkezdte a regionális politika néhány kulcsfontosságú mechanizmusának végrehajtását. 

A mezőgazdaság és a vidékfejlesztés területén korlátozott az uniós vívmányokhoz való közelítés.

A külkapcsolatok témakör magában foglalja a külkapcsolatokat, valamint a kül-, biztonság- és védelempolitikát. Ukrajna összességében jó eredményeket ért el az EU közös kül- és biztonságpolitikai álláspontjaival való összehangolás terén. Az EU nevében tett vonatkozó főképviselői nyilatkozatokhoz és a tanácsi határozatokhoz való igazodás aránya 2021-ben 79 % volt (2020: 81 %; 2019: 63 %; 2018: 46 %; 2017: 80 %). Ukrajna aktívan hozzájárult az EUNAVFOR ATALANTA művelethez 2010 novembere és 2011 novembere között (tengerészeti tiszt rendelkezésre bocsátása) és 2014. január-februárban (fregatt biztosítása).  Ukrajna 2011 és 2020 között több alkalommal is hozzájárult az uniós harccsoportokhoz, és felkészült az EUFOR Althea misszióban való részvételre, ami végül Oroszország Ukrajna elleni háborúja miatt nem volt lehetséges. Lehetőség van a közös biztonság- és védelempolitika (KBVP) területén folytatott együttműködés további erősítésére, valamint a közös kül- és biztonságpolitikával (KKBP) – és ezen belül az uniós álláspontokkal – való fokozott konvergencia elérésére. Ukrajna még nem teljesítette a társulási megállapodás 8. cikke szerinti, a Nemzetközi Büntetőbíróság Római Statútumának ratifikálására vonatkozó kötelezettségvállalását.

4. KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

Ukrajna létfontosságú parlamenti-elnöki demokrácia, amely nemzeti és helyi szinten egyaránt versenyen alapuló választásokkal rendelkezik, és olyan átfogó alkotmányos, jogalkotási és intézményi keretre épül, amely összességében megfelel az európai és nemzetközi normáknak. A modern közigazgatás jogi kerete már rendelkezésre áll, de még nem került teljes körű végrehajtásra. Ukrajna sikeres decentralizációs reformot hajtott végre, beleértve a fiskális decentralizációt is. Megerősítették az igazságszolgáltatás függetlenségét, és független korrupcióellenes szerveket hoztak létre, többek között egy jól működő Legfelsőbb Korrupcióellenes Bíróságot. Továbbra is alapvető fontosságú az összes korrupcióellenes intézmény függetlensége. Meg kell erősíteni az igazságszolgáltatás elszámoltathatóságát és hatékonyságát, és orvosolni kell a bűnüldöző intézmények működésének hiányosságait, különösen a korrupció elleni küzdelem terén, amely továbbra is komoly kihívást jelent az országban. Az alapvető jogok tiszteletben tartását biztosító jogi és intézményi keret rendelkezésre áll, és azt összességében betartják, de a végrehajtást tovább kell javítani. Az aktív és önrendelkező civil társadalom az ukrán demokrácia meghatározó jellemzője. Az ukrán intézmények rezilienciája az orosz invázió óta teljes mértékben megmutatkozott, és a kormány továbbra is minden szinten működik. Ami a politikai kritériumokat illeti, Ukrajna összességében jól halad a demokráciát, a jogállamiságot, az emberi jogokat, valamint a kisebbségek tiszteletben tartását és védelmét garantáló intézmények stabilitásának elérésében.

Ami a gazdasági kritériumokat illeti, Ukrajna továbbra is jó makrogazdasági eredményeket ért el, és figyelemre méltó rezilienciát mutat, mivel a 2022. februári orosz inváziót követően is biztosította a makrogazdasági és pénzügyi stabilitást. Ez nemcsak a nagyon erős politikai elszántságot tükrözi, hanem a viszonylag jól működő intézményeket is. Ugyanakkor a korrupció felszámolására, az állam szerepének és az oligarchák tartós befolyásának csökkentésére, a magántulajdonjogok megerősítésére és a munkaerőpiac rugalmasságának fokozására irányuló ambiciózus strukturális reformoknak folytatódniuk kell Ukrajnában a piacgazdaság működésének javítása érdekében. Az, hogy az ország képes-e megbirkózni az EU-n belüli versenykényszerrel, döntően attól függ majd, hogy a háború utáni ukrajnai beruházásokat hogyan tervezik meg és ütemezik annak érdekében, hogy megerősítsék fizikai tőkéjét, javítsák az oktatási eredményeket és ösztönözzék az innovációt.

Ami a tagsággal járó kötelezettségek teljesítésére való képességet illeti, Ukrajna 2016 óta dolgozik a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi térséget is magában foglaló EU–Ukrajna társulási megállapodás végrehajtásán. Ezek a megállapodások már eddig soha nem látott mennyiségű uniós vívmányt foglalnak magukban. Ukrajna számos területen fokozatosan közelít az uniós vívmányok lényeges elemeihez. Összességében kielégítő eredményeket ért el a végrehajtás terén, míg egyes ágazatokban az ország nagyobb előrehaladást tett, mint másokban.

Ukrajna olyan európai állam, amely bőven bizonyította, hogy tiszteletben tartja az Európai Unió alapját képező értékeket. Ennek alapján a Bizottság azt ajánlja a Tanácsnak, hogy Ukrajna kapjon lehetőséget arra, hogy az Európai Unió tagjává váljon.

Az ország bizonyította a demokráciát, a jogállamiságot, az emberi jogokat, valamint a kisebbségek tiszteletben tartását és védelmét garantáló intézményeinek rezilienciáját.

A Bizottság ezért javasolja, hogy Ukrajna kapjon tagjelölti státuszt, egyetértve abban, hogy a következő lépésekre kerül sor:

-az ukrán alkotmánybíróság bíráinak kiválasztási eljárásáról szóló jogszabály elfogadása és végrehajtása, beleértve a feddhetetlenségük és szakmai készségeik értékelésén alapuló előválogatási eljárást is, összhangban a Velencei Bizottság ajánlásaival;

-a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács tagjelöltjeire vonatkozó, az Etikai Tanács által végzett feddhetetlenségi átvilágítás befejezése, valamint a jelöltek kiválasztása az Ukrán Bírák Magas Szintű Kvalifikációs Bizottságának létrehozása céljából;

-a korrupció elleni küzdelem további erősítése, különös tekintettel a magas szinten elkövetett korrupcióra, proaktív és hatékony nyomozások, valamint a büntetőeljárások és ítéletek terén elért hiteles eredmények révén; a Szakosított Korrupcióellenes Ügyészség új vezetőjének kinevezése a pályázat nyertesének tanúsításával, valamint az ukrán Nemzeti Korrupcióellenes Hivatal új igazgatójának kiválasztására és kinevezésére irányuló folyamat elindítása és befejezése;

-annak biztosítása, hogy a pénzmosás elleni jogszabályok összhangban legyenek a Pénzügyi Akció Munkacsoport (FATF) normáival; Ukrajna biztonsági környezetének részeként egy átfogó stratégiai terv elfogadása a teljes bűnüldözési ágazat reformjára vonatkozóan;

-az oligarchák elleni törvény végrehajtása az oligarchák gazdasági, politikai és közéletre gyakorolt túlzott befolyásának korlátozása érdekében; ezt jogilag megalapozott módon kell megvalósítani, figyelembe véve a Velencei Bizottságnak a vonatkozó jogszabályokról szóló, hamarosan elkészülő véleményét;

-az egyéni érdekek befolyásának kezelése egy olyan médiatörvény elfogadásával, amely összehangolja Ukrajna jogszabályait az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló uniós irányelvvel, és megerősíti a független médiaszabályozó szerepét;

-a nemzeti kisebbségekre vonatkozó jogi keret jelenleg előkészítés alatt álló reformjának véglegesítése a Velencei Bizottság ajánlásának megfelelően, valamint azonnali és hatékony végrehajtási mechanizmusok elfogadása.

A Bizottság nyomon fogja követni Ukrajna előrehaladását e lépések végrehajtása terén, és 2022 végéig jelentést tesz azokról az ország részletes értékelésével együtt.

A csatlakozási folyamat továbbra is meghatározott kritériumokon és feltételeken alapul. Ez lehetővé teszi a folyamatban részt vevő bármely ország számára, hogy saját érdemei alapján haladjon előre, de azt is jelenti, hogy az EU felé tett lépések visszafordíthatók, ha az alapul szolgáló feltételek már nem teljesülnek.

(1)

  20220311-versailles-declaration-hu.pdf (europa.eu)

(2)

Uniós szankciótérkép – https://www.sanctionsmap.eu/#/main

(3)

SWD(2021) 186 final.

(4)

Az Európa Tanács Igazságszolgáltatás Hatékonyságáért küzdő Európai Bizottságának jelentése szerint.

(5)

Nem szabad megfeledkezni arról, hogy a folyamatban lévő háborúval és annak folyamatosan változó hatásával kapcsolatos nagy fokú bizonytalanság hatással van ezen értékelés előrejelzési képességére, amely nagyrészt a rendelkezésre álló (háború előtti) adatokon alapul.

(6)

Kivéve a rendkívül jövedelmező Naftogaz vállalatot (a legnagyobb ukrajnai állami tulajdonú vállalat, amely nemzeti monopóliummal rendelkezik az olaj- és gázpiacon).

(7)

SWD(2020) 329 final.

(8)

COM(2020) 57 final.

(9)

COM(2019) 640 final.

EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel, 2022.6.17.

COM(2022) 407 final

MELLÉKLET

a következőhöz:

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI TANÁCSNAK ÉS A TANÁCSNAK

A Bizottság véleménye Ukrajna európai uniós tagság iránti kérelméről