EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel, 2018.6.29.

COM(2018) 511 final

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a harmadik országoknak 2017-ben nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról

{SWD(2018) 361 final}

TARTALOM

1    Bevezetés    

2    Makroszintű pénzügyi támogatási műveletek 2017-ben    

2.1    Áttekintés    

2.2    A kedvezményezett országokban 2017-ben végrehajtott egyedi műveletek    

2.2.1    Grúzia    

2.2.2    Jordánia    

2.2.3    Moldova    

2.2.4    Tunézia    

2.2.5    Ukrajna    

2.3    Az MFA-műveletek keretében támogatott reformok áttekintése    

3    Az MFA-források megfelelő felhasználásának biztosítása: működési értékelések, utólagos értékelések és ellenőrzések    

3.1    Működési értékelések    

3.2    Utólagos értékelések    

3.3    Ellenőrzések    

4    Az MFA-eszközhöz kapcsolódó általános fejlemények    

4.1    Az MFA-eszköz működése    

4.2    A jövőben várható fejlemények: makroszintű pénzügyi támogatás a következő többéves pénzügyi keretben    

5    Új támogatás iránti kérelmek és a Bizottság készülő javaslatai – költségvetési helyzet    

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a harmadik országoknak 2017-ben nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról

1Bevezetés

A makroszintű pénzügyi támogatás (a továbbiakban: MFA) olyan uniós pénzügyi eszköz 1 , amely az Unióhoz földrajzi, gazdasági és politikai szempontból közel álló országok rendkívüli külső finanszírozási szükségleteinek kezelésére szolgál. Az eszköz elsődleges célja a tagjelölt és potenciális tagjelölt országok, továbbá az Unió szomszédságpolitikai partnerországai makrogazdasági és pénzügyi stabilitásának helyreállítása a makrogazdasági kiigazítás és strukturális reformok előmozdítása mellett. A támogatás nyújtása történhet kölcsön formájában – amely esetben a Bizottság hitelt vesz fel a tőkepiacokon a szükséges források megszerzéséhez, majd azokat továbbkölcsönzi a kedvezményezett országnak –, vagy meghatározott körülmények esetén az uniós költségvetés útján finanszírozott vissza nem térítendő támogatás formájában.

Az MFA előfeltétele a Nemzetközi Valutaalappal (IMF) egyeztetett kiigazítási és reformprogram megléte, és annak kiegészítésére szolgál. A kedvezményezett ország részéről a makroszintű pénzügyi támogatás igénybevételének további előfeltétele az emberi jogok tiszteletben tartása és a hatékony demokratikus mechanizmusok megléte. A támogatás rendelkezésre bocsátására több részletben kerül sor, amelyek szorosan függenek a kedvezményezett ország gazdaságának hosszú távon fenntartható pályára állítását célzó szigorú reformintézkedések sikeres végrehajtásától. A makroszintű pénzügyi támogatás ilyen módon kiegészíti az Unió által nyújtott szokásos együttműködési támogatást, valamint hozzájárul az Unió határain túli stabilitás megőrzésére és a jólét előmozdítására irányuló átfogó célkitűzéshez. Az EU szomszédságában folyamatosan fennálló makrogazdasági és politikai instabilitással összefüggésben az MFA széles körben elismert, hatékony válságkezelő eszköz, amely lehetővé teszi az EU számára a látható és rugalmas – jelentős szakpolitikai multiplikátorhatást eredményező –beavatkozást.

Az elmúlt 9 évben az MFA volumene a 2000–2008 közötti 1,5 milliárd EUR összegű kötelezettségvállaláshoz képest 2009 óta 5,2 milliárd EUR-ra nőtt. 2012 óta az arab mediterrán partnerországokat ért politikai és gazdasági megrázkódtatások növelték az MFA iránti igényt, jelenleg Jordániában és Tunéziában van folyamatban műveletek végrehajtása. Ezalatt 2014-ben a kelet-ukrajnai konfliktus és az ország gazdasági és pénzügyi helyzetének számottevő romlása példátlan mértékű MFA-támogatás megkezdését eredményezte. 2014 és 2015 között összesen 3,4 milliárd EUR-t bocsátottak Ukrajna rendelkezésére három MFA-művelet keretében. Ez a legnagyobb összegű pénzügyi támogatás, amelyet valaha nem uniós országnak ilyen rövid idő alatt nyújtottak.

A régióban folyamatosan fennálló geopolitikai és gazdasági instabilitás kezelése érdekében az MFA-hitelek keretében nyújtható maximális összeg évi 0,5 milliárd EUR-ról 2 milliárd EUR-ra emelkedett a 2014–2020-as többéves pénzügyi keret hátralévő időszakára.

Ez az éves jelentés az MFA-műveletekre vonatkozó különböző tanácsi, illetve európai parlamenti és tanácsi együttes határozatokban a Bizottságra vonatkozóan meghatározott tájékoztatási kötelezettséggel összhangban készült. A jelentéshez bizottsági szolgálati munkadokumentum kapcsolódik, amely részletesebb elemzést tartalmaz az egyes MFA-műveletek makrogazdasági hátteréről és végrehajtásáról.

2Makroszintű pénzügyi támogatási műveletek 2017-ben

2.1Áttekintés

2017-ben meghatározó volt a Grúziában és Tunéziában végrehajtott MFA-műveletek lezárása, amelyet az Unió által nem befolyásolható körülmények hátráltattak, valamint a 2016-ban jóváhagyott új jordániai és tunéziai MFA-műveletek végrehajtásában tett előrelépés. 2017 szeptemberében az Európai Parlament és a Tanács határozatot fogadott el a Moldovának nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásról, emellett a Bizottság új grúziai műveletre tett javaslatot. Végül a harmadik ukrajnai MFA-program 2018 januárjában az utolsó részlet folyósítása nélkül zárult le, mivel az elfogadott strukturális reformintézkedések végrehajtása terén nem történt megfelelő előrelépés.

2017-ben az MFA-programok végrehajtása a következők szerint alakult:

-Grúzia – MFA II: 2013 augusztusában az EU legfeljebb 46 millió EUR összegű MFA-műveletet hagyott jóvá Grúzia számára 2 , amely két egyenlő, 23 millió EUR összegű (egyenként 10 millió EUR vissza nem térítendő támogatásból és 13 millió EUR kölcsönből álló) részletben folyósítandó. Az első részletet 2015-ben folyósították. Mivel nem történt előrelépés az IMF-fel elfogadott program keretében, a második részlet folyósítását elhalasztották, és arra csak 2017 májusában került sor.

-Jordánia – MFA II: 2016. december 14-én a társjogalkotók határozatot 3 fogadtak el a Jordániának kizárólag kölcsönök formájában nyújtandó, legfeljebb 200 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatásról (MFA II). Ez a művelet a 2015-ben lezárult, 180 millió EUR összegű műveletet követte. Az EU és Jordánia közötti egyetértési megállapodást 2017. szeptember 19-én írták alá. A támogatás folyósítása két részletben történik: az első, 100 millió EUR összegű részletet 2017 októberében folyósították, a második részletet pedig várhatóan 2018 második negyedévében fogják rendelkezésre bocsátani.

-Moldova – MFA: 2017. szeptember 13-án a társjogalkotók határozatot fogadtak el a Moldovának nyújtandó, legfeljebb 100 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatásról, amelyből legfeljebb 40 millió EUR vissza nem térítendő támogatás, legfeljebb 60 millió EUR pedig kölcsön formájában folyósítható. Az EU és Moldova közötti egyetértési megállapodást 2017. november 24-én írták alá. A támogatás folyósítására három részletben kerül sor.

-Tunézia – MFA I és II: Az első, 300 millió EUR összegű MFA-programot 2014 májusában fogadták el 4 , és három részletben folyósították 2015–2017-ben. 2016. július 6-án az EU további makroszintű pénzügyi támogatást hagyott jóvá Tunéziának 5 legfeljebb 500 millió EUR összegben, amely kölcsönök formájában, három részletben folyósítandó. Az MFA II program 200 millió EUR összegű első részletét 2017. október 25-én folyósították, a két fennmaradó részletet pedig várhatóan 2018 során bocsátják rendelkezésre.

-Ukrajna – MFA III: A társjogalkotók 2015 áprilisában hagyták jóvá a legfeljebb 1,8 milliárd EUR összegű, kölcsönökből álló harmadik műveletet. A 2014 májusa és 2015 áprilisa között végrehajtott két művelettel együtt 6 összesen 3,4 milliárd EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatást bocsátottak Ukrajna rendelkezésére a válság kezdete óta. Az első részlet (600 millió EUR) 2015 júliusában történt folyósítását követően a művelet második részletét (600 millió EUR) 2017 áprilisában folyósították, válaszul a hatóságok által 2016 végén és 2017 elején elfogadott intézkedésekre. A harmadik és egyben utolsó, 600 millió EUR összegű részlethez kapcsolódó politikai kötelezettségvállalások közül több – például a korrupció elleni közdelemre vonatkozó – nem teljesült a támogatás rendelkezésre állási időszakának 2018. januári lejártáig. Emiatt a Bizottságnak nem állt módjában folyósítani az MFA III utolsó részletét, így azt 2018. január 17-én hivatalosan törölték.

2017-ben összesen 1,01 milliárd EUR folyósítására került sor. Az 1A. és 1B. melléklet részletesebben bemutatja a tényleges folyósítások 2017. december végi állapotát országonkénti és régiónkénti bontásban.

A fentieken kívül két új MFA-program előkészítése is folyamatban volt:

·Grúzia – MFA III: A grúz kormány kérését követően a Bizottság 2017. szeptember 29-én legfeljebb 45 millió EUR összegű új MFA-programról szóló javaslatot fogadott el. A javasolt MFA, amelyet 2018 áprilisában fogadott el az Európai Parlament és a Tanács, 35 millió EUR összegű kölcsönből és 10 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból áll, amelyek két részletben folyósítandók 2018-ban.

·Ukrajna – MFA IV: 2017. november 29-én a Bizottsághoz hivatalos kérés érkezett egy Ukrajnában végrehajtandó újabb MFA-művelettel kapcsolatban. A Bizottság 2018. március 9-én javaslatot terjesztett elő az Ukrajna részére 2018–2019-ben legfeljebb 1 milliárd EUR összegű, kölcsön formájában, két részletben folyósítandó makroszintű pénzügyi támogatásról.

2.2A kedvezményezett országokban 2017-ben végrehajtott egyedi műveletek

2.2.1Grúzia

Grúzia makrogazdasági kilátásai továbbra is sérülékenyek. A 2017. évi GDP-növekedés ellenére a gazdaságot kockázatok fenyegetik egyrészt a külső egyensúlyhiányok (különösen a folyó fizetési mérleg számottevő hiánya és a jelentős külső adósság), másrészt a nem megfelelő mértékű nemzetközi tartalékok miatt.

2017 januárja és novembere között a grúz GDP 4,8 %-kal nőtt, 2017 egészét tekintve pedig a növekedés meghaladhatta a 4 %-ot, ami a belső és külső kereslet élénkülésének, valamint a beruházások bővülésének tudható be. A vártnál gyorsabb tavalyi gazdasági növekedésre két évi, külső sokkok – elsősorban a térség gazdasági visszaesése – miatti lassulást követően került sor. Valószínűleg a vártnál gyorsabb gazdasági növekedés nyomán bekövetkező túlteljesítés tette lehetővé, hogy a 2016-ban 4,1 %-os GDP-arányos államháztartási hiány 2017-ben 3,5 %-ra csökkenjen. Grúzia GDP-arányos államadóssága 2017-ben mintegy 42 %-ra mérséklődhetett a 2016. évi 45 %-hoz képest. Ennek ellenére Grúzia fizetési mérlege továbbra is sérülékeny a folyó fizetési mérleg számottevő (2017-ben várhatóan 10 %-os) hiánya, valamint a magas (2017-ben várhatóan 107 %-os) külső adósság miatt. Grúzia nemzetközi tartalékai abszolút értéken 2011 óta nagyjából stabilnak mondhatók; 2017 végén 3,0 milliárd USD-t tettek ki (ez mintegy háromhavi importfedezetet jelent), a tartalékszükséglet ugyanakkor emelkedett, így a tartalék jelenleg elmarad az IMF becslése szerint megfelelőnek tekinthető mértéktől.

Ezzel összefüggésben Grúzia és az IMF 2017 áprilisában hároméves (a 2017–2020-as időszakra szóló), 285 millió USD összegű kibővített finanszírozási eszközről állapodott meg. A program első, 2017 októberében elvégzett felülvizsgálatát követően az IMF megerősítette, hogy a program megfelelően halad, és Grúzia minden lényeges célt teljesített. Az IMF támogatásával megvalósuló grúziai program második felülvizsgálatát 2018 áprilisára tűzték ki.

Az Unió az első és második grúziai MFA-műveletre Grúzia Oroszországgal való 2008. augusztusi katonai konfliktusát követően, a 2008 októberében Brüsszelben megrendezett nemzetközi donorkonferencián tett ígéretet. A második, 46 millió EUR összegű, felerészben vissza nem térítendő támogatásból, felerészben pedig kölcsönből álló műveletet 2015–2017-ben hajtották végre, az utolsó részlet folyósítására 2017 májusában került sor.

A második MFA-művelet lezárását követően, 2017 júniusában Grúzia kormánya további makroszintű pénzügyi támogatást kért az Uniótól. A Bizottság 2017 szeptemberében javaslatot nyújtott be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak egy legfeljebb 45 millió EUR összegű, 35 millió EUR kölcsönből és 10 millió EUR vissza nem térítendő támogatásból álló makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozóan. A Grúziának nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatás folyósítására a tervek szerint 2018-ban két részletben, az Európai Parlament és a Tanács határozathozatalát, valamint az egyetértési megállapodás létrejöttét követően kerül sor.

2.2.2Jordánia

Jordánia gazdaságát továbbra is kedvezőtlenül érintik a szíriai és iraki válság hatásai: a kereskedelmi útvonalak elzárása, a közvetlen külföldi befektetések visszaesése, valamint a külső egyensúly romlása fékezte a növekedést, továbbá rontotta Jordánia külső és költségvetési pozícióját is. Ezenfelül a szíriai válság következtében mintegy 1,3 millió szíriai menekült áramlott Jordániába, ami fokozta az ország költségvetési pozíciójára, közszolgáltatásaira és infrastruktúrájára nehezedő nyomást.

2017-ben a növekedés alacsony szinten maradt (2,2 %), míg a munkanélküliségi ráta 2017 harmadik negyedévében 18,5 %-ra emelkedett a 2016. évi 15,3 %-hoz képest. A GDP-arányos általános (a vissza nem térítendő támogatásokkal együtt számított) költségvetési hiány 2,6 %-ra mérséklődött azoknak a GDP 1,5 %-át kitevő költségvetési intézkedéseknek köszönhetően, amelyeket a hatóságok 2017 elején hajtottak végre. Az előrelépés ellenére Jordánia fiskális helyzete továbbra is külföldi támogatásoktól függ, amelyek 2017-ben a GDP 2,9 %-át tették ki. Ugyanígy az utóbbi évek kiigazításai ellenére a folyó fizetési mérleg hiánya továbbra is rendkívül nagy, 2017-ben a külföldi támogatások nélkül a GDP 11,7 %-át tette ki.

2016. augusztus 24-én az IMF ügyvezető igazgatósága hároméves, 723 millió USD (a kvóta 150 %-ának megfelelő) összegű kibővített finanszírozási eszközt hagyott jóvá, amelynek összege lényegesen alacsonyabb a 2015 augusztusában lezárult hároméves, 2 milliárd USD (a kvóta 800 %-ának megfelelő) összegű készenléti hitelmegállapodáshoz képest. Az IMF-program első felülvizsgálata 2017 júniusában sikeresen lezajlott. A program második felülvizsgálatát eredetileg 2017 szeptemberére tervezték, azonban arra nem került sor az IMF egyes feltételeinek teljesülésével kapcsolatos egyeztetések elhúzódása miatt.

Ezenkívül 2016. december 14-én az Európai Parlament és a Tanács határozatot fogadott el egy második, 200 millió EUR összegű kölcsön formájában megvalósítandó makroszintű pénzügyi támogatási programról (MFA II). Az MFA I keretében 2015-ben folyósított 180 millió EUR-t kiegészítő MFA II program abban nyújt segítséget Jordániának, hogy az kielégítse a nagyrészt a térség instabilitásával (ezen belül a Jordániában nagy számban megjelenő szíriai menekültekkel) összefüggésben megnövekedett külső és belső finanszírozási igényét.

Az MFA II programmal kapcsolatos egyetértési megállapodást és kölcsönmegállapodást 2017. szeptember 19-én írták alá. Az egyetértési megállapodás nagyszabású reformprogramot fogalmaz meg a makroszintű pénzügyi támogatás mindkét folyósítandó részletéhez kapcsolódóan. A feltételek közé tartoznak a következő területeken végrehajtandó reformok: i. az adórendszer átláthatóbbá tétele és az adók nagyobb mértékű beszedése; ii. az államháztartás-irányítás, a szociális védőháló és a munkaerőpiac megerősítése; iii. a befektetés és a kereskedelem megkönnyítése; iv. a vízügyi ágazat teljesítményének javítása.

A Bizottság az első, 100 millió EUR összegű részletet 2017. október 25-én bocsátotta rendelkezésre. A második részlet folyósítására nem kerülhetett sor, mivel az eddigiek során négy politikai intézkedés (a személyi jövedelemadóról szóló törvény, az adómentességek, a közbeszerzés, valamint a számvevőszéki törvény) tekintetében nem történt megfelelő előrelépés.

2.2.3Moldova

2014 novemberében nagyszabású banki csalással kapcsolatos botrány robbant ki, amely súlyos kormányzati problémákat fedett fel, majd később mindehhez politikai instabilitás társult. E fejleményekből adódóan lassult a gazdasági növekedés, Moldova nemzetközi partnerei felfüggesztették a költségvetéshez nyújtott támogatást, továbbá romlott a költségvetés helyzete és a fizetési mérleg is. Moldovában a GDP 2015-ben 0,5 %-kal csökkent, és a gazdaság csak 2016-ban növekedett 4,1 %-kal. 2017–2019-ben a gazdasági növekedés – a fogyasztás és a költségvetési ösztönzők segítségével – várhatóan a 3,5 % és 4,0 % közötti tartományban marad. Az inflációs nyomást sikerült korlátok közé szorítani, így az éves infláció 2017-ben várhatóan 6,5 %-on stabilizálódik, majd 2018-ban 4,4 %-ra mérséklődik. A külső kereslet erősödése és az árak emelkedése hozzájárult az exportnövekedéshez. A nyersanyag-importárak ismételt emelkedése, valamint a belföldi kereslet élénkülése következtében azonban romlott a folyó fizetési mérleg hiánya, amely 2017-ben a GDP 6 %-át tette ki. 2016-hoz képest 2017-ben ismét növekedtek a külföldi munkavállalók hazautalásai. Sikerült fenntartani a pénzügyi stabilitást: folyamatban vannak az ágazat megtisztítására irányuló széles körű erőfeszítések, ezen belül azok, amelyek a tulajdonosi átláthatóság és a banki diagnosztika javítását célozzák.

A 2014-es válság kapcsán Moldova támogatást kért az IMF-től, amelyet követően az IMF 2016 novemberében hagyta jóvá a 183 millió USD összegű, hároméves ECF/EFF keretet. A program második felülvizsgálatának 2017. decemberi elvégzését követően az IMF megállapította, hogy a program végrehajtása nagyjából megfelelően halad.

Moldova kormánya ezenkívül 2016 márciusában újabb makroszintű pénzügyi támogatásért fordult az Unióhoz. A Bizottság 2017. január 13-án javaslatot nyújtott be egy Moldovának nyújtandó, legfeljebb 100 millió EUR összegű, 60 millió EUR kölcsönből és 40 millió EUR vissza nem térítendő támogatásból álló makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozóan. 2017. szeptember 13-án az Európai Parlament és a Tanács elfogadta a Moldovának nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásról szóló határozatot. A támogatás segítséget kíván nyújtani Moldovának abban, hogy a következő két évben kielégíthesse fennmaradó külső finanszírozási igényének egy részét, továbbá mérsékelhesse a gazdaság fizetésimérleg- és költségvetési pozíciójának sérülékenységét.

2017. november 24-én a moldovai hatóságok aláírták az egyetértési megállapodást, a kölcsönmegállapodást és a vissza nem térítendő támogatásról szóló megállapodásokat. Moldova bejelentette, hogy végrehajtotta a három megállapodás 2018. január 18-i hatálybalépésére irányuló nemzeti eljárásokat. Az egyetértési megállapodás nagyszabású reformprogramot fogalmaz meg a makroszintű pénzügyi támogatás mindhárom folyósítandó részletéhez kapcsolódóan. A meghatározott feltételek az alábbi területeket érintik: i. a pénzügyi ágazaton belüli irányítás, a közpénzgazdálkodás, valamint a korrupció és a pénzmosás elleni küzdelem erősítését célzó reformok; ii. az energetikai ágazat reformja; iii. a szociális védőháló megerősítésére, a beruházási környezet javítására, valamint a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi megállapodás (DCFTA) végrehajtásának támogatására irányuló kiegészítő intézkedések.

2.2.4Tunézia

A 2011-es forradalom óta Tunézia gazdasági tevékenysége visszaesett, ugyanakkor egyre súlyosabb problémák tapasztalhatók az ország fizetési mérlegében is. Ez a rendszerváltást követően szükségessé vált gazdasági átalakításnak, valamint a 2015-ben végrehajtott sorozatos, az ország kulcságazatait (pl. az idegenforgalmat és a közlekedést) sújtó terrortámadásoknak tudható be. 2017-ben a tunéziai gazdaság a fellendülés jeleit mutatta: becsült GDP-növekedése 2 %-ot ért el azt követően, hogy a gazdaság két éven keresztül szinte egyáltalán nem bővült (2015-ben a növekedés 0,8 %-os, 2016-ban 1,1 %-os volt). Az év során az infláció folyamatosan erősödött, és a 2016. végi 4,2 %-hoz képest az év végére meghaladta a 6 %-ot. Az államháztartás állapota az évek során romlott, főként a kiadásoknak elsősorban a bérek terén tapasztalt növekedése miatt, amelyet nem ellensúlyozott megfelelő mértékben a bevételeknek a 2016-tól végrehajtott adóreformok hatására egyébként biztató bővülése. Az államháztartás GDP-arányos hiánya a becslések szerint 2017-ben 6 % fölötti, míg az államadósság elérhette a 70 %-ot. Az utóbbi időben szintén romlott a külső pozíció: a folyó fizetési mérleg hiánya megközelítette a GDP 10 %-át, az apadó tartalékok 2017 végén mindössze 90 napi importfedezetet jelentettek, a külső adósság pedig a GDP nagyjából 70 %-át tette ki.

Tunézia először 2013 júniusában kötött készenléti hitelmegállapodást az IMF-fel, 1,75 milliárd USD értékben. A megállapodás 2015 decemberében zárult le. A kibővített finanszírozási eszköz (EFF) keretében az IMF 2016 májusában elindította második, 48 hónapos, 2,9 milliárd USD összegű programját. A reformok késedelmes megvalósítása miatt az EFF keretében eddig mindössze két, egyenként mintegy 320 millió USD összegű részlet folyósítására került sor: az elsőre a program indításakor, a másodikra pedig az első felülvizsgálat 2017. júniusi lezárását követően. A második felülvizsgálat 2017 decemberében szakértői szintű megállapodással zárult, és azt az IMF ügyvezető igazgatósága 2018. március 23-án hagyta jóvá.

Az első, 300 millió EUR összegű MFA-műveletet (MFA I) a társjogalkotók 2014 májusában hagyták jóvá, végrehajtása 2015 márciusában kezdődött meg, az utolsó kifizetésre pedig 2017 júliusában került sor. Időközben a 2015. évi terrortámadásokat, valamint a válság súlyosbodását követően a tunéziai hatóságok az említett év augusztusában kérelmezték egy második MFA-művelet végrehajtását (MFA II). A társjogalkotók 2016 júliusában hagyták jóvá a műveletet. Az MFA II művelet 500 millió EUR összegű kölcsönből áll, amelyet három, 200, 150 és 150 millió EUR összegű részletben kell folyósítani. Az egyetértési megállapodásban foglalt feltételektől független első részletet 2017. október 25-én folyósították. A második és harmadik folyósítás feltételeként előírt politikai intézkedések olyan kiemelt reformterületeket érintettek, mint a közszolgálat és általában az államháztartás-irányítás, az adórendszer, a szociális és foglalkoztatási politika, a bankszektor, valamint az üzleti környezet. Ha valamennyi releváns intézkedés teljesül, a folyósításokra 2018 vége előtt sor kerülhet.

2.2.5Ukrajna

2014-ben és 2015-ben Ukrajna gazdasága mély recesszióba süllyedt, amelynek eredményeként az említett években a reál-GDP 6,6 %-kal, illetve 9,8 %-kal csökkent. A válság ugyan Ukrajna makrogazdasági és strukturális hiányosságait tükrözte, azt Oroszország Ukrajna keleti részében végrehajtott destabilizáló, provokatív cselekményei váltották ki, amelyek bizalomvesztéshez és az ország termelési kapacitásának sérüléséhez vezettek. A hatóságok erőteljes politikai válasza, valamint a nagyszabású nemzetközi támogatási csomag hozzájárult ahhoz, hogy az ukrán gazdaság 2016-ban (2,3 %-os bővüléssel) ismét növekedési pályára állhatott. A fellendülés 2017-ben is folytatódott: Ukrajna az év első három negyedévében 2016 azonos időszakához viszonyítva 2,3 %-os növekedést ért el. A gazdasági tevékenység 2017. évi bővülése főként a beruházások és a háztartási fogyasztás eredménye, amelyre a bérek növekedése és az árfolyam stabilizálódása nyomán kerülhetett sor. Ugyancsak javult az államháztartás fenntarthatósága: a becslések szerint a GDP-arányos államadósság 2017 végén 75,6 %-on stabilizálódott, részben a megelőző 3 évben a kormányzat költségvetési konszolidációra irányuló erőfeszítéseinek eredményeként. Ukrajna gazdasági helyzetének 2015 óta tapasztalt javulása ellenére számos külső sérülékenység továbbra is fennáll. Ennek elsődleges okai Ukrajna nemzetközi tartalékainak a vártnál lassabb feltöltése, az ország nyersanyagexport-függősége, valamint külső eladósodottságának tartósan magas szintje.

Ukrajna pénzügyi támogatás iránti kérelmére válaszul az IMF 2015 márciusában négyéves, 17,5 milliárd USD összegű kibővített finanszírozási eszközt hagyott jóvá az ország számára. Az eszköz 2019 márciusában jár le. A program keretében eddig összesen 8,5 milliárd USD folyósítása történt meg, esetenként a reformok elégtelen végrehajtása miatti jelentős késéssel. A program 2017 közepe óta tartó felülvizsgálatának lezárásához, amellyel lehetővé válhat újabb 1,9 milliárd USD folyósítása, Ukrajnának több korábbi intézkedést végre kell hajtania.

Az EU Ukrajnának nyújtott támogatása szervesen illeszkedik az IMF által összeállított nemzetközi pénzügyi csomagba, amelynek keretében az Unió 3,4 milliárd EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatást bocsátott Ukrajna rendelkezésére. Ebből 2014–2017 között 2,8 milliárd EUR folyósítása történt meg, amely az első két MFA-művelet részeként folyósított 1,6 milliárd EUR-t, valamint a harmadik MFA-művelet keretében folyósított, egyenként 600 millió EUR összegű részletet foglalja magában. A harmadik MFA-program utolsó, 600 millió EUR összegű részletének rendelkezésre bocsátása az egyetértési megállapodásban elfogadott 21 szakpolitikai intézkedés végrehajtásától függ. Ukrajna a folyósításhoz kapcsolódó politikai kötelezettségvállalások közül 17-et teljesített, ezen belül a közpénzgazdálkodás, a közigazgatás, az energetikai ágazat és az igazságszolgáltatás terén hajtott végre reformokat. Négy intézkedés végrehajtása azonban az MFA érvényességi idejének lejáratáig nem történt meg. Ezek közül kettő a korrupció elleni küzdelemhez kapcsolódó intézkedés volt, ezek egyike pedig a köztisztviselők által benyújtott vagyonnyilatkozatok ellenőrzési mechanizmusának bevezetésére vonatkozott. Az MFA harmadik részletét emiatt 2018. január 18-án törölték.

Ukrajna kérését követően a Bizottság 2018. március 9-én javaslatot terjesztett elő az Ukrajna részére 2018–2019-ben legfeljebb 1 milliárd EUR összegű, kölcsön formájában, két részletben folyósítandó makroszintű pénzügyi támogatásról.

2.3Az MFA-műveletek keretében támogatott reformok áttekintése

Az egyetértési megállapodásokban a strukturális reformokra vonatkozóan rögzített kritériumok meghatározzák azokat az intézkedéseket, amelyeket a kedvezményezett országoknak végre kell hajtaniuk annak érdekében, hogy megerősítsék makrogazdasági és pénzügyi stabilitásukat, továbbá fenntarthatóbbá tegyék fizetési mérlegüket.

A 2017-ben végrehajtott MFA-programoknál az elfogadott feltételrendszer a feltételek számát és típusát tekintve eltérő volt a keleti és déli szomszédság országai esetében. A keleti szomszédságban a leggyakoribb feltételek a közszektor irányításának javítására irányultak, ezt sorrendben az üzleti környezet javítását, az energetikai ágazatot, valamint a korrupció és a pénzmosás elleni küzdelmet célzó reformok követték. A déli szomszédság országai esetében az egyetértési megállapodások kevesebb feltételt rögzítettek, ezek jellemzően a közszektor irányításával, a szociális védelemmel és a szociális védőhálóval, valamint a munkaerőpiaccal kapcsolatos intézkedésekre irányultak.

3Az MFA-források megfelelő felhasználásának biztosítása: működési értékelések, utólagos értékelések és ellenőrzések

3.1Működési értékelések

Az uniós költségvetési rendelet követelményeinek megfelelően a Bizottság külső szakértők bevonásával működési értékeléseket végez annak érdekében, hogy kellő bizonyosságot szerezzen a kedvezményezett országban az igazgatási eljárások és a pénzügyi folyamatok működéséről.

A működési értékelések a közpénzgazdálkodási rendszerekre, mindenekelőtt a pénzügyminisztériumok és a központi bankok szervezeti felépítésére és az általuk végrehajtott folyamatokra, és konkrétan az uniós forrásokat fogadó számlák kezelésére összpontosítanak. Ezenfelül külön figyelmet szentelnek a külső ellenőrző intézmények működésének, függetlenségének, munkaprogramjainak és ellenőrzési tevékenységük hatékonyságának. Megvizsgálják továbbá a központi szintű közbeszerzési eljárásokat is.

A Bizottság 2017-ben egy működési értékelést végzett Grúzia tekintetében az új MFA-művelet előkészítése keretében. A 2017 decemberében lezárult értékelés megállapította, hogy a Grúziában zajló folyamatok kellő garanciát biztosítanak a tervezett MFA-művelet folytatásához.

3.2Utólagos értékelések

Az uniós költségvetési rendeletnek megfelelően a Bizottság az MFA-programok lezárását követően utólagos értékeléseket 7 végez a makroszintű pénzügyi támogatások hatásának vizsgálata céljából. A fő célkitűzések a következők:

I.a kedvezményezett ország gazdaságára, és különösen az érintett ország külső pozíciójának fenntarthatóságára gyakorolt hatás elemzése;

II.az uniós intézkedés hozzáadott értékének értékelése.

Az Ukrajnát érintő MFA I és MFA II művelet, valamint a Jordániára vonatkozó MFA I művelet utólagos értékeléseiről külső szerződő felek által készített jelentések 2017 végén készültek el.

Az Ukrajnát érintő MFA I és MFA II művelet utólagos értékelése megállapította, hogy a makroszintű pénzügyi támogatás – részben gyors végrehajtásának köszönhetően – kedvező hatást gyakorolt Ukrajna gazdaságára. Így különösen hozzájárult a pénzügyi helyzet stabilizálásához, és jelentős szerepet játszott a közpénzgazdálkodásra és a szociális védőhálóra irányuló reformok előmozdításában. Az MFA-programok nélkül a közkiadások számottevő visszafogása komoly negatív szociális hatással járt volna, a reál-GDP drasztikusabban esett volna vissza 2014–2015-ben, a 2016. évi növekedési ráta pedig alacsonyabb lett volna.

A Jordániát érintő MFA I művelet értékelése megállapította, hogy az IMF párhuzamosan végrehajtott programjával együttesen a makroszintű pénzügyi támogatás érdemben hozzájárult Jordánia külső pénzügyi és költségvetési pozíciójának időben történő stabilizálásához, valamint annak középtávú fenntarthatóságához. Az MFA feltételei kielégítően teljesültek, és az Unió több prioritási területén közvetetten hozzájárultak a strukturális reformok végrehajtásához. Az értékelés ugyanakkor azt is megállapította, hogy az MFA-műveletre vonatkozó határozathozatali folyamat javítható az indokolatlan késedelmek elkerülése érdekében.

3.3Ellenőrzések

Az Európai Számvevőszék két különjelentést adott ki, amelyekben értékelte az Ukrajnának és Tunéziának nyújtott uniós támogatást. A jelentések összességében kedvezően ítélték meg a makroszintű pénzügyi támogatást, az arra vonatkozóan megfogalmazott ajánlásaikat a Bizottság elfogadta.

2016 decemberében a Számvevőszék különjelentést adott ki az Ukrajnának nyújtott uniós támogatásról, amelyben vizsgálta a költségvetési támogatást és a makroszintű pénzügyi támogatást is 8 . A jelentés megállapította, hogy az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás részben eredményesen támogatta Ukrajna megfelelően kormányzott országgá történő átalakulását, amelynek érdekében 2007–2015 között a közpénzgazdálkodás, a korrupció elleni küzdelem, valamint a gázágazat területén történtek intézkedések. A makroszintű pénzügyi támogatást illetően a jelentés szerint „az Ukrajna nehéz pénzügyi helyzetének kezelésére ígért támogatás gyors folyósítására a legeredményesebb eszköz a Bizottság által irányított makroszintű pénzügyi támogatás volt”. Az MFA folyósításainak elhalasztása ugyancsak hozzájárult ahhoz, hogy a programhoz kapcsolódó egyes feltételek megfelelően teljesülhessenek. A jelentés egyúttal rámutatott arra is, hogy egyes esetekben az MFA feltételeinek meghatározása, valamint azok teljesülésének értékelése túlságosan széles körű mérlegelési jogkört biztosított. A jelentés öt ajánlást fogalmazott meg az uniós támogatás javítása érdekében: i. nagyobb hangsúlyt kell helyezni a közpénzgazdálkodásra; ii. javítani kell a pénzügyi támogatás feltételeinek kidolgozását és annak kifizetését; iii. erősíteni kell az uniós támogatás megvalósításának monitoringját; iv. nagyobb hangsúlyt kell helyezni a reformok eredményes végrehajtására és fenntarthatóságára; v. lépéseket kell tenni az Ukrajnának a gázágazatban nyújtott uniós támogatás eredményesebbé tételére.

Az ajánlások nyomán a Bizottság pontosabban és célzottabban határozta meg a politikai célkitűzéseket, és továbbra is arra törekszik, hogy a kedvezményezett ország pénzügyi szükségleteinek kielégítése mellett támogassa azokat az alapvető reformokat, amelyek ismét fenntartható pályára állítják az ország gazdaságát.

2017 márciusában a Számvevőszék különjelentést adott ki a Tunéziának nyújtott uniós támogatásról, amelyben vizsgálta a költségvetési támogatást és a makroszintű pénzügyi támogatást is 9 . A jelentés megállapította, hogy az uniós finanszírozás jelentős mértékben hozzájárult a demokratikus átmenethez és a gazdasági stabilitás létrejöttéhez Tunéziában, továbbá azt, hogy az MFA-hitel a késedelmes folyósítás ellenére értékes finanszírozási forrásokhoz biztosított hozzáférést. A jelentés ajánlásokat fogalmazott meg az uniós támogatás javítása érdekében. A makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozóan a Számvevőszék ajánlása szerint a Bizottságnak a társjogalkotókkal közösen meg kell vizsgálnia, hogy milyen lehetőségek állnak rendelkezésre a későbbi MFA-programok jóváhagyási eljárásainak felgyorsítására, főként ami a sürgősségi finanszírozást illeti.

A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a Tunéziának nyújtott MFA-hitelek késedelmes folyósítását több külső tényező együttesen okozta, amelyek közül egyeseket az Unió nem tudott befolyásolni. A Bizottság ugyanakkor elismeri, hogy többet is lehet tenni a támogatás gyorsabb folyósításáért, és továbbra is együttműködik a társjogalkotókkal a határozathozatali folyamat hatékonyságának javításában.

4Az MFA-eszközhöz kapcsolódó általános fejlemények

4.1Az MFA-eszköz működése

Az Európai Parlament és a Tanács makroszintű pénzügyi támogatással kapcsolatos 2013. évi közös nyilatkozata 10 kiemeli a támogatás makrogazdasági és pénzügyi jellegét, és egyértelműen kimondja, hogy a támogatás „[c]élja, hogy segítséget nyújtson külső finanszírozási nehézségekkel küzdő, ilyen támogatásra jogosult országok és területek számára a fenntartható külső egyenleg helyreállításához. A támogatás alátámasztja a fizetési mérleg javítását célzó, erőteljes kiigazítási intézkedéseket és strukturális reformokat tartalmazó szakpolitikai programok végrehajtását, elsősorban a programozási időszak alatt, továbbá megerősíti az Unióval kötött megállapodások és az Unióval közösen kialakított programok végrehajtását.”

A közös nyilatkozat 6. a) alapelve értelmében „[a] makroszintű pénzügyi támogatás nyújtásának előfeltétele, hogy az arra jogosult ország vagy terület tartsa tiszteletben a hatékonyan működő demokratikus mechanizmusokat, többek között a többpárti parlamentáris rendszert és a jogállamiságot, valamint garantálja az emberi jogok tiszteletben tartását.” Az MFA-művelet életciklusa során a Bizottság az Európai Külügyi Szolgálattal együttesen figyelemmel kíséri e politikai előfeltételek teljesülését, és az egyes folyósítások ettől függően hajthatók végre.

2017-ben a Moldovára és Grúziára vonatkozó új javaslatok jogalkotási folyamata során a társjogalkotók a 2013. évi közös nyilatkozatban elfogadott mintán alapuló bizottsági javaslathoz képest részletesebben szabályozták az említett politikai előfeltételeket.

A politikai előfeltételekre helyezett nagyobb hangsúly következtében elhúzódott a határozathozatali folyamat, így a makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó határozatok elfogadása hosszabb időt vett igénybe. Ez veszélybe sodorta a makroszintű pénzügyi támogatás azon fő célkitűzését, hogy fizetésimérleg-támogatást nyújtson olyan válsághelyzetben, amikor arra a legnagyobb szükség van (lásd az Európai Számvevőszék említett különjelentését a Tunéziának nyújtott uniós támogatásról).

A Bizottság a probléma megoldása céljából kísérletet tett a társjogalkotókkal való együttműködésre, amelynek keretében megkísérelte feltárni a jelenlegi határozathozatali folyamat eredményesebbé és hatékonyabbá tételének lehetőségeit.

A Bizottság fontosnak tartja, hogy az intézmények továbbra is betartsák az alapelveket, ezért az Európai Parlament és a Tanács makroszintű pénzügyi támogatásról szóló 2013. évi közös nyilatkozatán alapuló jogi szövegeket dolgozott ki.

A makroszintű pénzügyi támogatással kapcsolatos információk megosztásában az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal szembeni, az Európai Parlament és az Európai Bizottság közötti kapcsolatokról szóló keretmegállapodás 9. cikke szerinti egyenlő bánásmód elvének teljes körű érvényesítése érdekében a Bizottság és a Nemzetközi Kereskedelmi Bizottság 2017-ben új megoldást alakított ki. Megállapodtak abban, hogy a Bizottság és a Nemzetközi Kereskedelmi Bizottság részéről is technikai kapcsolattartót jelölnek ki. E kapcsolattartók gondoskodnak arról, hogy a Bizottság az Európai Parlament és a Tanács részére azonos időben megküldjön minden dokumentumot, különös tekintettel azokra a „nem komitológiai” dokumentumokra, amelyek terjesztése nem a bizottsági eljárásokról vezetett nyilvántartáson keresztül történik.   

4.2A jövőben várható fejlemények: makroszintű pénzügyi támogatás a következő többéves pénzügyi keretben

Mivel az EU szomszédsága geopolitikai és gazdasági szempontból továbbra is instabil, az EU makroszintű pénzügyi támogatása iránti igény a következő években is jelentős marad. Ezzel összefüggésben a Bizottság a 2014–2020 közötti többéves pénzügyi keret félidős értékelése részeként a társjogalkotók által jóváhagyott javaslatot tett a makroszintű pénzügyi támogatás eszközének megerősítésére, és ennek megfelelően az MFA éves hitelezési kapacitásának a jelenlegi 500 millió EUR-ról 2 000 millió EUR-ra történő növelésére.

A Bizottság 2018. május 2-án a 2020 utáni többéves pénzügyi keretről szóló közleményt fogadott el. Az Unió külső tevékenységét illetően vannak a meglévő eszközök jelentős egyszerűsítésére vonatkozó tervek, amelyek célja az uniós tevékenység jobb kommunikációja, az átfedések elkerülése, a folyamatok kevésbé nehézkessé tétele, a hatékonyság és a komplementaritás javítása, valamint az uniós hozzáadott érték jobb alátámasztása. Javaslat született arra, hogy a 2014–2020 közötti többéves pénzügyi keret több eszközét az új Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz (NDICI) részeként vonják össze. Az egyes MFA-műveletek aktiválása ugyanakkor továbbra is szükség szerint, külön ad-hoc határozatok alapján történik majd, mivel elismert igény, hogy az MFA-műveletekkel kapcsolatos határozathozatali folyamatnak elkülöníthetőnek kell maradnia. A makroszintű pénzügyi támogatásra tehát a továbbiakban is a rendes jogalkotási eljárás lesz az irányadó, amely szerint az egyes műveletekre vonatkozóan az Európai Parlament és a Tanács jóváhagyása szükséges. Ezzel egyidejűleg az MFA-hitelekkel kapcsolatos garancianyújtás fedezetét az NDICI keretében létrehozandó új, külső tevékenységre vonatkozó garancia biztosítja, amely a tervek szerint magában foglalja majd a jelenlegi, külső fellépésekre vonatkozó garanciaalapot is. Ezenfelül a makroszintű pénzügyi támogatás keretében továbbra is vissza nem térítendő támogatásban részesülnek a jogosult, fokozottan sérülékeny országok.

5Új támogatás iránti kérelmek és a Bizottság készülő javaslatai – költségvetési helyzet

Az MFA-műveletekre vonatkozó 2018. évi program a következő:

I.a folyamatban lévő MFA-műveletek végrehajtása a fent ismertetetteknek megfelelően. Ide tartozik az előírt feltételek teljesítésétől függően a Jordániára vonatkozó MFA II és a Tunéziára vonatkozó MFA II művelet utolsó részletének folyósítása, valamint a Moldovára vonatkozó művelet folyósításának megkezdése;

II.a Grúziát érintő MFA III művelet jóváhagyása és végrehajtása, a támogatás első két részletének várható folyósítása;

III.az Ukrajna számára biztosított új MFA IV program jóváhagyása, megvalósításának megkezdése.

A makroszintű pénzügyi támogatások teljes folyósított összege 2018-ban várhatóan 995 millió EUR lesz, szemben a 2017-ben folyósított 1,01 milliárd EUR-val.

Az alábbi táblázat áttekintést nyújt a 2016., 2017. és 2018. évi (előzetes adatok) MFA vissza nem térítendő támogatásokkal kapcsolatos kötelezettségvállalásokról és kifizetésekről. A 2018-ra vonatkozó előrejelzés csupán tájékoztató adatokat tartalmaz és csak azokra az MFA-műveletekre terjed ki, amelyek esetében a Bizottság határozatra irányuló javaslatot tett, vagy a határozatot a társjogalkotók jóváhagyták.

Végül, a korábbi kötelezettségvállalásokkal összhangban a Bizottság 2018-ban folytatja a jelenleg valamely IMF-program keretében kifizetésben részesülő, jogosult országok – mindenekelőtt Jordánia és Tunézia – finanszírozási szükségleteinek vizsgálatát, és indokolt esetben további MFA-műveletekre tesz javaslatot ezen országok számára.

(1)

A fejlődő országok közé nem tartozó harmadik országoknak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatás jogalapja az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 212. cikke.

(2)

Az Európai Parlament és a Tanács 778/2013/EU határozata (2013. augusztus 12.) a Grúziának nyújtandó további makroszintű pénzügyi támogatásról (HL L 218., 2013.8.14., 15. o.).

(3)

Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/2371 határozata (2016. december 14.) a Jordán Hásimita Királyságnak nyújtandó további makroszintű pénzügyi támogatásról (HL L 352., 2016.12.23., 18. o.).

(4)

Az Európai Parlament és a Tanács 534/2014/EU határozata (2014. május 15.) a Tunéziai Köztársaságnak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásról (HL L 151., 2014.5.21, 9. o.).

(5)

Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/1112 határozata (2016. július 6.) a Tunéziának nyújtandó további makroszintű pénzügyi támogatásról (HL L 186., 2016.7.9., 1. o.).

(6)

Az Európai Parlamenti és a Tanács (EU) 2015/601 határozata (2015. április 15.) az Ukrajnának nyújtott makroszintű pénzügyi támogatásról (HL L 100., 2015.4.15., 1. o.).

(7)

Az utólagos értékelések a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság weboldalán érhetők el: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm

(8)

A jelentés az alábbi címen érhető el: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_32/SR_UKRAINE_EN.pdf

(9)

A jelentés az alábbi címen érhető el: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_3/SR_TUNISIA_EN.pdf

(10)

Az Európai Parlament és a Tanács által a Grúziának nyújtandó további makroszintű pénzügyi támogatásról szóló 2013. augusztus 12-i 778/2013/EU határozattal egy időben elfogadott közös nyilatkozat.