EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel,2017.11.15.

COM(2017) 751 final

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért haladásról

{SWD(2017) 701 final}

1.    BEVEZETÉS

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmust 2007-ben, Románia Európai Unióhoz való csatlakozásakor hozták létre 1 . Célja, hogy kezelje az igazságügyi reform, valamint a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén fennálló hiányosságokat. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus létrehozása óta az annak keretében készült jelentések arra törekedtek, hogy célzott ajánlások révén támogassák a román hatóságokat erőfeszítéseik összpontosításában és bemutassák az elért haladást. Amint azt a Tanács hangsúlyozta 2 , az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus akkor zárul le, amikor a Romániára vonatkozó összes négy értékelési kritérium kielégítő mértékben teljesül.

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült 2017. januári jelentésben 3 a Bizottság áttekintést nyújtott az elért haladásról, a még megoldandó kihívásokról és az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus célkitűzéseinek megvalósításához szükséges kulcsfontosságú további lépésekről. E célból a Bizottság tizenkét kulcsfontosságú ajánlást tett, melyek teljesülése az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus folyamatának lezárását eredményezi. A jelentés kiemelte, hogy a folyamat gyorsasága attól függ majd, hogy Románia milyen ütemben lesz képes visszafordíthatatlan módon teljesíteni az ajánlásokat, és attól, hogy elkerülhetők-e azok a negatív lépések, amelyek veszélyeztetik az elmúlt 10 évben elért haladást.

Ezért az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus jelen szakaszában ez a jelentés a 2017. januári jelentésben meghatározott ajánlások teljesítése terén elért haladást ismerteti. A korábbi évekhez hasonlóan ez a jelentés a román intézményekkel való szoros együttműködés, valamint a civil társadalom és más érdekelt felek – beleértve a többi tagállamot is – hozzájárulása alapján, a Bizottság által végzett alapos elemzés eredményeként készült el.

Az Unió helyzetét értékelő, 2017. szeptemberi beszédében Juncker elnök hangsúlyozta a jogállamiság és a független bíróságok fontosságát 4 : e két elem elengedhetetlen nemcsak az együttműködési és ellenőrzési mechanizmusban résztvevő tagállamok, hanem az összes uniós tagállam számára is. Ez hangsúlyozza, hogy fontos elkerülni a különböző állami struktúrák közötti konfrontatív légkört, aminek káros következményei lehetnek a bíróságok függetlenségére. A 2017. januári jelentés említi ezt a problémát, mely továbbra is fennállt a mostani jelentésben vizsgált időszakban.

A Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében 2007 óta elért haladás, valamint a 2017. januári jelentés óta elért haladás elemzése alapján a Bizottságnak továbbra is az a véleménye, hogy az állami intézmények közötti lojális együttműködés, valamint a már elért eredmények mellett kitartó, határozott politikai irányítás és az igazságszolgáltatás függetlenségének tiszteletben tartása révén Románia a közeljövőben képes lesz teljesíteni az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében meghatározott, még teljesítendő ajánlásokat.

A Bizottság 2018 végére tervezi az elért haladás értékelését, és készen áll arra, hogy további segítséget nyújtson Romániának a még hátralévő ajánlások teljesítéséhez a haladás visszafordíthatatlanságának megerősítése, és ezáltal a mechanizmus lezárása céljából.

2.    ÁLTALÁNOS HELYZET

A 2017. januári jelentésben az elmúlt tíz évre visszatekintve összességben elmondható, hogy Románia jelentős haladást ért el az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus értékelési kritériumainak való megfelelés terén. Számos kulcsfontosságú intézmény kezdte meg működését és több fontos jogszabály lépett hatályba. A polgári és büntető törvénykönyvek reformja közel került a lezáráshoz. A jelentés megerősítette, hogy Románia igazságszolgáltatási rendszerét alapjaiban megreformálták és a bíróságok újfent bizonyították a szakmaiságukat, a függetlenségüket és az elszámoltathatóságukat. A jelentésben megemlítenek számos belső biztonsági intézkedést, melyek célja az eddig elért eredmények hirtelen visszafordításának megakadályozása. A 2017. januári jelentés tizenkét kulcsfontosságú ajánlása a még fennálló, azonosított hiányosságok kezelését szolgálta. Az ajánlások többsége a román hatóságok felelősségét és elszámoltathatóságát, valamint az eredmények visszafordíthatatlanságának biztosításához szükséges belső biztosítékokat helyezi előtérbe.

A román kormány elfogadta ezt a megközelítést és ismételten megerősítette elkötelezettségét az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében tett ajánlások teljesítése mellett. A parlamentben a parlamenti többség és az ellenzék is hajlandóságot mutatott a konstruktív párbeszédre és pozitív választ adott bizonyos ajánlásokra.

Annak ellenére, hogy a kormány elkötelezett az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus mihamarabbi lezárása mellett, a politikai helyzet kihatott az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült 2017. januári jelentésben meghatározott ajánlások teljesítésére. A 2017. januári jelentés óta eltelt kilenc hónapos időszakban Romániában két kormány volt hivatalban, és az állam hatalmi ágai (parlament, kormány, igazságszolgáltatás) közötti növekvő feszültségek egyre nehezebbé tették közöttük az együttműködést.

Emellett az olyan események, mint pl. 2017 januárjában annak a sürgősségi kormányrendeletnek az előző kormány általi elfogadása, mely megszüntette bizonyos korrupciós bűncselekmények – pl. a hivatali visszaélés – büntetendőségét, valamint a közkegyelemről szóló törvényre vonatkozó javaslat 5 , nagy mértékben veszélyeztették az igazságszolgáltatási intézmények által a korrupció elleni küzdelem terén elért pozitív haladást és a folyamatosan jó eredményeket. Románia-szerte tüntetésekre került sor az említett intézkedések ellen. Bár a sürgősségi kormányrendeletet a kormány nem léptette hatályba és a parlament is visszavonta, ezek az események további aggályokat keltettek a nyilvánosságban.

Augusztus óta vita tárgyát képezik az igazságszolgáltatási törvényekkel kapcsolatban javasolt felülvizsgálatok is. A Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa a vele folytatott konzultációt követően két alkalommal is elutasított tervezeteket arra hivatkozva, hogy azok érinthetik az igazságszolgáltatás függetlenségét 6 . Románia elnöke és a civil társadalom is hangot adott aggályainak. A román bírók többsége petíciót írt alá, melyben követelték a Legfelsőbb Tanács véleményének tiszteletben tartását. A bírók és az ügyészek jogállását, továbbá a bíróságok, az ügyészségek és a Legfelsőbb Tanács szervezetét és működését három, 2004-ben hozott igazságszolgáltatási törvény szabályozza. A törvényeknek közvetlen hatása van a bíróságok függetlenségére és a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatási rendszerre, és a törvények a jelenlegi formájukban fontos szerepet töltöttek be a Bizottság legutóbbi januári pozitív értékelésében. Néhány javasolt módosítás olyan kérdésekre irányult, mint az Igazságügyi Felügyelőség szerepe és a bírók személyes felelőssége, valamint a vezető ügyészek kinevezése: ezek mind olyan kérdések, melyek érintik az igazságszolgáltatás függetlenségét, és kérdéseket vetnek fel a 2017. januári jelentés részét képező, az igazságszolgáltatási rendszer függetlensége terén elért haladás értékelésének esetleges felülvizsgálatával kapcsolatban. A bírói kar és a civil társadalom egyes szereplőinek erősen negatív reakciója kiemelten az igazságszolgáltatás függetlenségének kérdésére irányult.

Döntő fontosságú lesz, hogy a kormány és a parlament képes lesz-e biztosítani a jogalkotási folyamat nyitottságát, átláthatóságát és konstruktivitását az igazságszolgáltatási törvényeket illetően. Általában véve egy olyan folyamat, amely során kellőképpen figyelembe veszik és értéknek tekintik az igazságszolgáltatás függetlenségét és a bírói kar véleményét 7 , és figyelembe veszik a Velencei Bizottság véleményét, előfeltétele a reform fenntarthatóságának és fontos eleme az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében meghatározott értékelési kritériumok teljesítésének.

A bírói kart érő bírálatok továbbra is problematikus elemei a nyilvános vitának 8 . Ez ellentmond a Magisztratúra reformok előre vitelében betöltött szerepére vonatkozó pozitív bizottsági megállapításoknak 9 , melyeket a Tanács támogatott 10 , valamint a bírói kar függetlensége tiszteletben tartásának. A jogerős bírósági ítéletek elfogadása és tiszteletben tartása, valamint annak lehetővé tétele, hogy a bírók akadálytalanul elláthassák feladataikat, döntő fontosságú többek között a januári jelentésben meghatározott feltétel teljesítéséhez.

3.    AZ EGYÜTTMŰKÖDÉSI ÉS ELLENŐRZÉSI MECHANIZMUS ÉRTÉKELÉSI KRITÉRIUMAINAK TELJESÍTÉSE TERÉN ELÉRT HALADÁS ÉRTÉKELÉSE AZ EGYÜTTMŰKÖDÉSI ÉS ELLENŐRZÉSI MECHANIZMUS KERETÉBEN KÉSZÜLT 2017. JANUÁRI JELENTÉSBEN MEGHATÁROZOTT AJÁNLÁSOK ALAPJÁN

3.1.    Az első értékelési kritérium: Független igazságszolgáltatás és igazságügyi reform

3.1.1.    Független igazságszolgáltatás

Kinevezések

Januárban a Bizottság megismételte ajánlását, melyben átlátható és érdemeken alapuló rendszer bevezetését javasolta a vezető ügyészek kinevezéséhez, ami elégséges lenne a politikai befolyás kizárásához. A vezető ügyészek kinevezési eljárása fontos része volt az igazságszolgáltatási törvényeket érintő javasolt módosítások körüli, augusztus óta zajló vitának. A Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa a kinevezési eljárásról első negatív véleményt alkotott szeptemberben, a jelenlegi tervezet további módosításokat tartalmaz a kinevezési eljárást illetően.

A Velencei Bizottság elismerte, hogy különböző modellek léteznek a főügyészi pozícióra (vagy a hasonló, vezető ügyészi pozíciókra) való kinevezésre. Ugyanakkor hangsúlyozta, hogy törekedni kell a modellek közötti megfelelő egyensúlyra „a nyilvánosság bizalmának, valamint a bírói kar és a jogi szakma iránti tisztelet visszanyerése érdekében.” 11 Vita tárgyát képezte az elnök szerepe, továbbá az igazságügyi miniszter jelöltek kinevezésével kapcsolatos mérlegelési mozgástere, csakúgy, mint az a kérdés, hogy mekkora mértékben lenne alkalmazandó ugyanaz a kinevezési és elbocsátási eljárás az ügyészség alacsonyabb vezetői szintjein.

A januári ajánlás szerint igénybe kell venni a Velencei Bizottság segítségét, hogy le lehessen zárni ezt a hosszan tartó vitát 12 . Az ajánlás változatlanul előírja Romániának, hogy kérje ki a Velencei Bizottság tanácsát.

Az említett ajánlás teljesítéséhez még szükséges megfelelő garanciákat biztosítani az átláthatóság, a függetlenség, továbbá a fékek és ellensúlyok tekintetében, még ha a végső döntés politikai szinten marad is.

Magatartási kódexek

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elkészült legutóbbi jelentés óta a média keményen bírálta az igazságszolgáltatási rendszert és a bírókat. Ez megerősíti azon ajánlások indokoltságát, amelyek az igazságszolgáltatás függetlenségének és a bírósági határozatok jogerősségének megkérdőjelezésével felérő cselekmények visszaszorítását célozzák. A probléma orvoslására kísérletek történtek a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa előtt, illetve olyan bírók által, akik a saját ügyeiket bíróság elé vitték. A Bizottság azonban a probléma intézményi szintű elismerését ajánlotta, továbbá intézkedések meghozatalát a probléma megoldására. Ez képezi az alapját a parlamenti képviselők magatartási kódexére vonatkozó ajánlásnak. A kódex rendelkezéseket tartalmazna az igazságszolgáltatás függetlenségének tiszteletben tartására vonatkozóan.

A parlament 2017. október 11-én magatartási kódexet fogadott el. Pozitív lépés, hogy a kódexbe belefoglalták a hatáskörök szétválasztásának tiszteletben tartására vonatkozó tág rendelkezést. Bár a kódex nem követte a Bizottság ajánlását, mely szerint kifejezetten hivatkozni kell az igazságszolgáltatás függetlenségére, a kódex végrehajtása – eltérő módokon – ugyanazzal az eredménnyel járna. A következő lépésben ezért meg kell várni, hogy a kódex hogyan befolyásolja a kódexben előírt határokat átlépő intézkedések meghatározását és az ilyen esetekben meghozandó lépéseket. A magatartási kódexet illetően előnyös lenne például, ha azt olyan iránymutatások, figyelemfelkeltő intézkedések és példák kísérnék, amelyek ismertetik, hogyan kell eljárni konkrét helyzetekben 13 , így a segítségével eredményesen visszaszoríthatók a bírókat érő nyilvános bírálatok és növelhető az igazságszolgáltatás iránti tisztelet és a bírósági határozatok betartása. Például elvárható lesz, hogy minden olyan esetet követően, amikor a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa bírót vagy az igazságszolgáltatási rendszert bíráló, parlamenti képviselő által tett kijelentést ítél el, a parlament értékelné, hogy megsértették-e a kódexet.

A januári jelentés azt is javasolta, hogy a kormánynak magatartási kódexet kellene elfogadnia a miniszterek tekintetében is. 2017 júliusában az újonnan kinevezett kormány miniszterekre vonatkozó magatartási kódexet fogadott el, mely hasonló rendelkezést tartalmaz a hatáskörök szétválasztására vonatkozóan.

Ezért fontos, hogy a gyakorlatban is alkalmazzák a magatartási kódexeket a parlamenti képviselők és a kormány bírói kart érintő bírálataira való reagálás során.

3.1.2.    Igazságügyi reform

Új törvénykönyvek

2017-ben több fejlemény is történt a büntető törvénykönyv és a büntető eljárásjogi törvénykönyv tekintetében. Míg e fejlemények közül néhány a bizottsági ajánlásokat alátámasztó célokat szolgálja, mások akadályozták annak a célkitűzésnek a megvalósítását, hogy a törvénykönyvek reformja során nagyobb mértékű kiszámíthatóságot és stabilitást kell biztosítani. Megemlítendő, hogy a büntető törvénykönyvvel és a büntető eljárásjogi törvénykönyvvel kapcsolatban folytatott számos vita fókuszában a magas szinten elkövetett korrupciós bűncselekményekkel kapcsolatos rendelkezések állnak.

Még nem teljesült a román büntető törvénykönyvet és a büntető eljárásjogi törvénykönyvet érintő reform jelenlegi szakaszának lezárására vonatkozó ajánlás. A parlament eddig a kormány által 2016-ban előterjesztett, az igazságügyi hatóságokkal folytatott konzultációk eredményeként született módosítás-tervezetek közül egyet sem fogadott el 14 . A parlament ugyanakkor elfogadott más büntetőtörvénykönyv-módosításokat, nevezetesen azokat, amelyek megszüntetik az összeférhetetlenség büntetendőségét 15 .

A gyors egymásutánban született, a törvénykönyvek rendelkezéseit alkotmányellenesnek nyilvánító alkotmánybírósági határozatok is veszélyeztették a stabilitást. Az Igazságügyi Minisztérium ennek megoldása érdekében konzultációkba kezdett az igazságügyi hatóságokkal, a jogi szakmában dolgozókkal és a civil társadalommal. A kormány jelezte, hogy szándékában áll elfogadni a vonatkozó módosításokat. Azonban egyik javaslatból sem lett jogszabály-módosítás, és az ilyen késések eltérő értelmezésekhez vezethetnek. Az alkotmánybírósági határozatokban foglaltakat tükröző törvények gyors és következetes, a módosítás-tervezetek elkészítésének minőségét nem sértő elfogadását fontos prioritásként kellene kezelni. A kormány hangot adott azon szándékának, hogy az alkotmánybírósági határozatokra épülő módosítások egész sorát kívánja kidolgozni.

Az ajánlás tartalmazza továbbá a polgári perrendtartás reformjának lezárását. 2016 decemberében új határidőt – 2019. januárját – határoztak meg a polgári perrendtartás még nem hatályos rendelkezéseinek hatályba léptetésére. Az igazságügyi miniszter, a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa és a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék jelenleg egyeztetéseket folytat egymással. Meghozták az első lépéseket, melyek biztosítják az új tanácsi kamarákhoz szükséges infrastruktúrát, és az igazságügyi miniszter véglegesíti a tervet a kormány általi elfogadás céljából. Az alkotmánybíróság határozatai is kihívások elé állítják a polgári törvénykönyv és a polgári perrendtartás stabilitását. Pontosabban, az alkotmánybíróság egyik közelmúltbeli határozata, mely a másodfokon történő fellebbezés lehetőségének korlátozását szolgáló, korábban érvényes küszöbre vonatkozott, jelentős további munkaterhet róna a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszékre 16 . Az igazságügyi miniszter jelenleg keresi azokat a megoldásokat, amelyekkel csökkenthető lenne a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszékre nehezedő munkateher, több ügy alacsonyabb szintű bíróságoknak történő átadása révén. Már most magas a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszékre nehezedő munkateher, a januári jelentés hangsúlyozta a semmítés és a jogértelmezés terén végzett munkájának fontosságát 17 .

A jogalkotási folyamat átláthatósága és kiszámíthatósága az igazságügyi reformmal kapcsolatos és a korrupció elleni jogszabályokat illetően

Az érintettek a januári jelentés óta több esetben is hangot adtak aggályaiknak a kormány vagy a parlament által kezdeményezett jogalkotási folyamatok átláthatóságával és kiszámíthatóságával kapcsolatban. A parlament számos intézkedést és módosítást fogadott el konzultáció vagy nyilvános vita nélkül, vagy ilyenre csak kevés alkalommal adott lehetőséget 18 . Előterjesztettek más problematikus és nem összehangolt javaslatokat, és noha ezek közül sok elakad a parlamenti folyamatban, az a tény, hogy még mindig tárgysorozatban vannak, jelentős mértékben növeli a bizonytalanságot: a példák közé tartozik a közkegyelemről szóló törvény, vagy a bírók felelősségéről szóló törvény.

Ebben a civil társadalomnak is fontos szerepe volt, aggályaikban hangsúlyozták a módosítások igazságügyi reformra és a korrupció elleni küzdelemre gyakorolt lehetséges következményeit. Az igazságszolgáltatási törvényekkel kapcsolatos jelenlegi viták segíteni fogják annak megítélését, hogy a bírók és más érintettek milyen mértékben adhatnak hangot jogos érdekeiknek, és azokat kellőképpen figyelembe veszik-e majd a végső határozatokban.

E helyzet megoldására az egyik kezdeményezést a Szenátus Jogi Bizottságának Elnöke tette, aki felkérte az igazságügyi minisztert és a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsát, hogy alakítsanak ki állandó párbeszédet az állami intézmények között a büntető törvénykönyvre, a büntető eljárásjogi törvénykönyvre és más fontos jogszabályokra vonatkozó módosításokról. A cél egy olyan kiszámítható módosítási folyamat létrehozása volt, mely biztosítja a vitát és a nyilvános konzultációt. A parlament felkarolta az ötletet és október elejével létrehozta az igazságszolgáltatást érintő rendszerezéssel, egységesítéssel és a jogalkotás stabilitásának biztosításával foglalkozó parlamenti szakbizottságot.

A 4. ajánlás teljesítéséhez az említett szakbizottságnak bizonyítania kell, hogy képes bizalmat teremteni a parlament, a kormány és az igazságszolgáltatás között, és előmozdítani a konstruktív együttműködést a kulcsfontosságú jogszabályokat illetően. A szakbizottságnak lehetősége van arra, hogy eloszlassa a törvénykönyvekkel és a 3. ajánlással kapcsolatos bizonytalanságot a módosítások egyetértésen alapuló elfogadása révén, megőrizve az említett négy törvénykönyvet érintő reformokra épülő eredményeket. A szakbizottság elősegítheti továbbá egy olyan következetes folyamat biztosítását, amely jogbiztonságot nyújt az alkotmánybíróság határozatai alapján.

A bírósági határozatok tiszteletben tartása

Ez az ajánlás az államot elmarasztaló olyan bírósági határozatok végrehajtására vonatkozik, amelyek kimondják, hogy egy közintézménynek pénzösszeget kell kifizetnie, vagy valamilyen intézkedést kell tennie. Az igazságügyi miniszter elismerte, hogy döntő fontosságú az államot elmarasztaló valamennyi bírósági határozat eredményes végrehajtása.

Augusztus végén Románia aktualizálta az Európa Tanács számára készített 2016. évi cselekvési tervét abból a célból, hogy kezelje az Emberi Jogok Európai Bírósága által azonosított, az állam ellen hozott bírósági határozatok végrehajtásának elmaradását okozó strukturális problémákat 19 .

E cselekvési terv végrehajtása jelentősen hozzájárulna az 5. ajánlás teljesítéséhez. Az említett ajánlás végrehajtása terén elért haladás mértékének értékelése céljából a Bizottság várja az azonosított problémák kezelését célzó konkrét megoldásokat és azok részletes ütemtervét.

Az ezen ajánlás teljesítéséhez szükséges másik intézkedés a közigazgatáson belül olyan eljárások kidolgozása, amelyek biztosítják, hogy a közigazgatási intézmények következetesen alkalmazzák a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék jogerős fellebbezési határozatával vagy értelmező határozatával zárult ügyekhez hasonló esetekben a bíróságok által alkalmazott megoldásokat. Egy ilyen eljárás csökkentené a bíróság elé vitt esetek ismétlődésének kockázatát és növelné a polgárok és a vállalkozások bizalmát a közigazgatási intézmények által hozott határozatok iránt.

Az igazságszolgáltatási rendszer strukturális reformjai

Az év elejei késést követően 2017 júniusában és szeptemberében összeült a stratégiai igazságügyi irányítással foglalkozó tanács. Az utolsó ülésen döntés született az igazságszolgáltatás fejlesztéséről szóló stratégiára (2015–2020) vonatkozó cselekvési terv átfogó nyomon követéséről és végrehajtásáról, melyről negyedévenként jelentés készül. Néhány igazságügyi intézmény arról számolt be, hogy már végrehajtják a cselekvési tervet. Az Igazságügyi Minisztérium sikerrel pályázott uniós strukturális forrásokra a cselevési terv finanszírozása céljából. Ezeket a lépéseket határozottan nyomon kell követni, és rendszeresen igénybe kell venni a valódi koordinációs testületként működő tanácsot az igazságszolgáltatási rendszer működését érintő közös kérdésekkel kapcsolatos párbeszéd és együttműködés előmozdítása érdekében.

A Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának átláthatósága és elszámoltathatósága

2017. január 6-án az új tanács megkezdte működését 20 . Az új tanácsnak kihívásokat jelentő körülményekkel kellett szembenéznie. A tanács ugyanakkor bizonyította, hogy ebben a nehéz környezetben határozatképes, például februárban negatív véleményeket fogalmazott meg a sürgősségi kormányrendeletről, szeptemberben és novemberben pedig az igazságszolgáltatási törvények módosításairól. A tanácsnak továbbá meg kellett védenie a bírók, elsősorban az ügyészek függetlenségét és jó hírnevét, és szembe kellett néznie a más állami intézmények által, ugyanazon bírók ellen többszörösen benyújtott fegyelmi vagy vezetői panaszokkal. A tanács teljesítette feladatait és bizonyította az intézmény szilárdságát és ellenálló képességét.

Az ajánlásnak megfelelően a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa 2017 februárjának végén meghatározta a 2017–2022 közötti időszakra szóló megbízatásával kapcsolatos prioritásait. Ezek kiindulási alapot nyújtanak az intézmény elszámoltathatóságának előmozdításához. A tanács intézkedéseket hozott az átláthatóság és a nyitottság előmozdítására, pl. új weboldalt hozott létre, és lehetővé tette a tanács ülésein való közvetlen részvételt a bíróságok, a bírók szakmai szervezetei és a nem kormányzati szervezetek képviselői számára. A tanács megszervezte a bíróságokkal és az ügyészségekkel jelenleg zajló konzultációkat is, melyek fontos kommunikációs és konzultációs csatornaként működnek. A tanács egy kollektív programon és stratégián is dolgozik, mely kiterjed többek között a tájékoztatásra, az igazságszolgáltatásról kialakult nyilvános kép javítását szolgáló intézkedésekre, a tömegtájékoztatással fennálló kapcsolatokra, továbbá a kormánnyal és a parlamenttel való együttműködésre.

A tanácsnak a továbbiakban is következetesen és eredményesen meg kell védenie a Magisztratúra hírnevét, és hozzá kell járulnia a kormánnyal és a parlamenttel folytatott konstruktív és átlátható párbeszédhez. A tanácsnak elő kell segítenie az igazságszolgáltatási intézmények közötti együttműködés erősítését is az olyan kulcsfontosságú, megoldandó kérdésekben, mint pl. az Igazságügyi Felügyelőség működése.

Az 1–7. ajánlás elemzése alapján a Bizottság szerint további intézkedésekre van szükség az első értékelési kritérium teljesítéséhez. Számos pozitív fejleményre került sor, elsősorban a magatartási kódexekkel, apolgári törvénykönyvvel és a polgári perrendtartással kapcsolatban, intézkedéseket hoztak az igazságszolgáltatás fejlesztéséről szóló stratégia végrehajtása céljából és az új Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa tevékenységeivel kapcsolatban. Azonban a politikai helyzet és a jogalkotási javaslatok, melyek negatívan érinthetik a reformot, visszafogták az előrelépést. Az ajánlások elemzése kiemel számos kezdeményezést és folyamatot, melyek a végrehajtásuk esetén biztató lehetőségeket kínálnak Romániának ahhoz, hogy a leállás után mihamarabb további előrelépéseket tegyen az első értékelési kritérium teljesítése felé.

3.2.    A második értékelési kritérium: A feddhetetlenség keretrendszere és az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség

A PREVENT rendszert a közbeszerzési eljárásokat érintő összeférhetetlenségek megelőzése céljából hozták létre, a létrehozott előzetes ellenőrzési mechanizmus lehetővé teszi az ajánlatkérők számára, hogy az ilyen helyzeteket még a szerződés odaítélése előtt megoldják. A rendszer június végén kezdte meg működését. A rendszer az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség, a Közbeszerzési Hivatal és a Digitális Menetrend Ügynökség, valamint a kormány közötti szoros együttműködés eredménye. A rendszer négy hónapja működik és már első eredményeket tud felmutatni.

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében ezt követően készült jelentések hangsúlyozták, hogy késedelmesen és nem következetesen alkalmazzák a szankciókat azon parlamenti képviselők ellen, akik esetében az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség jelentése alapján jogerős bírósági határozatban összeegyeztethetetlenséget vagy összeférhetetlenséget állapítottak meg. A Bizottság ezért javasolta, hogy a parlamentnek a döntéshozatal során teljes átláthatóságot kell biztosítania a tagjaival szembeni összeegyeztethetetlenségre, összeférhetetlenségre és a jogtalan vagyonszerzésre vonatkozó végleges és visszavonhatatlan határozatok nyomon követése tekintetében. A Bizottság információt kapott az alkalmazandó eljárásokról és a parlamenti viták nyilvánosságáról, azonban arra vonatkozóan nem, hogy valóban tartottak-e vitát és hoztak-e döntéseket függőben lévő ügyekben. Bár a szankciók alkalmazására vonatkozó parlamenti szabályok és eljárások egyértelműnek tűnnek, az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség arról számolt be, hogy három parlamenti képviselő esetében még mindig nem hajtották végre a bíróságok feddhetetlenséggel kapcsolatos, 2017. évi jogerős határozatait. Nem világos, hogy határoztak-e meg határidőt a parlament számára a szankció végrehajtására. Továbbá, a 2016 végén megtartott választások után megerősítették három parlamenti képviselő mandátumát annak ellenére, hogy egy jogerős bírósági határozat három évre eltiltotta őket választott pozíció betöltésétől. Az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség 2017 februárjában tájékoztatta erről a parlamentet, azonban a parlament nem tett lépéseket a három ügy megoldása érdekében.

Az ajánlásban javasolt átláthatóságot megvalósító konkrét lépés lehetne például, hogy a parlament érintett kamarájának elnöke nyilvánosan tudomásul venné a jogerős bírósági határozat megérkezését (vagy az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség jelentését, melyet nem támadtak meg a bíróságon); a határozathozatalra vonatkozó ütemterv bejelentése; a nyilvánosság és az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség tájékoztatása ezen határozathozatali eljárás lezárásáról. Ezen ajánlás teljesítését felgyorsítaná, ha a parlament döntést hozna az említett hat ügyben.

A 8–9. ajánlás elemzése alapján a Bizottság szerint Románia általában véve jelentős haladást ért el a második értékelési kritérium teljesítése terén. A 8. ajánlás teljesítése kielégítő. A feddhetetlenséggel kapcsolatos jogerős határozatok által érintett parlamenti képviselők függőben lévő összes ügyében hozott gyors döntés felgyorsítaná a második értékelési kritérium teljesítését.

3.3.    A harmadik értékelési kritérium: A magas szinten elkövetett korrupció kezelése

A 10. ajánlás a parlament elszámoltathatóságára vonatkozik azon határozatait illetően, amelyek az ügyészség megelőző intézkedések, mint pl. házkutatások vagy letartóztatások, engedélyezésére vonatkozó megkereséseivel, továbbá az azon parlamenti képviselők elleni nyomozás engedélyezésére vonatkozó megkereséseivel kapcsolatosak, akik miniszterként vannak hivatalban, vagy korábban miniszterek voltak (más elnevezéssel: „a mentelmi jog felfüggesztése”). Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült korábbi jelentésekben kiemelték, hogy az ilyen határozatokat a nyilvánosság a korrupciós bűncselekményekkel kapcsolatos nyomozások és büntetőeljárások korlátozásának vagy elkerülésének tekintette. Ezért azt, hogy a határozatok objektív alapra épüljenek, többek között úgy lehet biztosítani, hogy az ügyészségtől érkező ilyen megkeresésekről kritériumok alapján kell dönteni 22 .

A parlamenti képviselők mentelmi jogának felfüggesztésére irányuló legutóbbi három indítványt elutasították. Az átláthatóság javítása érdekében a képviselőház elkezdte közzétenni a jogi bizottság elutasítással vagy elfogadással kapcsolatos érveit a plenáris szavazást megelőzően. Két esetben a jogi bizottság azzal érvelt az elutasítás mellett, hogy az ügyeknek nincs jogalapja – az ellenzéki pártok ezt megtámadták arra hivatkozva, hogy csak bírók dönthetik el, hogy egy személy követett-e el bűncselekményt. A Bizottság üdvözli a tényt, hogy mérlegelik a nagyobb fokú átláthatóság megteremtését az ügyészségtől érkező megkeresések nyomon követése során, azonban úgy véli, hogy további intézkedésekre van szükség a 10. ajánlást illetően. A Bizottság megismétli azon tanácsát, hogy kérni kell a Velencei Bizottság és a GRECO segítségét, mivel ez a két szervezet tud értékes tanácsokat adni az ezen a területen alkalmazott gyakorlatokról.

Januári jelentésében a Bizottság világossá tette, hogy a korrupció, mint bűncselekmény hatályának gyengítése vagy szűkítése, illetve a Korrupcióellenes Ügyészség függetlenségének és eredményességének komoly veszélyeztetése visszalépést jelentene.

A Bizottság szerint további intézkedésekre van szükség a 10. ajánlás teljesítéséhez. Összefoglalva, a harmadik értékelési kritérium terén elért haladás pozitív értékelésének kulcsa a független Nemzeti Korrupcióellenes Igazgatóság, mely képes ellátni a feladatait a rendelkezésére álló valamennyi eszköz segítségével és fenntartani az elért eredményeit. A korábbi jelentésekben a Nemzeti Korrupcióellenes Igazgatóság fenntarthatóságát igazolta az a tény, hogy az erős nyomás ellenére meg tudta őrizni az elért eredményeit. Ebből az okból a Bizottság a harmadik értékelési kritérium keretében csupán egyetlen ajánlást tett. Amennyiben ez a nyomás gyengíteni kezdené a korrupció elleni küzdelmet, a Bizottság felülvizsgálja ezt a következtetést.

3.4.    A negyedik értékelési kritérium: A korrupció kezelése minden szinten

A nemzeti korrupcióellenes stratégia

A kormány által 2016 augusztusában előterjesztett nemzeti korrupcióellenes stratégia (2016–2020) hatékony korrupció-megelőzési eszköz lehet, amennyiben azt megfelelően végrehajtják és nyomon követik. A stratégia központi és helyi közintézményekre irányul. Technikai szinten a stratégia végrehajtásáért az Igazságügyi Minisztériumon belül működő technikai titkárság felel. Pozitív fejlemény, hogy a közintézmények nagy számban vesznek részt a korrupcióellenes stratégiában. Az év nagy részében feddhetetlenséggel kapcsolatos terveket dolgoztak ki minden egyes közintézményben és előirányozták a szakértői értékelésekkel történő nyomon követés első ciklusát. A megelőzést szolgáló intézkedésekben más intézmények is részt vesznek, pl. az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség és a Belügyminisztérium korrupció elleni küzdelemre összpontosító rendőri egysége 23 . A stratégiát uniós forrásokból is támogatni fogják. Az intézkedések végrehajtásáról szóló első jelentés 2018 elején készül el, és átfogó áttekintést fog nyújtani az elért eredményekről.

Mivel a korrupcióellenes stratégia végrehajtása technikai szinten már megkezdődött, a stratégiával való előrehaladáshoz kézzelfogható politikai támogatásra van szükség a kormány és a helyi hatóságok részéről, hasonlóan az első stratégia végrehajtásához, melynek keretében erőfeszítéseket tettek a legjobb gyakorlatok terjesztésére és a közintézmények arra való ösztönzésére, hogy több erőforrást és figyelmet fordítsanak a korrupcióellenes munkára. Ebben különösen fontos szerepet játszhatnak a központi igazgatásért és a közigazgatásért felelős miniszterek, valamint az olyan kulcságazatok miniszterei, mint az oktatás és az egészségügy. Júniusban az igazságügyi miniszter felkérte a parlament két kamaráját, hogy írjanak alá egy, a 2016–2020 közötti időszakra szóló nemzeti korrupcióellenes stratégiát támogató közös nyilatkozatot. Ez eddig nem történt meg. Összefoglalva, politikai hangsúlyt kell fektetni a korrupció megelőzésére, nevezetesen a nemzeti korrupcióellenes stratégia központi és helyi szinten történő végrehajtását teljes mértékben támogató, szükséges intézkedések meghozatala, a vonatkozó jogi keret stabilitásának biztosítása, valamint az ügyészség által eddig elért pozitív eredmények fenntartása révén.

A lefoglalt és elkobzott vagyon kezelésével foglalkozó nemzeti hivatal

A lefoglalt és elkobzott vagyon kezelésével foglalkozó nemzeti hivatal (ANABI) most már teljes mértékben működőképes. A hivatal 2017 februárjában tette közzé első éves jelentését, és az adóhatóság segítségével 2016-ban összesen kb. 5 millió EUR összegre tett szert az elkobzott vagyontárgyak értékesítéséből, melynek egy részét szociális és közcélokra fogják fordítani. Az első pályázati felhívás 2018-ban kerül közzétételre.

A 2017 januári jelentés rámutatott arra, hogy a hivatalnak növelni kellene az elkobzott vagyoni eszközök arányát. Az e téren már megkezdődött munka keretében adatokat gyűjtenek valamennyi bíróságtól, és elindítják a bűncselekményből származó vagyoni eszközök elkobzásával kapcsolatos összes bírósági határozatot nyomon követő projektet, mely kapcsolódik az adóhatóság végrehajtási adatbázisához. Ez a projekt a tervek szerint 2018 végén válik teljessé és pontosabb képet fog nyújtani, melynek alapján megfelelő intézkedések hozhatók az elkobzott vagyoni eszközök arányának növelésére.

A lefoglalt és elkobzott vagyon kezelésével foglalkozó nemzeti hivatal következő, 2018. évi éves jelentése fogja ismertetni a hivatal által 2017-ben elért eredményeket.

A Bizottság szerint további intézkedésekre van szükség a negyedik értékelési kritérium lezárása érdekében. A Bizottság úgy véli, hogy a 11. ajánlás teljesítéséhez nagyobb politikai hangsúlyt kell fektetni a korrupció megelőzésének előmozdítására és a nemzeti korrupcióellenes stratégia végrehajtásának támogatására, továbbá konkrét, arra vonatkozó bizonyítékokra van szükség, hogy a korrupció megelőzése gyökeret vert. A 12. ajánlást, amennyiben megerősítést nyernek a jó működési eredmények, a Bizottság teljesítettnek tekinti.

4. KÖVETKEZTETÉS

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus valamennyi értékelési kritériumának teljesítését szolgáló kulcsfontosságú ajánlásokat meghatározó 2017. januári jelentés óta eltelt kilenc hónap alatt előrelépés történt számos ajánlás terén, elsősorban a 8. ajánlást illetően, melyet kielégítően teljesítettek, valamint a 2., a 7. és a 12. ajánlást illetően, azok gyakorlati alkalmazástól függően. Bár néhány ajánlás teljesítése megfelelően haladt, 2017-ben általában véve elveszett a reform lendülete, ami lelassította a még hátralévő ajánlások teljesítését, és fennállt annak a kockázata, hogy újra meg kell nyitni olyan kérdéseket, melyeket a 2017. januári jelentésben teljesítettnek tekintettek. Az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos kihívások, illetve annak megkérdőjelezése folyamatosan aggodalomra adnak okot.

Ezek alapján, bár az elért eredményeknek köszönhetően több értékelési kritérium is közelebb került a teljesítéshez, a Bizottság nem tudott meggyőződni arról, hogy ebben a szakaszban kielégítően teljesültek az értékelési kritériumok. A Bizottságnak továbbra is az a véleménye, hogy az állami intézmények közötti lojális együttműködés, valamint a múltban elért eredmények mellett kitartó, határozott politikai irányítás és az igazságszolgáltatás függetlenségének tiszteletben tartása révén Románia a közeljövőben képes lesz teljesíteni az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében meghatározott, még teljesítendő ajánlásokat.

A Bizottság felkéri Romániát, hogy hajtsa végre a szükséges intézkedéseket és teljesítse az összes ajánlást. A Bizottság a haladást 2018 vége felé fogja ismét értékelni.

(1)

     A Miniszterek Tanácsának következtetései, 2006. október 17. (13339/06); A Bizottság 2006. december 13-i határozata a Romániában felállítandó együttműködési, valamint az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem területén érvényes külön értékelési kritériumok teljesítése terén elért haladást ellenőrző mechanizmus létrehozásáról (C(2006) 6569 végleges).

(2)

     A Tanács következtetései az együttműködési és ellenőrzési mechanizmusról.

(3)

     COM (2017) 44.

(4)

     http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_hu.htm

(5)

     A büntető törvénykönyv és a büntető eljárásjogi törvénykönyv módosításáról szóló 13/2017 sz. sürgősségi kormányrendelet.

(6)

     November 9-én a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa második negatív véleményt adott a jelenleg a parlament előtt lévő igazságszolgáltatásitörvény-tervezetekkel kapcsolatban, azonban e vélemény indokolását még nem tették közzé.

(7)

     Az Európa Tanács európai bírákat tömörítő konzultatív tanácsa korábbi véleményeiben azt az ajánlást fogalmazta meg, hogy „konzultálni kell a bírói karral, melynek aktív szerepet kell játszania bármilyen olyan jogszabály előkészítésében, amely a jogállásukra és az igazságszolgáltatási rendszer működésére vonatkozik”. „A bírói kar helyzete és kapcsolata az állam más hatalmi ágaival a modern demokráciában”, 18. vélemény (2015).

(8)

     Például a hatóságok olyan nyilvános kijelentései, melyek szerint zavaros az igazságszolgáltatási rendszer egészének a működése, illetve, hogy vissza kell állítani a jelenlegi helyzetet a „normális állapotba”.

(9)

     Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült 2017. januári jelentés, COM (2017) 44 final.

(10)

     A Tanács következtetései az együttműködési és ellenőrzési mechanizmusról, 2017. március https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/st-7048-2017-init_en.pdf.

(11)

     Az igazságszolgáltatási rendszer függetlenségével összefüggő európai standardokról szóló jelentés – II. rész: Az ügyészség, CDL-AD(2010)040.

(12)

     A Velencei Bizottság listát adott ki az európai normákról: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)040-e

(13)

     A Korrupció Elleni Államok Csoportjának (GRECO) 4. értékelése hasonló elemzést tartalmazott: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/Eval%20IV/GrecoEval4%282015%294_Romania_EN.pdf

(14)

     A kormány és a parlament eredményjelentései nem említenek előrelépést a függőben lévő javaslatokat illetően.

(15)

     Négyből három esetében megszüntették a büntetendőséget. Lásd még az SWD(2017) 701 sz. technikai jelentést. Ez a módosítás nem képezte az igazságügyi hatóságokkal folytatott konzultáció tárgyát.

(16)

     369/2017. sz. határozat, közzétéve 2017. július 20-án a Román Hivatalos Közlönyben, I. rész, 582. sz.

(17)

     COM (2016) 41, COM (2017) 16.

(18)

     Például a parlamenti képviselők összeegyeztethetetlenségére vonatkozó szabályok módosítása, és a legtöbb összeférhetetlenségi eset büntetendőségének megszüntetése. Továbbá más példák is vannak arra, , hogy konzultáció nélkül fogadtak el jogszabályokat, ami kihat az igazságszolgáltatási rendszerre és a korrupció elleni küzdelemre is. Ilyen pl. az önkormányzatok jogállásáról szóló törvény, a politikai pártok finanszírozásáról szóló törvény, valamint az elmúlt 20 év összes ítéletének felülvizsgálatát lehetővé tevő javaslat. Ez utóbbit végül az alkotmánybíróság elutasította.

(19)

Az SWD(2017) 701 sz. technikai jelentés. Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának tett ajánlás.

(20)

     Több elnapolást követően a Szenátus szeptember elején kinevezte a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának civil társadalmat képviselő két tagját.

(21)

     A Korrupció Elleni Államok Csoportját (GRECO) 1999-ben hozta létre az Európa Tanács, hogy nyomon kövesse a szervezet korrupció elleni normáinak betartását.

(22)

     A Velencei Bizottság és a GRECO iránymutatásai alapján.

(23)

Lásd az Igazságügyi Minisztérium 2017. szeptemberi jelentését a Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért haladásról.