EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel, 2014.7.23.

SWD(2014) 256 final

BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM

A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

amely a következő dokumentumot kíséri

A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak

Az energiahatékonyságról, és annak az energiabiztonsághoz, valamint a 2030-ra vonatkozó éghajlat- és energiapolitikai kerethez való hozzájárulásáról

{COM(2014) 520 final}
{SWD(2014) 255 final}

A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

1.Szakpolitikai háttér

1.Az Európai Tanács 2007-ben azt a célt tűzte ki, hogy 2020-ig (a 2007-es előrejelzésekhez viszonyítva) 20 %-kal kell csökkenteni a primerenergia-felhasználást. A célkitűzés teljesítésének biztosítása érdekében az energiahatékonyságról szóló irányelv létrehozta az energiahatékonyság elősegítését szolgáló intézkedések közös keretét. Az irányelv rendelkezései szerint a Bizottságnak 2014 júniusáig értékelnie kell, hogy az EU várhatóan teljesíti-e a célkitűzést, valamint szükség esetén további intézkedéseket kell javasolnia.

2.A nemrégiben közzétett európai energiabiztonsági stratégia 1 felhívta a figyelmet arra, hogy „az Unió külső energiafüggőségének és az áremelkedéseknek való kitettségének csökkentésére szolgáló egyik legeredményesebb eszköz az energia iránti kereslet mérséklése”. 

3.A 2030-ra vonatkozó közleményében a Bizottság meghatározta az uniós éghajlat- és energiapolitikai keret főbb irányait a 2020 és 2030 közötti időszakra 2 . Bár a közlemény leszögezte, hogy „az üvegházhatású gázok kibocsátásának 40 %-os csökkentéséhez megközelítőleg 25 %-kal kell növelni az energiamegtakarítás szintjét 2030-ra” 3 , arra is kitért, hogy az ennek teljesítéséhez szükséges jövőbeli energiamegtakarítási politikákat és intézkedéseket az energiahatékonyságról szóló irányelv felülvizsgálata alapján, a 2030-ra vonatkozó keret elemzéseire, illetve a 2030-ra vonatkozó közleményben javasolt üvegházhatásúgáz-kibocsátási és megújuló energiával kapcsolatos célkitűzésekre építve kell meghatározni.

2.Korábbi tanulságok és a probléma meghatározása

4.Az EU primerenergia-felhasználása 2000 és 2006 között 1618-ról 1721 millió tonna olajegyenértékre emelkedett, azóta viszont folyamatosan csökkenő tendenciát mutat. Bár a 2008-ban kezdődött gazdasági válság jelentős hatást gyakorolt az energia iránti keresletre, a fenti eredmény elérésében nagyobb szerepe volt a hatékonyság révén elért (az árak és a szakpolitikák által ösztönzött) megtakarításoknak. A hatékonyság folyamatosan javul 2000 óta, 2008 óta egyre növekvő mértékben. Azonban ha a jelenlegi tendenciák folytatódnak 2020-ig, a 2007-es referenciaszinthez képest elért energiafogyasztás-csökkenés nagyjából 1/3-a a vártnál alacsonyabb növekedésnek lesz köszönhető, és csak 2/3 részben lesz az energiahatékonysági fejlesztések eredménye.

5.A legtöbb tagállamban a primerenergia-felhasználás mértéke csökkent 2008 és 2012 között. A gazdasági tevékenység szintjében bekövetkezett változások az energiaszerkezet és az ipari szerkezet módosulásához hasonlóan jelentős szerepet játszottak ebben. Egyes országokban ezen tényezők hatását ellensúlyozta a fogyasztás szintjében bekövetkezett változás (pl. a lakások növekvő átlagmérete).

6.Az energiahatékonysági politika keretrendszere jelentős fejlődésen ment keresztül az utóbbi években. Világos célként fogalmazódott meg, hogy az EU-nak 20 %-os energiamegtakarítást kell elérnie, ez pedig politikai lendületet, iránymutatást nyújtott a befektetők számára és viszonyítási pontként szolgált az előrehaladás méréséhez. Uniós szinten eddig a termékek hatékonyságára vonatkozó előírások, a termékek környezettudatos tervezése és energiahatékonyságuk címkézése, valamint a személy- és tehergépkocsik szén-dioxid-kibocsátására vonatkozó szabályok bizonyultak a leghatékonyabb szakpolitikáknak. Megfelelő tagállami végrehajtás esetén az épületek energiahatékonyságáról szóló irányelv (2010-es átdolgozása) és a 2012-es energiahatékonysági irányelv további lehetőséget kínál az energiahatékonyság előmozdítására az EU-ban. Az energiahatékonysági irányelvben rejlő hosszú távú lehetőségek azonban bizonyos mértékben korlátozottak, mivel egyes kulcsfontosságú rendelkezései 2020-ban hatályukat vesztik.

7.Nemzeti szinten a tagállamok különböző szakpolitikai intézkedésekkel értek el sikereket az energiahatékonyság terén. A tagállamok által benyújtott 2014-es nemzeti energiahatékonysági cselekvési tervek friss információi szerint tovább erősödnek a nemzeti szakpolitikák, és számos tagállam új intézkedéseket vezet be az energiahatékonysági irányelv végrehajtására.

8.Az elért eredmények ellenére az elemzések azt jelzik, hogy az előrehaladás jelenlegi üteme mellett az EU 2020-ra 1–2 százalékponttal alatta marad a kitűzött 20 %-os energiahatékonysági célkitűzésnek.

9.A 2020 utáni időszakot vizsgáló különböző, például a Nemzetközi Energia Ügynökség és a Fraunhofer ISI által készített elemzésekből kiderült, hogy a jelenlegi szakpolitikai keret nem lesz elegendő az energiatakarékosságban rejlő költséghatékony lehetőségek maradéktalan kiaknázásához. A 2030-ra vonatkozó közleményt kísérő hatásvizsgálat szintén rámutatott arra, hogy a jelenlegi szakpolitikák (melyeket a referencia-forgatókönyv mutat be 4 ) nem biztosítják az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való költséghatékony áttérést, mivel 2030-ra csupán 21 %-os megtakarítást eredményeznek a 2007-es előrejelzésekhez képest.

10.A fő ok, amiért a 2020-as célkitűzés várhatóan a közelmúltbeli pozitív fejlemények ellenére sem teljesül, az, hogy esetenként nem megfelelő mértékű a jelenlegi jogi keret végrehajtása érdekében tett tagállami szintű kötelezettségvállalás. A 2020 utáni időszak várható eredményeit pedig az is befolyásolja, hogy a legfőbb szakpolitikai eszközök a 2020-ig tartó időkeretre tekintettel kerültek meghatározásra, ezért nem nyújtanak hosszú távú ösztönzést az energiahatékonysági beruházásokhoz. Ezenkívül még a jelenlegi szabályok mellett is jelentős akadályok állnak az energiahatékonyság megvalósítása előtt.

11.Ezen mögöttes okok magyarázzák azt az általános problémát, hogy a költséghatékony energiamegtakarítási lehetőségek nincsenek maradéktalanul kiaknázva (sem rövid, sem pedig hosszú távon), ezért az energiahatékonyság nem járul hozzá megfelelő mértékben az EU energiapolitikai célkitűzéseinek megvalósításához. Mindebből az alábbiak következnek: a) az energia iránti magas kereslet fokozza az EU energiafüggőségét, különösen a gáz tekintetében; b) a kiaknázatlan energiahatékonysági potenciál negatívan hat az energia megfizethetőségére és az uniós gazdaság versenyképességére; c) a magas energiaigény növeli az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való áttérés költségeit, mivel az energiahatékonysági intézkedések az üvegházhatásúgáz-kibocsátás csökkentésének leginkább költséghatékony eszközei lennének.

3.Szubszidiaritás

12.Az energiahatékonysági politika megvalósításának oroszlánrésze a tagállamokra hárul, az uniós beavatkozásnak ezért a tagállami intézkedéseket kell jól célzottan támogatnia. Az EU-nak a következő feladatokat kell ellátnia e téren: a) közös keret létrehozása, amely megteremti az alapot a koherens és egymást erősítő mechanizmusok működéséhez, de nem korlátozza a tagállamokat a kitűzött célok megvalósításához szükséges eszközök meghatározásában; b) platform létrehozása a bevált gyakorlatok megosztására és a kapacitásépítés ösztönzésére; c) minimumkövetelmények felállítása azokon a területeken, ahol a tagállamok egyéni fellépései belső piaci torzulásokhoz vezetnének; d) az uniós eszközök felhasználása az energiahatékonyság előmozdítására, például a finanszírozás révén.

4.Hatókör és célkitűzések

13.A legfőbb cél annak biztosítása, hogy az energiahatékonyság hozzájáruljon egy versenyképes, fenntartható és biztonságos uniós energiarendszer megteremtéséhez.

14.A konkrét célkitűzések a következők:

-megállapodásra jutni a 2020-ra kitűzött 20 %-os energiahatékonysági cél megvalósításához szükséges intézkedésekről, ily módon tájékoztatva az érintett szereplőket a rövid távon végrehajtandó intézkedésekről;

-megállapodni az energiahatékonysági politika hosszú távú célkitűzéseinek mértékéről, ezzel nagyobb kiszámíthatóságot és biztonságot kínálva a tagállamoknak és a befektetőknek.

5.A szakpolitikai lehetőségek és módszertan bemutatása

15.A 2020-ra kitűzött cél elérése érdekében a következő szakpolitikai lehetőségeket kell megfontolni:

a.nincs új intézkedés;

b.kötelező érvényű nemzeti célkitűzéseket vagy kötelező érvényű kiegészítő intézkedéseket megállapító új elsődleges jogszabályok bevezetése;

c.a jelenlegi szakpolitikák végrehajtásának megerősítése.

Az a) lehetőség további részletes vizsgálatára nem került sor, mivel ez nem biztosítja a 2020-as célkitűzés maradéktalan teljesülését és így az azzal járó előnyök megvalósulását.

16.A 2030-ra vonatkozó energiamegtakarítás optimális szintjének elemzése során hat forgatókönyv került kidolgozásra, amelyek fokozatosan növekvő energiahatékonysági erőfeszítéseket jelentenek a jelenlegi szakpolitikai intézkedések által érintett valamennyi ágazat számára. Az egyes forgatókönyvek eredményeinek a referencia-forgatókönyvvel való összehasonlítása révén sor került ezen erőfeszítések hatásainak az energiarendszer (többek között az energiaellátás biztonsága), a versenyképesség és a fenntarthatóság szempontjából való értékelésére a 2030-ig és a 2050-ig tartó időkeretben is. A forgatókönyvek 2030-ra a következő eredményekkel járnak: a PRIMES modell 2007-es alapforgatókönyvéhez képest 27,4 %, 28,3 %, 29,3 %, 30,7 %, 35,0 %, illetve 39,8 % energiamegtakarítás – ezek alapján a lehetőségek elnevezése a továbbiakban 27 %-os, 28 %-os, 29 %-os, 30 %-os, 35 %-os és 40 %-os energiahatékonysági forgatókönyv. Az elemzés a 2030-ra vonatkozó közleményt kísérő hatásvizsgálatra épül és teljes mértékben összhangban van azzal, így többek között a Bizottság által javasolt, 2030-ra vonatkozó kötelező célokkal, az üvegházhatásúgáz-kibocsátás 40 %-os csökkentésével és a végső energiafelhasználásban a megújuló energia arányának (legalább) 27 %-ra történő emelésével. Az elemzés figyelembe veszi a tagállamok által az energiahatékonysági irányelvnek megfelelő nemzeti célkitűzések irányában elért előrelépést is.

17.A 2020 utáni energiahatékonysági keret szerkezetének vonatkozásában a következő lehetőségek merültek fel:

a.nincs új intézkedés. Ebből az is következik, hogy 2020 után nem lesz energiahatékonysági célkitűzés;

b.indikatív uniós célkitűzés, konkrét uniós intézkedésekkel kombinálva. Ez a jelenlegi keret folytatását jelentené;

c.kötelez érvényű uniós célkitűzés, konkrét uniós intézkedésekkel kombinálva. Ez a Bizottság által a 2030-ra vonatkozó közleményben a megújuló energiaforrásokra vonatkozóan javasolt megközelítést követné;

d.kötelező érvényű tagállami célkitűzések, a kizárólag a belső piachoz kapcsolódó területekre vonatkozó uniós politikákkal kombinálva.

18.A fentieken túl, függetlenül a szóba jövő célkitűzés jellegétől és szintjétől, a célkitűzés megfogalmazásának módját is meg kell vizsgálni. A célkitűzés megfogalmazása szempontjából a következő lehetőségek kerültek meghatározásra:

a.fogyasztás célérték;

b.intenzitási célérték;

c.vegyes megközelítés.

6.Hatásvizsgálat és következtetések

A 2020-as célkitűzés elérésére szolgáló szakpolitikai lehetőségek

19.A hatásvizsgálat 2020-ra vonatkozóan azt mutatja, hogy a jelenlegi politikai keret megfelelő végrehajtása szükséges és elégséges a cél maradéktalan teljesítéséhez. Ezzel szemben új elsődleges jogszabály meghozatala esetén nem valószínű, hogy jelentős előrelépés történne a cél teljesítése terén, tekintetbe véve a rendes jogalkotási eljárás végrehajtásához és a nemzeti jogba való átültetéshez minimálisan szükséges időt.

A 2030-ra vonatkozó célkitűzések optimális szintjének vizsgálata

20.Az energiarendszerre (többek között az energiaellátás biztonságára) gyakorolt hatások tekintetében valamennyi forgatókönyv azt mutatja, hogy az energiahatékonysági politikák hatékonyan csökkentik a (primer és végső) energiafogyasztást, továbbá mérséklik az energiaintenzitást is. A szakpolitikai forgatókönyvek az egyes primer energiahordozók fogyasztásában mutatnak bizonyos eltéréseket.

21.Az energiahatékonyság jelentős hatással van az energiaellátás biztonságára, különösen pedig a gázimport mértékére. A nettó energiaimport csökkenése a fosszilis tüzelőanyagok importjának költségeit is csökkenti. A 27 %-os, 28 %-os és 29 %-os energiahatékonysági célkitűzés esetében a fosszilis tüzelőanyagok importköltségein 285 és 346 milliárd EUR közötti összeget lehet megtakarítani 2011 és 2030 között. Az ambiciózusabb, 30 %-os és afölötti célkitűzések esetén a megtakarítás a 395 és 549 milliárd EUR közötti összeget is elérheti.

22.A gazdasági hatások tekintetében minden forgatókönyvre jellemző, hogy az energiarendszer költségei növekednek a referencia-forgatókönyvhöz képest. A fokozott energiahatékonyság miatt az energiarendszer tekintetében bekövetkező átlagos éves költségnövekedés (2011–2030) a GDP 0,01 és 0,8 százalékpontja közötti mértékben haladja meg a referenciaértékét. Abszolút értékben a növekedés 2 és 114 milliárd EUR közötti összegnek felel meg (éves átlag a 2011–2030-as időszakra).

23.Megfigyelhető a költségszerkezet súlypontjának általános eltolódása az energiabeszerzés irányából a növekvő beruházási kiadások és közvetlen energiahatékonysági beruházások irányába. A beruházási kiadások valamennyi forgatókönyv esetén jelentősen emelkednek – leginkább az ambiciózus célkitűzéseknél és legfőképpen a lakossági szektorban és a szolgáltatási ágazatban.

24.A villamos energia ára a referenciához képest csak nagyon kis mértékben változik: 2030-ra 1–3 %-os eltérést mutat. A kibocsátáskereskedelmi rendszeren belüli árak jelentős mértékben eltérnek az egyes forgatókönyvek esetén, ami az energiahatékonyságnak a kibocsátáskereskedelmi rendszer hatálya alá tartozó ágazatok kibocsátáscsökkentésében betöltött (a csökkenő energiaigény által okozott) fontos szerepét tükrözi, valamint arra is utal, hogy az energiahatékonyság jelentős árcsökkenéshez vezet a kibocsátáskereskedelmi rendszeren kívüli ágazatokban. A célkitűzések emelkedésével együtt az energiahatékonysági politikák egyaránt csökkentik a kibocsátáskereskedelmi rendszerből fakadó, ÜHG-kibocsátáscsökkentésre irányuló költségeket és ösztönzőket is.

25.A 40 %-os ÜHG-kibocsátáscsökkentést és egyre növekvő energiahatékonysági célokat tartalmazó forgatókönyvek a GDP-t negatívan és pozitívan is befolyásolhatják (az elméleti megközelítéstől és az abból levont következtetésektől függően), a döntő tényező e tekintetben a beruházások nagysága. Az általános egyensúlyi modellben a kiszorító hatás negatív eredményekhez vezet. Amennyiben viszont feltételezhető, hogy jelenleg nincsenek maradéktalanul kihasználva az erőforrások, a GDP-ra gyakorolt hatás pozitív lesz.

26.A társadalmi hatások tekintetében a GDP-hez hasonlóan számos előfeltételtől függ a nettó foglakoztatásra gyakorolt általános hatás mértéke. Általánosságban elmondható, hogy a foglalkoztatás szempontjából előnyt jelent a szén-dioxid-árazás felhasználása a munkaerőköltségek csökkentésére. Az elemzés arra enged következtetni, hogy az általános foglalkoztatási hatás pozitívabb a magasabb energiahatékonysági célkitűzést megfogalmazó forgatókönyvek esetében, ami a kapcsolódó területek (különösen az építőipar) jelentős munkahely-teremtési potenciálját tükrözi – ennek mértéke szintén az adott elméleti megközelítéstől függ.

27.Az energiának a háztartások szempontjából való megfizethetőségét (a referencia-forgatókönyvhöz képest) kevéssé befolyásolják a 28 %-os vagy az alatti energiamegtakarítási célkitűzéssel számoló forgatókönyvek (a 2030-as és 2050-es időkeretre egyaránt igaz ez). A legambiciózusabb forgatókönyvek kissé (és főleg 2050-re) megnövelik az energiával kapcsolatos költségek arányát a háztartások költségvetésében, mivel az energiahatékonysági fejlesztések jellemzően beruházási kiadásokkal járnak.

28.A fenntarthatóság szempontjából (és összhangban a 2030-ra vonatkozó éghajlat- és energiapolitikai kerettel) valamennyi forgatókönyv (a 40 %-os energiahatékonysági célkitűzés kivételével) az üvegházhatásúgáz-kibocsátás csökkenését eredményezi, összhangban a 2030-ra vonatkozó közleményben megfogalmazott ÜHG-kibocsátáscsökkentési céllal, és megközelítőleg összhangban a kibocsátáskereskedelmi rendszer hatálya alá tartozó és az azon kívüli ágazatok közötti kibocsátáscsökkentés (2030-as) megoszlására vonatkozó, ugyanott megfogalmazott javaslattal. Valamennyi forgatókönyv elősegíti a szén-dioxid-mentesítési célkitűzés megvalósulását. Mindegyik forgatókönyv összhangban van a megújuló energiaforrások (legalább) 27 %-os arányára vonatkozó célkitűzéssel.

29.Az üvegházhatásúgáz-kibocsátás csökkenésének az egyes gazdasági ágazatok közötti megoszlása nem változik a különböző forgatókönyvek esetében, mivel az energiahatékonysági politikák összetétele is változatlan bennük (ugyanis mindig a jelenlegi szabályozás logikáját követi és csak fokozódik a célkitűzés növekedésével). A legnagyobb csökkenés az energiatermelő ágazatban várható (a 2030-ra vonatkozó keretben javasolt kibocsátáskereskedelmi rendszer révén), de hasonlóan nagymértékű csökkenésre lehet számítani a lakossági szektorban és a szolgáltatási ágazatokban is (mivel a fő energiahatékonysági politikák kimondottan erre a két ágazatra irányulnak).

A 2030-ra vonatkozó politikai keret szerkezete

30.A lehetséges jövőbeli energiahatékonysági célkitűzés jogi jellegével kapcsolatban az elemzés arra a következtésre jutott, hogy a tisztán indikatív célkitűzés gazdaságilag hatékony lenne, és összhangban állna a 2030-ra vonatkozó éghajlat- és energiapolitikai kerettel. A kötelező érvényű nemzeti célkitűzések ellentmondanának a javasolt energia- és éghajlat-politikai keretnek. Emellett eredményességük és gazdasági hatékonyságuk is megkérdőjelezhető. Lehetőségként szóba jöhet az is, hogy semmilyen cél kitűzésére nem kerül sor, ez viszont azt jelentené, hogy a 2020 utáni szakpolitikai keret nem biztosítaná az addig elért előnyöket, például az előrelépés nyomon követésére és a szakpolitikai módosításokra szolgáló viszonyítási pontokat, az érintett szereplőknek szóló iránymutatást a szakpolitikai célokról, valamint nem szolgálna a kiegészítő szakpolitikai elemek alapjául.

31.Az előrelépés nyomon követése során a célkitűzés megfogalmazásától függetlenül figyelembe kell venni a gazdasági fejleményeket.

Finanszírozás

32.Ahhoz, hogy jelentős energiahatékonysági fejlesztéseket lehessen megvalósítani, jelentős mértékű beruházásokra is szükség van, ezeket pedig elsődlegesen magánforrásokból kell finanszírozni. Ezért egyértelműbbé kell tenni az energiahatékonysággal kapcsolatos beruházások üzleti előnyeit a pénzügyi szektor számára, ami számos intézkedést tesz szükségessé, így például az energiamegtakarítás mérésére és ellenőrzésére szolgáló megbízható eljárások meghatározását, az energiahatékonysági beruházások folyamatának szabványosítását és az energiahatékonysági projektek megtérülését erősítő technikai segítségnyújtás biztosítását.

Áttekintő táblázat a modellek (alapesetben) 2030-ra vonatkozó főbb eredményeiről

(1)

COM(2014) 330.

(2)

COM (2014) 15 final.

(3)

A 40 %-os üvegházhatásúgáz-kibocsátási célhoz szükséges 25 %-os energiamegtakarítási célkitűzése megfelel a 2030-ra vonatkozó közleményhez tartozó hatásvizsgálat ÜHG40 forgatókönyvének, amelyet a közlemény a 40 %-os ÜHG-kibocsátáscsökkentés leginkább költséghatékony módjaként határozott meg.

(4)

 UNIÓS TENDENCIÁK AZ ENERGIA, A KÖZLEKEDÉS ÉS AZ ÜVEGHÁZHATÁSÚGÁZ-KIBOCSÁTÁS TERÉN 2050-IG – 2013-AS REFERENCIA-FORGATÓKÖNYV: http://ec.europa.eu/energy/observatory/trends_2030/