52013DC0326

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

Harmadik féléves jelentés a schengeni térség működéséről 2012. november 1–2013. április 30.

1.           Bevezetés

A schengeni kormányzás megerősítéséről szóló, 2011. szeptember 16-i bizottsági közleményben[1] bejelentett, és a Bel- és Igazságügyi Tanács Vegyes Bizottsága által 2012. március 8-án támogatott elképzeléseknek megfelelően a Bizottság az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak címzett, a schengeni térség működéséről szóló féléves jelentéseket fogad el. A mostani, harmadik jelentés a 2012. november 1. és 2013. április 30. közötti időszakot öleli fel.

2.           Helyzetkép

2.1.        A schengeni térség külső határain fennálló helyzet[2]

A 2012. október–december közötti időszakban 13 613 esetben észleltek illegális határátlépést, ami 2011 utolsó negyedéhez képest 52%-os csökkenést jelent. Ez a legalacsonyabb adat azóta, hogy a Frontex 2008-ban megkezdte az adatgyűjtést. A jelentős csökkenés főként a 2012. július 30-án indított görög Shield-műveletnek tudható be, amely keretében 1 800 rendőrt telepítettek a Törökországgal közös szárazföldi határra. A művelet következtében az illegális migránsok észlelésével kapcsolatos esetek száma a 2012 augusztusa első hetében tapasztalt 2 000-ről a hónap második hetében 200-ra, október utolsó hetében pedig 10-re csökkent.

Az esetek zömét (59 %) az EU külső tengeri határánál észlelték. A 2012. július–szeptember közötti időszakban Görögországtól érkezett az illegális határátlépésre vonatkozó jelentések több mint fele, a helyzet azonban a Shield-művelet megkezdése következtében megváltozott. A 2012. október–december közötti időszakban Olaszország jelentette az összes észlelt eset 31 %-át (4 231 személy), megelőzve Görögországot, amely az összes észlelt eset 30 %-át (4 035 személy) jelentette. A Görögország és Törökország közötti tengeri határon és a Bulgária és Törökország közötti szárazföldi határon nőtt az észlelt esetek száma, valószínűleg a görög-török szárazföldi határtól kiinduló eltérítő hatás miatt. Ami az állampolgárságot illeti, az illegális határátlépések észlelt eseteiben legtöbbször Afganisztánból származó migránsok voltak érintettek – ez a 2012. október–december közötti időszakban 1 969 személyt jelentett. A hazájukban uralkodó elkeserítő helyzet ellenére a szíriai állampolgárok száma a 2012. július–szeptember közötti időszakhoz képest kétharmadával esett vissza, azaz 1 241 főre csökkent.

2.2.        A schengeni térségen belüli helyzet

A 2012. október–december közötti időszak során a másodlagos mozgások – különösen a Görögországból más uniós tagállamokba irányuló másodlagos mozgások – jellemzően az alábbiak észlelésében érhetőek tetten[3]:

· illegális határátlépések a nyugat-balkáni szárazföldi határok mentén;

· a dél-olaszországi tengeri határhoz érkező migránsok;

· komphajókon Olaszországba érkező illegális migránsok;

· a görögországi repülőterekről számos jelentős uniós repülőtérre tartó járatokon utazó, hamisított okmányokkal rendelkező migránsok.

Az uniós/schengeni térségen belüli migrációs áramlásokra vonatkozó legutóbbi adatgyűjtés, az ún. Aphrodité-művelet 2012. október 22. és november 4. között zajlott 25 tagállamban[4], továbbá Liechtensteinben, Norvégiában és Svájcban. A művelet célja az illegális migráció elleni küzdelem volt, és az illegális határátlépésekre, az illegális migránsok uniós/schengeni térségen belüli másodlagos mozgásaira, valamint az illegális migránsok által követett útvonalakra összpontosult. A részt vevő tagállamok által bejelentett, Ciprus által összeállított és 2012 decemberében bemutatott adatok[5] szerint a vizsgált két hét során 5 298 harmadik országbeli állampolgárt tartóztattak fel, akik 130 különböző országból származtak. A schengeni térségen belül a legtöbb illegális migránst Németországban (1 510 személy) és Spanyolországban (468 személy) észlelték, és ezek voltak a legfőbb célországok is[6].

A 2013. február–április közötti időszakban a repülőtéri bűnüldözési szolgálatok európai hálózata (AIRPOL) által koordináltan valósult meg az emberkereskedelem és embercsempészet, a hamis okmányok használata, a személyazonosság-lopás, a szervezett bűnözés és a terrorizmus elleni küzdelemre irányuló fellépés. A részt vevő repülőterek 24 órán keresztül célzott intézkedéseket hajtottak végre az unión belüli kockázatos légi járatok vonatkozásában, és az eredményeket további elemzés céljából továbbították az AIRPOL-nak. Az ellenintézkedésekre vonatkozó ajánlásokat is tartalmazó jelentés 2013 nyarára várható.

Bár a fenti információk hasznosak, továbbra is szükség van az adatgyűjtés javítására, valamint az EU-n belüli illegális migrációs mozgások elemzésére. A 2012. október 2-án tartott szakértői találkozót követően a Bizottság és a Frontex áttekintette az adatok hozzáférhetőségével kapcsolatos tagállami visszajelzéseket, és megvizsgálta, mi lenne az előrelépés legkedvezőbb módja. A 2013. április 29-i második találkozó alkalmával megállapodás született arról, hogy a rendelkezésre álló információ alapján kísérleti programot fognak végrehajtani az év második felében azzal a céllal, hogy 2014 elején a Frontex koordinálásával megkezdjék bizonyos adatok rendszeres gyűjtését és elemzését.

3.           A schengeni vívmányok alkalmazása

3.1.        A belső határokon ideiglenesen visszaállított ellenőrzés esetei

A Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex[7] 23. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a tagállamok kivételes esetben, a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély esetén visszaállíthatják az ellenőrzést a belső határaikon. A 2012. november 1. és 2013. április 30. közötti időszakban egy alkalommal került sor a belső határokon végzett ellenőrzés visszaállítására.

2012. november 30-án Norvégia értesítette a Bizottságot, hogy a Nobel-békedíj 2012. december 10-én Oslóban tartott átadási ünnepsége miatt 2012. december 3. és 12. között visszaállítja az ellenőrzést a belső határokon. Ebben az időszakban Norvégia 3 136 személy ellenőrzését végezte el a határon, akik közül 19 személy beléptetését megtagadták, 8 személyt fogva tartottak, 9 személy pedig menedékjogot kért[8].

3.2.        A belső határellenőrzés elhagyásának fenntartása

A schengeni vívmányok állítólagos megsértéseinek nagy többsége továbbra is egyrészt azzal a kérdéssel kapcsolatos, hogy a belső határhoz közeli rendőrségi ellenőrzések végzése a határforgalom-ellenőrzéssel azonos hatású-e (a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex 21. cikke), másrészt a belső határokon a közúti határátkelőhelyeken zajló folyamatos forgalom akadályainak (például sebességkorlátozások) megszüntetésére vonatkozó kötelezettséget érinti (a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex 22. cikke). A 2012. november 1. és 2013. április 30. közötti időszakban a Bizottság két új (Németországgal, illetve Spanyolországgal kapcsolatos) ügyben kért tájékoztatást a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex 21. és/vagy 22. cikkének lehetséges megsértését illetően. Emellett öt (Németországot, Lettországot, Litvániát, illetve Hollandiát érintő) ügyet lezárt, négy ügyben pedig (Ausztriával, a Cseh Köztársasággal, Szlovákiával és Svédországgal kapcsolatban) folytatta a korábban megkezdett vizsgálatot.

3.3.        A schengeni vívmányok más részeinek állítólagos megsértései

A visszatérésről szóló (2008/115/EK) irányelv nemzeti jogba történő átültetése

A visszatérésről szóló (2008/115/EK) irányelv végrehajtásának határideje 2010. december 24-én lejárt. Az irányelv hatálya alá tartozó valamennyi uniós tagállam és – Izland kivételével – valamennyi társult ország bejelentette, hogy az irányelvet teljes egészében átültette nemzeti jogába. A Bizottság jelenleg vizsgálja a jogszabályok tagállami átültetését és gyakorlati alkalmazását, és 2013 végéig közzéteszi az alkalmazásról szóló első jelentését.

A kishatárforgalomról szóló (1931/2006/EK) rendelet végrehajtása

A Bizottság a kishatárforgalmi rendszer 2007-es hatálybalépése óta figyelemmel kíséri a rendszer végrehajtását. 2012 júliusában a Bizottság úgy határozott, hogy három tagállamtól (Lettország, Lengyelország és Szlovénia) tájékoztatást kér azokról a kétoldalú megállapodásokról, amelyeket ezek az országok a velük szomszédos harmadik országokkal kötöttek. A 2012 októberében és novemberében benyújtott válaszok jelenleg a belső értékelés utolsó szakaszában vannak.

A schengeni vívmányok alkalmazása a tengeri határőrizet során

2012. február 23-án az Emberi Jogok Európai Bírósága megállapította, hogy Olaszország megsérti az Emberi Jogok Európai Egyezményét azáltal, hogy a nyílt tengeren feltartóztatja a migránsokat és visszaküldi őket Líbiába[9]. Ennek az ügynek a tényadatai alapján a Bizottság vizsgálatot is folytatott az olasz hatóságok vonatkozásában. A Bizottság elemezte az ítélet következményeit, és tájékozódott róla, milyen intézkedéseket hoz majd Olaszország a jogsértés megszüntetése érdekében. Olaszországot kötelezi az ítélet, és Olaszország kifejezte annak betartása iránti elkötelezettségét, különösen a Líbiával kötött vagy kötendő bármilyen operatív jellegű megállapodás tekintetében. Az Olaszország által nyújtott biztosítékokra való tekintettel a Bizottság lezárta az ügyet. Az ítélet elemzését a Bizottság figyelembe vette a Frontex által koordinált tengeri műveletek szabályainak meghatározásáról szóló rendeletjavaslatában, amely a megsemmisített 2010/252/EU tanácsi határozatot fogja felváltani[10]. A javaslatot 2013. április 12-én fogadták el[11], és tárgyalásokat kezdeményeztek az Európai Parlamenttel, illetve a Tanáccsal.

3.4.        A schengeni értékelési mechanizmus keretében feltárt hiányosságok

A jelenlegi schengeni értékelési mechanizmus[12] keretében a tagállami szakértők, a Tanács Főtitkársága és a Bizottság rendszeresen értékeli a schengeni vívmányok tagállamok általi alkalmazását.

A 2012. november 1. és 2013. április 30. közötti időszakban schengeni értékelést végeztek a következők vonatkozásában:

· a rendőrségi együttműködés Észtországban, Lettországban és Litvániában;

· a légi határok Lengyelországban, Szlovákiában és a Cseh Köztársaságban;

· a szárazföldi határok Észtországban, Lettországban és Litvániában;

· a vízumok Észtországban, Lengyelországban és Szlovákiában.

A jelentések véglegesítése jelenleg is zajlik, de várhatóan pozitív és negatív észrevételeket is fognak tartalmazni, valamint ajánlásokat tesznek majd olyan kérdésekkel kapcsolatban, mint például a képzés, a kockázatelemzés alkalmazása, az információcsere, a nemzetközi együttműködés, valamint a határátkelőhelyeken és a nagykövetségeken/konzulátusokon meglévő infrastruktúra. Az előző hat hónaphoz hasonlóan általánosságban elmondható, hogy lenne még mit javítani, viszont nem merült fel olyan hiányosság, amely a Bizottság azonnali fellépését tenné szükségessé.

A legutóbbi, 2013. februári bizottsági kiküldetést követően a Bizottság felkéri Görögországot, hogy folytassa schengeni cselekvési tervének végrehajtását, és megerősíti a Görögország külső határainak igazgatására irányuló erőfeszítések támogatása iránti elkötelezettségét, mely támogatás többek között a Külső Határok Alap és a Frontex segítségével valósulhat meg.

A 2013. május–október közötti időszakban esedékes schengeni értékelések tájékoztató jellegű ütemtervét lásd az I. mellékletben.

3.5.        A belső határok ellenőrzésének megszüntetése Bulgáriában és Romániában

A 2011. júniusi tanácsi következtetések megállapították, hogy Bulgária és Románia egyaránt megfelel a schengeni vívmányok teljes mértékű alkalmazásához fűződő követelményeknek, így további intézkedésekre került sor csatlakozásuk elősegítése érdekében. Ennek ellenére a Tanács nem tudott döntést hozni a belső határok ellenőrzésének megszüntetéséről e két állam tekintetében. A Bizottság továbbra is teljes mértékben támogatja Bulgária és Románia csatlakozását a schengeni térséghez, csakúgy, mint az elnökség ezirányú erőfeszítéseit.

4.           Kísérő intézkedések

4.1.        A Schengeni Információs Rendszer alkalmazása

A Schengeni Információs Rendszer második generációja (SIS II) 2013. április 9-én lépett működésbe, és az alkalmazási lehetőségek és a figyelmeztető jelzések kibővített, illetve új típusait tette elérhetővé a tagállamok számára. A SIS II nyújtotta lehetőségek teljes mértékű kihasználásának biztosítása érdekében a Bizottság a tagállamokkal együttműködve korszerűsítette a SIRENE-kézikönyvet, hogy a (SIS-ben található figyelmeztető jelzésekhez kapcsolódó kiegészítő információk cseréje céljából létrehozott) SIRENE-irodák közötti gyakorlati együttműködést a SIS II környezetre alkalmazzák. Ezentúl a Bizottság támogatást nyújtott A Szabadságon, a Biztonságon és a Jog Érvényesülésén Alapuló Térség Nagyméretű IT-rendszereinek Üzemeltetési Igazgatását Végző Európai Ügynökségnek (eu-LISA) a SIS II technikai használatára vonatkozó képzés moduljainak kidolgozásában. Az Európai Rendőrakadémiával (CEPOL) és tagállami szakértőkkel együttműködve helyi és online alapozó tanfolyamokat szerveztek, amelyek az után is folytatódnak, hogy 2013 májusában az eu-LISA átveszi a SIS II üzemeltetési igazgatását. Végül pedig a SIS II működésbe lépését az új rendszer célkitűzéseire és adatvédelmi szempontjaira összpontosító tájékoztató kampány kísérte.

4.2.        A Vízuminformációs Rendszer alkalmazása

A Vízuminformációs Rendszer (VIS)[13] a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokkal kapcsolatos információcserét szolgáló rendszer. Miután az első (Észak-Afrika), második (Közel-Kelet) és harmadik (Perzsa-öböl)[14] régióban működésbe lépett, 2013. március 14-én a negyedik (Nyugat-Afrika) és ötödik (Közép-Afrika) régióban is üzembe helyezték a VIS-t. A VIS 2013. június 6-án a hatodik (Kelet-Afrika) és hetedik (Dél-Afrika), 2013. szeptember 5-én a nyolcadik (Dél-Amerika), 2013. november 14-én pedig a kilencedik (Közép-Ázsia), tizedik (Délkelet-Ázsia) és tizenegyedik (Palesztina) régióban is megkezdi működését. A tagállamok jelenleg is tárgyalnak a többi régióban tervezett telepítés sorrendjéről és időpontjáról, megállapodás a következő hónapokban várható.

A VIS jól működő rendszer, amely 2013. május 6-ig 2,9 millió vízumkérelmet dolgozott fel, ebből 2,4 millió vízum kiadására és 348 000 kérelem elutasítására került sor. A tagállamok folyamatos erőfeszítései ellenére továbbra is komoly aggodalomra ad okot, hogy közép- és hosszú távon milyen következményekkel jár a tagállami konzuli hatóságok által a VIS-nek szolgáltatott biometrikus és alfanumerikus adatok nem megfelelő minősége. 2012. december 1. óta az eu-LISA üzemelteti a VIS-t.

4.3.        Vízumpolitika és visszafogadási megállapodások

A vízumliberalizáció utáni ellenőrzési mechanizmus a nyugat-balkáni országok esetében[15]

A Frontex 2012. december 31. és 2013. február 3. közötti időszakra vonatkozó jelentése szerint a nyugat-balkáni állampolgároktól érkező menedékjog iránti kérelmek száma az öt legmagasabb értéket mutató uniós/schengeni államban 2013 januárjában 44 %-kal csökkent az előző év azonos időszakához képest. Míg a Szerbiából, Montenegróból és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságból származó menedékkérők száma mérséklődött (61 %-kal Szerbia, 45 %-kal Montenegró és 46 %-kal Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság tekintetében), addig az Albániából és Bosznia-Hercegovinából származó menedékkérők számában jelentős (74 %-os, illetve 51 %-os) növekedés mutatkozott. A leggyakoribb célország Németország, ezt követi Svédország, Belgium, Svájc és Luxemburg.

Visszafogadási megállapodások

A valamely tagállamban jogellenesen tartózkodó személyek származási országukba történő visszafogadásának megkönnyítése érdekében a Bizottság 2012 áprilisában parafálta a Zöld-foki-szigetekkel kötendő visszafogadási megállapodást, amelynek aláírását a Tanács 2013 februárjában engedélyezte. Az EU és Törökország közötti visszafogadási megállapodást 2012 júniusában parafálták, és várhatóan megtörténik az aláírás, illetve megkezdődik a vízumliberalizációról szóló párbeszéd. 2012 októberében sor került az Örményországgal kötött visszafogadási megállapodás parafálására, és a Bizottság jelenleg is dolgozik a megállapodás lehető legrövidebb időn belüli aláírásán és megkötésén. Emellett Azerbajdzsánnal is megkezdődtek a vízumkönnyítési és visszafogadási megállapodásokkal kapcsolatos tárgyalások.

I. MELLÉKLET: A 2013. május–október közötti időszakban sorra kerülő schengeni értékelések tájékoztató jellegű ütemterve[16]

Időpont || Tagállamok || Téma

2013. június 2–10. || Észtország, Lettország, Litvánia || SIS/Sirene

2013. július 7–18. || Lengyelország, Szlovákia || Szárazföldi határok

2013. szeptember 8–14. || Málta, Szlovénia || SIS/Sirene

2013. szeptember 29–október 9. || Magyarország, Szlovénia || Szárazföldi határok

2013. október 6–12. || Cseh Köztársaság, Szlovákia || SIS/Sirene

[1]               COM(2011) 561 végleges.

[2]               A Frontex negyedéves kockázatelemzése, 2012. október–december.

[3]               A Frontex negyedéves kockázatelemzése, 2012. október–december.

[4]               Franciaország és Görögország nem vett részt.

[5]               A ciprusi elnökség 2012. decemberi beszámolója a határokkal foglalkozó tanácsi munkacsoportban.

[6]               Ezenkívül 728 személyt észleltek az Egyesült Királyságban, az EU-n belüli legfőbb célországban.

[7]               Az Európai Parlament és a Tanács 562/2006/EK rendelete a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex) létrehozásáról.

[8]               6346/13 FRONT 9 COMIX 90 tanácsi dokumentum.

[9]               Hirsi Jamaa és társai kontra Olaszország ügy. 27765/09. sz. kereset.

[10]             A C-355/10. sz., Európai Parlament kontra Tanács ügyben 2012. szeptember 5-én hozott ítélet.

[11]             COM(2013) 197 final.

[12]             SCH/Com-ex (98) 26 def.

[13]             A Tanács 2004. június 8-i határozata a Vízuminformációs Rendszer létrehozásáról (VIS) (2004/512/EK)

[14]             A Bizottság 2011. szeptember 21-i végrehajtási határozata a vízuminformációs rendszer (VIS) működésének az első régióban történő megkezdése tekintetében az időpont meghatározásáról (2011/636/EU), a Bizottság 2012. szeptember 21-i végrehajtási határozata a Vízuminformációs Rendszer (VIS) harmadik régióban történő működése kezdő időpontjának meghatározásáról (2012/512/EU); a Bizottság 2013. március 7-i végrehajtási határozata a vízuminformációs rendszer (VIS) negyedik és ötödik régióban történő működése kezdő időpontjának meghatározásáról (2013/122/EU).

[15]             2009. december 19. óta Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, Montenegró és Szerbia biometrikus útlevéllel rendelkező állampolgárai vízummentesen utazhatnak az EU tagállamaiba az 539/2001/EK rendelet szerint. Albánia és Bosznia-Hercegovina állampolgárai számára ugyanezen feltételek mellett 2010. december 15. óta biztosított az uniós tagállamokba történő vízummentes utazás lehetősége.

[16]             12032/12 SCH-EVAL 99 COMIX 423 tanácsi dokumentum.