This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52011DC0735
GREEN PAPER on the right to family reunification of third-country nationals living in the European Union (Directive 2003/86/EC)
ZÖLD KÖNYV az Európai Unióban élő harmadik országbeli állampolgárok családegyesítési jogáról (2003/86/EK irányelv)
ZÖLD KÖNYV az Európai Unióban élő harmadik országbeli állampolgárok családegyesítési jogáról (2003/86/EK irányelv)
/* COM/2011/0735 végleges */
ZÖLD KÖNYV az Európai Unióban élő harmadik országbeli állampolgárok családegyesítési jogáról (2003/86/EK irányelv) /* COM/2011/0735 végleges */
I. Bevezetés, a zöld könyv célja A bevándorlók számára a családegyesítés a
családi élet lehetővé tételének szükséges eszköze. 2003 óta léteznek olyan
közös európai bevándorlási szabályok, amelyek a harmadik országbeli
állampolgárokat uniós szinten megillető családegyesítési jog gyakorlásának
feltételeit rendezik[1].
Az irányelv meghatározza a valamely tagállam területén már jogszerűen
tartózkodó harmadik országbeli állampolgárhoz csatlakozó harmadik országbeli
állampolgár családtagok beutazásának és tartózkodásának feltételeit. Ez az
irányelv az uniós polgárokra nem vonatkozik[2]. Elfogadásakor az
irányelvet csak a harmonizáció első lépésének tekintették, és elfogadása után
nem kormányzati szervezetek és elméleti szakemberek bírálták a megvalósított
harmonizáció viszonylag alacsony szintje miatt. Ezzel egyidejűleg az utóbbi
években egyes tagállamok korlátozó jellegű szabályokat vezettek be, sőt az
irányelv módosítását is szorgalmazták[3]
annak érdekében, hogy további feltételeket lehessen szabni a családegyesítéssel
kapcsolatban. Állításuk szerint ilyen változásokra a visszaélések
megakadályozása, valamint az intenzív bevándorlás kezelésének javítása
érdekében van szükség. A családegyesítés a jogszerű migrációnak
valóban jelentős, jóllehet csökkenő[4]
hányadát teszi ki. A 2000-es évek elején úgy tűnt, hogy a családegyesítés a
megbízható adatokkal rendelkező tagállamokban a teljes jogszerű bevándorlás
több mint 50 százalékát képviseli. Jelenleg ez az arány az EU-ba
irányuló teljes bevándorlásnak mintegy egyharmada. Az arány még kisebb,
ha csak az irányelv hatálya alá tartozó személyeket – vagyis a harmadik
országbeli állampolgárhoz csatlakozó harmadik országbeli állampolgárokat –
vesszük figyelembe, ami uniós szinten durván 500 000 migránsnak, az összes
engedély 21%-ának felel meg[5].
A Stockholmi Program és az Európai
Bevándorlási és Menekültügyi Paktum is olyan területként jelölte meg a
családegyesítést, ahol az uniós szakpolitikákat tovább kell fejleszteni,
különös tekintettel a beilleszkedési intézkedésekre. Maga a Bizottság az
irányelv végrehajtásáról szóló első jelentésében (COM/2008/610 végleges)[6] azonosította az irányelv
tagállami végrehajtása terén jelentkező problémákat és hiányosságokat. Egyrészt
az irányelv helytelen átültetése tekintetében megjelölt néhány átfogó
kérdéskört (a vízumkönnyítésre vonatkozó rendelkezések, független tartózkodási
engedélyek megadása, a gyermek érdekeinek figyelembe vétele, jogorvoslat és a
menekültek családegyesítésével kapcsolatos kedvezőbb rendelkezések). Másrészt a
jelentés arra a következtetésre jutott, hogy maga az irányelv túlzott
mérlegelési lehetőséget biztosít a tagállamok számára azon rendelkezések
némelyikének alkalmazásakor, amelyek választási lehetőséget biztosítanak a
tagállamoknak, különös tekintettel a lehetséges várakozási időre, a
jövedelemmel kapcsolatos követelményre és az esetleges beilleszkedési
intézkedésekre. A fentiekre tekintettel a Bizottság nyilvános
vita kezdeményezését tartja szükségesnek a családegyesítéssel kapcsolatban,
kiemelve az irányelvben tárgyalt bizonyos kérdéseket[7]. A jelen zöld könyv ezt a célt
szolgálja. Minden érdekelt fél válaszát várjuk az uniós szintű családegyesítési
szabályok hatékonyabbá tételével kapcsolatos különböző kérdésekre, és kérjük,
hogy az elvégzett minőségi értékelés alátámasztása céljából bocsássák
rendelkezésünkre az irányelv alkalmazásával kapcsolatban birtokukban lévő
tényszerű információkat és adatokat. Az irányelv céljára, konkrétan a családegyesítési
jog gyakorlásával kapcsolatos feltételek meghatározására és az adott
tagállamban irányadó feltételeket teljesítő harmadik országbeli állampolgárok
beilleszkedésének megkönnyítésére figyelemmel kell lenni[8]. Azon tagállamokat, amelyek a
családegyesítési joggal való visszaéléssel kapcsolatos problémákról tettek
jelentést, a Bizottság különösen kéri e problémák pontosítására és
számszerűsítésére, célzottabb uniós szintű kezelésük lehetővé tétele érdekében.
A Bizottság e konzultáció eredménye alapján
fogja eldönteni, hogy szükség van-e valamilyen konkrét szakpolitikai válaszra
(pl. az irányelv módosítása, értelmező iránymutatás készítése vagy a status quo
fenntartása). Valamennyi esetleges uniós aktusnak összhangban kell majd állnia
az Alapjogi Chartával (különös tekintettel a magán- és a családi élet
tiszteletben tartására, a házasságkötéshez való jogra, a gyermekek jogaira, a
megkülönböztetés tilalmának elvére) és az egyéb nemzetközi kötelezettségekkel.
Ezért a Bizottság gondoskodni fog arról, hogy valamennyi esetleges
szakpolitikai válasz esetében sor kerüljön az alapvető jogokra gyakorolt
hatások és a Chartának való megfelelés alapos vizsgálatára, összhangban a
Bizottság által az Alapjogi Charta hatékony végrehajtására irányuló
stratégiában meghatározott „alapjogi ellenőrző listával”[9]. II. Az érdekelt felekhez intézett kérdések 1. Alkalmazási kör 1.1 Ki lehet családegyesítő az
irányelv alkalmazásában? Az irányelv két feltételt határoz meg azzal
kapcsolatban, hogy valaki családegyesítőként családegyesítésre legyen jogosult:
legalább egy évig érvényes tartózkodási engedély, valamint megalapozott
kilátások a letelepedési jogosultság megszerzésére[10] (a 3. cikk (1) bekezdése). Az
irányelv a második feltétel értelmezésével kapcsolatban mozgásteret enged a
tagállamok számára, ami jogbizonytalanságot, valamint szinte valamennyi harmadik
országbeli állampolgárnak az irányelv hatálya alóli kizárását eredményezheti. E két feltételen
kívül a 8. cikk (1) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy
minimális (két évet nem meghaladó) jogszerű tartózkodást írjanak elő, mielőtt a
családegyesítésre sor kerülhetne. Ez azt jelenti, hogy a kérelem benyújtható,
de a tagállamok a jogszabályaikban meghatározott határidő lejártáig
késleltethetik a családegyesítés engedélyezését. 1. kérdés Ezek a feltételek (a 3. cikk szerint a kérelem benyújtásakor megalapozott kilátások a letelepedési jogosultság megszerzésére, valamint a 8. cikk szerinti várakozási idő, mielőtt a családegyesítésre valóban sor kerülhet) jelentik-e a megfelelő megközelítést és a családegyesítők meghatározásának legjobb módját? 1.2. Családegyesítésre jogosult
családtagok 1.2.1. Kötelező rendelkezések – a szűk
család (családmag) Jelenleg a 4. cikk (1) bekezdésében az
irányelv (az irányelvben megállapított egyéb feltételeknek való megfelelésre is
figyelemmel) előírja, hogy a tagállamok engedélyezzék a családegyesítő
házastársát, valamint a családegyesítő vagy házastársa kiskorú gyermekeit
magában foglaló szűk család, a „családmag” beutazását és tartózkodását. Az
irányelv azonban még e kategória tekintetében is megenged bizonyos
korlátozásokat. Ami a házastársat illeti, a 4. cikk (5)
bekezdése szerint a tagállamok megállapíthatnak egy minimális életkort (az
irányelv szerint ez legfeljebb 21 év lehet), függetlenül attól, hogy ez
megfelel-e a nagykorúság adott tagállamban érvényes korhatárának. E rendelkezés
indoka az az aggodalom volt, miszerint a családegyesítési szabályokkal
kényszerházasságok esetében vissza lehet élni. E probléma valódiságát és
nagyságrendjét azonban nehéz megítélni. 2. kérdés Helyénvaló-e a házastárs esetében olyan minimális életkort előírni, amely eltér a nagykorúság valamely tagállamban érvényes korhatárától? Vannak-e más módjai a családegyesítéssel kapcsolatos kényszerházasságok megelőzésének, és ha igen, melyek ezek? Rendelkezik Ön a kényszerházasságok problémájára vonatkozó egyértelmű bizonyítékokkal? Ha igen, milyen nagyságrendű a probléma (statisztika), és a családegyesítési szabályokhoz köthető-e (a nagykorúság korhatárától eltérő minimális életkor meghatározása)? A kiskorú gyermekek esetében két
további korlátozást tesz lehetővé az irányelv, mindkettőt eltérést engedélyező
„standstill” klauzula formájában. Az elsővel (a 4. cikk (1) bekezdésének utolsó
albekezdése), amely szerint a 12. életévét betöltött és családja többi tagjától
függetlenül érkező gyermeknek igazolnia kell, hogy megfelel a beilleszkedési
feltételeknek[11],
csak egyetlen tagállam élt. A második lehetséges korlátozással (a 4. cikk (6)
bekezdése), amely szerint a 15. életévüket betöltött gyermekektől megkövetelhető,
hogy a családegyesítésen kívüli alapon kérjék a tagállamba történő beutazásuk
engedélyezését, egyik tagállam sem élt. 3. kérdés Az Ön álláspontja szerint indokolt-e fenntartani a tagállamok által nem alkalmazott „standstill” klauzulákat, például a 15. életévüket betöltött gyermekekre vonatkozó rendelkezést? 1.2.2. Nem kötelező rendelkezés –
egyéb családtagok Mivel az irányelv alapján a tagállamok csak a
szűk család (családmag) részére kötelesek biztosítani a családegyesítést, a
tagállamok szabadon dönthetnek arról, hogy nemzeti jogszabályaikat egyéb
családtagokra is kiterjesszék-e (a 4. cikk (3) bekezdése). Jóllehet csupán a
tagállamoknak választási lehetőséget biztosító rendelkezésről van szó, a
tagállamok több mint fele döntött úgy, hogy a családegyesítő szüleit és/vagy
szülőjének házastársát is a családtagok közé sorolja. Ezzel összefüggésben meg
kell jegyezni, hogy az irányelv (5) preambulumbekezdéséből következően az
azonos neműek közötti házasságot saját családjogukban elismerő tagállamoknak az
irányelv alkalmazásában is így kell eljárniuk[12].
Hasonlóképpen, ahol a nemzeti családjog elismeri az azonos neműek bejegyzett
élettársi kapcsolatát, és a tagállamok a bejegyzett élettársakra alkalmazzák a
tagállamoknak választási lehetőséget biztosító irányelvi rendelkezést, ezt az
azonos nemű élettársak vonatkozásában is meg kell tenniük. 4. kérdés Megfelelőek és eléggé széles hatókörűek-e a családegyesítésre jogosult családtagokkal kapcsolatos szabályok ahhoz, hogy figyelemmel legyenek a család fogalmának különböző létező – a családmagtól eltérő – meghatározásaira? 2. A családegyesítési jog gyakorlására
vonatkozó követelmények Az irányelv nem kötelezi a tagállamokat olyan,
családegyesítéssel kapcsolatos feltételek bevezetésére, mint a különböző beilleszkedési
intézkedések, de lehetővé teszi ezt számukra – ebből a contrario az
következik, hogy más feltételek nem alkalmazhatók az EU-n belüli
családegyesítéssel kapcsolatban. 2.1 Beilleszkedéssel kapcsolatos
intézkedések A nem kötelező rendelkezés (a 7. cikk (2)
bekezdése) értelmében a tagállamok előírhatják a harmadik országbeli
állampolgárok számára, hogy eleget tegyenek a beilleszkedéssel kapcsolatos
intézkedéseknek. Ez volt az egyik legellentmondásosabb és az egyeztetések során
legtöbb vitát kiváltó követelmény. Jelenlegi formájában maga az irányelv nem
határozza meg pontosan, hogy e beilleszkedéssel kapcsolatos intézkedéseknek
mivel kell járniuk és hogyan kell őket alkalmazni, és csak néhány tagállamban
alkalmaznak ilyen intézkedéseket. Három tagállam alkalmazza ezeket az
intézkedéseket a területére történő beutazás előfeltételeként annak
előírásával, hogy a családtagok nyelvvizsgát vagy a fogadó ország társadalmának
ismeretére vonatkozó vizsgát tegyenek le, vagy a beutazáskor írjanak alá olyan
szerződést, amely arra kötelezi őket, hogy polgári – és adott esetben nyelvi –
tanfolyamokon vegyenek részt. Más tagállamok csak azt követelik
meg, hogy a családtagok a beutazáskor vállaljanak bizonyos olyan
kötelezettségeket, mint pl. a beilleszkedési tanfolyamokon (főként
nyelvtanfolyamokon) való részvétel. Mint azt az értékelő jelentés már
megállapította, a beilleszkedéssel kapcsolatos intézkedések megengedhetőségének
attól kell függnie, hogy a beilleszkedés megkönnyítésének célját szolgálják-e,
valamint hogy tiszteletben tartják-e az arányosság[13] és a szubszidiaritás elvét. A
vizsgák letételével kapcsolatban a családegyesítési kérelmek ügyében hozott
határozatoknak figyelembe kell venniük azt, hogy biztosítottak-e a vizsgákra
való felkészülés lehetőségei (lefordított anyagok, tanfolyamok), és hogy azok
elérhetőek-e (hely, tandíj). Bizonyos egyedi körülményeket (pl. igazolt
írástudatlanság, egészségügyi körülmények) szintén figyelembe kell venni. A harmadik országbeli állampolgárok
integrációjának megújult európai programja[14]
az olyan nyelvtanfolyamok tekintetében is konkrét ajánlásokat tartalmaz a
tagállamok számára, amelyek figyelembe veszik a migránsok változó szükségleteit
az integrációs folyamat egyes szakaszaiban, az újonnan érkezett migránsok
számára szervezett bevezető programokra is kiterjedően. 5. kérdés Hatékonyan szolgálják-e ezek az intézkedések a beilleszkedés célját? Hogyan értékelhető ez a gyakorlatban? Mely beilleszkedéssel kapcsolatos intézkedések a leghatékonyabbak e tekintetben? Ön hasznosnak tartaná ezen intézkedések további, uniós szintű meghatározását? Ön ajánlana beutazás előtti intézkedéseket? Ha igen, hogyan vezethetők be biztosítékok annak érdekében, hogy ezek az intézkedések ténylegesen ne jelentsék a családegyesítés indokolatlan akadályait (például aránytalan díjak vagy követelmények) és figyelembe vegyék az olyan egyéni adottságokat, mint az életkor, az írástudatlanság, a fogyatékosság és az iskolai végzettség? 2.2 A befogadó képességgel
kapcsolatos várakozási idő A 8. cikk második bekezdése kifejezett
eltérést tesz lehetővé azon tagállamok számára, amelyek jogszabályai az
irányelv elfogadásának időpontjában figyelembe vették a befogadó képességet. A
rendelkezés megengedi, hogy e tagállamok a kérelem benyújtásától számított
hároméves várakozási időtartamot írjanak elő. E rendelkezéssel kapcsolatban a
Bíróság tisztázta[15],
hogy a feltételek teljesülése esetén a kérelem benyújtása után legkésőbb három
évvel tartózkodási engedélyt kell kiadni. Másképp kifejezve, a befogadó képesség lehet a
kérelem elbírálása során figyelembe veendő egyik tényező, de nem értelmezhető
úgy, hogy ez lehetővé tenné a meghatározott esetek egyedi körülményeire való
tekintet nélkül kötelezővé tett bármiféle kvótarendszer vagy hároméves
várakozási idő alkalmazását. Ezzel az eltéréssel csak egy tagállam élt. 6. kérdés Alkalmazására tekintettel szükséges és indokolt-e az irányelvben tartani egy ilyen eltérést, amely alapján a kérelem benyújtásától számítva hároméves várakozási idő írható elő? 3. A családtagok beutazása és tartózkodása A tagállamoknak legalább egy évre szóló első
tartózkodási engedélyt kell megadniuk a családtagok számára (a 13. cikk (2)
bekezdése). Az irányelv azt is előírja, hogy a családtagok számára megadott
tartózkodási engedély időtartama elvben nem lépheti túl a családegyesítő
tartózkodási engedélyének lejárati időpontját (a 13. cikk (3) bekezdése). E rendelkezések
alkalmazásakor probléma merülhet fel, ha a családtag tartózkodási engedélyének
kiállításakor a családegyesítő tartózkodási engedélyének érvényességéből
hátralévő idő egy évnél kevesebb. Ebben az esetben e két szabály egymással
ellentétes lehet, különös tekintettel arra az esetre, amikor a családegyesítő
tartózkodási engedélyének megújítása már folyamatban van. 7. kérdés Kell-e külön szabályokkal rendezni azt a helyzetet, amikor a családegyesítő tartózkodási engedélyének érvényességéből hátralévő idő egy évnél kevesebb, de azt meg fogják újítani? 4. Menedékjoggal kapcsolatos kérdések 4.1 A kiegészítő védelem kizárása A kiegészítő védelemben részesülő harmadik
országbeli állampolgárok ki vannak zárva az irányelv hatálya alól (a 3. cikk
(2) bekezdésének b) pontja). A Stockholmi Program azonban a közös európai
menekültügyi rendszer egyik fő célkitűzéseként sürgette az egységes védelmi
jogállás megvalósítását, tekintettel arra, hogy a menekültek, valamint a
kiegészítő védelemben részesülő személyek védelmi szükségletei azonosak. Ezért
a cél a kiegészítő védelemben részesülő személyek jogainak további közelítése a
menekültek jogaihoz, amint azt az elismerésről szóló irányelv átdolgozása is
kiemelte[16].
Felmerül tehát a kérdés, hogy e közelítésnek a családegyesítés tekintetében is
meg kell-e történnie, ami szükségessé tenné az irányelv személyi hatályának
kiigazítását. 8. kérdés Kell-e vonatkozniuk a családegyesítési irányelv szabályainak a kiegészítő védelemben részesülő harmadik országbeli állampolgárok családegyesítésére? Kell-e vonatkozniuk a családegyesítési irányelv kedvezőbb – a menekülteket bizonyos követelmények (szálláshely, betegbiztosítás, állandó és rendszeres források) teljesítse alól mentesítő – szabályainak a kiegészítő védelemben részesülő személyekre? 4.2 Menedékjoggal kapcsolatos egyéb kérdések Az irányelv tartalmaz bizonyos, a menekültekre
nézve kedvezőbb szabályokat (V. fejezet). A tagállamok azonban e kedvezőbb
szabályok alkalmazását meghatározott helyzetekre korlátozhatják: például a
menekültnek a tagállamba történő beutazása előtt létrejött családi
kapcsolataira (a 9. cikk (2) bekezdése) vagy a menekült jogállás megadását követő
három hónapon belül benyújtott családegyesítési kérelmekre (a 12. cikk (1)
bekezdése). Ezek a lehetséges korlátozások nem veszik kellően figyelembe az
adott helyzetek konkrét jellemzőit. A menekülteknek sajátos helyzetükből
adódóan olyan gyakorlati nehézségekkel kell szembenézniük, amelyek jellegüket
tekintve eltérnek a többi harmadik országbeli állampolgár problémáitól (pl. a
származási országban maradt családdal való kapcsolattartás nehézségei).
Ráadásul a menekültek hosszú időt tölthettek számkivetettségben vagy valamely
tagállam területén a menekültügyi eljárás eredményét várva, és az is
előfordulhat, hogy ez alatt az idő alatt alapítottak családot. Az is
lehetséges, hogy a menekültek nem tudnak élő családtagjaik létezéséről, vagy
nem tudnak információkat szolgáltatni az ilyen személyek hollétéről, vagy a
védettség megszerzését követő rövid időn belül nem tudják rendelkezésre
bocsátani a családegyesítési kérelemhez szükséges dokumentációt. A
menekültek által elszenvedetthez hasonló konfliktushelyzeteket, traumát és
rendkívüli nehézségeket családtagjaik is átélhettek. Ezért egyes kérdéseket e
tekintetben felül kell vizsgálni, különösen annak eldöntése érdekében, hogy e
lehetséges korlátozásokat törölni kell-e az irányelvből. 9. kérdés Továbbra is biztosítani kell-e a tagállamok számára annak lehetőségét, hogy az irányelv kedvezőbb rendelkezéseinek alkalmazását azokra a menekültekre korlátozzák, akiknek családi kapcsolatai a tagállam területére történő beutazásuk előtt jöttek létre? Kell-e biztosítani a családegyesítést a családtagoknak a menekültek által eltartott, tágabb kategóriái számára, és ha igen, milyen mértékig? Továbbra is meg kell-e követelni a menekültektől a szálláshellyel, betegbiztosítással és forrásokkal kapcsolatos követelményeknek való megfelelés igazolását, ha a családegyesítési kérelmet nem a menekült jogállás megadását követő három hónapon belül nyújtják be? 5. Csalás, visszaélés, eljárási kérdések 5.1 Meghallgatások és vizsgálatok
Az irányelv 5. cikkének (2) bekezdése
biztosítja a szükségesnek ítélt meghallgatások és egyéb vizsgálatok végzésének
lehetőségét. A családi kapcsolat bizonyítására több tagállam bevezette a
DNS-vizsgálatok lehetőségét. A bizonyítás e típusát az irányelv nem említi. A
Bizottság megállapítása szerint ahhoz, hogy az uniós jog alapján e
meghallgatások és egyéb vizsgálatok megengedhetőek legyenek, azoknak arányosnak
kell lenniük – tehát nem tehetik a családegyesítési jogot hiábavalóvá –,
továbbá tiszteletben kell tartaniuk az alapvető jogokat, különösen a magán- és
családi élethez való jogot. 10. kérdés Rendelkezik Ön a csalással kapcsolatos problémákra vonatkozó egyértelmű bizonyítékokkal? Mekkora nagyságrendű a probléma (statisztika)? Véleménye szerint a meghallgatásokra és vizsgálatokra – köztük a DNS-vizsgálatokra – vonatkozó szabályok segíthetnek e problémák megoldásában? Ön hasznosnak tartaná e meghallgatások vagy vizsgálatok pontosabb uniós szintű szabályozását? Ha igen, milyen típusú szabályokat tartana megfelelőnek? 5.2 Névleges házasság A névleges házasság a csalás konkrét esete,
amely ellen a tagállamoknak fel kell lépniük. Az általános eljárási szabályokon
felül az irányelv 16. cikkének (4) bekezdése lehetővé teszi különleges
ellenőrzések és vizsgálatok végzését, amennyiben indokoltan gyanítható, hogy
csalás vagy névleges házasság jött létre. Minden nemzeti rendszerben
léteznek ilyen szabályok; egy uniós finanszírozású projekt keretében sor került
a tagállami gyakorlatok összeállítására[17].
Mindazonáltal nehéz megbecsülni, hogy ez a jelenség nagy gondot okoz-e a
tagállamoknak, és hogy az irányelvhez kapcsolódik-e. 11. kérdés Rendelkezik Ön a névleges házasságok problémájára vonatkozó egyértelmű bizonyítékokkal? Rendelkezik Ön statisztikákkal az ilyen (észlelt) házasságokról? Kapcsolódnak ezek az irányelv szabályaihoz? Lehetne-e javítani az ellenőrzésekre és vizsgálatokra vonatkozó irányelvi rendelkezések végrehajtásának hatékonyságát, és ha igen, hogyan? 5.3 Díjak Jelenleg nincs uniós szintű harmonizáció a
családegyesítéssel kapcsolatban fizetendő díjak terén (kérelmezési díj, vízumok
és tartózkodási engedélyek díja és a feltételek teljesítéséhez – például az
utazás előtti esetleges nyelvvizsgák stb. – kapcsolódó egyéb költségek). A túl
magas díjak alááshatják az irányelv hatékony érvényesülését, akadályozva a
családegyesítési jog gyakorlását. A tárgykörrel kapcsolatos uniós szabályok
hiánya nagy eltéréseket eredményezett a tagállamokban fizetendő díjak között. 12. kérdés Kell-e szabályozni az eljárásban fizetendő igazgatási díjakat? Ha igen, ezt biztosítékok formájában kell-e tenni vagy pontosabb előírásokra van szükség? 5.4 Az eljárás hossza – a
közigazgatási határozat meghozatalára vonatkozó határidő A családegyesítés kérelmezésére irányuló
eljárás nagyon elhúzódhat. Az irányelv meghatároz egy olyan abszolút határidőt,
amelyen belül a határozatra vonatkozó írásbeli értesítést át kell adni a
kérelmezőnek. A határozatról szóló értesítést legkésőbb a kérelem benyújtásának
időpontjától számított kilenc hónap elteltével kell átadni (az 5. cikk (4)
bekezdése). A tagállamok azonban meghosszabbíthatják ezt a határidőt, ha ezt a
kérelem elbírálásának bonyolultsága miatti kivételes körülmények indokolják. A
gyakorlatban e határidőket átlagosan három hónapban állapítják meg,
összekapcsolva a meghosszabbításra vonatkozó rendelkezéssel. 13. kérdés Indokolt-e a kérelmek elbírálására az irányelvben meghatározott igazgatási határidő? 5.5 Horizontális rendelkezések Az irányelvben két horizontális, kötelező
rendelkezés található. Az 5. cikk (5) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat,
hogy a kérelem elbírálása során fordítsanak megfelelő figyelmet a kiskorú
gyermekek érdekeire. Ez a rendelkezés megfelel az Alapjogi Charta 24. cikkének
(2) bekezdésében, valamint az ENSZ gyermekjogi egyezménye 3. cikkének (1)
bekezdésében szereplő kötelezettségnek, miszerint a gyermekekkel kapcsolatos
valamennyi tevékenységben a gyermek mindenek fölött álló érdekének kell az
elsődleges szempontnak lennie; továbbá megfelel a Charta 24. cikkének (3)
bekezdésében megfogalmazottaknak, miszerint a gyermeknek szüksége van arra,
hogy mindkét szülőjével rendszeres, személyes kapcsolatot tartson fenn. A
Bíróság ítélkezési gyakorlatában külön hangsúlyt fektetett a Charta e
rendelkezéseire, valamint az 5. cikk (5) bekezdésére[18]. Miként azonban arra az
irányelv végrehajtásáról szóló jelentés[19]
is rámutatott, ezt a rendelkezést sok tagállam csak más nemzetközi
jogforrásokra (pl. az emberi jogok európai egyezményére és az ENSZ gyermekjogi
egyezményére) történő általános hivatkozással hajtotta végre. A másik horizontális rendelkezés, a 17. cikk
által előírt kötelezettség alapján a tagállamoknak megfelelően figyelembe kell
venniük az érintett személy családi kapcsolatainak jellegét és szilárdságát, a
tagállamban való tartózkodásának időtartamát és a származási országával való
családi, kulturális és társadalmi kapcsolatai fennállását. Más szóval ez a
rendelkezés az egyes esetek egyedi elbírálására kötelezi a tagállamokat, amit a
Bíróság ítélkezési gyakorlatában külön kiemelt[20].
14. kérdés Hogyan lehetne megkönnyíteni és biztosítani e horizontális rendelkezések gyakorlati alkalmazását? 6. Következtetés és nyomon követés A Bizottság az érintettek teljes körének bevonásával
széles körű vitát kíván elindítani. Várja valamennyi uniós intézmény, nemzeti,
regionális és helyi hatóság, a tagjelölt országok, harmadik országbeli
partnerek, kormányközi és nem kormányzati szervezetek, a családtagokkal
kapcsolatban tevékenykedő valamennyi állami szereplő és magán szolgáltató, a
tudományos élet, a szociális partnerek, a civil társadalmi szervezetek és
magánszemélyek segítségét, a fenti kérdések megválaszolásával. A Bizottság nyilvános meghallgatást kíván
szervezni. Ennek előkészítéseképpen a Bizottság valamennyi érdekelt felet
felhívja, hogy a konzultációval kapcsolatos válaszaikat legkésőbb 2012. március
1-jéig, írásban juttassák el a következő címre: Immigration
and Integration Unit – "Green Paper on Family reunification" (Bevándorlási
és integrációs egység – „Zöld könyv a családegyesítésről”) Directorate
General Home Affairs (Belügyi Főigazgatóság) European
Commission (Európai Bizottság) B-1049
Brussels (Brüsszel) e-mail:
HOME-family-reunification-green-paper@ec.europa.eu Valamennyi
érdemi hozzászólást közzéteszünk „Az Ön hangja Európában” című weboldalon: http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_hu.htm Melléklet:
Családegyesítés számokban A harmadik országbeli állampolgárokhoz
csatlakozó harmadik országbeli állampolgárok részére (családegyesítés céljából)
kiállított összes tartózkodási engedély száma, a harmadik országbeli állampolgárok
részére (valamennyi célból) kiállított összes tartózkodási engedély számához
viszonyítva || A harmadik országbeli állampolgárokhoz csatlakozó harmadik országbeli állampolgárok részére családegyesítés céljából kiállított első engedélyek || A harmadik országbeli állampolgárok részére valamennyi célból kiállított első tartózkodási engedélyek összesen || A harmadik országbeli állampolgárokhoz csatlakozó harmadik országbeli állampolgárok részére kiállított engedélyek aránya a harmadik országbeli állampolgárok részére kiállított összes első engedélyhez viszonyítva ORSZÁG/ÉV || 2008 || 2009 || 2010 || 2008 || 2009 || 2010 || 2008 || 2009 || 2010 Belgium || 7 333 || 8 596 || 9 997 || 46 201 || 58 939 || 67 653 || 15,9 || 14,6 || 14,8 Bulgária || 1 480 || 1 482 || 1 725 || 3 933 || 4 385 || 4 051 || 37,6 || 33,8 || 42,6 Cseh Köztársaság || 9 712 || 8 281 || 13 398 || 61 350 || 27 539 || 34 653 || 15,8 || 30,1 || 38,7 Dánia || : || 1 410 || 1 490 || 31 655 || 30 255 || 28 576 || : || 4,7 || 5,2 Németország || 29 215 || 29 761 || 28 200 || 114 289 || 121 954 || 117 202 || 25,6 || 24,4 || 24,1 Észtország || : || : || : || 3 884 || 3 777 || 2 647 || : || : || : Írország || 456 || 568 || 300 || 28 926 || 25 509 || 22 235 || 1,6 || 2,2 || 1,3 Görögország || 18 684 || 19 570 || 13 398 || 40 411 || 45 148 || 33 623 || 46,2 || 43,3 || 39,8 Spanyolország || 103 640 || 82 521 || 89 905 || 399 827 || 290 813 || 257 918 || 25,9 || 28,4 || 34,9 Franciaország || 32 333 || 29 607 || 29 400 || 188 723 || 193 500 || 194 973 || 17,1 || 15,3 || 15,1 Olaszország || 60 134 || 70 904 || 160 200 || 550 226 || 506 833 || 589 988 || 10,9 || 14,0 || 27,2 Ciprus || 1 || 1 || 741 || 25 156 || 25 638 || 19 139 || 0,0 || 0,0 || 3,9 Lettország || 1 498 || 414 || 413 || 7 706 || 2 304 || 2 329 || 19,4 || 18,0 || 17,7 Litvánia || 641 || 764 || 691 || 5 298 || 2 659 || 1 861 || 12,1 || 28,7 || 37,1 Luxemburg || : || : || : || : || : || : || : || : || : Magyarország || 5 337 || 1 144 || 1 349 || 37 486 || 14 289 || 14 601 || 14,2 || 8,0 || 9,2 Málta || 172 || 61 || 30 || 4 989 || 3 682 || 2 763 || 3,4 || 1,7 || 1,1 Hollandia || : || : || : || 62 589 || 56 489 || 54 478 || : || : || : Ausztria || 7 891 || 7 651 || 7 838 || 21 783 || 28 035 || 30 596 || 36,2 || 27,3 || 25,6 Lengyelország || 8 805 || 8 549 || 598 || 40 907 || 33 427 || 101 574 || 21,5 || 25,6 || 0,6 Portugália || 17 087 || 11 036 || 11 967 || 63 715 || 46 324 || 37 010 || 26,8 || 23,8 || 32,3 Románia || 1 216 || 1 261 || 910 || 19 354 || 15 380 || 10 218 || 6,3 || 8,2 || 8,9 Szlovénia || 0 || 2 110 || 2 231 || 29 215 || 15 759 || 7 537 || 0,0 || 13,4 || 29,6 Szlovákia || 619 || 640 || 697 || 8 025 || 5 336 || 4 373 || 7,7 || 12,0 || 15,9 Finnország || 4 915 || 4 304 || 4 302 || 21 873 || 18 034 || 19 210 || 22,5 || 23,9 || 22,4 Svédország || 35 050 || 36 325 || 25 358 || 84 144 || 91 337 || 74 931 || 41,7 || 39,8 || 33,8 Egyesült Királyság || 106 538 || 96 341 || 103 187 || 633 170 || 671 324 || 732 208 || 16,8 || 14,4 || 14,1 Az EU fent[21] || 452 757 || 423 301 || 508 325 || 2 534 835 || 2 338 669 || 2 466 347 || 17,9 || 18,1 || 20,6 Forrás: Eurostat A 2008 előtti évekre vonatkozóan nem állnak
rendelkezésre adatok, mivel a tartózkodási engedélyekre vonatkozó adatgyűjtést
a 862/2007 rendelet vezette be, a 2008-as első referenciaévtől kezdődően.
Észtország és Hollandia nem szolgáltatott adatot a harmadik országbeli
állampolgárokhoz csatlakozó harmadik országbeli állampolgárok részére
kiállított első engedélyekről, mivel ezeket az adatokat nem lehet elkülöníteni
a családegyesítés céljából kiállított egyéb engedélyektől. Dánia 2008-ra
vonatkozóan nem szolgáltatott adatokat. Luxemburg a 2008-tól 2010-ig terjedő
időszakra vonatkozóan nem szolgáltatott adatokat. A családegyesítés céljából kiállított
engedélyeknek a többi engedélyhez képest viszonylag alacsony arányának oka az,
hogy ez a statisztika csak a családegyesítés esetét fedi le, és nem foglalja
magában azokat a harmadik országbeli állampolgár családtagokat, akik uniós
polgárokhoz csatlakoznak. A harmadik országbeli állampolgárokhoz csatlakozó
harmadik országbeli állampolgárok részére családegyesítés céljából kiállított
első tartózkodási engedélyek száma a családtagok típusai szerint. INDOK || Családegyesítés: Harmadik országbeli állampolgárhoz csatlakozó személy || ORSZÁG/ÉV – 2010 || Összesen || Harmadik országbeli állampolgárhoz csatlakozó házastárs/élettárs || Harmadik országbeli állampolgárhoz csatlakozó gyermek || Harmadik országbeli állampolgárhoz csatlakozó egyéb családtag || Belgium || 9 997 || 4 157 || 5 831 || 9 || Bulgária || 1 725 || : || : || : || Cseh Köztársaság || 13 398 || 4 547 || 7 626 || 1 225 || Dánia || 1 490 || 600 || 890 || 0 || Németország || 28 200 || 11 912 || 15 895 || 393 || Észtország || : || : || : || : || Írország || 300 || 112 || 117 || 71 || Görögország || 13 398 || 4 044 || 9 354 || 0 || Spanyolország || 89 905 || 19 140 || 69 099 || 1 666 || Franciaország || 29 400 || : || : || : || Olaszország || 160 200 || 67 509 || 70 336 || 22 355 || Ciprus || 741 || : || : || : || Lettország || 413 || 254 || 78 || 81 || Litvánia || 691 || : || : || : || Luxemburg || : || : || : || : || Magyarország || 1 349 || 0 || 794 || 555 || Málta || 30 || 2 || 21 || 7 || Hollandia || : || : || : || : || Ausztria || 7 838 || : || : || : || Lengyelország || 598 || 291 || 286 || 21 || Portugália || 11 967 || 916 || 1 013 || 10 038 || Románia || 910 || 424 || 429 || 57 || Szlovénia || 2 231 || : || : || : || Szlovákia || 697 || 401 || 75 || 0 || Finnország || 4 302 || 1 576 || 2 497 || 229 || Svédország || 25 358 || 18 223 || 6 938 || 197 || Egyesült Királyság || 103 187 || : || : || : || [1] A családegyesítési jogról szóló 2003/86/EK irányelv (a
továbbiakban: irányelv). [2] Az uniós polgárok és az ő harmadik országbeli
állampolgár családtagjaik családegyesítését az uniós jogban a 2004/38/EK
irányelv rendezi. Ez az irányelv azonban csak azokra az esetekre vonatkozik,
amikor egy uniós polgár olyan tagállamba költözik vagy olyan tagállamban
tartózkodik, illetve tartózkodott, amelynek nem állampolgára, és harmadik
országbeli állampolgár családtagja hozzá csatlakozik vagy őt kíséri. [3] Az EU migrációs politikájával kapcsolatos holland
álláspont [4] Ez a csökkenés valószínűleg részben azon közelmúltbeli
szakpolitikai változásoknak tudható be, amelyek keretében egyes tagállamok
szigorúbb feltételeket vezettek be. Érvelésük szerint ezek a szakpolitikai
változások javítják az intenzív bevándorlás kezelését, de megkérdőjelezik a családegyesítéshez
fűződő elismert jogot, amelyet a jelenleg az egész EU-ban minimális jogi
garanciaként szolgáló irányelv határoz meg. [5] EUROSTAT – A konkrét számokat lásd a mellékletben.
Észtország, Luxemburg és Hollandia adatai nem állnak rendelkezésre. [6] http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0610:FIN:HU:PDF. [7] Megjegyzendő, hogy ez a konzultáció nem érinti az Unió
polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz
és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38/EK irányelvhez kapcsolódó
kérdéseket. [8] Lásd az irányelv (4) preambulumbekezdését. [9] COM(2010)573 végleges, 2010.10.19. Lásd még az alapvető
jogoknak a bizottsági hatásvizsgálatok végzése során történő figyelembe
vételére vonatkozó gyakorlati útmutatást; SEC(2011) 567 végleges, 2011.5.6. [10] Az előkészítő dokumentumok szerint ez a feltétel azon az
elképzelésen alapult, hogy a családegyesítési jog így nem illetné meg a pusztán
átmenetileg, a megújítás lehetősége nélkül az adott tagállamban tartózkodó
személyeket. [11] Lásd a jelentés (COM 2008/610) 5. oldalát. [12] „A tagállamoknak az ezen irányelv rendelkezéseit nem, faj,
bőrszín, etnikai vagy társadalmi származás, genetikai jellemzők, nyelv, vallás
vagy meggyőződés, politikai vagy más vélemény, nemzeti kisebbséghez való
tartozás, vagyon, születés, fogyatékosság, kor vagy szexuális irányultság
alapján való megkülönböztetés nélkül kell érvényre juttatniuk.” [13] További részletekért lásd a jelentés 4.3.4. pontját. [14] A 2011. július 19-én elfogadott COM(2011)455 végleges
dokumentum. [15] A C-540/03. sz. ügyben hozott ítélet 100. és 101. pontja. [16] A harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek
nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére és jogállására, valamint a
nyújtott védelem tartalmára vonatkozó minimumszabályok (átdolgozás); COM
(2009)551 végleges. [17] Az ARGO projekt keretében az uniós közigazgatási
státuszokkal való visszaélések – egyebek mellett a névleges házasságok – elleni
küzdelem terén folytatott együttműködésre vonatkozó cselekvési program kiemelte
egy közös adatbázis fejlesztésének szükségességét, valamint az ilyen „színlelt
házasságok” kezelésének módjával kapcsolatos közös megközelítés iránti igényt. [18] A Bíróság C-540/03. sz. ügyben hozott
ítélete. [19] COM(2008) 610, 11. o. [20] A Bíróság C-540/03. és C-578/08. sz.
ügyben hozott ítélete. [21] Az
EU összesen, azon tagállamok kivételével, amelyekre vonatkozóan nem áll
rendelkezésre adat.