24.8.2006   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 200/1

I–VII

1–11

1–5

6–11

12–49

12–31

12–16

17–23

24–26

27–31

32–49

32–41

42–47

48–49

50–57

50–52

53–57

58

CSP

Országos stratégiai dokumentumok

EBB

Befektetési Bank

ECU

Európai valutaegység

EK

Európai Közösség

ENPI

Európai Szomszédsági és Partnerségi Eszköz

ESZP

Európai Szomszédsági Politika

EuropeAid

EuropeAid Együttműködési Hivatal

GDP

Bruttó hazai termék

MEDA

A tagsággal nem rendelkező mediterrán országokban a gazdasági és társadalmi reformokat kísérő intézkedések

MED-bizottság

A tagállamok mediterrán térséggel foglalkozó tanácsadó bizottsága

NIP

Nemzeti indikatív program

SAE

Strukturális alkalmazkodási eszköz

TA

Technikai segítségnyújtás

I.

Az EU és 12 mediterrán ország 1995-ben „barcelonai folyamat” avagy „euro-mediterrán partnerség” néven új szakaszt nyitott kapcsolatában. Az együttműködés fő célja a partnerség különböző szempontjainak – többek között a politikai, gazdasági és pénzügyi, valamint a társadalmi és kulturális dimenziónak – a kialakítása (lásd 1–2. bekezdés).

II.

A MEDA-program az euro-mediterrán partnerség megvalósításának legfontosabb közösségi pénzügyi eszköze, amelyre az 1995–2006-os időszak során több mint 8 000 millió EUR fordítódott. A 2005-ös év végére a Közösség körülbelül 7 000 millió EUR összegben vállalt kötelezettséget különböző projektek és programok megvalósítására, és ebből az összegből körülbelül 4 000 millió EUR-t már kifizetett (lásd 3–5. bekezdés).

III.

A Számvevőszék azért ellenőrizte a MEDA-programot, hogy megállapítsa, az valóban hozzájárul-e a gazdasági reformhoz és a társadalom fejlődéséhez a partnerországokban. A Számvevőszék azt is fel kívánta mérni, hogy megfelelő-e a programok bizottsági irányítása (lásd 6–11. bekezdés).

IV.

Ami a MEDA-program céljait illeti, az EK-támogatás:

V.

Noha a MEDA-program több mint 10 éve elkezdődött, a konkrét eredmények mostanáig meglehetősen korlátozottak voltak, mivel sok projekt még nem fejeződött be. A legtöbb MEDA-országban az EK-támogatás hatása nem annyira a pénzügyi jelentőségében, mint inkább az arra irányuló törekvésekben nyilvánul meg, hogy a segítségével érzékeny politikai reformkérdéseket kezeljenek, és támogassák a népesség szegényebb rétegeit (lásd 27–31. bekezdés).

VI.

A MEDA-program bizottsági irányítása, amely a kezdeti évekhez képest egyértelműen javult, kielégítőnek tekinthető, mivel a jelenlegi programozási munka a források egyenletesebb időbeli elosztását eredményezi, az előkészületi időszak egyre rövidebb, és a folyósítások is jelentős mértékben nőttek. Ez az előrelépés a következőknek köszönhető: nőtt a projektek és programok száma, az állami költségvetések támogatása a teljes programnak egyre jelentősebb hányadát teszi ki, és a hatáskörök átruházása pozitívan hatott a küldöttségek által végzett projektelőkészítésre és -végrehajtásra. Előrelépésnek tekinthető továbbá, hogy rendszeresebbé vált a felügyelet és az értékelés, hogy erősödött a koordináció, és hogy intenzívebbé vált a párbeszéd a helyi partnerekkel és az egyéb adományozókkal. A végrehajtási késedelmek leggyakoribb okát még mindig a közbeszerzés jelenti (lásd 32–49. bekezdés).

VII.

Tekintve, hogy a MEDA-rendelet 2006-ban hatályát veszti, és az új Európai Szomszédsági és Partnerségi Eszköz 2007-ben hatályba lép, a Számvevőszék javasolja, hogy a Bizottság:

1.

Az Unión belüli, valamint a tagállamok és a 12 érintett mediterrán ország közötti, közel 20 év óta fokozódó – főleg kereskedelmi és fejlesztési – együttműködést követően az EU és a mediterrán országok külügymniszerei barcelonai konferenciájukon (1995 novemberében) úgy határoztak, hogy „barcelonai folyamat” avagy „Euro-mediterrán partnerség (1)” néven a „partnerség” új szakaszába lépnek.

2.

A barcelonai konferencián elfogadott nyilatkozat a partnerség három területét, valamint a kapcsolódó fő célkitűzéseket a következőképpen határozta meg:

3.

A MEDA-program az euro-mediterrán partnerség megvalósításának fő közösségi pénzügyi eszköze, amelynek jogi alapját az 1996. július 23-i 1488/96/EK tanácsi rendelet (2) képzi. A rendelet támogató intézkedések egész sorát határozza meg, amelyek célja a mediterrán országok azon erőfeszítéseinek támogatása, hogy megreformálják gazdasági és társadalmi struktúrájukat és mérsékeljék a gazdasági fejlődés esetleges negatív következményeit. A rendelet az 1995–1999 közötti időszakra 3 424,5 millió ECU értékű referenciaösszeget irányzott elő.

4.

Az 1999-es értékelést követően a rendeletet a 2698/2000/EK tanácsi rendelettel (3) módosították, amelyre általában MEDA-II rendeletként utalnak. Ez a rendelet a 2000–2006-os időszakra 5 350 millió EUR értékű referenciaösszeget irányoz elő. A módosított rendelet további támogatni kívánt tevékenységekkel egészült ki („hátrányos helyzetben lévők körülményeinek javítása”), valamint bizonyos döntéshozatali eljárások korszerűsítését tartalmazza.

5.

Az 1995 és 2005 közötti időszak tényleges kötelezettségvállalásai összesen körülbelül 6 900 millió EUR-t, a tényleges kifizetések pedig közel 4 000 millió EUR-t tettek ki. Az 1995–2005-ös időszak kötelezettségvállalásainak és kifizetéseinek országokra lebontott részletesebb áttekintését az I. melléklet tartalmazza.

6.

A 2005 augusztusától decemberéig tartó időszakban a Számvevőszék a MEDA-program ellenőrzését a következő kérdések vizsgálata alapján végezte el:

7.

Az ellenőrzés az első kérdés keretében azt vizsgálta, hogy mennyire hasznos a program és milyen mértékben összpontosul célterületekre, valamint hogy mennyire érzik azt sajátjuknak a kedvezményezettek. Az első kérdés körébe tartozott még, hogy milyen mértékben bővültek a kapacitások és milyen eredményeket sikerült elérni.

8.

A második kérdés vizsgálatának fő szempontjai: a programozás gyorsasága és hatékonysága, az előkészítés és a végrehajtás, a felügyelet és az értékelés, valamint az adományozók közötti koordináció.

9.

A gazdasági reform és társadalmi fejlesztés a következő területeket öleli fel: a gazdasági átmenetnek és az Euro-Mediterrán szabadkereskedelmi övezet létrehozásának a támogatását (pl. a kereskedelem fejlesztését, a munkahelyteremtést és a magánszektor fejlesztését), reformprogramokat támogató művelteket (pl. a pénzügyi szolgáltatások és a közigazgatás terén), a gazdasági infrastruktúrák fejlesztését, különösen a közlekedés, az energiaipar és a vidék- és városfejlesztés területén, valamint a szociális ellátás javítását, főleg az egészségügy, a családtervezés, a vízellátás, a szennyvízelvezetés és a lakásügy területén.

10.

Az ellenőrzés többek között egyiptomi és marokkói helyszíni vizsgálatokból állt, ahol a Számvevőszék egyes kiválasztott projekteket és programokat ellenőrzött, valamint tárgyalásokat folytatott a küldöttségek tagjaival, a helyi hatóságokkal, a projektvezetőkkel, a szakmai tanácsadókkal és az egyéb adományozókkal. Jordániában ezenkívül projektek és programok dolumentációjának áttekintésére is sor került. Az ellenőrzés a MEDA-I és II forrásaiból finanszírozott projektekre irányult. Nem került sor azonban azon projektek felülvizsgálatára, amelyeket a régi jegyzőkönyveknek (4) vagy a MEDA-program regionális összetevőjének a forrásaiból, illetve horizontális és tematikus költségvetési címsorokból finanszíroztak. Az ellenőrzés keretében vizsgált projektek és programok teljes listáját a II. melléklet tartalmazza.

11.

Az ellenőrzés végül megvizsgálta a Bizottság nevében készített idevágó értékelő jelentéseket is, többek között a MEDA-II programról 2005-ben befejezett félidős értékelést. Ez az értékelés két fő kérdés vizsgálatára irányult, mégpedig arra, hogy mennyire hasznos a MEDA-II program, illetve hogy mennyire hatékony és eredményes a MEDA-II projektirányítási és -végrehajtási rendszere. Ezek a kérdések számos alkérdésre bomlottak, amelyek mindegyikére megfelelő értékelési módszert dolgoztak ki, többek között a dokumentáció alapos felülvizsgálatát, valamint számos interjú készítését a Bizottság központi részlegeinél és a két ellenőrzött országban (Tunéziában és Egyiptomban). A Számvevőszék a saját ellenőrzése kapcsán elemezte ezt az értékelést, és arra a következtetésre jutott, hogy az megfelelően megalapozott ahhoz, hogy annak eredményeit alátámasztó bizonyítékként használja fel a saját ellenőrzési megállapításaiban (lásd még 46. és 47. bekezdés). A szövegben ezért vonatkozó esetben hivatkozások találhatók a félidős értékelésre.

12.

Az ellenőrzés alá vont három országban megvizsgált valamennyi projekt összhangban állt mind a MEDA céljaival (5), mind az egyes országok nemzeti fejlesztési célkitűzéseivel. Ezen észrevételt a Bizottságnak a MEDA-II programról készített félidős értékelése is megerősíti, amely megállapította, hogy a program kielégítő volt a célkitűzések megvalósítása tekintetében.

13.

Az EK-támogatásból finanszírozott teljes befektetési csomag mindhárom országban gazdasági reformokat, illetve szociális fejlesztést célzó intézkedésekből állt; Egyiptomban és Marokkóban e két különböző terület egyensúlya figyelhető meg, míg Jordánia esetében a hangsúly inkább a gazdasági reformokra helyeződik.

14.

Tekintve, hogy a MEDA-rendelet a MEDA célkitűzéseit és lehetséges támogató intézkedéseit csak nagy vonalakban határozta meg, meg kell vizsgálni, hogy a Bizottság a gyakorlatban célzottan használta-e fel a támogatásokat, mivel ez a támogatások egységesebb felhasználását eredményezhetné.

15.

A három ellenőrzött országból kettőben (Egyiptomban és Jordániában) egyértelműen megfigyelhető az a tendencia, hogy a támogatásokat korlátozott számú beavatkozás segítségével az ágazatok egy korlátozott számára összpontosítják. A harmadik országra, Marokkóra ez nem volt jellemző, az EK-támogatás itt ugyanis sok különböző ágazatot lefedő beavatkozás között oszlott szét, különösen a MEDA-I időszakban, de a MEDA-II (6) időszakban is, bár ekkor némi javulás következett be.

16.

A Bizottság eközben a szomszédos országokkal Európai Szomszédsági Politika (ESZP) néven új külkapcsolati politikát alakított ki. E politika keretében 2007-ben új pénzügyi eszköz (az Európai Szomszédsági és Partnerségi Eszköz) lép hatályba, amely számos más eszköz – többek között a MEDA – helyébe lép. Az ESZP megvalósításának első lépéseként minden partnerország számára egyedi cselekvési tervek készülnek. Tekintve, hogy ezek a cselekvési tervek az együttműködés valamennyi területét lefedő intézkedések széles skáláját határozzák meg (7), az országoknak az elkövetkezendő időszakra (a 2007 és 2013 közötti évekre) szóló stratégiai dokumentumaikat a beavatkozási területek korlátozottabb számára kell összpontosítaniuk.

17.

A hatékony támogatás egyik általánosan elfogadott elve, hogy a támogatni kívánt kedvezményezettek a programot a sajátjuknak érezzék (azaz minden szakaszban vállaljanak felelősséget a projektért vagy programért, és ellenőrizzék azt) (8). Ezért annak vizsgálata során, hogy a MEDA-program valóban hozzájárul-e a gazdasági reformhoz és a társadalom fejlődéséhez a részt vevő mediterrán országokban, az ellenőrzés másodsorban azt vizsgálta meg, hogy a Bizottság ösztönözte-e a kedvezményezett kormányokat arra, hogy a Bizottság programjait a sajátjuknak tekintsék.

18.

A tulajdonosi szemlélet előmozdításának egyik módja a hagyományos projekttámogatás általános költségvetési támogatással történő felváltása. Ekkor a kedvezményezett kormány és az adományozó megállapodnak bizonyos végrehajtandó tevékenységekről (gyakran politikai reforminézkedésekről), azonban az adományozó a forrásokat nem a konkrét kiadások fedezésére használja fel, hanem közvetlenül az államkincstárba fizeti be. A költségvetési támogatás felhasználásáról szóló döntés természetesen bizonyos feltételek teljesülésétől függ, például attól, hogy a közpénzkezelés minősége elér-e egy bizonyos szintet (9). Általánosan elfogadott nézet, hogy a támogatások ilyen formában történő folyósítása hozzájárul ahhoz – bár bizonyossá nem teszi –, hogy a kedvezményezett kormány a programot a sajátjának érezze (az állami költségvetés támogatásának programjaira, valamint az azokhoz kapcsolódó feltételekre példa az 1. keretes szövegben található).

1. keretes szövegPélda állami költségvetés támogatásáraKereskedelemfejlesztő program, Egyiptom (40 millió EUR)A program célkitűzései

19.

Az ellenőrzés kimutatta, hogy az állami költségvetés támogatásának eszközét mindhárom ország esetében egyre gyakrabban alkalmazták; a félidős értékelésben foglalt statisztikai adatok azt is megerősítették, hogy ez minden MEDA-ország esetében így történt (10). Marokkóban azonban – az inkább a képzésre és az intézményépítésre összpontosító projektekkel szemben – nagy számban vannak olyan hagyományos, többek között infrastruktúrával és berendezésekkel kapcsolatos projektek, amelyeket azok természete miatt a kedvezményezettek nem igazán tudnak a sajátjuknak tekinteni.

20.

Az állami költségvetések támogatásának eddig befejezett műveletei esetében az intézkedéseket kielégítő módon hajtották végre, és a folyósítások nagyobb késedelmek és problémák nélkül zajlottak. Ebből arra lehet következtetni, hogy a helyi hatóságok ezekben az esetekben a reformprogramokat ténylegesen a „sajátjukként kezelték”.

21.

Az állami költségvetés támogatása azonban a támogatás nyújtásának nem kizárólagos eszköze. A politikák megreformálásához gyakran olyan kiegészítő intézkedések – például képzés vagy bizonyos fajtájú felszerelések beszerzése – szükségesek, amelyek esetében a hagyományos projektmegközelítés a megfelelőbb; mint például abban az esetben is, amikor ha a cél egy bizonyos népességcsoport vagy régió – pl. vidékfejlesztés révén történő – célzott támogatása.

22.

Még az ilyen projekteknél is elő lehet azonban segíteni, hogy a kedvezményezettek – és nem csupán a helyi hatóságok, hanem a támogatott tevékenységekből részesülők is – inkább magukénak érezzék a projektet. Jó példa erre az a Közép-Atlasz hegységben megvalósított vidékfejlesztési projekt, amelyet a Számvevőszék Marokkóban ellenőrzött. Itt ugyanis a hatóságok úgy ösztönözték a helyi lakosságot a részvételre, hogy a partnerek számára teljes körű részvételt biztosítottak a helyi fejlesztési tervek kidolgozásában és végrehajtásában. Magától értetődő, hogy ez a megközelítés hozzájárult a projekttevékenységek sikeréhez (lásd 2. keretes szöveg).

2. keretes szövegPélda projekttámogatásraVidékfejlesztés a Közép-Atlasz hegységben, Marokkóban(Khénifra Projekt, 15 millió EUR)A projekt célja, hogy hozzájáruljon

23.

A támogatás folyósításának módján kívül a helyi hatóságoknak a reformötletek és a reformok megvalósítása iránti nyitottsága is fontos tényezője annak, hogy a kedvezményezettek mennyire érzik magukénak a programot. Ezt számos ellenőrzött projekt és program is igazolta, amelyeknél jelentős előrelépést eredményezett, amikor a kedvezményezett intézményt teljes mértékben bevonták a projetkmegvalósításba, vagy amikor egy új miniszter nagyobb figyelmet szentelt egy bizonyos programnak.

24.

A reformprogramok és egyéb fejlesztési tevékenységek megtervezésére és végrehajtására szolgáló helyi intézményi kapacitás szintén fontos befolyásoló tényezője annak, hogy a MEDA-program ténylegesen hozzájárul-e a gazdaság reformjához és a társadalom fejlődéséhez a részt vevő mediterrán országokban. Az ellenőrzés megvizsgálta, hogy a Bizottság ennek a kapacitásnak a fejlesztését támogatja-e.

25.

Gyakorlatilag a három országban ellenőrzött valamennyi projekt/program tartalmazott kapacitásfejlesztési intézkedéseket vagy elemeket. Néhány esetben éppen a részt vevő intézmények kapacitásainak fejlesztése a beavatkozás legfőbb célja (11).

26.

A helyi intézményi kapacitásfejlesztés egyik sajátos, adminisztratív jellegű területe a kormányzati szervek általi közbeszerzés uniós eljárásoknak megfelelő átalakítása. Amint azt a 39. bekezdés részletesen kifejti, a projektek végrehajtásában a legtöbb késedelmet a közbeszerzéssel kapcsolatos problémák okozzák.

27.

Az ellenőrzés három ország projektjeiből (lásd II. melléklet) vett minta segítségével mérte fel, hogy az egyéni finanszírozási megállapodásban kitűzött eredmények megvalósultak-e.

28.

Noha a MEDA-program több mint 10 éve tart, az eredmények eddig általában korlátozottak, mivel sok projekt/program – köztük jelentős számú MEDA-I projekt/program – az ellenőrzéskor még mindig folyamatban volt, és ezért azok végső eredményét nem lehetett felmérni (12).

29.

A MEDA-I (1995–1999) időszaka alatt megkezdett, és azóta majdnem vagy teljesen befejezett projektek és programok a várt eredményeket általában elérték, noha nem minden esetben 100 %-osan. A MEDA-I forrásaiból finanszírozott legtöbb projekt/program későn indult meg, részben azért, mert a MEDA-I-re vonatkozó szabályozási keretrendszer csak egy késői fázisban készült el, de azért is, mert sok projekt az elhúzódó közbeszerzési eljárások miatt már a kezdeti szakaszban késedelmet szenvedett. Ezek később kifutottak az időből, és a tervezett tevékenységek (nagyrészének) megvalósításához ezért (a 11 vizsgált projekt/programból 10 esetében) a projekt eredeti futamidejének egyszeri vagy többszöri meghosszabbítására volt szükség. A 11 vizsgált MEDA-I projektből/programból tíz megvalósítása az ellenőrzéskor (2005 végén) még folyamatban volt.

30.

A legtöbb MEDA-II projekt/program esetében az ellenőrzés időpontja túl korainak bizonyult ahhoz, hogy az eredményekről pontos értékelés készülhessen. A költségvetési támogatások műveletei rendszerint az ütemtervnek megfelelően haladtak, viszont könnyen előfordulhatott késedelem azon projekteknél, amelyek keretében közbeszerzési eljárást kellett kiírni technikai segítségnyújtási szolgáltatásokra, valamint ezenfelül néha berendezésekre és munkálatokra. Számos vizsgált projekt esetében lehetett időbeli korlátok megjelenésére számítani a szerződések aláírásához rendelkezésre álló időt korlátozó ún. D+3 szabály miatt (további információkért lásd 41. bekezdés).

31.

Az EK-támogatás haszna a legtöbb MEDA-országban nem a pénzügyi jelentőségében mutatkozik meg, hiszen a teljes EK-támogatás mértéke ezen országok GDP-jéhez képest nagyon korlátozott, általában kevesebb, mint az állami költségvetés 1 %-a. A három ellenőrzés alá vont országból (13) kettőben egész bizonyosan ez a helyzet. Az EK-támogatás haszna sokkal inkább az arra irányuló törekvésekben rejlik, hogy a forrásaiból reformot igénylő kérdéseket (pl. az egészségügyi rendszer finanszírozását, az ipar korszerűsítését, a bankszektor reformját, valamint a vámeljárások javítását) kezeljenek és támogassanak, valamint az az iránti elkötelezettségében, hogy támogassa a társadalom szegényebb, hátrányos helyzetben lévő rétegeit. Az EK-támogatás ennek következtében gyakran minőségi jellegű és újító hatású, a hatását ezért nehéz számszerűsíteni.

32.

A MEDA-I időszakában a programozás és a projektelőkészítés későn kezdődött meg. Magát a MEDA-rendeletet is csak 1996-ban fogadták el, az első indikatív programok pedig csak az 1996 és 1998 közötti évekre vonatkoztak. Ennek eredményeként a kötelezettségvállalások alig pár évre, és néhány esetben csupán pár nagy projektre vagy programra összpontosultak. A MEDA-I keretében Egyiptomban vállalt négy kötelezettség például egyenként 100–250 millió EUR közötti összeget tett ki, Jordániában a két, strukturális alkalmazkodási támogatásra vállalt kötelezettség összege 100, illetve 80 millió EUR volt, míg Marokkóban 120 millió EUR értékben egy strukturális alkalmazkodási támogatásra, 80 millió EUR értékben pedig egy útépítési projektre vállaltak kötelezettséget.

33.

A 2001-ben hatályba lépett MEDA-II rendelet új programozási szabályokat írt elő. Ezek célja a programozási folyamat felgyorsítása volt, ugyanis lehetővé tették, hogy az egy adott évre javasolt kötelezettségvállalásokat (különböző időpontokban benyújtott egyéni projektjavaslatok helyett) évente egyszer, egy, az egyes projektekről rövid összefoglalót tartalmazó éves finanszírozási terv keretében juttassák el a MED-bizottsághoz.

34.

2001-ben ezenfelül a 2002–2006-os időszakra új országos stratégiai dokumentumok (CSP), a 2002–2004-es időszakra pedig új Nemzeti Indikatív Programok (NIP) készültek. 2002-től a tényleges kötelezettségvállalások szorosan követték ezeket a programozási dokumentumokat. Különösen a 2002–2004-es NIP-ek után vált folyamatosabbá a projekttervezetek kidolgozása, ahogy azt a Táblázat is mutatja. 2000-től az összes ország valamennyi kötelezettségvállalásának összege is egyenletesebben oszlik el.

35.

A projektelőkészítés teljes folyamata számos szakaszból áll: az első a kiválasztás, majd következik a részletes előkészítés, illetve a tagállamok tanácsadó bizottságának (a MED-bizottságnak) történő bemutatás, melyet követően a Bizottság meghozza a finanszírozási határozatot, majd végül a Bizottság és a kedvezményezett hatóságok aláírják a finanszírozási megállapodást. Az ellenőrzés alá vont projektek/programok (lásd II. melléklet) vizsgálata rámutatott, hogy a MEDA-II időszakban ez a folyamat általában gyorsabban zajlott le, mint azelőtt (14). Ez részben annak köszönhető, hogy a Bizottság a feladatokat a brüsszeli központjáról a küldöttségeire ruházta, ami által a küldöttségek nagyobb szerephez jutottak az előkészítési folyamatban, illetve annak, hogy a programozási folyamat korszerűsödött (lásd 33. és 34. bekezdés), valamint hogy az átfogó külső támogatási reform részeként számos egyéb változtatás is történt az irányításban (15).

36.

Az ellenőrzés megállapította, hogy amennyiben egy projekt kezdeti szakaszában a szolgáltatásokat (általában technikai segítségnyújtást (TA)) közbeszerzés útján szerzik be, az a pályázati felhívás közzétételétől a szerződés aláírásáig legalább nyolc hónapot, de esetenként akár két, sőt három évet is igénybe vehet (16). Ez abban az esetben történhet meg, ha a pályáztatás – pl. elegendő számú érvényes ajánlat hiányában – meghiúsul, és meg kell ismételni. A TA-vonatkozású projektek elindítása ezért továbbra is időigényes folyamat, ami könnyen késedelmekhez vezet. E tekintetben nincs sok különbség a MEDA-I és a MEDA-II között.

37.

A MEDA-program kifizetéseinek összege 2000 óta növekszik, és ez a tendencia 2002 után tovább erősödött (lásd táblázat). A MEDA-I időszakában, 1995 és 1999 között a kifizetések éves átlaga 175 millió EUR-t tett ki, amely összeg a 2000 és 2005 közötti hatéves időszak során közel 528 millió EUR-ra, azaz a háromszorosára nőtt. A 2004-es és 2005-ös év kifizetései meghaladták az ezen évek során vállalt új kötelezettségek összegét, ami azt eredményezte, hogy 2004 után a fennálló kötelezettségvállalások halmozott összege (17) a MEDA megkezdése óta az első alkalommal csökkent. A MEDA-I esetében hat év (1995–2000) után a halmozott kifizetések a halmozott kötelezettségvállalásoknak a 38 %-át tették ki, míg a MEDA-II esetében szintén hat év (2000–2005) elteltével ez az százalékarány 46 %-ra emelkedett. Ez azt bizonyítja, hogy a végrehajtás gyorasasága a MEDA-II alatt javult. A MEDA-II félidős értékelése hasonló következtetést von le: „a program kezd beérni a tevékenységek mennyiségének szempontjából” (18).

38.

A végrehajtásban mutatkozó fejlődés a következő tényezőknek köszönhető:

39.

Ez az általánosságban pozitív értékelés azonban nem azt jelenti, hogy a megvalósítás minden esetben mentes a problémáktól. A megvalósítás során a legtöbb késedelmet például a közbeszerzési problémák okozzák. Gyakorlatilag minden olyan ellenőrzött projekt/program, amely közbeszerzési elemeket (munkálatok, áruk és szolgáltatások beszerzését) is tartalmazott, a közbeszerzésből fakadó különböző okok miatt problémákkal szembesült, és gyakran késedelmet szenvedett. Sok közbeszerzési felhívást a formailag érvényes ajánlatok alacsony száma miatt törölni kellett, majd meg kellett ismételni. A közbeszerzési eljárásokat általában túl bonyolultnak tartják, és azokat a helyi projektirányítási egységek és a pályázók sem mindig ismerik teljes mértékben. Egyiptomban például a kis helyi szerződőknek gondokat okozott a kiírással kapcsolatos adminisztratív követelmények kielégítése, mivel a közbeszerzési dokumentáció angol nyelvű volt. Újra és újra gondot okoz az az előírás is, hogy a beszerzett áruknak európai vagy mediterrán eredetűeknek kell lenniük, különösen abban az esetben, ha számítógépről vagy elektronikus felszerelésekről van szó.

40.

Az ellenőrzés megállapította, hogy a feladatok átruházásának köszönhetően a pénzügyekre és szerződéskötésre szakosodott helyi személyzettel rendelkező küldöttségek fontos segítséget nyújthatnak és nyújtanak a projektirányítók és a helyi közigazgatás számára a közbeszerzési eljárásoknak való megfelelésben. A marokkói küldöttség például ez egyes ajánlati felhívások közzététele előtt tájékoztató üléseket szervez, és számos érintett fél számára támogatást nyújtott az eljárás különböző szakaszaiban. Egyiptomban a küldöttség egy fontos építési projektelem pályáztatási eljárásának felügyeletében és irányításában is segédkezett, melyet ellenkező esetben a projektszakasz futamidejéből fennmaradó idő rövidsége miatt esetleg törölni kellett volna. Az egyiptomi küldöttség ezenfelül megvizsgálta, hogy lehetséges-e a pályáztatási dokumentumok arab nyelve történő fordíttatása.

41.

A legtöbb MEDA-II projektre érvényes az ún. D+3 szabály, amely előírja, hogy a munkálatokkal, áruk beszerzésével és szolgáltatásokkal kapcsolatos szerződéseket a költségvetési kötelezettségvállalás időpontja után legkésőbb három éven belül meg kell kötni (19). Ezen előírás következményeként számos olyan új projektnél, ahol az ellenőrzés időpontjában éppen megkezdték volna a végrehajtást, és amelyek fontos közbeszerzési elemeket és/vagy ajánlatkéréseket foglaltak magukban, a fennmaradó idő kevésnek tűnt maguknak a tevékenységeknek a megvalósításához.

42.

Noha az EK-küldöttségek és egyéb szervezetek (Világbank, IMF) standard makroökonómiai mutatókat alkalmazó rendszeres makroszintű értékeléseket készítenek (pl. negyedéves makroökonómiai jelentések, rendszeres kereskedelmi jelentések, a költségvetési támogatás módszerét alkalmazó programokról készített felmérések), ezen a szinten nehéz lenne felmérni a Bizottság saját támogatásainak hatását.

43.

Szintén rendkívül nehéz annak a felmérése, hogy a Bizottság mennyire volt sikeres az EU stratégiai célkitűzéseinek az egyes országos stratégiai dokumentumaiban (CSP-k) szereplő formában történő megvalósításában, különösen azon esetekben, amikor a célkitűzések meghatározása meglehetősen általános (mint például a gazdasági átmenet folyamatának és a fenntartható és kiegyensúlyozott társadalmi-gazdasági fejlődésnek a támogatása), valamint ha a célkitűzés nem tartalmaz konkrét teljesítménymutatókat.

44.

A legfontosabb bizottsági felülvizsgálat az egyes projekteknél/programoknál történik, ahol rendszeres ellenőrzésekre és értékelésekre kerül sor, és az alkalmazott logikai keretrendszerek is gyakran tartalmaznak mutatókat. Mostanra a legtöbb projekt/program a külső ellenőrzések rendszerének részévé vált, amely rendszeres külső értékelést nyújt a projekttervezésről, a projektek eredményeiről és hatásáról, valamint a fenntarthatóságuk esélyeiről. A legtöbb projekt/program esetében szintén rendszeresen készülnek félidős felülvizsgálatok és végső projektértékelések.

45.

Helyesnek bizonyult az egyes országok – például 2003-ban Marokkó és 2004-ben Egyiptom – stratégiájának értékelésére irányuló kezdeményezés, amely hasznos, a következő országstratégiai dokumentumok és indikatív tervek elkészítésekor figyelembe vehető információkkal szolgált. Az értékelésre azonban csak ebben a két országban került sor.

46.

A MEDA-rendelet értelmében a Bizottságnak háromévente értékelnie kell a programot. 2004 elején ezért megbízást adtak a MEDA-II program félidős értékelésére, amelynek zárójelentése 2005 júliusában készült el (20). A MEDA-program végső értékelésének elkészítését jelenleg 2007 végére tervezik.

47.

A tanulmány fő következtetései – amelyek nagyrészt megegyeznek a Számvevőszék saját megállapításaival – a következők:

48.

Az ellenőrzés megállapította, hogy a küldöttségek mindhárom országban aktívan részt vettek az egyéb adományozókkal, valamint a kedvezményezett hatóságokkal történő koordináció folyamatában. Ez kétségtelenül annak köszönhető, hogy a feladatok átruházásának részeként növelték a személyzet kapacitását. Mindhárom országban rendszeresen sor kerül találkozókra a Bizottság és az EU-tagállamok részvételével. Mindemellett az adományozói csoportok is szerveznek üléseket, téma szerinti alcsoportokra bontva. Ezeken az üléseken a bizottsági küldöttségek gyakran aktív szerepet vállalnak azáltal, hogy – bizonyos fontos ágazatok függvényében – egy vagy több ilyen adományozói csoportot elnökölnek.

49.

A koordinációs tevékenységek eddig többnyire az egyes adományozói beavatkozásokkal kapcsolatos információk összegyűjtését és cseréjét foglalták magukban, azonban az olyan területeken, mint a programozás, a végrehajtás, a felügyelet és az értékelés még jelentős további koordinációs erőfeszítésekre lenne szükség. A küldöttségek azonban számos kezdeményezést tettek az adományozók fokozottabb összehangolása és harmonizációja érdekében.

50.

A MEDA-program forrásaiból a mediterrán országok gazdaságának reformjához és társadalmának fejlődéséhez nyújtott EK-támogatás kielégíti a kedvezményezett országok egyedi igényeit, és összhangban áll az Euro-mediterrán partnerség célkitűzéseivel. Két országban, Egyiptomban és Jordániában a támogatás egyértelműen korkátozott számú ágazatra összpontosult, ez azonban nem mondható el Marokkóról. Mivel az Európai Szomszédsági Politika keretén belül kialakított új cselekvési tervek az együttműködés minden területét lefedik, az országos programozási dokumentumok segítségével kell a támogatásokat jobban a célterületekre összpontosítani. A Bizottság a költségvetési támogatás szélesebb körű alkalmazásával ösztönözte, hogy a kedvezményezettek a projektet inkább a sajátjuknak érezzék, azonban a projekttámogatási módszerre továbbra is szükség lesz akkor, amikor konkrétabb, célzott típusú támogatára van szükség. Rendszeresen sor került kapacitásfejlesztési intézkedésekre (lásd 12–26. bekezdés).

51.

Noha a MEDA-program több mint 10 éve elkezdődött, a konkrét eredmények eddig meglehetősen korlátozottak, mivel sok korai projekt esetében a lassú indulás miatt meg kellett hosszabbítani a futamidőt, ezért ezek még mindig nem zárultak le. A legtöbb MEDA-II projekt pedig még túl korai fázisban van ahhoz, hogy a várható eredményeiket értékelni lehessen (lásd 27–30. bekezdés).

52.

A legtöbb MEDA-országban az EK-támogatás haszna még akkor sem a pénzügyi jelentőségében mutatkozik meg, amikor pedig a MEDA forrásaiból rendelkezésre álló pénzeszközök jelentősek. A program haszna sokkal inkább az arra irányuló törekvésekben keresendő, hogy a segítségével érzékeny politikai reformkérdéseket oldjanak meg, és támogassák a lakosság szegényebb rétegeit. Ezeken a területeken azonban nehezen kivitelezhető a program hasznának számszerűsítése (lásd 31. és 43. bekezdés).

53.

A MEDA-program bizottsági irányítása a kezdeti évekhez képest egyértelműen javult, és az eljárási és külső megszorítások figyelembevételével kielégítőnek tekinthető. A programozás az idők folyamán a források sokkal egyenletesebb elosztását eredményezte, csökkent az előkészítésre szánt idő, és a kifizetések összege a korai MEDA-időszakhoz képest jelentős mértékben emelkedett (lásd 32–37. bekezdés).

54.

Ez az előrelépés a következőknek köszönhető: nőtt a projektek és programok száma, az állami költségvetések támogatása a teljes programnak egyre jelentősebb hányadát teszi ki, és a hatáskörök átruházása pozitívan hatott a küldöttségek által végzett projektelőkészítésre és -végrehajtásra (lásd 38. bekezdés).

55.

A megvalósítás során leginkább a közbeszerzéshez kapcsolódó gondok okoznak késedelmet. A küldöttségek aktívan dolgoznak azon, hogy erre a problémára megoldást találjanak (lásd 39. és 40. bekezdés).

56.

Mivel a Bizottság a MEDA-program irányítása során türelmesen és rugalmasan járt el azáltal, hogy a projektek futamidejének meghosszabbítását és szükség esetén a projekttervek módosítását lehetővé tette, a MEDA-I projektek és programok általában kielégítő eredményeket értek el vagy fognak elérni. A projektekre 2003 óta alkalmazandó ún. D+3 szabály megakadályozhatja ezt a fajta hosszú távú elkötelezettséget és rugalmasságot, és ezzel csökkenti a fenntartható eredményeket hozó gazdasági reform és társadalmi fejlődés lehetőségét (lásd 29., 30. és 41. bekezdés).

57.

Előrelépés továbbá a Bizottság projektirányításában, hogy a felügyelet és az értékelések rendszeresebbé váltak, valamint hogy erősödött a koordináció, és intenzívebbé vált a párbeszéd a Bizottság, a helyi partnerek és az egyéb adományozók között (lásd 42–49. bekezdés).

58.

Tekintve, hogy a MEDA-rendelet 2006-ban hatályát veszti, és helyébe 2007-ben az új Európai Szomszédsági és Partnerségi Eszköz lép, a Számvevőszék javasolja, hogy a Bizottság: