T‑65/18. RENV. sz. ügy

Venezuelai Bolivári Köztársaság

kontra

az Európai Unió Tanácsa

A Törvényszék ítélete (nagytanács), 2023. szeptember 13.

„Közös kül‑ és biztonságpolitika – A venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Bizonyos áruk és szolgáltatások eladásának, szolgáltatásának, átadásának vagy kivitelének tilalma – Meghallgatáshoz való jog – Indokolási kötelezettség – A tényekben való tárgyi tévedés – Nyilvánvaló mérlegelési hiba – Nemzetközi közjog”

1. Közös kül‑ és biztonságpolitika – A venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Venezuelában a belső elnyomás céljára felhasználható bizonyos áruk eladását, valamint bizonyos szolgáltatások nyújtását tiltó aktus – A jogszerűség bírósági felülvizsgálata – Hatály – Általános hatályú rendelkezés

   (EUMSZ 215. cikk, (1) bekezdés; 2017/2063 tanácsi rendelet, 2., 3., 6. és 7. cikk)

   (lásd: 30–34. pont)

2. Európai uniós jog – Elvek – Védelemhez való jog – A meghallgatáshoz való jog – A venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Venezuelában a belső elnyomás céljára felhasználható bizonyos áruk eladását, valamint bizonyos szolgáltatások nyújtását tiltó jogi aktus – Az ilyen intézkedések elfogadását megelőző meghallgatáshoz való jog – Hiány

   (EUSZ 24. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés, és EUSZ 29. cikk; EUMSZ 215. cikk, (1) bekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (2) bekezdés, a) pont; 2017/2063 tanácsi rendelet, 2., 3., 6. és 7. cikk)

   (lásd: 39., 40., 42–44. pont)

3. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – A venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Venezuelában a belső elnyomás céljára felhasználható bizonyos áruk eladását és bizonyos szolgáltatások nyújtását tiltó jogi aktus – Az indokolásban az általános helyzet és az említett intézkedést igazoló általános célkitűzések feltüntetésének kötelezettsége

   (EUMSZ 296. cikk; 2017/2063 tanácsi rendelet, 2., 3., 6. és 7. cikk)

   (lásd: 49–57. pont)

4. Európai Unió – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata – A venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Venezuelában a belső elnyomás céljára felhasználható bizonyos áruk eladását és bizonyos szolgáltatások nyújtását tiltó jogi aktus – A felülvizsgálat terjedelme – Az általános szabályokra korlátozódó felülvizsgálat – A tények mérlegelésére és a bizonyítékok vizsgálatára kiterjedő felülvizsgálat

   (EUSZ 29. cikk; EUMSZ 215. cikk, (1) bekezdés; 2017/2063 tanácsi rendelet, 2., 3., 6. és 7. cikk)

   (lásd: 63–67., 72., 76., 78. pont)

5. Európai Unió – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata – A venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Venezuelában a belső elnyomás céljára felhasználható bizonyos áruk eladását és bizonyos szolgáltatások nyújtását tiltó jogi aktus – A felülvizsgálat terjedelme – A venezuelai politikai helyzet Tanács általi elemzése – Nyilvánvaló mérlegelési hiba – Hiány

   (2017/2063 tanácsi rendelet, 2., 3., 6. és 7. cikk)

   (lásd: 80., 81. pont)

6. Nemzetközi közjog – Elvek – Az államok felelőssége nemzetközi jogot sértő cselekmény esetén – Az ellenintézkedések tárgyára és korlátaira vonatkozó nemzetközi szokásjogi szabályok – A jogalanyok azon lehetősége, hogy a közös kül‑ és biztonságpolitika keretében korlátozó intézkedéseket előíró rendelet érvényességének vitatása érdekében ezen elvekre hivatkozzanak – Megengedhetőség – Bírósági felülvizsgálat – Korlátok – Nyilvánvaló mérlegelési hiba – Hiány

   (EUSZ 3. cikk, (5) bekezdés; 2017/2063 tanácsi rendelet, 2., 3., 6. és 7. cikk)

   (lásd: 87–94. pont)

7. Közös kül‑ és biztonságpolitika – A venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Jogalap – Az EUSZ 29. cikk alapján elfogadott határozattal és az EUMSZ 215. cikk alapján elfogadott rendelettel előírt korlátozó intézkedések – Az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa által javasolt korlátozó intézkedésektől eltérő és önálló korlátozó intézkedések elfogadására vonatkozó tanácsi hatáskör

   (EUSZ 29. cikk; EUMSZ 215. cikk; 2017/2063 tanácsi rendelet, 2., 3., 6. és 7. cikk)

   (lásd: 95., 98. pont)

8. Európai Unió – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata – A venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Venezuelában a belső elnyomás céljára felhasználható bizonyos áruk eladását és bizonyos szolgáltatások nyújtását tiltó jogi aktus – A felülvizsgálat terjedelme – Korlátozott felülvizsgálat – A korlátozó intézkedések elfogadásának feltételei – Hatály – Az arányosság elvének tiszteletben tartása

   (EUSZ 29. cikk, EUMSZ 215. cikk, (1) bekezdés; 2017/2063 tanácsi rendelet, 2., 3., 6. és 7. cikk)

   (lásd: 99–103. pont)

9. Bírósági eljárás – Új jogalapoknak az eljárás folyamán történő előterjesztése – Feltételek – Az eljárás során felmerült körülményekre alapított jogalap – Hiány – Előterjesztett jogalap kiterjesztése – Kiterjesztés hiánya – Elfogadhatatlanság

   (A Törvényszék eljárási szabályzata, 84. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 116–119. pont)

Összefoglalás

Az emberi jogok, a jogállamiság és a demokrácia terén kialakult helyzet romlására tekintettel az Európai Unió Tanácsa 2017‑ben a Venezuelai Bolivári Köztársaságban (a továbbiakban: Venezuela) fennálló helyzet miatt korlátozó intézkedéseket fogadott el. A 2017/2063 rendelet ( 1 ) 2., 3., 6. és 7. cikke lényegében a belső elnyomás céljára felhasználható felszerelések, valamint az említett felszerelésekkel és katonai felszerelésekkel kapcsolatos szolgáltatások bármely venezuelai természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv részére történő, vagy ezen országban való felhasználásra szánt eladásának, szolgáltatásának, átadásának vagy kivitelének tilalmát írják elő.

2018‑ban Venezuela keresetet indított a 2017/2063 rendelet rendelkezéseinek az őt érintő részükben történő megsemmisítése iránt. Ezt követően Venezuela módosította a keresetét annak érdekében, hogy az a 2018/1656 határozatra ( 2 ) és a 2018/1653 végrehajtási rendeletre ( 3 ) is kiterjedjen, ezen aktusokkal hosszabbította meg, illetve módosította a Tanács az elfogadott korlátozó intézkedéseket. 2019. szeptember 20‑i ítéletével a Törvényszék e keresetet mint elfogadhatatlant elutasította arra való hivatkozással, hogy a vitatott intézkedések nem érintették közvetlenül Venezuela jogi helyzetét. ( 4 ) Venezuela fellebbezése nyomán a Bíróság 2021. június 22‑i ítéletével ( 5 ) hatályon kívül helyezte a Törvényszék ítéletét, megállapítva, hogy Venezuela rendelkezett kereshetőségi joggal a 2017/2063 rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkével szemben ( 6 ). A Bíróság ezenkívül az ügyet érdemi határozathozatal céljából visszautalta a Törvényszék elé.

A nagytanácsban hozott és a keresetet elutasító ítéletében a Törvényszék példa nélküli helyzetben határoz – egy harmadik állam által a korlátozó intézkedésekre vonatkozóan benyújtott keresetet illetően – Venezuela meghallgatáshoz való jogáról és a nemzetközi jog ezen állam által hivatkozott állítólagos megsértéséről.

A Törvényszék álláspontja

A Törvényszék előzetesen megállapítja, hogy a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt korlátozó intézkedések általános hatályú korlátozó intézkedéseknek minősülnek, amelyek az EUMSZ 215. cikk (1) bekezdésének megfelelően bizonyos áruk és szolgáltatások tekintetében harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatokat megszakító vagy korlátozó intézkedéseknek minősülnek. Ezen intézkedések nem konkrétan meghatározott természetes vagy jogi személyekre irányulnak, hanem objektív módon meghatározott helyzetekre, valamint általánosan és elvontan körülírt személyek kategóriájára alkalmazandók.

Elsőként, a meghallgatáshoz való jog megsértésére alapított jogalapot illetően a Törvényszék mindenekelőtt emlékeztet arra, hogy a meghallgatáshoz való jog nem ültethető át – mint a jelen ügyben is – általános hatályú intézkedések elfogadásának összefüggésébe, és semmilyen rendelkezés nem kötelezi a Tanácsot arra, hogy minden olyan személyt, akit egy általános hatályú kritérium érinthet, tájékoztasson a kritérium elfogadásáról. Ezenkívül az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikke (2) bekezdésének a) pontja a valamely személlyel szemben hozott „egyedi intézkedésekre” vonatkozik, így arra általános hatályú intézkedések elfogadása keretében nem lehet hivatkozni. A Törvényszék egyébiránt hozzáteszi, hogy a megtámadott rendelet az Unió nemzetközi politikai döntését tükrözi. A valamely harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatoknak az EUMSZ 215. cikk (1) bekezdése alapján történő megszakítása vagy korlátozása ugyanis magának a közös kül‑ és biztonságpolitika (KKBP) ( 7 ) meghatározásának része, az uniós hatóságok belátása szerint, egy adott nemzetközi helyzetre reagálva annak érdekében, hogy befolyást gyakoroljanak egy ilyen helyzetre. Márpedig az érintett harmadik ország előzetes meghallgatása a Törvényszék szerint arra kötelezné a Tanácsot, hogy az ezen országgal folytatott nemzetközi tárgyalásokhoz hasonló megbeszéléseket folytasson, és ennélfogva megfosztaná a lényegétől azt a hatást, amelyet az említett országgal szemben az említett intézkedések előírásával elérni kívántak, azaz hogy nyomást gyakoroljanak rá annak érdekében, hogy magatartásában változást érjenek el. Végezetül az a tény, hogy Venezuelát a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikke közvetlenül érinti, önmagában nem biztosíthatja számára a meghallgatáshoz való jogot. E különböző körülményekre tekintettel a Törvényszék megállapítja, hogy Venezuela nem hivatkozhat e jogra a Tanács által a megtámadott rendeletben elfogadott korlátozó intézkedések tekintetében.

Másodsorban a tényekben való tárgyi tévedésre és a venezuelai politikai helyzetre vonatkozó nyilvánvaló mérlegelési hibára alapított jogalapot illetően a Törvényszék emlékeztet arra, hogy a Tanács széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik a korlátozó intézkedéseknek az EUSZ 29. cikk és az EUMSZ 215. cikk alapján történő elfogadása érdekében figyelembe veendő körülményeket illetően, és az uniós bíróság által e tekintetben végzett felülvizsgálat az eljárási és indokolási szabályok betartásának, a tények tárgyi pontosságának, valamint a nyilvánvaló értékelési hiba és a hatáskörrel való visszaélés hiányának vizsgálatára korlátozódik. Ez a korlátozott felülvizsgálat különösen azokra a célszerűségi megfontolásokra vonatkozik, amelyeken az ilyen intézkedések alapulnak. A Törvényszék a jelen ügyben megjegyzi, hogy a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikke lényegében átveszi az Uniónak a 2017/2074 határozatban kifejtett politikai álláspontját. E tekintetben megállapítja, hogy e határozat (1) és (8) preambulumbekezdéséből következően az említett cikkekben előírt korlátozó intézkedések a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok helyzetének Venezuelában való folytatódó romlásán, valamint a további erőszak bekövetkezésén alapulnak, amelyek megismétlődését az említett korlátozó intézkedések útján meg kellett előzni.

Először is a Tanács által az említett intézkedések alapjául szolgáló tények tárgyi pontosságának bizonyítása érdekében előterjesztett bizonyítékokat illetően a Törvényszék megjegyzi, hogy azok hiteles forrásokból származnak, és részletesen bemutatják többek között a másként gondolkodókkal és a rezsim ellenfeleivel szemben gyakorolt kíméletlen elnyomást, valamint a biztonsági erők túlkapásait vizsgáló venezuelai főügyészre gyakorolt nyomást.

A Venezuela által ezt követően válaszul előterjesztett bizonyítékokat illetően a Törvényszék megállapítja, hogy az említett ország nem bizonyította, hogy azon tények, amelyekre a Tanács a szóban forgó korlátozó intézkedések elfogadását alapította, tárgyi tévedéseket tartalmaznak, mivel e bizonyítékok szinte egyike sem Venezuelára vonatkozik, és a rezsim két belső jelentésére támaszkodik, anélkül hogy azokat az e rezsimen kívüli forrásból származó bizonyítékok alátámasztanák.

Végül a Tanácsnak a Venezuelában fennálló politikai helyzettel kapcsolatos mérlegelését illetően a Törvényszék megjegyzi, hogy a felperes által e tekintetben előterjesztett bizonyítékok valójában a szóban forgó korlátozó intézkedések elfogadásának célszerűségét vitatják. Márpedig a Törvényszéknek nem feladata, hogy az e kérdésre vonatkozó saját értékelésével helyettesítse a Tanács által kifejtett értékelést, amely széles, politikai jellegű mérlegelési jogkörrel rendelkezik az Unió által a KKBP‑vel kapcsolatos kérdésben képviselt álláspontoknak az EUSZ 29. cikk szerinti meghatározását illetően.

Végezetül harmadsorban a jogellenes ellenintézkedések előírására és a nemzetközi jog megsértésére alapított jogalapot illetően a Törvényszék emlékeztet az Egyesült Nemzetek Nemzetközi Jogi Bizottsága által elfogadott, az államok nemzetközi jogot sértő cselekményeiért való felelősségéről szóló cikkek tervezetének az ellenintézkedések tárgyára és korlátaira vonatkozó 49. cikkre ( 8 ). E tekintetben hangsúlyozza, hogy a megtámadott rendeletet a venezuelai helyzet folyamatos romlására válaszul fogadták el azzal a céllal, hogy megelőzzék a további erőszak, valamint az emberi jogi jogsértések kockázatát. A Törvényszék egyébiránt megállapítja, hogy a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt korlátozó intézkedéseknek nem az volt a célja, hogy az Unió nemzetközi kötelezettségei végrehajtásának ideiglenes nemteljesítésével reagáljanak a Venezuelának betudható, nemzetközi jogot sértő cselekményre. Ebből azt a következtetést vonja le, hogy a korlátozó intézkedések nem minősülnek a Nemzetközi Jogi Bizottság cikktervezetének 49. cikke értelmében vett ellenintézkedéseknek, és következésképpen elutasítja Venezuela arra vonatkozó állításait, hogy a Tanács állítólagosan megsértette a belügyeibe való be nem avatkozás elvét.

Ugyanígy a Törvényszék elutasítja az arra alapított érvet, hogy a szóban forgó korlátozó intézkedéseket az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának előzetes engedélye nélkül fogadták el. Emlékeztet arra, hogy a Szerződések biztosítják a Tanács számára a hatáskört a Biztonsági Tanács által konkrétan javasolt intézkedésektől eltérő, önálló korlátozó intézkedéseket ( 9 ) tartalmazó jogi aktusok elfogadására. Megjegyzi, hogy Venezuela e tekintetben nem bizonyította a „jogként elfogadott általános gyakorlat” fennállását a Nemzetközi Bíróság alapokmánya 38. cikke (1) bekezdése b) pontjának megfelelően, amely a korlátozó intézkedések Tanács általi elfogadását megelőzően az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa előzetes engedélyének beszerzését írja elő.

Ezenkívül az arányosság elvének állítólagos megsértését illetően a Törvényszék megállapítja, hogy észszerű kapcsolat áll fenn a szóban forgó korlátozó intézkedések és a további erőszak, a túlzott erőalkalmazás, valamint az emberi jogi jogsértések kockázatának megelőzésére irányuló célkitűzés között. A Törvényszék a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt intézkedések korlátozott jellegére, valamint az e rendeletben előírt eltérésekre tekintettel úgy véli, hogy az említett intézkedések nem nyilvánvalóan alkalmatlanok, és nem lépik túl az elérni kívánt cél eléréséhez szükséges mértéket, ennélfogva nem sértették meg az arányosság elvét.

A Törvényszék ezért elutasítja Venezuelának a nemzetközi szokásjog megsértésére alapított érveit a jogellenes ellenintézkedések állítólagos előírása tekintetében.

Végül Venezuela azon érvét illetően, amely szerint a Tanács által elfogadott intézkedések az uniós hatáskör területen kívüli – és ennélfogva a nemzetközi jogban jogellenes – gyakorlásával járnak, a Törvényszék ismét emlékeztet a Szerződések által a korlátozó intézkedések elfogadása terén a Tanácsra ruházott hatáskörre, ( 10 ) mivel a Szerződések többek között előírják „az egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági és pénzügyi kapcsolatok részbeni vagy teljes megszakítását vagy korlátozását”. Hangsúlyozza, hogy a szóban forgó korlátozó intézkedések a tagállamok ratione loci vagy ratione personae hatálya alá tartozó személyeket és helyzeteket érintenek. A Tanács korlátozó intézkedések elfogadására vonatkozó hatásköre a KKBP keretében elfogadott önálló uniós intézkedések keretébe illeszkedik, összhangban az Unió céljaival és értékeivel, ( 11 ) azaz többek között a demokráciának, a jogállamiságnak, az emberi jogok és alapvető szabadságok egyetemes és oszthatatlan voltának a világ többi részén történő előmozdítására irányuló célkitűzéssel, amely a szóban forgó jogok védelméhez fűződő közös „jogi érdeknek” minősül a Nemzetközi Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően. ( 12 )

A fentiekre tekintettel a Törvényszék a keresetet elutasítja.

( 1 ) A venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló, 2017. november 13‑i (EU) 2017/2063 tanácsi rendelet (HL 2017. L 295., 21. o.; a továbbiakban: megtámadott rendelet).

( 2 ) A venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló (KKBP) 2017/2074 határozat módosításáról szóló, 2018. november 6‑i (KKBP) 2018/1656 tanácsi határozat (HL 2018. L 276., 10. o.).

( 3 ) A venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló (EU) 2017/2063 rendelet végrehajtásáról szóló, 2018. november 6‑i (EU) 2018/1653 tanácsi végrehajtási rendelet (HL 2018. L 276., 1. o.).

( 4 ) 2019. szeptember 20‑iVenezuela kontra Tanács ítélet (T‑65/18, EU:T:2019:649).

( 5 ) 2021. június 22‑iVenezuela kontra Tanács (Harmadik állam érintettsége) ítélet (C‑872/19 P, EU:C:2021:507).

( 6 ) Ebben az ítéletben a Bíróság rámutatott, hogy az eredeti ítélet a keresetnek a 2018/1653 végrehajtási rendeletet és a 2018/1656 határozatot érintő elfogadhatatlanságát illetően jogerőre emelkedett.

( 7 ) Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésének második albekezdése értelmében.

( 8 ) Az Egyesült Nemzetek Nemzetközi Jogi Bizottsága által 2001‑ben elfogadott tervezet (a továbbiakban: a Nemzetközi Jogi Bizottság cikktervezete). A 49. cikk a következőket mondja ki: „(1) A sérelmet szenvedett állam csak abból a célból hozhat ellenintézkedéseket a nemzetközi jogot sértő cselekményekért felelős állammal szemben, hogy ezen államot a második rész szerinti kötelezettségeinek teljesítésére indítsa. (2) Az ellenintézkedések arra korlátozódnak, hogy az intézkedéseket foganatosító állam ideiglenesen nem teljesíti a nemzetközi kötelezettségeit a felelős állammal szemben. (3) Az ellenintézkedéseket lehetőség szerint úgy kell meghozni, hogy lehetővé tegyék a szóban forgó kötelezettségek teljesítésének folytatását.”

( 9 ) EUSZ 29. cikk és EUMSZ 215. cikk.

( 10 ) EUSZ 29. cikk és EUMSZ 215. cikk.

( 11 ) EUSZ 3. cikk (5) bekezdés és EUSZ 21. cikk.

( 12 ) Nemzetközi Bíróság 1970. február 5‑i Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgium kontra Spanyolország) ítélet (CIJ Recueil 1970, 3. o., 33. és 34. pont); 2012. július 20‑i A bíróság elé állítási, illetve kiadatási kötelezettséggel kapcsolatos kérdések (Belgium kontra Szenegál) ítélet (CIJ Recueil 2012, 422. o., 68–70. pont).