T‑667/20. sz. ügy

Ryanair DAC

kontra

Európai Bizottság

A Törvényszék ítélete (kibővített tizedik tanács), 2022. június 22.

„Állami támogatások – A finn légi közlekedési piac – Finnország által a Covid19‑világjárvánnyal összefüggésben a Finnair javára nyújtott támogatás – Egy légitársaság feltőkésítése az állami és magántulajdonosai által a korábbi tulajdonosi struktúra arányában – Kifogást nem emelő határozat – Állami támogatási intézkedésekre vonatkozó ideiglenes keret – A valamely tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére irányuló intézkedés – Eltérés az ideiglenes keret egyes követelményeitől – A támogatás kedvező hatásainak a kereskedelmi feltételekre és a torzulásmentes verseny fenntartására gyakorolt kedvezőtlen hatásaihoz viszonyított mérlegelésének hiánya – Egyenlő bánásmód – Letelepedés szabadsága – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – Indokolási kötelezettség”

1. Megsemmisítés iránti kereset – Természetes vagy jogi személyek – Őket közvetlenül és személyükben érintő jogi aktusok – Az állami támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségét hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül megállapító bizottsági határozat – Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése értelmében vett érintett felek keresete – Az érintettek eljárási jogainak védelme iránti kereset – Elfogadhatóság

   (EUMSZ 108. cikk, (2) bekezdés, EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés; 2015/1589 tanácsi rendelet, 1. cikk, h) pont, 4. cikk, (3) bekezdés, és 6. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 11–18. pont)

2. Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – Előzetes szakasz és kontradiktórius szakasz – A Bizottság arra vonatkozó kötelezettsége, hogy komoly nehézségek esetén megindítsa a kontradiktórius eljárást – Az ilyen nehézségek fennállásának igazolását lehetővé tevő körülmények – Bírósági felülvizsgálat – Bizonyítási teher

   (EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikk; 2015/1589 tanácsi rendelet, 4. cikk, (3) és (4) bekezdés)

   (lásd: 20–23. pont)

3. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatás – Értékelés – Egy, a finn gazdaság számára jelentős légitársaság javára szóló támogatási intézkedés a Covid19‑világjárvánnyal összefüggésben – A légitársaság állami és magántulajdonosai általi feltőkésítése a korábban fennálló tulajdonosi szerkezetnek megfelelő arányban – A finn gazdaságban bekövetkezett komoly zavar megszüntetéséhez szükséges intézkedés

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont)

   (lásd: 27–58. pont)

4. Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – A Bizottság által elfogadott közlemények – A gazdaságnak a Covid19‑világjárvánnyal összefüggésben való támogatása céljából az állami támogatási intézkedésekre vonatkozó ideiglenes keret – Jogi jelleg – A Bizottság mérlegelési jogkörének önkéntes korlátozását magukban foglaló, tájékoztató jellegű magatartási szabályok – A Bizottság azon lehetősége, hogy eltérjen az iránymutatástól

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, c) pont; 2020/C 91 I/01 bizottsági közlemény)

   (lásd: 61., 62. pont)

5. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatás – Értékelés – Egy, a finn gazdaság számára jelentős légitársaság javára szóló támogatási intézkedés a Covid19‑világjárvánnyal összefüggésben – Támogatásnak a belső piaccal való összeegyeztethetőségét megállapító bizottsági határozat – A Covid19‑világjárvánnyal összefüggésben a gazdaság támogatását célzó állami támogatási intézkedések ideiglenes keretéről szóló bizottsági közleményben meghatározott egyes követelményektől eltérő határozat – Megengedhetőség

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2020/C 91 I/01 bizottsági közlemény)

   (lásd: 63–102. pont)

6. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja alapján történő értékelés – Szempontok – A támogatás kedvező hatásainak, illetve a kereskedelmi feltételekre és a torzulásmentes verseny fenntartására gyakorolt kedvezőtlen hatásainak az egymással szembeni mérlegelése – Nem szükséges feltétel

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont)

   (lásd a 106–110. pontot)

7. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatás – Értékelés – Egy, a finn gazdaság számára jelentős légitársaság javára szóló támogatási intézkedés a Covid19‑világjárvánnyal összefüggésben – A gazdaságnak a Covid19‑világjárvánnyal összefüggésben való támogatása céljából az állami támogatási intézkedésekre vonatkozó ideiglenes keretről szóló bizottsági közleményre tekintettel történő értékelés – A légitársaság jelentős piaci ereje hiányának Bizottság általi megállapítása – Az értékelési hiba hiánya

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2020/C 91 I/01 bizottsági közlemény, 72. pont)

   (lásd a 114–131. pontot)

8. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatás – Értékelés – Egy, a finn gazdaság számára jelentős légitársaság javára szóló támogatási intézkedés a Covid19‑világjárvánnyal összefüggésben – A belső piaccal az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja alapján összeegyeztethető támogatás – A hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértése – Hiány

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont)

   (lásd: 134–148. pont)

9. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatás – Értékelés – Egy, a finn gazdaság számára jelentős légitársaság javára szóló támogatási intézkedés a Covid19‑világjárvánnyal összefüggésben – A belső piaccal az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja alapján összeegyeztethető támogatás – A szolgáltatásnyújtás szabadságának és a letelepedés szabadságának megsértése – Hiány

   (EUMSZ 49. cikk, EUMSZ 58. cikk, (1) bekezdés, EUMSZ 100. cikk, (2) bekezdés, és EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont)

   (lásd: 152–156. pont)

10. Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság arra vonatkozó határozata, hogy nem emel kifogást valamely nemzeti intézkedéssel szemben – Indokolási kötelezettség – Megsértés – Hiány

    (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont)

    (lásd: 160–167. pont)

Összefoglalás

A Törvényszék a Finnország által a Finnair légitársaságnak nyújtott támogatást jóváhagyó bizottsági határozat megsemmisítése iránti keresetet teljes egészében elutasítja.

A Bizottság jogosult volt hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül jóváhagyni a Finnair állami és magántulajdonosok általi feltőkésítését a korábban fennálló tulajdonosi szerkezet arányában.

2020. június 3‑án a Finn Köztársaság támogatási intézkedést jelentett be az Európai Bizottságnak a Finnair, Plc légitársaság javára, amelyben többségi részvényes. A bejelentett intézkedés szerint Finnország a meglévő részesedéseivel arányosan kívánta jegyezni a Finnair összes részvényesének felajánlott új részvényeket a Finnair feltőkésítése céljából (a továbbiakban: szóban forgó intézkedés). ( 1 )

Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül a Bizottság 2020. június 9‑i határozatával ( 2 ) elfogadta az intézkedést az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja alapján, amely szerint egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatás a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető.

Az e határozat ellen a Ryanair DAC légitársaság (a továbbiakban: felperes) által benyújtott megsemmisítés iránti keresetet a Törvényszék kibővített tizedik tanácsa elutasítja. Ez alkalommal a Törvényszék jóváhagyja a Bizottság azon döntését, hogy a szóban forgó intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálata céljából eltért az „Állami támogatási intézkedésekre vonatkozó ideiglenes keret a gazdaságnak a jelenlegi Covid19‑járvánnyal összefüggésben való támogatása céljából” című közleményében foglalt bizonyos követelményektől. ( 3 )

A Törvényszék álláspontja

Megsemmisítés iránti keresetének alátámasztására a felperes lényegében azt kifogásolja, hogy a Bizottság nem indította meg a hivatalos vizsgálati eljárást annak ellenére, hogy felmerülhettek volna benne kétségek a bejelentett támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének előzetes vizsgálata során.

A felperes szerint a Bizottság megsértette többek között az egyenlő bánásmód, a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvét, mivel a szóban forgó intézkedés vizsgálata során nem alkalmazta a feltőkésítés formájában nyújtott támogatásokra vonatkozóan az ideiglenes keret 3.11 pontjában meghatározott bizonyos követelményeket, nevezetesen:

A felperes véleménye szerint az ideiglenes keret által előírt követelmények be nem tartása olyan kétségeket tár fel, amelyek alapján a Bizottságnak meg kellett volna indítania a hivatalos vizsgálati eljárást.

A Törvényszék, megerősítve a Bizottság azon kötelezettségét, hogy a bejelentett támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatos kétségek esetén hivatalos vizsgálati eljárást kell indítania, elutasítja a felperes által e tekintetben felhozott különböző érveket.

Az ideiglenes keret jogi értékét illetően a Törvényszék mindenekelőtt megjegyzi, hogy noha annak elfogadása a támogatási intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálata során önkorlátozással jár a Bizottságot megillető mérlegelési jogkör tekintetében, az ideiglenes keret elfogadása nem mentesíti a Bizottságot azon kötelezettsége alól, hogy megvizsgálja azokat a kivételes, sajátos körülményeket, amelyekre valamely tagállam konkrét esetben hivatkozik annak érdekében, hogy az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának közvetlen alkalmazását kérje.

A Törvényszék ezenkívül hangsúlyozza, hogy az ideiglenes keret néhány nappal azt követően került elfogadásra, hogy a tagállamok elfogadták az első korlátozó intézkedéseket, annak érdekében, hogy a tagállamok a helyzet által megkövetelt sürgősséggel járhassanak el. Mivel ez az ideiglenes keret nem tudta szabályozni a tagállamok által elfogadható összes intézkedést, azt többször módosították. Így a megtámadott határozatban tett ilyen értelmű bejelentésnek megfelelően az ideiglenes keret e határozat elfogadása után mintegy húsz nappal ismét módosult annak érdekében, hogy figyelembe vegye a jelen ügyben szóban forgóhoz hasonló típusú ideiglenes támogatási intézkedéseket.

Ezt követően a Törvényszék megjegyzi, hogy a szóban forgó intézkedés több nagyon sajátos jellemzővel rendelkezik, amelyeket a Bizottság nem vett figyelembe az ideiglenes keret 3.11 pontjában foglalt követelmények elfogadásának időpontjában, amelyektől a megtámadott határozatban eltért.

Ami először is az állam által megszerzett részvények ellentételezésének emelésére szolgáló mechanizmus előírására vonatkozó követelményt illeti, a Törvényszék emlékeztet arra, hogy e mechanizmus célja, hogy a támogatás kedvezményezettjét az állam által jegyzett részvények visszavásárlására ösztönözze, következésképpen biztosítsa az eredeti állapot helyreállítását. Mivel azonban Finnország a Finnairben való korábbi részesedésének arányában szándékozott új részvényeket vásárolni, az ellentételezés emelésére szolgáló mechanizmus alkalmazása ebben az esetben a Finnair tőkeszerkezetének megváltoztatására irányulna, ami túlmutatna e követelmény célkitűzésén.

A Törvényszék hangsúlyozza továbbá, hogy az új részvényeket az árhoz képest kellően magas árengedménnyel kínálják ahhoz, hogy úgy lehessen tekinteni, hogy Finnország megfelelő ellentételezésben részesül.

Másodszor, ami az ideiglenes keretben előírt részesedésszerzési tilalmat illeti, a felperes vitatta a Bizottság azon határozatát, amely nem tiltotta meg a Finnair számára, hogy a támogatás legalább 75%‑ának visszafizetéséig 10%‑nál nagyobb részesedést szerezzen a versenytárs vállalkozásokban, ezzel szemben elfogadta a Finnország által a Finnair számára a tőkeinjekciótól számított hároméves időszakra előírt tilalmat a részesedésszerzésre.

Mivel azonban az ideiglenes keret által előírt részesedésszerzési tilalom alkalmazása ismét azt a célt szolgálta volna, hogy Finnországot arra kényszerítse, hogy a Finnair tőkéjében való részesedését a Covid19‑világjárvány előttinél alacsonyabb szintre csökkentse, a Bíróság úgy véli, hogy a Bizottság jogosult volt lemondani a tilalomról.

Harmadszor, ami a Finnair osztalékfizetési tilalmának hiányát illeti a szóban forgó intézkedés teljes visszafizetéséig, a Törvényszék megjegyzi, hogy e tilalom hiánya azzal indokolható, hogy Finnország nem növeli részesedését a Finnair tőkéjében, hiszen a légitársaság feltőkésítésében egyidejűleg magánrészvényesek és magánbefektetők is részt vesznek, ami csökkenti a támogatás összegét. Így a magánrészvényeseknek és a magánbefektetőknek fizetett osztalék csak a Finnairbe történő jelentős befektetésük ellentételezése, válsághelyzetben és kedvezőtlen befektetési légkörben.

Mivel a szóban forgó intézkedés ily módon különbözik az ideiglenes keret 3.11 pontjában meghatározott esetektől, a Törvényszék arra a következtetésre jut, hogy a felperes állításával ellentétben a Bizottság nem sértette meg az egyenlő bánásmód, a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvét. Önmagában az a tény, hogy a Bizottság a kérdéses intézkedés sajátos körülményeinek figyelembevétele érdekében eltekintett a 3.11 pontban meghatározott egyes követelmények alkalmazásától, nem elegendő annak bizonyításához, hogy a Bizottságban kétségeknek kellett volna felmerülniük ezen intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően.

A Törvényszék elutasítja a felperes azon érvelését is, hogy a Bizottság megsértette az ideiglenes keretben foglalt azon szabályt, amely szerint amennyiben a 250000000 eurót meghaladó feltőkésítési intézkedés kedvezményezettje olyan vállalkozás, amely legalább egy olyan érintett piacon, ahol működik jelentős piaci erővel rendelkezik, a tagállamoknak ezeken a piacokon kiegészítő intézkedéseket kell javasolniuk a hatékony verseny fenntartása érdekében. Ebben az összefüggésben a felperes különösen azt kifogásolta, hogy a Bizottság mérlegelési hibát követett el annak megállapításával, hogy a Finnair nem rendelkezik jelentős piaci erővel.

E tekintetben a Törvényszék megállapítja, hogy mivel a szóban forgó intézkedés célja, hogy a lehető legnagyobb mértékben fenntartsa a Finnair valamennyi tevékenységét, és nem meghatározott útvonalakat céloz meg, a Bizottság vizsgálhatta az e légitársaságra vonatkozó versenykényszer meglétét azokon a repülőtereken, ahol az résidőkkel rendelkezett. Jelen ügyben a Bizottság ezt az értékelést többek között a helsinki repülőtér – a Finnair fő bázisa és csomópontja (hub) – túlterheltségének mértéke, valamint a repülőtéren a Finnair rendelkezésére álló résidők aránya alapján végezte el. Ez az arány azonban a repülőtéren 2019‑ben az összes résidő kevesebb mint 25%‑át tette ki. Ezenkívül a nap bármely órájában elérhetők résidők az új belépők számára, ideértve azokat is, akik versenyezni kívánnak a Finnairrel valamely útvonalon. Ebből következik, hogy a Finnair résidő‑részesedése nem teszi lehetővé, hogy megzavarja a helsinki repülőtérre irányuló és onnan induló személyszállítási szolgáltatások különböző piacait.

E megfontolásokra tekintettel a Törvényszék megállapítja, hogy a felperes arra vonatkozóan sem terjesztett elő valószínűsítő körülményt, hogy kétségek merültek volna fel a szóban forgó intézkedésnek a belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban, tekintettel a Bizottság által a Finnair fennálló piaci erejére vonatkozóan végzett értékelésre.

A Törvényszék, miután elutasította az összes többi, annak bizonyítására irányuló kifogást is, hogy a Bizottságnak meg kellett volna indítania a hivatalos vizsgálati eljárást, elutasítja az indokolási kötelezettség megsértésére alapított jogalapot, következésképpen pedig a keresetet teljes egészében.

( 1 ) Erre az intézkedésre azt követően került sor, hogy Finnország a Finnair által egy nyugdíjalaptól kapott 600 millió eurós kölcsön 90%‑át fedezetére állami garanciát nyújtott a Finnair számára, amely garanciavállalást a Bizottság az SA.56809 (2020/N) – Finnország – Covid19: az állam által a Finnairnek nyújtott kölcsöngarancia – állami támogatásról szóló, 2020. május 18‑i C(2020) 3387 final határozatában a belső piaccal összeegyeztethető állami támogatásnak minősített. A 2021. április 14‑iRyanair kontra Bizottság ítéletében (Finnair I; Covid‑19) (T‑388/20, fellebbezés alatt, EU:T:2021:196) a Törvényszék elutasította a Ryanair DAC által e határozat ellen benyújtott keresetet.

( 2 ) SA.57410 (2020/N) – Finnország – COVID‑19: a Finnair feltőkésítése állami támogatásról szóló, 2020. június 9-i C(2020) 3970 végleges európai bizottsági határozat (a továbbiakban: megtámadott határozat).

( 3 ) A 2020. április 3‑án és május 8‑án módosított, „Állami támogatási intézkedésekre vonatkozó ideiglenes keret a gazdaságnak a jelenlegi Covid19‑járvánnyal összefüggésben való támogatása céljából” című bizottsági közlemény (HL 2020. C 91. I., 1. o.) (a továbbiakban: ideiglenes keret).