C‑368/20. sz. ügy

NW

kontra

Landespolizeidirektion Steiermark

(a Landesverwaltungsgericht Steiermark [Ausztria] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

A Bíróság ítélete (nagytanács), 2022. április 26.

„Előzetes döntéshozatal – A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – Személyek szabad mozgása – (EU) 2016/399 rendelet – Schengeni határellenőrzési kódex – A 25. cikk (4) bekezdése – A belső határellenőrzésnek legfeljebb hat hónapot kitevő teljes időtartamra történő ideiglenes visszaállítása – Több egymást követő ellenőrzési időszakot előíró, ezen időtartam túllépéséhez vezető nemzeti szabályozás – E szabályozásnak a Schengeni határellenőrzési kódex 25. cikke (4) bekezdésének való meg nem felelése abban az esetben, ha az egymást követő időszakok ugyanazon veszély(ek)en alapulnak – A belső határellenőrzés során útlevél vagy személyazonosító igazolvány felmutatását szankció terhe mellett előíró nemzeti szabályozás – E kötelezettségnek a Schengeni határellenőrzési kódex 25. cikke (4) bekezdésének való meg nem felelése abban az esetben, ha az ellenőrzés maga e rendelkezéssel ellentétes”

1. Határellenőrzések, menekültügy és bevándorlás – A határok átlépéséről szóló közösségi kódex – A belső határokon történő ellenőrzés megszüntetése – A belső határellenőrzés ideiglenes visszaállítása a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély esetén – Új veszély hiányában e visszaállításnak a legfeljebb hat hónapot kitevő teljes időtartamot meghaladó időtartama – Megengedhetetlenség

   (EUMSZ 72. cikk; 2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 25., 27., 29. és 30. cikk)

   (lásd: 66., 68., 70., 77–81., 89., 90., 94. pont és a rendelkező rész 1. pontja)

2. Határellenőrzések, menekültügy és bevándorlás – A határok átlépéséről szóló közösségi kódex – A belső határokon történő ellenőrzés megszüntetése – A belső határellenőrzés ideiglenes visszaállítása a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély esetén – Az említett kódexszel ellentétes visszaállítás, mivel az meghaladja a legfeljebb hat hónapot kitevő teljes időtartamot anélkül, hogy új veszélyen alapulna – Olyan nemzeti szabályozás, amely szankció terhe mellett valamely személyt az e tagállam területére belső határon keresztül történő belépésekor útlevél vagy személyazonosító igazolvány felmutatására kötelez – Megengedhetetlenség

   (2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 25. cikk, (4) bekezdés)

   (lásd: 97., 98. cikk és a rendelkező rész 2. pontja)

Összefoglalás

2015 szeptemberétől 2021 novemberéig az Osztrák Köztársaság több alkalommal is visszaállította a határellenőrzést a Magyarországgal és Szlovéniával közös határain. E tagállam a határellenőrzés visszaállításának igazolása érdekében a Schengeni határellenőrzési kódex ( 1 ) különböző rendelkezéseire támaszkodott. Konkrétan 2017. november 11‑től e kódexnek „A belső határokon történő határellenőrzés ideiglenes visszaállításának általános kerete” című 25. cikkére hivatkozott, amely lehetővé teszi, hogy valamely tagállam a belső határain visszaállítsa a határellenőrzést a közrendjét vagy a belső biztonságát fenyegető komoly veszély esetén, és rögzíti többek között azokat a maximális időtartamokat, amelyekre az ilyen ellenőrzés visszaállítható.

2019 augusztusában a Szlovéniából érkező NW‑t a spielfeldi (Ausztria) határátkelőhelyen határforgalom‑ellenőrzés alá vonták. Mivel megtagadta útlevelének felmutatását, NW terhére rótták, hogy anélkül lépte át az osztrák határt, hogy úti okmánnyal rendelkezett volna, és bírság fizetésére kötelezték. 2019 novemberében NW‑t ugyanezen a határátkelőhelyen ismét határforgalom‑ellenőrzésnek vetették alá. A kérdést előterjesztő bíróság előtt NW vitatta e két ellenőrzés jogszerűségét.

A kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy azon ellenőrzések, amelyeknek NW‑t alávetették, valamint a vele szemben kiszabott szankció összeegyeztethető‑e az uniós joggal. A vitatott ellenőrzési intézkedések foganatosításának időpontjában ugyanis az Ausztria által a Szlovéniával közös határán visszaállított határellenőrzés időtartama – az egymást követően alkalmazott ellenőrzési időszakok halmozódása miatt – már meghaladta a Schengeni határellenőrzési kódex 25. cikkében előírt legfeljebb hat hónapos teljes időtartamot.

A nagytanácsban eljáró Bíróság ítéletében kimondja, hogy a Schengeni határellenőrzési kódexszel ellentétes a belső határokon történő határellenőrzés valamely tagállam által a közrendjét vagy a belső biztonságát fenyegető komoly veszélyre hivatkozással történő ideiglenes visszaállítása, amennyiben annak időtartama meghaladja a legfeljebb hat hónapos teljes időtartamot, és nem áll fenn olyan új veszély, amely a kódexben előírt időtartamok újbóli alkalmazását indokolná. E kódexszel ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely értelmében a tagállam szankció terhe mellett arra kötelez valamely személyt, hogy az e tagállam területére belső határon keresztül történő belépésekor útlevelet vagy személyazonosító igazolványt mutasson fel, amennyiben a belső határokon történő határellenőrzés visszaállítása – amelynek keretében e kötelezettséget előírták – maga ellentétes az említett kódexszel.

A Bíróság álláspontja

Ami a belső határokon történő határellenőrzés valamely tagállam által a közrendjét vagy a belső biztonságát fenyegető komoly veszélyre hivatkozással történő ideiglenes visszaállítását illeti, ( 2 ) a Bíróság mindenekelőtt emlékeztet arra, hogy valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi.

Mindenekelőtt, ami a Schengeni határellenőrzési kódex 25. cikkének szövegét illeti, a Bíróság megjegyzi, hogy a „nem haladhatja meg a hat hónapot” kifejezés ezen időtartam túllépésének minden lehetőségét kizárni látszik.

Ami ezt követően azt a szövegkörnyezetet illeti, amelybe e kódex 25. cikke illeszkedik, a Bíróság először is megjegyzi, hogy e rendelkezés világosan és pontosan rögzíti mind a belső határokon történő határellenőrzés eredeti visszaállításának, mind pedig ezen ellenőrzés bármely meghosszabbításának maximális időtartamát, ideértve az ilyen ellenőrzésre alkalmazandó maximális teljes időtartamot is. Másodszor az említett rendelkezés kivételt képez azon elv alól, amely értelmében a belső határokat bármely ponton át lehet lépni anélkül, hogy személyellenőrzésre kerülne sor, függetlenül az adott személy állampolgárságától. ( 3 ) Mivel a személyek szabad mozgása alóli kivételeket szigorúan kell értelmezni, a belső határokon történő határellenőrzés visszaállításának kivételes intézkedésnek kell maradnia, amelyre csak végső lehetőségként kerülhet sor. Így e szigorú értelmezés az említett kódex 25. cikkének olyan értelmezése ellen szól, amely szerint az eredetileg azonosított veszély tartós fennállása ( 4 ) elegendő ahhoz, hogy igazolja e határellenőrzésnek az e rendelkezésben előírt legfeljebb hat hónapos teljes időtartamot meghaladó időszakra történő visszaállítását. Az ilyen értelmezés ugyanis gyakorlatilag lehetővé tenné a határellenőrzés korlátlan időre való visszaállítását ugyanazon veszély miatt, megsértve ezáltal magát a belső határokon történő határellenőrzés hiányának elvét. Harmadszor a Schengeni határellenőrzési kódex 25. cikkének olyan értelmezése, miszerint komoly veszély esetén a tagállam túllépheti a belső határokon történő határellenőrzésre előírt legfeljebb hat hónapos teljes időtartamot, megfosztaná értelmétől az uniós jogalkotó által tett, egyrészt a belső határokon ugyanezen cikk alapján visszaállított határellenőrzés, másrészt pedig az e kódex 29. cikke alapján visszaállított határellenőrzés ( 5 ) közötti különbségtételt, amely utóbbi esetben a belső határokon történő határellenőrzés visszaállításának teljes időtartama nem haladhatja meg a két évet. ( 6 )

Végül a Bíróság hangsúlyozza, hogy a legfeljebb hat hónapos teljes időtartamra vonatkozó szabály által követett cél azon általános célkitűzés keretébe illeszkedik, amely abban áll, hogy a szabad mozgás elvét összhangba hozzák a tagállamoknak a területük biztonságának biztosításához fűződő érdekével. E tekintetben, noha igaz, hogy a belső határellenőrzés nélküli térségben valamely tagállam közrendjét vagy belső biztonságát fenyegető komoly veszély időben nem szükségszerűen korlátozott, az uniós jogalkotó úgy ítélte meg, hogy a hat hónapos időszak elegendő ahhoz, hogy az érintett tagállam olyan intézkedéseket hozzon, amelyek lehetővé teszik az ilyen veszély elhárítását, majd e hat hónapos időszakot követően ismét biztosítsa a szabad mozgás elvét.

Következésképpen a Bíróság úgy ítéli meg, hogy az említett, legfeljebb hat hónapos teljes időtartam kötelező jellegű, így a Schengeni határellenőrzési kódexszel összeegyeztethetetlen bármilyen, ezen időtartam leteltét követően a 25. cikk alapján a belső határokon visszaállított határellenőrzés. Ezen időtartam újra mindazonáltal csak abban az esetben alkalmazható, ha az érintett tagállam bizonyítja a közrendjét vagy belső biztonságát fenyegető újabb komoly veszély fennállását. Annak értékelése érdekében, hogy egy adott veszély az eredetileg azonosított veszélyhez képest újnak tekinthető‑e, a belső határokon történő határellenőrzés visszaállítását szükségessé tevő körülményekre, valamint az érintett tagállam közrendjét vagy belső biztonságát fenyegető, komoly veszélyt jelentő körülményekre és eseményekre kell hivatkozni. ( 7 )

Egyébiránt a Bíróság megállapítja, hogy az EUMSZ 72. cikk ( 8 ) nem teszi lehetővé, hogy valamely tagállam ilyen komoly veszély elhárítása érdekében a Schengeni határellenőrzési kódex 25. és 27. cikke alapján a belső határokon visszaállítsa az ideiglenes határellenőrzést olyan időtartamra, amely meghaladja a legfeljebb hat hónapos teljes időtartamot. Tekintettel ugyanis a személyek szabad mozgásának alapvető fontosságára az Unió célkitűzései között, valamint arra, hogy az uniós jogalkotó milyen részletesen behatárolta a tagállamok azon lehetőségét, hogy a belső határokon történő határellenőrzés ideiglenes visszaállításával e szabadságba beavatkozzanak, e jogalkotó ezen, legfeljebb hat hónapos teljes időtartamra vonatkozó szabály előírásakor kellően figyelembe vette a közrenddel és belső biztonsággal kapcsolatos tagállami hatáskörök gyakorlását.

( 1 ) A 2016. szeptember 14‑i (EU) 2016/1624 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2016. L 251., 1. o.) módosított, a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határ‑ellenőrzési kódex) szóló, 2016. március 9‑i (EU) 2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2016. L 77., 1. o.). E rendelet a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ‑ellenőrzési kódex) létrehozásáról szóló, 2006. március 15‑i 562/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2006. L 105., 1. o.; helyesbítés: HL 2015. L 57., 19. o.) helyébe lépett.

( 2 ) A Bíróság konkrétan a Schengeni határellenőrzési kódex 25. és 27. cikkét vizsgálja. E kódex 27. cikke a belső határokon történő határellenőrzésnek a kódex 25. cikke szerinti ideiglenes visszaállítására irányuló eljárásról rendelkezik.

( 3 ) Lásd ebben az értelemben a Schengeni határellenőrzési kódex 22. cikkét, valamint az EUSZ 3. cikk (2) bekezdését és az EUMSZ 67. cikk (2) bekezdését.

( 4 ) Még ha azt új elemekre tekintettel értékelik is, vagy ha újraértékelik a veszély elhárítása érdekében bevezetett határellenőrzés szükségességét és arányosságát.

( 5 ) Amennyiben kivételes körülmények veszélyeztetik a belső határellenőrzés nélküli térség általános működését, a kódex 29. cikke lehetőséget biztosít a tagállamok számára a belső határokon történő ellenőrzésnek a Tanács ajánlása alapján történő visszaállítására.

( 6 ) Ugyanakkor a Bíróság kifejti, hogy a belső határokon történő ellenőrzésnek a kódex 29. cikke szerinti, legfeljebb kétéves teljes időtartamra történő visszaállítása nem akadályozza meg az érintett tagállamot abban, hogy a közrendjét vagy a belső biztonságát fenyegető újabb komoly veszély felmerülése esetén – közvetlenül e két év leteltét követően – e kódex 25. cikke alapján legfeljebb hat hónapot kitevő teljes időtartamra visszaállítsa a határellenőrzést, feltéve hogy az ez utóbbi rendelkezésben előírt feltételek teljesülnek.

( 7 ) A Schengeni határellenőrzési kódex 27. cikke (1) bekezdésének a) pontja.

( 8 ) E rendelkezés előírja, hogy az EUM‑Szerződés V. címe nem érinti a közrend fenntartásával, illetve a belső biztonság megőrzésével kapcsolatos tagállami hatáskörök gyakorlását.