C‑452/23. sz. ügy

Fastned Deutschland GmbH & Co. KG

kontra

Die Autobahn GmbH des Bundes

(az Oberlandesgericht Düsseldorf [Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

A Bíróság ítélete (nagytanács), 2025. április 29.

„Előzetes döntéshozatal – Koncessziók – In house szervezeti egységnek történő odaítélés tárgyát képező koncessziók – 2014/23/EU irányelv – A 43. cikk (1) bekezdésének c) pontja – A koncesszió olyan időpontban történő módosítása, amikor a koncessziós jogosult már nem minősül in house szervezeti egységnek – Előre nem látható körülmények által »szükségessé vált« módosítás – 89/665/EGK irányelv – Koncesszió eredeti odaítélésének eseti felülvizsgálata”

1. Jogszabályok közelítése – Koncessziós szerződések odaítélési eljárásai – 2014/23 irányelv – Időbeli hatály – Az ajánlatkérőnek az odaítélési eljárás típusát meghatározó, az említett irányelv átültetési határidejének lejárta előtt elfogadott határozata – Az irányelv alkalmazhatatlansága – Korlát – A koncessziós szerződés lényeges módosítása

   (2014/23 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 43. cikk)

   (lásd: 49., 50. pont)

2. Jogszabályok közelítése – Koncessziós szerződések odaítélési eljárásai – 2014/23 irányelv – In house szervezeti egységnek versenyeztetés nélkül történő odaítélés tárgyát képező koncessziók – A koncesszió módosítása – In house szervezeti egységnek már nem minősülő koncessziós jogosult – Megengedhetőség

   (2014/23 európai parlamenti és tanácsi irányelv, (75) preambulumbekezdés, és 17. cikk, 38. cikk, 43. cikk, (1) bekezdés, c) és d) pont, 54. cikk, második bekezdés, valamint 2014/24 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 72. cikk, (1) bekezdés, d) pont, ii. alpont)

   (lásd: 51–60., 82. pont és a rendelkező rész)

3. Jogszabályok közelítése – Koncessziós szerződések odaítélési eljárásai – 2014/23 irányelv – In house szervezeti egységnek versenyeztetés nélkül történő odaítélés tárgyát képező koncessziók – A koncesszió módosítása – Az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárások – 89/665 irányelv – Az ezen irányelv alapján a nemzeti jogban előírt határidő lejártát követően benyújtott, a módosítás megsemmisítésére irányuló kereset – Olyan gazdasági szereplő által benyújtott kereset, aki bizonyítja, hogy e koncessziónak csak az említett módosítás tárgyát képező része odaítéléséhez fűződik érdeke – A koncesszió eredeti odaítélése jogszerűségének a nemzeti bíróságok által eseti jelleggel és kérelemre történő felülvizsgálatára vonatkozó kötelezettség – Hiány

   (Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk, első és második bekezdés; 2014/23 európai parlamenti és tanácsi irányelv, (81) preambulumbekezdés, és 43. cikk, (1) bekezdés, c) pont; 89/665 tanácsi irányelv, 1. cikk, (1) bekezdés, negyedik albekezdés, és (3) bekezdés, és 2f. cikk)

   (lásd: 62–69., 82. pont és a rendelkező rész)

4. Jogszabályok közelítése – Koncessziós szerződések odaítélési eljárásai – 2014/23 irányelv – In house szervezeti egységnek versenyeztetés nélkül történő odaítélés tárgyát képező koncessziók – A koncesszió módosításának szükségessé válása – Fogalom – Az eredeti koncesszió megfelelő végrehajtása folytatásának biztosítása érdekében annak kiigazítását megkövetelő, előre nem látható körülmények – Bennfoglaltság – A nemzeti bíróság általi vizsgálat

   (2014/23 európai parlamenti és tanácsi irányelv, (76) preambulumbekezdés, és 43. cikk, (1) bekezdés, b) és c) pont)

   (lásd: 71–82. pont és a rendelkező rész)

Összefoglalás

A nagytanácsban eljáró Bíróság, amelyhez az Oberlandesgericht Düsseldorf (düsseldorfi regionális felsőbíróság, Németország) előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult, pontosításokkal szolgál a 2014/23 irányelvvel ( 1 ) kapcsolatban, és értékelési szempontokat ad a kérdést előterjesztő bíróságnak egy új odaítélési eljárás nélkül módosított koncesszióra vonatkozóan, amennyiben e koncessziót eredetileg versenyeztetés nélkül ítélték oda egy in house szervezeti egységnek, és az említett koncesszió tárgyának módosítására olyan időpontban kerül sor, amikor a koncesszió jogosultja már nem minősül in house szervezetnek.

Az alapeljárás alperese, a Die Autobahn GmbH des Bundes a Németországi Szövetségi Köztársaság elidegeníthetetlen tulajdonában álló magánjogi társaság. A Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (a közlekedési és digitális infrastruktúráért felelős szövetségi minisztérium, Németország) 2021. január 1‑jei hatállyal az ellenérdekű félre ruházta át a német szövetségi autópályák tervezését, építését, üzemeltetését, karbantartását, finanszírozását és vagyonkezelését.

A német autópálya‑hálózat több mint 400 szolgáltatási területén található kapcsolódó szolgáltatási létesítmények, például benzinkutak és pihenőhelyek üzemeltetője eredetileg a Németországi Szövetségi Köztársaság által 1951‑ben létrehozott Gesellschaft für Nebenbetriebe der Bundesautobahnen mbH volt. 1994‑ben e társaság neve Tank & Rast AG‑ra változott, és a Németországi Szövetségi Köztársaság maradt annak egyedüli részvényese. Ugyanebben az évben a Tank & Rast felvásárolta az Ostdeutsche Autobahntankstellengesellschaft mbH‑t.

1996 és 1998 között a Németországi Szövetségi Köztársaság a német szövetségi autópályák kapcsolódó szolgáltatási létesítményeinek üzemeltetésére előzetes pályázati kiírás nélkül mintegy 280 koncessziós szerződést kötött legfeljebb negyvenéves időtartamra a Tank & Rasttal. Ellentételezésül a koncessziós jogosult forgalomtól függő koncessziós díj fizetésére köteles.

1998‑ban a német hatóságok elindították a Tank & Rast privatizációs eljárását, amelyből a cégnév megváltoztatását követően létrejöttek a jelenlegi koncessziós jogosultak, nevezetesen az Autobahn Tank & Rast GmbH és az Ostdeutsche Autobahntankstellen GmbH.

1999 és 2019 között az Autobahn Tank & Rast és az Ostdeutsche Autobahntankstellen számára mintegy 80 további koncessziót ítéltek oda, ebből 19‑et ajánlattételi felhívás útján. E társaságok így az összes kapcsolódó szolgáltatási létesítmény mintegy 90%‑ának koncessziós jogosultjai lettek.

2022. április 28‑án a Die Autobahn des Bundes megállapodott az Autobahn Tank & Rasttal és az Ostdeutsche Autobahntankstellennel, hogy kiegészíti az összesen mintegy 360 érintett koncessziós szerződést, amelynek értelmében ez utóbbiak átveszik az érintett pihenőhelyeken a nagy teljesítményű elektromos töltőinfrastruktúra kialakítását, karbantartását és üzemeltetését, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy minden egyes helyszínen az oda meghatározott számú elektromos töltőállomás álljon rendelkezésre.

A Die Autobahn des Bundes az Európai Unió Hivatalos Lapjának Kiegészítésében közzétette az e módosításról szóló közleményt, amely szerint a közbeszerzési eljárástól való elállás a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény ( 2 ) 132. §‑a alapján indokolt volt. A nagy teljesítményű töltőinfrastruktúra rendelkezésre bocsátása ugyanis az érintett koncessziós szerződések keretében kiegészítő szolgáltatásként vált szükségessé, és e szerződések megkötésekor nem volt előre látható.

A Fastned és a Tesla, amelyek elektromos járművek töltőinfrastruktúráját üzemeltetik, az említett módosítással szembeni jogorvoslati eljárás megindítása iránti kérelmet nyújtottak be a Vergabekammer des Bundeshoz (szövetségi közbeszerzési tanács, Németország), amelyet e szerv végzés útján elutasított.

E végzés ellen a Fastned és a Tesla fellebbezést nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz, amely úgy határozott, hogy azt kérdezi a Bíróságtól, hogy a 2014/24 irányelv ( 3 ) 72. cikke (1) bekezdésének c) pontja alkalmazandó‑e olyan közbeszerzési szerződésekre, amelyeket korábban az ezen irányelv hatályán kívül eső, in house szervezeti egységeknek ítéltek oda, de a szerződés módosításának időpontjában már nem állnak fenn az in house odaítélés feltételei.

A Bíróság álláspontja

Elöljáróban a Bíróság megállapítja, hogy az alapeljárás koncessziós szerződésekre, nem pedig közbeszerzési szerződésekre vonatkozik, és hogy ebben az összefüggésben e bíróság valójában a 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdése c) pontjának értelmezését kéri a Bíróságtól, amely meghatározza azokat a feltételeket, amelyek mellett a koncesszió új odaítélési eljárás nélkül módosítható olyan körülmények felmerülésével kapcsolatos okokból, amelyeket egy kellő gondossággal eljáró ajánlatkérő szerv nem láthatott előre. ( 4 )

E kérdésre válaszolva a Bíróság először is hangsúlyozza, hogy amennyiben a 2014/23 irányelv e rendelkezésében előírt feltételek teljesülnek, valamely koncesszió új odaítélési eljárás nélkül módosítható még akkor is, ha e koncessziót eredetileg versenyeztetés nélkül ítélték oda egy in house szervezeti egységnek, és az említett koncesszió tárgyának módosítására olyan időpontban kerül sor, amikor a koncessziós jogosult már nem minősül in house szervezeti egységnek. Az ilyen esetek kizárása az említett rendelkezés hatálya alól olyan külső körülményekre korlátozná az e rendelkezés által a koncesszió teljesítés közben történő módosítása tekintetében biztosított mozgásteret, amelyeket az ajánlatkérő szervek e koncesszió odaítélésekor olyan okból nem láthattak előre, amely sem ugyanezen rendelkezés szövegéből, sem annak összefüggéseiből nem következik, és amely ilyen körülmények között nem tekinthető úgy, mint amely tükrözi az uniós jogalkotó szándékát.

A 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdése c) pontjának szövege ugyanis nem tartalmaz semmilyen utalást arra vonatkozóan, hogy a koncesszió ilyen új odaítélési eljárás nélkül nem módosítható előre nem látható körülmények felmerülését követően, ha azt eredetileg versenyeztetés nélkül ítélték oda egy in house szervezeti egységnek, és a szóban forgó módosításra olyan időpontban kerül sor, amikor a koncessziós jogosult már nem minősül in house szervezeti egységnek. Ilyen következtetés nem következik azon összefüggésből sem, amelybe e rendelkezés illeszkedik.

Másodszor, a Bíróság úgy véli, hogy a 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdésének c) pontja nem írja elő a tagállamok számára annak biztosítását, hogy a nemzeti bíróságok járulékos jelleggel és kérelemre ellenőrizzék a koncesszió eredeti odaítélésének szabályszerűségét a koncesszió módosításának megsemmisítésére irányuló kereset keretében, amennyiben e keresetet a nemzeti jogban a 89/665 irányelv ( 5 ) alapján ezen eredeti odaítélés vitatására előírt bármely határidő lejártát követően nyújtja be olyan gazdasági szereplő, aki bizonyítja, hogy e koncessziónak csak az említett módosítás tárgyát képező része odaítéléséhez fűződik érdeke. Közelebbről, a jogvesztő jellegű észszerű keresetindítási határidők – mint a 89/665 irányelv alapján a nemzeti jogban előírtak – meghatározása a jogbiztonság érdekében annak biztosítására irányul, hogy azok lejártát követően már ne legyen lehetőség az ajánlatkérő valamely határozatának megtámadására vagy az odaítélési eljárás szabálytalanságára hivatkozni.

Harmadszor, a Bíróság megállapítja, hogy amennyiben az ajánlatkérő szervek előre nem látható külső körülményekkel szembesülnek, bizonyos mozgástérrel kell rendelkezniük ahhoz, hogy a koncessziót új odaítélési eljárás megindítása nélkül e körülményekhez igazíthassák. ( 6 ) E tekintetben kifejti, hogy egy koncesszió módosítása a 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében akkor „válik szükségessé”, ha ilyen előre nem látható körülmények az eredeti koncesszió kiigazítását teszik szükségessé annak érdekében, hogy annak megfelelő végrehajtása folytatódhasson. Az ilyen módosítás azonban nem igazolható a 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdésének c) pontja alapján, amennyiben megváltoztatja e koncesszió általános jellegét. Ez az eset áll fenn többek között akkor, ha a kivitelezendő építési beruházást vagy a nyújtandó szolgáltatást más dolog váltja fel, vagy ha a koncesszió típusa alapvetően megváltozik.

Az alapügyben következésképpen a kérdést előterjesztő bíróság feladata egyrészt annak meghatározása, hogy az eredeti koncesszió odaítélése során előre nem látható körülmények bekövetkezése szükségessé teszi‑e annak módosítást az e koncesszióból eredő kötelezettségek megfelelő további végrehajtásának érdekében, másrészt pedig, hogy az említett koncesszió tárgyának kiterjesztésével érintett építési beruházások vagy szolgáltatások – az ugyanezen koncesszió tárgyát képező építési beruházásokhoz vagy szolgáltatásokhoz viszonyított terjedelmükre vagy sajátosságaikra tekintettel – nem járnak e koncesszió általános jellegének megváltozásával. A 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdése c) pontjának megfelelően szintén a kérdést előterjesztő bíróságnak kell meggyőződnie azon feltétel tiszteletben tartásáról, amely szerint az érintett szerződés összegének emelése főszabály szerint nem haladhatja meg az eredeti koncesszió értékének 50%‑át.

Amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság arra a következtetésre jutna, hogy az alapügyben szóban forgó módosítás nem felel meg a 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdésének c) pontjában előírt valamennyi feltételnek, még azt is meg kell vizsgálnia, hogy e módosítás megfelel‑e az ezen irányelv 43. cikke (1) bekezdésének b) pontjában foglalt feltételeknek. Ennek érdekében e bíróságnak többek között meg kell vizsgálnia, hogy az említett módosítással érintett építési beruházások vagy szolgáltatások gazdasági és műszaki szempontból, és anélkül, hogy az ajánlatkérő számára jelentős nehézséggel vagy a költségek megtöbbszöröződésével járnának, versenyeztetésen alapuló eljárást követően odaítélt önálló koncesszió tárgyát képezhetik‑e.

( 1 ) A koncessziós szerződésekről szóló, 2014. február 26‑i 2014/23/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 1. o.).

( 2 ) A 2013. június 26‑i Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény; BGBl. 2013 I, 1750. o.) alapügyben alkalmazandó változata.

( 3 ) A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o.).

( 4 ) A 2014/23 irányelv 43. cikkének szövege lényegében megegyezik a 2014/24 irányelv 72. cikke (1) bekezdése c) pontjának szövegével.

( 5 ) Az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21‑i 89/665/EGK tanácsi irányelv (HL 1989. L 395., 33. o., magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet, 246. o.).

( 6 ) Lásd a 2014/23 irányelv (76) preambulumbekezdését.