EURÓPAI BIZOTTSÁG

Strasbourg, 2017.10.24.

COM(2017) 651 final

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK EMPTY

A minőségi jogalkotási program megvalósítása: jobb megoldások a jobb eredmények érdekében

{SWD(2017) 675 final}

1.Bevezetés: A jogalkotás minőségének javítása a Bizottságon belül

A Bizottság, a megbízatásának félidejéhez érkezve továbbra is arra helyezi a hangsúlyt, hogy megvalósítsa az uniós polgárok érdekeit szolgáló 10 politikai prioritását 1 elősegítő kiemelt kezdeményezéseket annak érdekében, hogy támogatást nyújtson a gazdasági növekedéshez és a munkahelyteremtéshez, tökéletesítse a belső piac működését, kezelje a biztonsági fenyegetéseket, megvédje a fogyasztókat és a munkavállalókat, továbbá javítsa a közegészségügyet és a környezetvédelmet. A 2018-as munkaprogram 2 újfent tanúsítja, hogy a Bizottság azokra a nagy kérdésekre összpontosít, amelyekben európai megoldásokra van szükség. Ezek közé tartozik a digitális egységes piac és az energiaunió létrehozása, a tisztességes társasági adózás és a társadalmi méltányosság biztosítása, a tőkepiaci unió megvalósítása, a gazdasági és monetáris unió és a bankunió megerősítése, a terrorizmus elleni küzdelem folytatása, valamint az Unió következő többéves pénzügyi keretére vonatkozó tervezet elkészítése.

A jogalkotás minőségének javítása alátámasztja a Bizottság annak biztosítására irányuló összes tevékenységét, hogy az Unió azt tegye, ami szükséges, és ennek során helyesen járjon el. E célból a Bizottság 2015-ben 3 számos kiegyensúlyozott elvet és az alábbi három pillér köré csoportosítható intézkedéseket azonosított:

–Hatásvizsgálat: az új javaslatokat hatásvizsgálatok kísérik, amelyek célja annak felmérése, hogy miként lehet a leghatékonyabban – szükségtelen terhek keletkezését elkerülve – megvalósítani a szakpolitikai célokat.

–„Az értékeléssel indítás” elve: a hatályos jogszabályok felülvizsgálatai során – az elemzések és az érdekelt felek észrevételei alapján – megvizsgálják, hogy milyen lehetőségek állnak rendelkezésre az egyszerűsítésre és a szükségtelen költségek csökkentésére.

–Az érdekeltek bevonása: a minőségi jogalkotást a civil társadalom aktív bevonása segíti elő. Ennek során a szakpolitikai ciklus minden szakaszában visszajelzésre szolgáló eszközök és konzultációs tevékenységek széles körét alkalmazva kérik az érdekelt felek hozzászólását.

Az érdekelt felek, köztük az Európai Parlament 4 és a Tanács 5 széleskörűen támogatták a minőségi jogalkotás szóban forgó megközelítését. Az OECD már 2015-ben harmadik, illetve ötödik legjobbként rangsorolta az OECD-tagok 6 között a Bizottság hatásvizsgálati és értékelési rendszerét. E rangsor felállítása óta a Bizottság 2015 májusában további javításokat vezetett be, 2016-ban pedig az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság elfogadták a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodást 7 . Ezen túlmenően a Bizottság 2016 decemberében az uniós jogszabályok alkalmazására vonatkozó, még inkább stratégiai megközelítést terjesztett elő 8 . 2017 folyamán további három jelentős fejlesztés fémjelezte a Bizottság minőségi jogalkotással kapcsolatos megközelítésmódját.

–Először is a Bizottság folytatta a tevékenysége átláthatóságának, legitimitásának és elszámoltathatóságának fokozására irányuló erőfeszítéseit, különösen a konzultációs eljárások és az érdekeltek azon lehetőségei tekintetében, hogy visszajelzéseket adjanak a javaslataira (az alábbi 2.2. szakasz). A Bizottság 2017 végéig elindítja a „Szóljon hozzá a jogalkotáshoz” elnevezésű weboldalt, ami lehetővé teszi, hogy az érdekelt felek a teljes szakpolitikai ciklusban közvetlenül részt vegyenek a Bizottság munkájában 9 .

–Másrészt a Bizottság 2017-ben befejezte a minőségi jogalkotásra szolgáló iránymutatások és eszközök egész szakpolitikai ciklusra kiterjedő, nagyszabású felülvizsgálatát 10 . Jóllehet ezen eszközök elsődleges feladata a Bizottságon belüli politikai döntéshozatal különböző állomásai közötti kapcsolatok magyarázata és hasznosítása, valamint a bizottsági szolgálatok minőségi jogalkotásra irányuló munkájának támogatása, elérhetővé tették azokat az Európai Parlament, a Tanács, a tagállamok és az összes érdekelt fél számára is. A cél annak megkönnyítése, hogy az összes említett szereplő még inkább bekapcsolódjon az Unió szakpolitikai döntéshozatali eljárásába.

–Harmadrészt a Szabályozói Ellenőrzési Testület 2017 elején befejezte személyi állományának felvételét, és jelenleg három olyan tagja is van, akik az európai intézményeken kívülről érkeztek. Ez a független Testület 11 ellenőrzi a hatásvizsgálatok minőségét és a hatályos jogszabályok kiválasztott értékeléseit, és valamennyi véleményét nyilvánosságra hozza. Elvileg minden hatásvizsgálat esetében kedvező véleményre van szükség a kezdeményezés végrehajtásához. Ha a Bizottság mégis úgy dönt, hogy ilyen vélemény hiányában hoz intézkedést, nyilvánosan megindokolja, hogy miért döntött az eljárás mellett. Ezen túlmenően a Testület gyakorlati módszertani tanácsadást nyújt a Bizottság szervezeti egységeinek. A Testület jelenleg kiválasztott értékeléseket vizsgál, és rendszeresen rákérdez arra, hogy – az értékeléssel indítás elvének megfelelően – végeztek-e a hatásvizsgálati jelentés alátámasztására szolgáló értékelést a jogszabály módosítása esetén.

Az 1. ábra áttekintést ad a minőségi jogalkotás kulcstevékenységeiről, és bemutatja az elmúlt tizenkét hónapban elvégzett érdemi munkát. E közlemény további részében részletesen bemutatjuk a szóban forgó fejlesztéseket és azon folyamatban lévő tevékenységet, amelynek célja, hogy a REFIT-platformmal együttműködve összegyűjtsék, elemezzék és előmozdítsák az érdekelt felek arra vonatkozó véleményeit, hogy miként lehet egyszerűsíteni a hatályos jogszabályokat. A közlemény emellett eleget tesz a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodásban (különösen a 48. pontban) tett bizottsági kötelezettségvállalásoknak, és megválaszolja a tanácsi következtetéseket 12 , valamint bemutatja a Bizottság ambiciózus minőségi jogalkotási programjának megvalósítására hivatott további intézkedéseket. Az e közleményhez kapcsolódó bizottsági szolgálati munkadokumentum további tájékoztatást nyújt az egyszerűsítési erőfeszítésekről. 

1. ábra A jogalkotás minőségének javítása körébe tartozó intézkedések áttekintése a Bizottságon belüli bevezetésük óta

2.A minőségi jogalkotás eszközeinek alkalmazása: A legfontosabb eredmények

2.1.Nagyobb szerepvállalás a nagy horderejű kérdésekben: a szubszidiaritás és az arányosság tiszteletben tartása

A Juncker-Bizottság tíz szakpolitikai alapprioritásra összpontosít, és továbbra is elkötelezett amellett, hogy kizárólag akkor járjon el, ha uniós szintű intézkedésre van szükség, illetve kizárólag olyan intézkedésekre tegyen javaslatot, amelyek alapvetően fontosak az általunk elérni kívánt eredmények megvalósításához. A minőségi jogalkotás különböző eszközei révén gyűjtött bizonyítékok alapján a Bizottság akkor jár el, ha ez szükséges és hozzáadott értéket valósít meg. A 2. ábra illusztrálja a Bizottság e kiemelt figyelmét, ami megkönnyíti a horizontális célkitűzések, így a fenntarthatóság általános érvényesítését az összes szakpolitikai területen. Végezetül, noha számos területen – pl. az energetika és az éghajlat, a közlekedés, a digitális egységes piac és a belső piac terén – ágazati megközelítéseket követnek, ezekben az ágazatokban a minőségi jogalkotás eszközeit alkalmazzák a koherencia biztosítására és a szükségtelen és átfedő költségek elkerülésére.

A szóban forgó kezdeményezések túlnyomó többsége esetében készültek hatásvizsgálatok. A hatásvizsgálathoz szükséges hozzájárulások és bizonyítékok azonban nem minden esetben szerezhetők be, ha azonnali politikai válaszlépésre van szükség. Ez történt például tavaly a migráció és a biztonság területén. Ezekben az esetekben a Bizottság mégis a lehetséges mértékben bizonyítékokkal támasztotta alá javaslatait, és néhány olyan esetben, amikor ez nem volt lehetséges, kifejtette ennek okát.

2. ábra A Juncker-Bizottság 2015–2018 közötti kiemelt kezdeményezéseinek száma, összehasonlítva az előző Bizottság utolsó évével

A kulcsprioritásokra helyezett hangsúly mellett a Bizottság annak érdekében is további intézkedéseket tesz, hogy intézkedései arányosak legyenek. A Bizottság évente beszámol a szubszidiaritás és az arányosság terén általa végzett érdemi munkáról. Fontos eszközt jelent, hogy a Szabályozói Ellenőrzési Testület független ellenőrzést végez a szakpolitikai alternatívák tekintetében, mielőtt a Bizottság elfogadná a javaslatait. A Testület ellenőrzi a jogszabályok egyszerűsítése céljából feltárt alternatívákat és az összes releváns hatást (pl. a kkv-kra gyakorolt hatásokat), amelyek a szükségtelen költségeket elkerülő, hatékonyabb, eredményesebb vagy arányosabb megközelítésekhez vezethetnek. Az 1. háttérmagyarázat példákat nyújt erre.

2.2.Átláthatóság, legitimitás és elszámoltathatóság

2016 és 2017 folyamán a Bizottság különös hangsúlyt helyezett arra, hogy erősítse a tevékenységének legitimitását. A Bizottság a demokratikus legitimitás érdekében elkötelezett a legmagasabb szintű átláthatóság és elszámoltathatóság iránt, összhangban politikai iránymutatásának 10. prioritásával („a demokratikus átalakulás Uniója”). A közvélemény és az érdekeltek jogosan várják el, hogy befolyásolni tudják a politikai döntéshozatalt, képesek legyenek megvizsgálni a bizonyítékokat, és megismerni azokat a rajtuk kívül álló személyeket, akik igyekeznek hatást gyakorolni a döntéshozatalra. A Bizottság jó példával jár elől az érdekképviseletekkel való kapcsolattartás átláthatósága terén, azt az elvet alkalmazva, hogy a biztosok, a kabinetirodák tagjai és a főigazgatók kizárólag azokkal a lobbistákkal találkoznak, akik szerepelnek az átláthatósági nyilvántartásban, és akik közzéteszik az e találkozókra vonatkozó információkat a weboldalaikon. Ezen túlmenően az átláthatósági nyilvántartásban való regisztráció immár kötelező előírás azon érdekelt szervezetek és közös érdeket képviselő egyéni szakértők esetében, amelyeket/akiket a Bizottságnak tanácsadást nyújtó szakértői csoportok tagjaivá neveznek ki. 2016 szeptemberében a Bizottság javaslatot terjesztett elő a kötelező átláthatósági nyilvántartásról szóló intézményközi megállapodásról, amely a Bizottságra, az Európai Parlamentre és első ízben a Tanácsra is kiterjedne. Ez jelentős előrelépés lenne a lobbitevékenység jobb átláthatósága felé.

A Bizottság határozottan elkötelezett az iránt, hogy a politikai ciklus 13 során mindvégig párbeszédet folytasson az érdekeltekkel és a polgárokkal, és jelentős beruházásokat hajtott végre az eszközök széles körében, hogy megfelelőbben bevonja az érdekelteket tevékenységeibe. Egyértelmű, hogy – a szóban forgó eszközök elérhetősége ellenére – a részvétel még nem érte el az optimális szintet, és egyes érdekelt felek továbbra is vonakodnak részt venni vagy nem képesek erre. A Bizottság további intézkedéseket hozott e probléma orvosolására. Különösen a következőket kell megemlíteni:

·Az érdekelt felek – köztük a REFIT-platform 14 – azzal kapcsolatos aggályaira válaszul, miszerint gyakran nem világos, hogy a Bizottság hogyan használja fel az észrevételeiket, a Bizottság hatásvizsgálataiban, értékeléseiben és konzultációs jelentéseiben jobb visszajelzést ad az érdekeltek véleményeiről, hogy bemutassa miként használta fel az említettek észrevételeit.

·Annak érdekében, hogy a leghatékonyabban, a megfelelő érdekelt felekre szűkítve gyűjtsék össze azok véleményét és a fontos adatokat, a Bizottság megerősítette a bizottsági szolgálatoknak címzett iránymutatását, amely az ütemtervekben és bevezető hatásvizsgálatokban bemutatásra kerülő, az egyes kezdeményezéseket érintő, világos konzultációs stratégia elkészítésére vonatkozik.

·A lehető legszélesebb célközönség bevonása és a visszajelzések elősegítése érdekében mostantól az Unió összes hivatalos nyelvén elérhetőek lesznek a fontos kezdeményezésekkel kapcsolatos nyilvános konzultációk, a többi konzultáció pedig legalább angolul, franciául és németül jelenik meg. Ez válaszintézkedés az Európai Parlament, az európai ombudsman, az érdekeltek és a polgárok által hangoztatott aggályokra.

·2016. július 1-jén a Bizottság elindított egy olyan weboldalt, ahol – a polgároknak és az érdekelteknek szóló központi belépési pontként – megtalálhatók a szakpolitikai döntéshozatallal és a folyamatban való részvétellel kapcsolatos információk 15 . Ez megkönnyíti számukra álláspontjuk kifejtését, és átláthatóbbá teszi a szakpolitikai döntéshozatalt, mivel a hozzászólások automatikusan közzétételre kerülnek. Ezzel teljesül a 2015. évi minőségi jogalkotási program egyik fontos kötelezettségvállalása.

·Immár egyetlen weboldalon lehet visszajelzéseket adni a Bizottság új kezdeményezésekre vonatkozó korai elképzeléseiről (ütemtervek és bevezető hatásvizsgálatok) és az elfogadott javaslatokról, valamint a harmadlagos jogszabályok (felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és végrehajtási jogi aktusok) tervezeteiről. Ez utóbbi lehetőség komoly javulást jelent egy olyan terület átláthatósága és az azzal kapcsolatos konzultáció tekintetében, ahol hagyományosan egy összetett és átláthatatlan, kizárólag a tagállami szakértők és képviselők bevonásával zajló eljárás volt a meghatározó. A 3. ábra áttekintést ad a helyzet állásáról.

3. ábra „Szóljon hozzá a jogalkotáshoz” című weboldal: Áttekintés a weboldal 2016. július 1-jei elindításától kezdve

A Bizottság emellett – különösen a kiemelt javaslatok esetében – folyamatosan ösztönzi az érdekeltek nagyobb mértékű részvételét a közösségi média útján (#EUHaveYourSay). Mindez elősegítette a „Szóljon hozzá a jogalkotáshoz” című weboldal látogatottságának folyamatos emelkedését, ami 2017 augusztusában elérte a 47 000 látogatót (4. ábra). A beérkezett hozzászólások következtében például módosították a mobil telekommunikációs barangolási szolgáltatások méltányos használatának szabályaira vonatkozó bizottsági javaslatot 16 , illetve a hozzászólások növelték a jogalkotó tájékozottságát, mint ez a tűzfegyverekről szóló bizottsági javaslatra való nyilvános reakció esetében történt 17 .

A Bizottság 2017 végéig tovább javításokat végez a weboldalon, beleértve az időrendben való megjelenítést, ami korábbi és bővebb információt biztosít az egyes soron következő kezdeményezésekről, és kiterjed az adott évben indított valamennyi online nyilvános konzultációhoz való hozzáférésre.

2.3.A jogszabályok egyszerűsítése és a szükségtelen költségek megszüntetése

A jelenlegi Bizottság a megbízatásának kezdetétől fogva hangsúlyozza, hogy a hatályos uniós jogszabályok aktív kezelése ugyanolyan lényeges, mint az új kezdeményezések előkészítése. Alapvetően fontos gondoskodni arról, hogy a jogszabályok változatlanul alkalmasak legyenek céljuk elérésére, és meghozzák az uniós törvényhozók által elérni kívánt eredményeket. A jogszabályok egyszerűsítését célzó bizottsági erőfeszítések középpontjában az a törekvés áll, hogy a szakpolitikai célkitűzések veszélyeztetése nélkül megszüntessék a szükségtelen költségeket és eltöröljék az adminisztratív terheket. A jogszabályok egyszerűsítése és az azokkal járó terhek csökkentése révén a végrehajtás és az alkalmazás is javul, és végső soron jobb eredmények születnek.

A Bizottság meggyőződése szerint eseti alapon hatékonyabban megvalósítható a szükségtelen költségek csökkentése úgy, hogy a jogszabályok kitűzött céljait is maradéktalanul fenntartják. A Bizottság következetesen azon az állásponton van, hogy a minőségi jogalkotás nem jelent deregulációt. Amennyiben egyes fontos társadalmi célok eléréséhez egyértelműen szabályozásra van szükség – akár például a munkaerőpiacok, a munkahelyi egészségvédelem és biztonság, a környezetvédelem terén vagy az új technológiák adatvédelemre gyakorolt hatásának kezelése tekintetében –, megfelelő ambícióval kell ezt megtenni. Minden esetben felmerülnek bizonyos költségek a jogszabályok hatékonyságának biztosítása céljából, amelyeket a jogszabály összes előnyének fényében kell szemlélni. A demokratikus elszámoltathatóság és átláthatóság érdekében alapvetően fontos, hogy a szakpolitikai célkitűzések megvalósítása szempontjából jogos költségekre vonatkozó politikai döntés az érdekelt felek és a polgárok aggályait megválaszoló eseti értékelésből származó bizonyítékokra épüljön.

A Bizottság megközelítése – számos tagállamétól eltérően – az „értékeléssel indítás” elvén alapul. A jogszabály felülvizsgálatát vagy az új jogszabály benyújtását megelőzően a Bizottság kötelezettséget vállal a már meglévő jogi környezet értékelésére az egyszerűsítési és költségcsökkentési lehetőségek azonosítása céljából. Ezek az értékelések vonatkozhatnak egyedi jogszabályokra vagy egy adott ágazatot együttesen szabályozó több jogszabályra („célravezetőségi vizsgálat”), és azok során meghatározzák a szóban forgó konkrét jogszabályokkal kapcsolatos költségmegtakarítási lehetőségeket. Ezután ezt az elemzést felhasználják a hatásvizsgálati eljárásban, amely megállapítja, hogy miként lehet a legmegfelelőbben végrehajtani az említett módosításokat, és ahol csak lehet, számszerűsíti azokat. E tevékenységet az érdekelt felekkel folytatott konzultációk és a REFIT-platform munkája révén gyűjtött bizonyítékok, valamint a „Enyhítsünk a terheken!” elnevezésű weboldalon 18 benyújtható hozzászólások alapján végzik. Ez az eljárás alapvetően fontos a művelet általános legitimitásának biztosításához, valamint ahhoz, hogy a költségek csökkentésére tett erőfeszítések ne érintsék hátrányosan a szakpolitikai célkitűzéseket. 2016-ban mindössze a hatásvizsgálatok felében végeztek értékeléseket, 2017-ben pedig ez az arány csaknem 70 %-ra emelkedett. Ez komoly előrelépés a koncepció bevezetése óta.

Kulcskihívás a javasolt módosítások költségeinek és hasznainak kellően pontos számszerűsítése, ami nem utolsósorban azért jelent kihívást, mert gyakran korlátozott mennyiségű adat áll rendelkezésre – beleértve a jogszabály teljesítményéről esetleg a tagállamok által gyűjtött adatokat is. Ez megnehezíti, hogy alapos becslést készítsünk a 28 tagállamra gyakorolt hatásokról. E nehézségek ellenére a Bizottság mégis számszerűsített adatokat terjesztett elő hatásvizsgálatainak mintegy felében és a REFIT-programban szereplő csaknem összes hatásvizsgálatban. Összességében véve a Bizottság számszerűsítéssel kapcsolatos gyakorlata teljesen összhangban áll a máshol képviselt megközelítésekkel, és előrehaladott szinten van a szakpolitikák hasznainak becslése tekintetében.

Ez a megközelítés eredményeket hoz. A Bizottság 2015 óta 137 egyszerűsítési kezdeményezést indított a szabályozás célravezető szabályozási programjának keretén belül. A REFIT-platform fontos szerepet játszott abban, hogy a Bizottság az érdekeltek számára legfontosabb területekre összpontosítja tevékenységét. 2016 eleje óta a REFIT-platform 58 véleményt fogadott el, és információforrásként szolgált különösen a közös agrárpolitika, az európai strukturális és beruházási alapok, a héa-szabályok és az egységes piac területének egyszerűsítéséhez. A 3. háttérmagyarázat számos példát nyújt arra, amikor a Bizottság a REFIT-platform segítségével azonosított a vállalkozásokat, valamint a polgárokat és a nemzeti közigazgatási szerveket érintő költségmegtakarítási lehetőségeket. Ezek és az összes többi REFIT-javaslat további részletei megtalálhatók az e közleménnyel együtt közzétett bizottsági szolgálati munkadokumentumban. A 2018. évi munkaprogram felsorolja, hogy a Bizottság megbízatásának végéig milyen jelentős javaslatokat kíván tenni a szükségtelen költségek csökkentésére.

2.4.Az egyszerűsítésre és a költségcsökkentésre vonatkozó alternatív megközelítések értékelése

A jelenlegi Bizottság számára politikai prioritást jelent a szükségtelen szabályozásból eredő terhek csökkentése. Ez olyan megközelítés révén valósul meg, amely az érdekelt felek tényleges aggályait kezeli, biztosítja a megfelelő demokratikus elszámoltathatóságot és előmozdítja a megfelelő számszerűsítést anélkül, hogy függővé válna attól. A jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodással összhangban, a Bizottság ugyanakkor megvizsgált alternatív megközelítéseket is, többek között a tehercsökkentési célkitűzések egyes ágazatokban történő rögzítését. E vizsgálat következtetéseit a 4. háttérmagyarázatban foglaljuk össze, és a kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentumban mutatjuk be részletesebben.

A Bizottság saját tapasztalatai és a más rendszerekből származó, általa ismert bizonyítékok azt jelzik, hogy az előzetes csökkentési célkitűzésekre épülő megközelítés nem hoz a jelenlegi megközelítésnél jobb eredményeket a szükségtelen költségek megszüntetése tekintetében, és nem nyújt kézzelfoghatóbb előnyöket az érdekelteknek. A mostani megközelítés a hatályos jogszabályok eseti értékelésére épül, hogy konkrétan meghatározzuk az egyszerűsíthető, korszerűsíthető vagy elhagyható elemeket. A Bizottság megközelítése tényeken alapul, és az érdekelt felek aktív bevonása adja a legitimitását. Biztosítja, hogy nem merül fel az indokolatlan dereguláció kockázata, és nem gyakorol kedvezőtlen hatást az alapvető szakpolitikai célokra.

A Bizottság ezért e megközelítés javítására összpontosítja erőfeszítéseit. A Bizottság mindenekelőtt elkötelezett amellett, hogy a jogszabályok értékelése alapján biztosítsa, hogy a jogszabályi felülvizsgálatot alátámasztó egyes hatásvizsgálatok világosan – a lehető legjobban számszerűsítve – bemutassák, hogy milyen költségmegtakarítások érhetők el, így világosan kitűzve azokat a költségcsökkentési célokat, amelyeket az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak szem előtt kell tartaniuk munkájuk során 22 . Ha megváltoztatják a Bizottság javaslatait és csökkentik vagy kiegészítik az egyszerűsítési elemeket, a Bizottság mindkét intézményt arra ösztönzi, hogy átláthatóan fejtsék ki, miért van erre szükség, és a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodással összhangban vizsgálják meg a módosításaik hatását. Ez a tehercsökkentési célkitűzés a tagállamokra nézve is irányadó az uniós jogszabályok átültetése és végrehajtása során.

Ezen túlmenően a Bizottság megújította minőségi jogalkotási eszköztárát a számszerűsítésről szóló, a bizottsági szolgálatoknak címzett részletes iránymutatással, és fokozta az elérhető belső képzést. Emellett az értékeléseit és hatásvizsgálatait kísérő konzultációs tevékenysége keretében a Bizottság szándéka szerint rendszeresebben kikéri majd az érdekeltek véleményét a jogszabályok szükséges vagy lehetséges egyszerűsítéséről.

A Bizottság együttműködik továbbá a két intézménnyel, hogy nagyobb érvényt szerezzen az intézményközi megállapodás 22. és 23. pontjának, amelyek célja a hatályos jogszabályok teljesítményének nyomon követésére és értékelésére vonatkozó rendszeresebb megközelítés meghonosítása, hogy biztosítsák a megfelelő értékelésekhez és a megalapozott számszerűsítéshez szükséges adatok rendelkezésre állását. A Bizottság megfelelő rendelkezéseket fog beilleszteni a javaslataiba.

Ezenfelül a tagállamok jelentős mérlegelési jogkörrel rendelkeznek abban a tekintetben, hogy nemzeti, regionális és helyi szinten miként hajtják végre az uniós jogot. A vállalkozások Unió-szerte jelentősen eltérően ítélik meg a szabályozásból eredő terheket, ami azt jelzi, hogy az említett mérlegelési jogkör lényeges szerepet tölt be. A Bizottság továbbra is együttműködik a tagállamokkal ebben a kérdésben, például úgy, hogy végrehajtási tervek biztosításával megkönnyíti a végrehajtást. Az intézményközi megállapodásban szereplő felhívásnak megfelelően, a tagállamoknak világossá kell tenniük az uniós jogszabályok nemzeti jogba való átültetésekor, ha a szóban forgó jogszabályokhoz nem kapcsolódó új elemekkel egészítik ki az átültetést.

2.5.Az uniós jog érvényesítésének új megközelítése

Az uniós jog hatékony alkalmazása alapvetően fontos a kívánt előnyök eléréshez. Rendkívül lényeges, hogy a tagállamok eleget tegyenek az általuk közösen bevezetett szabályok tiszteletben tartására és érvényesítésére vonatkozó kötelezettségüknek. A Bizottság továbbra is támogatja a tagállamok erőfeszítéseit az uniós jog átültetésére, alkalmazására és végrehajtására. Ugyanakkor a Szerződések őreként a Bizottság fokozza erőfeszítéseit az uniós jog betartásának biztosítására.

A 2016-ban bejelentett kiemelt intézkedéseknek megfelelően, a Bizottság az „Uniós jog: jobb eredmények elérése a jobb alkalmazás révén” című közleményben 23 terjesztette elő új jogérvényesítési politikáját. A közlemény ismerteti a Bizottság kötelezettségszegésekkel kapcsolatos politikájának még inkább stratégiai megközelítését, amely azokra a rendszerszintű problémákra összpontosít, ahol a Bizottság jogérvényesítési fellépése valódi többletértéket tud nyújtani. Nagy hangsúlyt kap azon esetek kivizsgálása, amikor a tagállamok az uniós jogot helytelenül ültetik át a nemzeti jogba, vagy elmulasztják az átültetést. Az ilyen ügyekben alkalmazott pénzügyi szankciókra vonatkozó szigorúbb megközelítés is azt tükrözi, hogy a Bizottság milyen nagy jelentőséget tulajdonít az uniós jog kellő időben történő átültetésének. A Bizottság ugyancsak szigorúan eljár azokban az ügyekben, amikor a tagállamok nem tettek eleget a Bíróság ítéletének vagy súlyos kárt okoztak az Unió pénzügyi érdekeinek, illetve megsértették az Unió kizárólagos hatásköreit. Ezek a mulasztások ellehetetlenítik, hogy a polgárok és a vállalkozások élni tudjanak az uniós jogból származó előnyökkel. Az említett új politikának megfelelően a Bizottság lezárja azokat az ügyeket, ahol ezt politikai szempontból célszerűnek ítéli meg. Az elnöknek az Unió helyzetéről szóló beszédét kísérő közelmúltbeli tájékoztató jól mutatja a jogérvényesítési tevékenység alakulását 24 .

A Bizottság új kötelezettségszegési politikájának az a célkitűzése, hogy lényeges ügyekben biztosítsa a gyorsabb megfelelést annak érdekében, hogy képesek legyünk valóra váltani politikai célkitűzéseinket. Ez az új kötelezettségszegési politika nem önálló kezdeményezés, hanem szorosan beágyazódik egy sor olyan egyéb intézkedésbe, amelyeket a Bizottság annak érdekében hoz meg, hogy támogatást nyújtson a tagállamoknak az uniós jog végrehajtása során, továbbá, hogy szoros partnerségben működjön együtt velük az uniós jog időszerű, helyes és hatékony alkalmazása érdekében. A Bizottság rendszeresebb minőségi jogalkotási párbeszédet folytat majd a tagállamokkal az uniós jog betartásáról és a számos jogalkotási területet érintő, tágabb jogérvényesítési kérdésekről és szakpolitikai megfontolásokról.

Az uniós jogszabályok nem kielégítő végrehajtása azt jelenti, hogy a kívánt előnyök a gyakorlatban nem teljesen valósulnak meg. Például az uniós környezetvédelmi jog maradéktalan végrehajtásával évente 50 milliárd EUR összegű, elsősorban egészségügyi és közvetlen környezeti költség volna elkerülhető. Új eszközként elindították a környezetvédelmi politikák végrehajtásának felülvizsgálatát 25 az európai környezetvédelmi politika és a közösen elfogadott szabályok végrehajtásának javítása céljából. Ez a tagállamok bevonásával zajló olyan új eljárás kezdetét jelenti, amely a végrehajtási mulasztások okainak azonosítására és kezelésére irányul, és próbál megoldást találni a problémákra, mielőtt azok sürgetővé válnának. A Bizottság 2017 februárjában közzétette a 28 országjelentés első csoportját, amelyek feltérképezik a végrehajtással kapcsolatos nemzeti erősségeket, lehetőségeket és hiányosságokat, valamint egy, a közös kihívásokat meghatározó közleményt, amelyben minden uniós tagállamnak javaslatokat tett javító intézkedésekre 26 . Ha sikeresnek bizonyul, e koncepció végső soron más szakpolitikai területeken szélesebb körben is alkalmazható.

2.6.Együttműködés a többi intézménnyel

A jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás elismeri, hogy a magas színvonalú uniós jogszabályok alkotása az összes intézmény közös felelőssége. A Bizottság a maga részéről az elkövetkező nagyjából 12 hónap folyamán fokozatosan eleget tesz a megállapodás keretében tett legtöbb kötelezettségvállalásának. A Bizottság várakozással tekint az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal közös első politikai állapotfelmérés elé, amelynek célja annak feltérképezése, szükség van-e további erőfeszítésekre a jogalkotás minőségének és az uniós jogszabályok célravezetőségének javítása érdekében.

3.Következtetések és a minőségi jogalkotási program megvalósításának következő lépései

Jelenleg minden korábbinál inkább szükség van arra, hogy a politikai döntéshozatal tényekre és bizonyítékokra épüljön. A világ és az előttünk álló problémák túl összetettek ahhoz, hogy a tények előzetes strukturált és átfogó vizsgálata nélkül megoldásokat találhatnánk.

A Bizottság megközelítése működőképes és kedvező eredményeket hozott. A minőségi jogalkotás eszköze megteremtette az időszerű és megalapozott politikai döntések alapját, amelyek érvényt szereznek az Unió előtt álló aktuális kihívások kezelésére hivatott bizottsági fellépést vezérlő politikai prioritásoknak. A nyilvános konzultációk, értékelések, hatásvizsgálatok és a REFIT-program lehetővé tették az új javaslatok és a hatályos jogszabályok rendszeres értékelését a szükséges eredmények megvalósítása és a szükségtelen szabályozási költségek elkerülése céljából. Ez a megközelítés lehetőséget ad arra, hogy átfogóan, tények alapján és rendszeresen értékeljék a jogszabályok eredményeit. Rugalmassága lehetővé teszi, hogy a Bizottság azokra a konkrét jogi aktusokra összpontosíthasson, amelyek tekintetében az érdekeltek hangsúlyozták a javítás szükségességét.

Mindez szavatolja, hogy a minőségi jogalkotás hozzájárul a szakpolitikai döntésekhez, és nagyobb legitimitást és elszámoltathatóságot biztosít azok számára. Arra sarkallja a politikai döntéshozókat és az érdekelteket, hogy a tények és a várható hatások alapján érveljenek, végezetül pedig eszközök széles körét biztosítja a társadalom minden részének érdemi bevonásához.

A fentiek ellenére a Bizottság mindig készen áll minőségi jogalkotási politikájának javítására. Mindenekelőtt, a REFIT-program tekintetében a Bizottság úgy döntött, hogy fokozza erőfeszítéseit a javaslatai hatásainak számszerűsítésére és annak biztosítására, hogy a hatályos jogszabályok valamennyi felülvizsgálata során rendszeresen megvizsgálják az egyszerűsítés és a szükségtelen költségek csökkentésének lehetőségét. Ezt belefoglalták az idén júliusban hatályba lépett, felülvizsgált minőségi jogalkotási iránymutatásba és eszköztárba. November 1-jétől miden hatásvizsgálatnak lehetőség szerint számszerűsítenie kell és következetesen be kell mutatnia a REFIT-tel kapcsolatos munka eredményeit, és a kezdeményezés költségeivel és hasznaival kapcsolatos minden információt.

A Bizottság átfogó értékelést készít arról, hogy miként hajtották végre a minőségi jogalkotási programot a jelenlegi Bizottság megbízatásának ideje alatt.

(1)       https://ec.europa.eu/commission/index_hu  

(2)      COM(2017) xxx [to be completed when known]

(3)      COM(2015) 215, 2015.5.19; Minőségi jogalkotással javítani az eredményeken – uniós program.

(4)      Az Európai Parlament 2016. április 12-i állásfoglalása a „Célravezető és hatásos szabályozás programról (REFIT): helyzetkép és kilátások”; http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2016-0104+0+DOC+XML+V0//HU  

(5)      A versenyképesség növelése érdekében a szabályozás javításáról: a Tanács 2016. május 26-i következtetései; http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/05/26-conclusions-better-regulation/  

(6)      OECD (2015), OECD Szabályozási politikai kitekintés, 2015, OECD Publishing, Párizs;  http://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm  

(7)      Intézményközi megállapodás az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság között a jogalkotás minőségének javításáról. HL L 123., 2016.5.12., 1. o. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=OJ:L:2016:123:TOC    

(8)      C(2016) 8600, 2016. december 21.; Uniós jog: Jobb eredmények elérése a jobb alkalmazás révén.

(9)      „Szóljon hozzá a jogalkotáshoz” https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_en  

(10)       https://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en  

(11)       https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_en  

(12)      A Tanács 2014. decemberi következtetései (16000/14. dokumentum): „..felkérte a Bizottságot, hogy – többek között a tagállamok és az érdekelt felek hozzájárulása alapján – a REFIT program keretében dolgozzon ki és léptessen életbe csökkentési célokat a különösen nagy teherrel járó területeken, különösképp a kkv-k számára; ehhez nem lenne szükség alapfelmérésre, és ennek keretében egyszerre figyelembe lehetne venni a szabályozás költségeit és előnyeit.”; és a versenyképesség növelése érdekében a szabályozás javításáról szóló 2016. május 26-i következtetések, amelyekben a Tanács „sürgeti a Bizottságot, hogy mielőbb hozza meg a szükséges intézkedéseket a csökkentési célok 2017-es bevezetése érdekében, egyúttal mindig legyen tekintettel a fogyasztók, az egészség, a környezet és a munkavállalók […] magas szintű védelmére és a teljes mértékben működőképes egységes piac jelentőségére.”

(13)      OECD kísérleti adatbázis az érdekeltek bevonásával kapcsolatos gyakorlatokról: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/EC-Stakeholder-Engagement.pdf  

(14)       https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/xxii4ab_on_stakeholder_consultation_mechanisms.pdf  

(15)       https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_en  

(16)       https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/roaming-implementing-regulation  

(17)      COM(2015) 0750. A fegyverek megszerzésének és tartásának ellenőrzéséről szóló 91/477/EGK tanácsi irányelv módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre irányuló javaslat.

(18)       http://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/lighten-load_en  

(19)      A REFIT-eredménytáblából kiválasztott példák. További információk találhatók a csatolt bizottsági szolgálati munkadokumentumban.

(20)       https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/257ede84-dd11-4873-be36-77aaca2faeab (ABRplus program)

(21)       https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/overview-law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/reducing-burdens-and-simplifying-law/refit-platform/refit-platform-recommendations_en

(22)      Lásd a minőségi jogalkotás eszköztárában szereplő #12. eszközt, a hatásvizsgálati jelentés formátuma tekintetében https://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_hu

(23)       C(2016) 8600 , HL C 18., 2017. január 19. 

(24)       https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/better-regulation-factsheet_hu.pdf  

(25)      „Az uniós környezetvédelmi politikák hatásának erősítése végrehajtásuk rendszeres felülvizsgálata révén” című bizottsági közlemény (COM(2016)316 final).

(26)      „A környezetvédelmi politikák végrehajtásának felülvizsgálata: Közös kihívások és együttműködési lehetőségek a jobb eredmények érdekében” című közlemény (COM(2017)063 final).