19.8.2009   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 195/1

1.

A Tanács 2009. július 7-én megvizsgálta Szlovénia 2008–2011-es időszakra vonatkozó aktualizált stabilitási programját.

2.

Az utóbbi években Szlovénia stabil, a 2004 és 2008 közötti időszakban átlagosan 5 %-os gazdasági növekedését az export és a beruházások erős teljesítménye jellemezte. Mivel Szlovénia gazdasága rendkívül nyitott, a világméretű válság jelentős mértékben sújtotta. A gazdasági tevékenység 2008-ban – az utolsó negyedévben meredeken zuhanva – erősen visszaesett. A gazdaság ezzel egy időben a fajlagos bérköltségek emelkedését mutatta. Emellett a foglalkoztatás és a bérek jelentős emelkedése által támogatott magánfogyasztást visszafogta a magas infláció és a gyengülő fogyasztói bizalom. A hatóságok – kihasználva a válság előtti mérsékelt hiány- és adósságszintből adódó költségvetési mozgásteret – intézkedéseket fogadtak el a gazdaság élénkítése érdekében, amelyek célja a pénzügyi rendszer stabilizálása, a munkahelyek megőrzése és a növekedési potenciál erősítése, miközben a vállalkozások részesülnek a válság kibontakozása előtt elfogadott adókedvezmények előnyeiből is. Ugyanakkor, mivel szükség van az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságának javítására, konszolidációs intézkedésekre került sor és a program benyújtása után – a kormány által június 17-én elfogadott pótköltségvetésben – további megtakarításokat fogadtak el az államháztartási hiány gyors emelkedésének megfékezése érdekében, amely 2008-ban a GDP 1 %-a alatt volt, de 2009-ben a GDP 5 %-a fölé emelkedett (a romlás mintegy fele az automatikus stabilizátorok működését tükrözi). A későbbiekben kulcsfontosságú kihívást jelent a költségvetési ösztönzők megszüntetése és a visszatérés a költségvetés konszolidációjához, a hosszú távú fenntarthatóságnak a nyugdíjrendszer reformja révén történő javításával együtt. Tekintettel a bérek és a termelékenység közelmúltbeli alakulására, kihívást jelent a versenyképesség megfelelő bérpolitikával, valamint a gyártás technológiaintenzitásának fokozását elősegítő kutatási és innovációs intézkedésekkel történő javítása is.

3.

A program alapjául szolgáló makrogazdasági forgatókönyv azzal számol, hogy miután a reál-GDP 2008-ban 3,5 %-kal bővült, 2009-ben 4 %-kal visszaesik, majd a programidőszak további részében visszaáll a pozitív, egyre erősebb növekedés. A jelenleg rendelkezésre álló információk fényében (2), különösen a 2009 első negyedévére vonatkozó reál-GDP adatai alapján, amelyeket a program benyújtása után tettek közzé, ez a forgatókönyv optimista növekedési feltételezéseken alapul. A gazdasági növekedés 2009-ben a programban előre jelzettnél alacsonyabb lehet, majd 2010-ben visszafogottabb lehet az élénkülés. Ennek fényében a munkanélküliség emelkedése is némileg gyorsabb lehet az aktualizált változatban tervezettnél. Reálisnak tűnik a program inflációs előrejelzése, amely a 2008. évi csúcs után jelentős mérséklődést vetít előre. Az aktualizált program a külső hiány jelentősebb szűkülésével számol a Bizottság szolgálatainak 2009-es adataihoz képest (a GDP 2008-as 5,6 %-áról), annak fényében, hogy a magánszektor bérnövekedésének erős lefelé irányuló kiigazítására kerül sor.

4.

A 2009. tavaszi költségvetési jelentés értelmében a becslések szerint 2008-ban az államháztartási hiány a GDP 0,9 %-a, ami összhangban van a stabilitási program előző változatában meghatározott céllal, de a tervezettnél alacsonyabb GDP-növekedés mellett (3,5 % a tervezett 4,6 %-hoz képest). A költségvetés végrehajtására túlköltekezés volt jellemző. Ez megakadályozta a 2008-ra kitűzött cél túlteljesítését, ami annak fényében lehetséges lett volna, hogy i. a 2007. évi eredmény GDP-arányosan több mint 1 százalékponttal jobb volt az előző programban előirányzottnál, és ii. 2008-ban a költségvetésben tervezettnél erősebb volt a bevétel növekedése. A bevétel a tervezett 6,4 % helyett 7,1 %-kal emelkedett, pozitív fejleményekkel a személyi jövedelemadó, a társadalombiztosítási járulékok és a nem adójellegű bevételek terén. A kiadások 7,4 % helyett 10,7 %-kal nőttek, túlköltekezés az állami beruházások, a szociális transzferek és a munkavállalók kompenzációja terén volt jellemző.

5.

Az aktualizált program szerint az államháztartási hiány 2009-ben a tervek szerint jelentősen szélesedik, a GDP 5,1 %-ára, tükrözve az automatikus stabilizátorok működését és a különböző diszkrecionális intézkedéseket, valamint a szociális transzferek (különösen az indexálási megállapodásokból adódó) erős dinamizmusát, valamint a munkavállalók kompenzációját (a bérkülönbségek kezelését célzó megállapodásból eredően). A program szerint a kormány ösztönző csomagjaiban meghatározott gazdaságélénkítő intézkedések, valamint a válság kibontakozása előtt hozott expanzív intézkedések (főként a vállalkozásoknak nyújtott adókedvezmények) a GDP közel 2 %-át jelentenék. Ugyanakkor konszolidációs intézkedéseket fogadtak el a jövedéki adók emelése és a kiadások visszafogása formájában, a közszféra bérei, a közbenső fogyasztás és a beruházások területén. Az utóbbiakat a stabilitási programban jelentették be, és később csak részben erősítették meg a pótköltségvetésben. A program azzal számol, hogy a ciklikus hatásoktól megtisztított, egyszeri és egyéb átmeneti intézkedések nélküli, a közösen megállapított módszertan alapján számított strukturális hiány GDP-arányosan 1,25 százalékponttal szélesedik, ami expanzív költségvetési irányvonalra utal.

6.

A program középtávú stratégiája az államháztartási hiánynak a GDP 2009-es 5 %-ot meghaladó szintjéről 2011-ben a GDP 3,4 %-ára történő csökkentésére irányul a programidőszak elejére ütemezett kiigazítások révén. Az elsődleges hiány a kamatterhek előre jelzett emelkedését tekintve valamivel gyorsabban javulhat. A program Szlovénia költségvetési egyenlege tekintetében megerősíti a középtávú költségvetési célkitűzést, amely a GDP 1 %-át kitevő strukturális hiány, de – miközben 2010-től tervezi a középtávú költségvetési célkitűzés felé való előrelépést – nem számol azzal, hogy az ország eléri azt a programidőszakon belül. Tükrözve azt a célt, hogy 2011-ig a gazdaság élénkülésével összhangban vissza kell vonni a költségvetési ösztönzőket, a tervezett konszolidáció elsősorban a kiadási oldalt érinti, és főként a támogatásoknak GDP-arányosan 1 százalékponttal való csökkenésében nyilvánul meg 2009 és 2011 között. A bértámogatási rendszert 2010-ben, a kiadási oldalon még fennmaradó ösztönző intézkedéseket pedig 2011-ben fokozatosan meg kell szüntetni. A kamatterhek GDP-arányosan 0,25 százalékpontot jelentő tervezett növekedését a programidőszakban nagyjából ellensúlyozza a munkavállalók kompenzációjának csökkenése a GDP arányában. A szociális transzferek keretösszegét a tervek szerint 2010 végéig befagyasztják (a 2009 első felében elért szinten).

A tervek szerint 2010-ben a bevételek GDP-arányosan 0,5 százalékponttal növekednek. A 2008-ban a GDP 22,8 %-ára becsült bruttó államadósság aránya az előrejelzés szerint megközelítőleg 13,5 százalékponttal növekszik a programidőszakban. Az államadósság növekedésének több mint fele az elsődleges hiány jelentős növekedésével magyarázható, de hozzájárul a „hógolyó-hatás” és a jelentős adósságállomány-alkalmazkodás is 2009-ben, tükrözve a pénzügyi ágazat támogatását célzó újratőkésítéseket és likviditási műveleteket.

7.

A programban tervezett költségvetési eredmények az egész programidőszak alatt lefelé mutató kockázatoknak vannak kitéve. Először, a gazdasági növekedés a programban előre jelzettnél alacsonyabb lehet. Másodszor, ahogy azt a program benyújtása után elfogadott pótköltségvetés jelzi, lehetséges, hogy a stabilitási programban 2009-re bejelentett kiadásmegtakarítások a közbenső fogyasztás és a beruházások tekintetében nem valósulnak meg teljesen. Fennáll a túlköltekezés kockázata is: például a bérek további visszafogására vonatkozó terveket meg kell tárgyalni a szociális partnerekkel. Nehéz lehet annak biztosítása is, hogy a kiadási oldalon a nagyrészt támogatásokat tartalmazó ösztönző intézkedéseket a terveknek megfelelően visszafordítsák. Harmadszor, az esetleg alacsonyabb gazdasági növekedés hatása mellett 2010-től bevételkiesésre lehet számítani, különösen a közvetett adók terén. Végül, a pénzügyi ágazat támogatását célzó intézkedések részeként nyújtott jelentős állami kezességvállalások további kockázatot jelentenek a költségvetési célok tekintetében (a kiadások növekedhetnek, ha és amikor a kezességeket lehívják). A költségvetési célok negatív kockázatai az adósságállomány kiigazítása körüli bizonytalansággal együtt arra utalnak, hogy az adóssághányad a programban tervezettnél gyorsabban növekedhet.

8.

Az elöregedő népesség költségvetésre gyakorolt hosszú távú hatása Szlovéniában jóval meghaladja az EU átlagát, főként a tervezett GDP-arányos nyugdíjkiadásoknak a következő évtizedekben viszonylag jelentős növekedése miatt. A program előrejelzése szerint 2008-ban az előző változat kiindulási helyzeténél rosszabb költségvetési egyenleg egyesíti a népesség elöregedésének költségvetési hatását a fenntarthatósági réssel. Az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságával kapcsolatos magas kockázatok csökkentése középtávon a magas elsődleges hiány programban is szereplő csökkentésével és a nyugdíjkiadások jelentős növekedésének megfékezését célzó további reform (különösen a későbbi nyugdíjba vonulás ösztönzésével) végrehajtásával biztosítható.

9.

A szlovén költségvetési keret tekintetében még szükség lehet javításra, különösen a kiadások ellenőrzése terén, tekintettel arra, hogy a konszolidációs stratégia a kiadások visszafogásán alapul. Ugyanakkor erősíteni lehet a közkiadások hatékonyságát és eredményességét, többek között az egészségügy területén, annak biztosításához, hogy a kiadások fékezése ne veszélyeztesse a nyújtott szolgáltatások szintjét. E cél eléréséhez a kormány a következő költségvetési ciklusban (2010–2011) teljesítményalapú költségvetés-tervezést szándékozik bevezetni, de a program nem részletezi ennek gyakorlati megvalósítását.

10.

Szlovénia a pénzügyi ágazat stabilitásának megőrzése érdekében számos intézkedést fogadott el. 2008 őszén bevezették a lakossági bankbetétekre nyújtott korlátlan állami kezességvállalást. Emellett a kormány felhatalmazást kapott az alábbi típusú intézkedések alkalmazására: i. hitelintézeteknek, (viszont-) biztosítótársaságoknak és nyugdíjalapoknak nyújtott kölcsönök és tőkeberuházások; ii. hitelintézetek refinanszírozási műveleteihez nyújtott állami kezességvállalások; és iii. követelések megvásárlása hitelintézetektől. A tervek szerint ezeket az intézkedéseket 2010 végére fokozatosan megszüntetnék. Az állami kezességvállalások teljes volumenének felső határát 12 milliárd EUR-ban (a GDP 33 %-a) határozták meg. Az intézkedések egy második (2009 elején elfogadott) csoportja vállalkozásoknak nyújtott banki kölcsönökre vonatkozó állami kezességvállalási program, valamint a szlovén export- és fejlesztési bank, valamint a vállalkozói alap újratőkésítése (összesen a GDP 0,6 %-a). Végül, a kormány átmenetileg bankoknál helyezte el néhány újabb kötvénykibocsátás nyereségét.

11.

Az Európai Tanács által 2008 decemberében elfogadott európai gazdaságélénkítési tervvel összhangban Szlovénia két ösztönző csomagot fogadott el. Az ösztönző intézkedések a válság kibontakozása előtt elfogadott, a vállalkozásokat támogató adókedvezményekkel együtt a GDP közel 2 %-át jelentik, ezeket részben finanszíroznák a már elfogadott és bejelentett konszolidációs intézkedések. A pótköltségvetés alapján a nettó hatás körülbelül a GDP 0,75 %-a. Az intézkedések a gazdasági visszaesésre adott megfelelő válasznak tűnnek, tekintve, hogy a válság előtti mérsékelt hiány és adósságszint által teremtett költségvetési mozgásteret szűkítik a hosszú távú fenntarthatósággal kapcsolatos kihívások.

Az ösztönző intézkedések időszerűnek és célzottnak tekinthetők, mivel a munkaerő-piaci helyzet romlásának visszafogására és az új technológiákra, valamint kutatás-fejlesztésre irányuló beruházások ösztönzésével a növekedési potenciál és a versenyképesség erősítésére összpontosítanak. A program benyújtása után a kormány elfogadott egy harmadik intézkedéscsomagot, amellyel újra elosztja az előző két csomag forrásainak egy részét, miután a bértámogatási rendszer felhasználása alacsony volt. További munkaerő-piaci támogatást, valamint a hátrányos helyzetű személyeknek nyújtott egységes összegű támogatást is előirányoz. A kiadásokhoz kapcsolódó ösztönző intézkedések (főként támogatások) a tervek szerint átmenetiek lesznek – egy vagy két évig tartanak majd –, de a többi intézkedés, többek között a korábban elfogadott adókedvezmény, tartós jellegű. A jelenleg zajló infrastrukturális beruházások további támogatást jelenthetnek a gazdaságélénkítéshez. A hatóságok által elfogadott intézkedések a növekedést és foglalkoztatást célzó lisszaboni stratégia keretében 2009. január 28-án a Bizottság által javasolt és március 19-én a tavaszi Európai Tanács által jóváhagyott középtávú reformtervhez és az országspecifikus ajánlásokhoz kapcsolódnak.

12.

A hiány 2009-ben erősen emelkedik, de az előrejelzés szerint ezután fokozatosan szűkül, különösen 2010-ben. A költségvetési célok kockázatait figyelembe véve a programidőszak végéig (2011) a hiány nem csökken újra a GDP 3 %-át jelentő referenciaérték alá. 2009-ben a hiány valószínűleg jelentősen szélesedik, és meghaladhatja a programban meghatározott célt. A programban vázolt költségvetési irányvonal 2010-ben és 2011-ben nem biztosít megfelelő strukturális javulást, tekintettel a hosszú távú fenntarthatósággal kapcsolatos kihívásokra, kivéve, ha folytatódik a nyugdíjreform és kezelik a költségvetési célok elérésének fent említett kockázatait, különösen úgy, hogy az ösztönzőket a gazdaság élénkülésével visszafordítják, további konszolidációs intézkedéseket hajtanak végre és biztosítják a kiadások szigorú ellenőrzését. Emellett fel kell gyorsítani a 2011-re tervezett kiigazítást, tekintettel a gazdasági növekedés várható erősödésére.

13.

Ami a stabilitási és konvergenciaprogramok magatartási kódexében meghatározott adatszolgáltatási követelményeket illeti, a program az előírt és a nem kötelező adatok tekintetében részben hiányos (3).

i.

az európai gazdaságélénkítési tervvel összhangban, valamint a Stabilitási és Növekedési Paktum keretében 2009 folyamán hajtsa végre az ösztönző intézkedéseket;

ii.

a programban tervezetteknek megfelelően 2010-ben kezdje meg a pénzügyi ösztönzők visszafordítását, majd ezt követően konkrét intézkedések révén jelentős konszolidációt valósítson meg; eközben – többek között a költségvetési keretben tervezett javító intézkedések végrehajtásán keresztül – szigorúan ellenőrizze az állami kiadásokat;

iii.

a nyugdíjkiadások előre jelzett növekedésére tekintettel a nyugdíjrendszer további reformjával, különösen a későbbi nyugdíjba vonulás ösztönzésével, javítsa az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságát.